Konsekvenser av ansvarsfördelningen i processen att utforma styrkortsmål

Vi menar att Vägverkets styrkortsmodell innehåller inslag av både top-down och bottom-up, vi väljer här att diskutera dessa var för sig.

7.1.1 Top-down

Huvudkontoret utformar mål för Vägverkets övergripande styrkort, vilket i sin tur innebär att de indirekt utformar regionernas styrkort. Detta eftersom regionens styrkort till stor del innehåller mål som ska bidra till att uppnå Vägverkets övergripande styrkortsmål. När överordnad i en organisation har utformat enhetens styrkort, finns det enligt Olve m.fl. en risk att styrkortet inte ger en korrekt bild av vad som är viktigt i enhetens verksamhet. Då Vägverkets huvudkontor tar fram mål som till stor del återfinns i regionernas styrkort kan denna risk även återfinnas inom Vägverkets organisation.

Pierre Glans uttryckte att huvudkontoret sällan har detaljkunskaper om regionernas förutsättningar, de ser istället Vägverket utifrån ett helhetsperspektiv. Att huvudkontoret har en helhetsbild innebär att de har möjlighet att se vad som är kritiskt för hela Vägverket. Det som är kritiskt för hela Vägverket borde också vara kritiskt för regionerna, eftersom regionerna ska utföra Vägverkets kärnverksamhet. Därav borde Vägverkets övergripande styrkort till stor del spegla vad som är kritiskt i regionernas verksamhet. Å andra sidan säger Magnus Axberg att huvudkontoret inte har tillräckligt med kunskap för att kunna ge ett målutspel, vilket gör att detta till viss del kan ifrågasättas.

Regionerna har detaljkunskap om deras egen verksamhet och därmed kunskap om dess behov och förutsättningar. Om huvudkontoret saknar denna kunskap när de formulerar målutspel kan det bli svårt att säkerställa att målen ger största möjliga nytta. Detta eftersom det är regionerna som ska arbeta med måluppfyllelsen under året. Då regionerna själva ger förslag på hur mycket de kan bidra med för att uppnå Vägverkets övergripande styrkortsmål, innebär det enligt oss att avsaknaden av detaljkunskap från huvudkontorets sida ändå inte är något direkt problem.

Vägverket är trots allt en statlig myndighet som styrs av regering och riksdag, vilket innebär att de måste arbeta för att uppnå de transportpolitiska målen och riksdag och regerings krav. Om regionerna själva utformar styrkort som endast täcker in deras behov skulle det bli

mycket svårt att uppnå de mål som är viktiga för hela Vägverket. Därmed anser vi att regionens styrkort idag speglar det som är viktigt i dess verksamhet, eftersom regionerna utför Vägverkets kärnverksamhet.

7.1.2 Styrkort som övervakningsmekanism, en del av top-down

Olve m.fl. skriver att det finns en risk för att styrkortet kan ses som en slags övervakningsmekanism när chefer på överordnad nivå utformar och fastställer målen för en underordnad enhet. Huvudkontoret och GD utformar och fastställer målen för regionerna, vilket innebär att Vägverkets styrkort även kan ses som en slags övervakning av regionens verksamhet. Om styrkortet fungerar som en övervakningsmekanism kan det enligt Olve m.fl. betyda att enheten försöker överträffa målen. Detta kan i sin tur leda till att enheten försöker sätta så låga mål som möjligt när målen ska fastställas.

Enligt Emnegard och Nilerdal sätter regionen inte medvetet låga mål. Glans berättar att regionen försöker sätta utmanande men realistiska mål, dock nämner han att regionerna kan ha lite extra att ge i vissa fall om alla regioner verkligen tar sig an uppgiften. Arne Johansson hävdar att regionerna tycker att huvudkontoret är väl optimistiska i målutspelet, att regionerna ofta anser sig klara av mindre än huvudkontorets krav. Utifrån denna information anser vi att regionerna inte medvetet försöker sätta låga mål för att kunna överträffa dem under året. Däremot kan det finnas en skillnad mellan i hur mycket regionerna anser sig klara av och hur mycket huvudkontoret anser att regionerna bör klara av. Det förekommer att regionerna måste höja sin målnivå över deras ursprungliga förslag på bidrag till Vägverkets övergripande styrkort. Om regionerna klarar av att uppnå en högre målnivå än de ansett sig själva klara av från början tyder det på att den ursprungliga målnivån var låg i förhållande till vad de egentligen klarade av.

Magnus Axberg tar upp att regionen ogärna vill prioritera ner pågående verksamhet, detta kan vara en anledning till att regionerna i vissa fall sätter lägre mål än vad huvudkontoret anser dem klara av. Axberg menar att en orsak till att regionerna inte vill prioritera ner pågående verksamhet kan vara att de inte vill bli styrda. Vi anser att om regionen endast prioriterar de mål som de tycker är viktiga för sin egen verksamhet kan det leda till att övriga mål i Vägverkets övergripande styrkort inte prioriteras lika högt. Att regionen prioriterar de mål som är viktiga för just deras verksamhet kan innebära att de medvetet sätter lägre mål än de borde kunna uppnå.

Olve m.fl. skriver att när identiska indikatorer används på alla nivåer i en organisation kan man använda sig av ”top-down” vilket i Vägverkets fall betyder att huvudkontoret utformar och fastställer de mål som finns i regionernas styrkort. Att regionernas styrkort till största del är utformade utifrån de mål som finns i Vägverkets övergripande styrkort innebär att ”identiska indikatorer” används, det vill säga att samma mål återkommer i styrkort på flera olika nivåer i Vägverket.

7.1.3 Bottom-up

Regionerna ger förslag på hur mycket de kan bidra med till Vägverkets övergripande styrkort när de lämnar Enhetens bidrag till verksamhetsplaneringen i oktober. Detta kan ses som en form av bottom-up, eftersom regionerna avgör vilka åtgärder de ska arbeta med under året för att nå upp till en viss målnivå som de själva utformat. Utspelet är dock i viss mån styrande vilket gör att det inte är helt upp till regionerna att avgöra hur mycket de ska bidra med under nästkommande år.

Mål som inte är kritiska för regionen ska inte vara med i dess styrkort. Trots att Gunilla Hedin säger att regionerna själva väljer vilka mål av Vägverkets övergripande styrkortsmål som de vill lägga in i regionens styrkort, är det inte enbart ett val regionen själv gör. Detta eftersom regionen enligt Pierre Glans måste argumentera för anledningen till att ett mål inte är kritiskt i regionens verksamhet.

Enligt Olve m.fl. blir målen mer ambitiöst tilltagna och mer utmanande om en organisation använder sig av bottom-up. Vägverket har enligt oss inslag av bottom-up, dels genom att regionerna själva lämnar bidrag och dels genom att de avgör vilka mål som är kritiska för regionen. Endast inslag av bottom-up är inte tillräckligt för att effekten ska bli mer ambitiöst tilltagna och utmanande mål för regionerna. Detta grundar vi på föregående avsnitts resonemang kring att det ofta händer att regionernas samlade bidrag blir lägre än målutspelet. Om vi vänder på det – Vägverkets övergripande mål kan ofta ses som ambitiösa och utmanande, det innebär att det inte är negativt att processen att ta fram mål är mer top-down än bottom-up. Därmed behöver det inte vara bottom-up för att organisationen som helhet ska ha utmanade och ambitiösa mål, samma effekter kan vara en följd av båda.

Olve m.fl. säger att om det finns enhetsspecifika mått i styrkortet (och strategikartan) bör bottom-up metoden användas eftersom man måste ha en förståelse för verksamheten för att kunna sätta sådana mål. De enhetsspecifika mått som finns i regionernas styrkort är framtagna

av regionerna själva, därmed används bottom-up i detta fall. Även dessa mått och mål ska fastställas i samråd med GD.

7.1.4 Top-down eller bottom-up

Latham och Locke säger att utmanande specifika mål är ett bra medel för att öka prestationsförmågan hos en person, detta oavsett vilken metod som används för att sätta målen. Vi anser att eftersom Vägverket använder både bottom-up och top-down är detta intressant. Det finns enligt oss både för- och nackdelar med båda formerna av styrning. Enligt Latham och Locke är mål som en överordnad i organisationen utformat lika effektiva som om man satt målen själv eller deltagit vid målformuleringen. Målens effektivitet beror på att mål är en nivå av en prestation vi vill åstadkomma, i Vägverkets fall bör det innebära att alla i organisationen måste vilja uppnå målen.

Enligt Olve m.fl. är bottom-up metoden mer effektiv än top-down för att skapa engagemang inför målen, vi anser dock att engagemang inte behöver bero på vilken metod som används. Däremot tycker vi att det är viktigt att regionerna är väl medvetna om varför målet är viktigt för helheten. Det krävs att både regionerna och huvudkontoret är engagerade i målen för att de ska anstränga sig för att nå upp till dem. En viktig förutsättning för att kunna skapa detta engagemang är att målen är optimalt utformade.

7.2 Att utforma optimala mål