Målutformning i Vägverket

(1)

UPPSALA UNIVERSITET Företagsekonomiska institutionen

Företagsekonomi C, VT 2008 Kandidatuppsats, 15 hp

Målutformning i Vägverket

En undersökning av Vägverkets process att utforma styrkortsmål

Författare:

Ellinor Haglind Amanda Ryde Handledare:

Ulf Olsson

(2)

Sammandrag

I en målstyrd verksamhet är det av största vikt att målen är rätt utformade för att verksamheten ska fungera så effektivt som möjligt.

Vägverket har sedan år 2000 använt sig av styrkortsmodellen. Syftet med vår uppsats är att undersöka hur Vägverket arbetar med framtagande av styrkortsmål. Vi utvärderar denna process genom att titta på vilka konsekvenser som kan uppstå beroende på vilken nivå i organisationen styrkortsmål utformas, samt hur Vägverket kan säkerställa att optimala mål formuleras. För att kunna svara på dessa frågeställningar har vi intervjuat nyckelpersoner på tre av sju regioner och på Vägverkets huvudkontor.

Vår slutsats är att Vägverkets ansvarsfördelning i styrkortsmodellen är en blandning av top-down och bottom-up, vilket vi anser är en bra fördelning. Huvudkontoret är de som har en helhetsbild av vad som är viktigt för hela Vägverket och utifrån detta formulerar de övergripande mål. Vi kommer dock fram till att bland annat kommunikationen och samarbetet måste förbättras mellan huvudkontor och regioner. Hela processen att utforma och fastställa mål måste vara effektiv, vilket innebär att organisationen så produktivt som möjligt ska omvandla resurser till prestationer. Det kritiska i styrkortsmodellen är att processen i sig ska säkerställa att målen är optimalt utformade.

(3)

Innehållsförteckning

Sammandrag

1. Inledning ... 5

1.1 Syfte och frågeställningar... 6

2. Teoretisk referensram... 7

2.1 Mål- och resultatstyrning inom statsförvaltningen... 7

2.2 Mål och målformulering inom en organisation... 7

2.3 SMART-kriterier ... 8

2.4 Betydelse av vilken nivå i organisationen som utformar styrkort... 9

3. Metod... 11

3.1 Ämnesval... 11

3.2 Tillvägagångssätt... 11

3.3 Datainsamling... 12

3.3.1 Urval av respondenter... 12

3.3.2 Genomförande av intervjuer... 12

3.3.3 Övrig datainsamling... 13

4. Om Vägverket... 14

5. Beskrivning av Vägverkets styrkortsmodell... 15

5.1 Om styrkortsmodellen ... 15

5.2 Grundläggande tillämpning av modellen... 15

6. Framtagande av styrkortsmål... 18

6.1 Framtagande av direktiv och målutspel ... 18

6.1.1 Verksamhetsplaneringen inleds ... 18

6.1.2 Styrkortsmål och resurser ... 19

6.1 3 Kunskap om regionernas behov och förutsättningar ... 20

6.1.4 Forum för kommunikation... 21

6.1 5 Målutformning och SMART-kriterier ... 22

6.1.6 Från remiss till direktiv... 22

6.2 Bearbetning av direktiv på regionen... 23

6.2.1 Svårigheter vid tolkning av mål... 24

6.2.2 Beräkningar på målen... 25

6.2.3 SMART-kriterierna inom regionerna ... 25

6.3 Dialog med generaldirektören och den årliga överenskommelsen... 26

6.3.1 Hur regionernas bidrag möts upp ... 27

6.3.2 Från dialog till överenskommelse... 28

7. Analys ... 30

7.1 Konsekvenser av ansvarsfördelningen i processen att utforma styrkortsmål... 30

7.1.1 Top-down... 30

7.1.2 Styrkort som övervakningsmekanism, en del av top-down... 31

7.1.3 Bottom-up... 32

7.1.4 Top-down eller bottom-up... 33

7.2 Att utforma optimala mål... 33

7.2.1 Användandet av SMART ... 33

7.2.2 Specifikt... 33

7.2.3 Mätbart... 34

7.2.4 Accepterat... 35

7.2.5 Realistiskt ... 35

7.2.6 Tidssatt... 36

(4)

8. Slutsats... 37 Källförteckning... 40 Bilagor

Bilaga 1 – Presentation av respondenter

Bilaga 2 – Intervjumall för regionrepresentanter Bilaga 3 – Intervjumall för Huvudkontoret Bilaga 4 – Intervjumall för Britta Forsberg Bilaga 5 – Kompletterande frågor

(5)

1. Inledning

I en målstyrd verksamhet är det av största vikt att målen är rätt utformade för att verksamheten ska fungera så effektivt som möjligt. Men hur vet man att de mål som sätts upp inom en organisation är optimala för dess verksamhet?

Vägverket har sedan år 2000 använt sig av styrkortsmodellen, vilken de utvecklat utifrån Robert S. Kaplan och David P. Nortons modell för verksamhetsstyrning, Balanced Scorecard.

Syftet med införandet av styrkortsmodellen var för Vägverket att fokusera än mer på mål- och resultattänkande och komma från bland annat detaljstyrning.¹

Inom Vägverket finns ett övergripande styrkort för hela organisationen med mål som ska uppnås under året. Vägverket har idag sju regioner runt om i landet, vilka bedriver Vägverkets kärnverksamhet. Respektive region har ett eget övergripande styrkort.

Huvudkontoret arbetar under våren fram verksamhetsplaneringsdirektiv (VP-direktiv) till regionerna. Direktiven är ramar och riktlinjer för planering av nästa års verksamhet, och innehåller bland annat preliminära mål för Vägverkets övergripande styrkort. Dessa preliminära mål kallas för målutspel, och regionerna ska varje år ge förslag på vad de kan bidra med för att uppnå målen. Flertalet av dessa bidrag är mål som även kommer att finnas med i regionernas egna styrkort. Regionernas styrkort fastställs i slutet av varje år i en överenskommelse mellan respektive regionchef och generaldirektören.

Det är viktigt att målen i Vägverkets övergripande styrkort och regionernas styrkort är optimalt utformade för att arbetet med att uppnå dessa mål ska fungera så effektivt som möjligt. Akademin för ekonomistyrning i staten beskriver i rapporten Balanserad styrning och medborgarperspektiv hur den offentliga sektorn har stora krav på sig att bedriva sin verksamhet effektivt och att medborgarna ska få valuta för sina skattepengar. Författarna tar upp tre punkter som beskriver på vilket sätt detta ska ske:

 Economy – Organisationerna måste hushålla med sina resurser, det vill säga att inte spendera mer än nödvändigt av tilldelade medel.²

1Eriksson, Lars-Åke, 2007a: Beskrivning av Vägverkets styrkortsmodell, Vägverket, ver. 3.0, s. 4.

2Akademin för ekonomistyrning i staten, 2005:1, Balanserad styrning och medborgarperspektiv – statlig ekonomistyrning i två dimensioner. Stockholms universitet, s. 7.

(6)

 Efficiency – Att organisationerna så produktivt som möjligt omvandlar resurser till prestationer och använder bästa kända teknik.³

 Effectiveness – Att de prestationerna som organisationerna redovisar också ger den önskvärda effekten.⁴

För Vägverket bör det vara viktigt att ovanstående kriterier uppfylls. Både arbetet med att ta fram mål och att uppnå mål ska fungera effektivt. Om processen att ta fram mål fungerar effektivt, bör det leda till att optimala mål formuleras och då skapas förutsättningar för att nå god måluppfyllelse. Detta gör att kriterierna lättare kan infrias.

Arbetet med att bryta ner vision och strategier i konkreta mål för verksamheten är väl etablerad i Vägverkets organisation. Däremot saknas det en samlad bild av hur det i praktiken går till när huvudkontor och regionerna tar fram och fastställer styrkortsmål, det vill säga processen från framtagande av VP-direktiv till den årliga överenskommelse där styrkort fastställs.

Genom att skapa en samlad bild av hur huvudkontoret och regionerna arbetar i denna process vill vi undersöka om det uppstår några problem eller svårigheter när styrkortsmål utformas.

Vi ser denna process utifrån två perspektiv som kan påverka hur effektiva målen blir: dels på vilken nivå i organisationen målen utformas och dels själva utformandet av målen.

1.1 Syfte och frågeställningar

Syftet med uppsatsen är att undersöka hur Vägverkets huvudkontor och regioner i praktiken arbetar med framtagande av mål till regionernas styrkort, dels för att det idag saknas kunskap om detta område och dels för att kunna identifiera var det kan ske eventuella förbättringar av processen. För att uppnå syftet avser vi svara på följande frågor:

 Vilken ansvarsfördelning finns mellan huvudkontor och region i processen att utforma regionernas styrkort, och vilka för- och nackdelar har denna fördelning?

 Hur kan Vägverket säkerställa att målen blir optimalt utformade?

3Akademin för ekonomistyrning i staten, 2005:1, s. 7.

4Akademin för ekonomistyrning i staten, 2005:1, s. 7.

(7)

2. Teoretisk referensram

Nedan ger vi en kort beskrivning av mål- och resultatstyrning, eftersom regering och riksdag använder denna styrform för att leda Vägverket. Inom Vägverket är styrkortsmodellen ett viktigt styrmedel, vilken är en form av mål- och resultatstyrning.

2.1 Mål- och resultatstyrning inom statsförvaltningen

Riksdag och regering styr myndigheter främst genom lagar och förordningar, men även genom beslut om uppdrag, mål och resurser. Regeringens två viktigaste verktyg för att styra myndigheternas verksamhet är instruktionen och regleringsbrevet. Instruktionen definierar myndighetens arbetsuppgifter och ansvarområden medan regleringsbrevet ”styr myndighetens verksamhet i syfte att nå de politiska målen inom de politiska ramar som riksdagen fattat beslut om”.⁵

Mål- och resultatstyrning introducerades på 1980-talet i den svenska statsförvaltningen med syftet att bland annat skapa en effektivare förvaltning. Detta skulle även öka riksdag och regerings möjligheter till kontroll och styrning. Den största skillnaden mot tidigare styrning är att myndigheterna inom ramen för mål- och resultatstyrning själva bestämmer hur något ska genomföras och organiseras – riksdag och regering sätter tydliga mål och avgör inriktning för verksamheten. Mål- och resultatstyrningen ”innebär att mål anges för en verksamhet, att resultatinformation tas fram systematiskt och att resultatet analyseras och bedöms mot uppställda mål”.⁶ Detta betyder att mål- och resultatstyrning kan vara ett verktyg för att kontrollera om myndigheten gjort det den ska, att den levt upp till uppställda mål samt

”fullgjort sitt uppdrag på ett effektivt sätt”.⁷

2.2 Mål och målformulering inom en organisation

”Ett mål beskriver ett önskat resultat eller tillstånd vid en viss framtida tidpunkt”.⁸ Enligt Ekonomistyrningsverket är formuleringen av mål en ”väsentlig del av resultatstyrningen i statförvaltningen”.⁹

5ESV 2006:11, Inspirationsbok: Anpassade styrmodeller – Balanserat styrkort i statsförvaltningen, Stockholm:

Ekonomistyrningsverket, s. 28.

6ESV 2004:14, ESV:s ordbok om ekonomisk styrning i staten, Stockholm: Ekonomistyrningsverket, s. 40.

7ESV 2004:14, s. 40.

8ESV 2004:14, s. 28.

9ESV 2004:14, s. 28.

(8)

Mål används för både styrning och uppföljning i verksamheten. Ytterligare ett syfte med målstyrning är att skapa förståelse hos medarbetarna i organisationen, att de ingår i ett sammanhang. Mål fungerar även som motivationskälla och ett slags kontrollverktyg.¹⁰ Myndighetsinterna mål är ofta produktionsnära och avser prestationer eller aktiviteter i dess verksamhet.¹¹

Latham och Locke skriver i sin artikel, Enhancing the benefits and overcoming the pitfalls of goal setting, att utmanande specifika mål är ett bra medel för att öka prestationsförmågan hos en person. Detta oavsett vilken metod som används för att sätta målen, d.v.s. vare sig om personen själv eller en överordnad utformat målen. Mål är effektiva eftersom de är en nivåbestämning av en prestation vi vill åstadkomma. Om en person är engagerad i att uppnå ett mål kommer denne att anstränga sig och arbeta strategiskt för att lyckas med det.¹²

Ett sätt att säkerställa att målen är bra utformade för en organisations verksamhet är att använda sig av de s.k. SMART-kriterierna, vilka vi beskriver nedan.

2.3 SMART-kriterier

Termen SMART kommer från fem kriterier som tillsammans bildar detta ord – Specific, Measurable, Attainable, Realistic och Time-sensitive. Ekonomistyrningsverkets svenska översättning är Specifikt, Mätbart, Accepterat, Realistiskt och Tidssatt.¹³ Skillnaden i denna översättning är kriteriet Attainable som i Ekonomistyrningsverkets version blir Accepterat och ändrar viss innebörd. Vi väljer att utgå från den svenska översättningen för att beskriva SMART-kriterierna.

 Specifikt står för att målet ska vara tydligt och konkret så att alla inblandade kan se målet framför sig.¹⁴Specifika mål gör det lättare att ge någon ansvar för prestationen som ska genomföras.¹⁵

10 ESV 2004:14, s. 29.

11 ESV 2004:14, s. 28.

12Latham, Gary P. och Locke, Edvin A., 2006: “Enhancing the Benefits and Overcoming the Pitfalls of Goal Setting”, Organizational Dynamics, Vol. 35, Nr. 4, s. 332.

13 ESV 2004:14, s. 43.

14 ESV 2004:14, s. 43.

15Mahbod, M. Ali och Shalin, Arash, 2006: “Prioritization of key performance indicators – An integration of analytical hierarchy process and goal setting”, International Journal of Productivity and Performance Management, Vol. 56, Nr 3. s. 228.

(9)

 Mätbart innebär att målen ska vara tydliga och konkreta, detta för att kunna avgöra om man lyckats med att uppnå ett mål,¹⁶ ”att det går att avgöra i vilken utsträckning målet är uppnått.”¹⁷

 Accepterat betyder ”att de som berörs av målet faktiskt accepterar det som ett mål att sträva efter. Detta uppnås ofta om målen tas fram i en dialog med de berörda.”¹⁸

 Realistiskt står för ”att målet är möjligt att uppnå. Ett mål är därvid något annat än en vision eller ett idealtillstånd”.¹⁹ Om målet ska kunna uppnås måste det också vara realistiskt i den miljö man arbetar i. Framförallt handlar det om att det måste finnas resurser för att kunna uppnå målet.²⁰

 Med tidssatt menas att ”det anges när ett visst resultat ska vara uppnått”.²¹Detta gör att man lättare kan se hur arbetet med att uppnå målet fortskrider. Ett tidsangivet mål tillför struktur och gör det lättare att ta fram konkreta handlingsplaner.²²

Hur ”smarta” mål är kan vara avgörande för hur effektivt arbetet bedrivs i en målstyrd verksamhet. Vissa menar även att effektiviteten påverkas av vem i organisationen som utformar målen, vi kommer här att beskriva vilken betydelse detta har.

2.4 Betydelse av vilken nivå i organisationen som utformar styrkort

Tillvägagångssättet när mål utformas är av stor betydelse menar Olve m.fl. i boken Framgångsrikt styrkortsarbete – Metoder och erfarenheter. I boken nämner de begreppen bottom-up och top-down.²³ Vi väljer att använda begreppen för att definiera vilken nivå i organisationen som utformar målen – när enheten vars styrkort ska utformas själv tar fram målen till styrkortet är det bottom-up metoden som används och när en överordnad enhet sätter målen är det en form av top-down.

När det är styrkortsspecialister, controllers eller chefer på överordnad nivå, som utformar och fastställer målen för underordnad enhet finns det risk för att styrkortet ses som en form av övervakningsmekanism. Enhetens, vars styrkort ska utformas, drivkraft blir då att kunna

16Mahbod och Shahin, 2006, s. 228.

17ESV 2004:14, s. 43.

18ESV 2004:14, s. 43.

19ESV 2004:14, s. 43.

21 ESV 2004:14, s. 43.

23Olve, Nils-Göran, m.fl., 2003: Framgångsrikt styrkortsarbete – Metoder och erfarenheter. Malmö: Liber ekonomi, s. 198.

(10)

överträffa målen. Detta leder i sin tur till att det blir en slags förhandlingsprocess mellan över- och underordnad enhet, där processen karaktäriseras av att den underordnade enheten försöker sätta så låga mål som möjligt.²⁴

När styrkortens mål istället utformas av den enhet som styrkortet tillhör är det enligt författarna mer troligt att målen i styrkortet blir ambitiöst tilltagna. Detta innebär att målen inte blir alltför enkla att nå upp till under året, att de blir utmanade.²⁵ Om enhetens styrkort har utformats på någon annan nivå än enhetens finns det stor risk för att styrkortet inte ger en korrekt bild av vad som är viktigt i verksamheten, vilket gör att enhetens chef inte heller kommer att uppmärksamma styrkortet tillräckligt mycket.²⁶

Olve m.fl. beskriver vidare hur dialoger mellan enhetens chefer och överordnad chef kan se ut. Författarna menar att ledningsgruppen på en enhet bör använda sitt styrkort i sin dialog med närmaste chef. Det är dock viktigt att styrkortet inte blir ett slags kontrollverktyg utan att det istället är en ”välgrundad” bild av enhetens verksamhet. Om styrkortet används som ett kontrollhjälpmedel finns risken att enheten beskriver en alltför optimistisk bild i sitt styrkort,

”istället för att visa de verkliga resultaten eller de intressanta utmaningarna”²⁷ När enheten uppmuntras till att själv ta fram styrkortet och strategikartan kommer styrkortet ge en mer verklig beskrivning av årets uppnådda prestationer.²⁸

Top-down bör enligt Olve m.fl. endast användas om ”identiska indikatorer används på alla hierarkiska nivåer i en organisation”.²⁹ Om det däremot finns enhetsspecifika mått i styrkortet bör bottom-up metoden användas, eftersom det krävs förståelse för verksamheten för att kunna sätta sådana mål. Bottom-up är mer effektivt än top-down för att skapa engagemang inför målen.³⁰

24Olve m.fl., 2003, s. 196..

25 Olve m.fl., 2003, s. 197.

26 Olve m.fl., 2003, s. 188 f.

27 Olve m.fl., 2003, s. 187 f.

28 Olve m.fl., 2003, s. 188.

29 Olve m.fl., 2003, s. 198 f.

30 Olve m.fl., 2003, s. 199.

(11)

3. Metod

3.1 Ämnesval

Val av ämne grundar sig i första hand på ett uppsatsförslag inom området ledningssystem som fanns på Vägverkets hemsida. Efter diskussion med Lars-Åke Eriksson, förvaltare av Vägverkets styrkortsmodell, kring tillämpandet av styrkortsmodellen valde vi att undersöka processen att utforma styrkortsmål.

Vägverket har använt sig av styrkortsmodellen under ett antal år och den har hunnit bli väl förankrad i organisationen. Modellen är genomarbetad och det finns inte längre några tydliga

”barnsjukdomar”. Med anledning av detta tycker vi att det är intressant att göra en fallstudie på Vägverkets styrkortsmodell. Genom att skapa en samlad bild av hur processen att ta fram och fastställa mål går till i praktiken, vill vi utreda om processen kan utvecklas ytterligare.

3.2 Tillvägagångssätt

För att ta reda på hur processen går till att ta fram och fastställa mål i Vägverket har vi använt oss av intervjuer. Vi valde att använda intervjuer eftersom det ger en nyanserad bild av processen och skapar diskussion om de problem och svårigheter som kan tänkas existera.

Vägverkets riktlinjer och beskrivningar av modellen är inte tillräckligt material för att vi ska kunna uppnå vårt syfte, eftersom dessa mer beskriver hur processen går till teoretiskt sett.

Dokumenten har vi använt som en grund i undersökningen och för att ta reda på hur det går till i praktiken har intervjuerna varit vår främsta källa.

För att kunna svara på vilka konsekvenser Vägverkets ansvarsfördelning får i processen att utforma mål i regionernas styrkort, samt hur Vägverket kan säkerställa att målen blir optimalt utformade väljer vi att analysera vår beskrivning av processen utifrån delar av den teoretiska referensramen. Vid diskussionen kring ansvarfördelningen använde vi oss av teorier från boken Framgångsrikt styrkortsarbete – Metoder och erfarenheter skriven av Olve m.fl.

Boken är baserad på erfarenheter från internationellt verksamma företag och offentlig verksamhet som länge arbetat med Balanced Scorecard. Eftersom Olve m.fl. analyserar organisationerna och diskuterar problem och erfarenheter utifrån detta, är teorierna relevanta för vår undersökning. SMART-kriterierna är vår utgångspunkt när vi analyserar hur Vägverket kan säkerställa att målen blir optimalt utformade. Vi anser att kriterierna säger mycket om hur mål bör formuleras för att arbetet med dessa ska bli så effektivt som möjligt.

Eftersom Vägverket avser använda SMART-kriterierna i processen att utforma mål är dessa

(12)

en bra utgångspunkt för att kunna identifiera svårigheter och problem relaterade till de olika kriterierna. Utifrån våra analyser diskuterar vi sedan förslag på hur processen kan förbättras.

3.3 Datainsamling

3.3.1 Urval av respondenter

I vår undersökning avser vi beskriva processen utifrån huvudkontorets och regionens perspektiv. Lars-Åke Eriksson rekommenderade tre personer att kontakta på huvudkontoret, vilka vi valde att intervjua. Dessa personer har olika arbetsuppgifter i förhållande till styrkortsarbetet, vilket gör att undersökningen täcker alla delar av processen. Vi valde även att intervjua representanter från tre av sju regioner, vilket vi anser ge oss en tillräcklig grund för att analysera processen. Vår avsikt är inte att generalisera alla regioner, utan vi vill ge en samlad bild utifrån regionerna vi intervjuat. Vi valde själva ut de tre regioner vi ville intervjua, därefter rekommenderade Lars-Åke Eriksson en person från varje region utifrån våra val. Representanterna är ansvariga för processen på respektive region, därav kan de ge oss en trovärdig bild av det vi undersöker.

Vi ansåg oss inte ha tillräcklig kunskap om Vägverkets organisation och styrkortsmodell för att själva kunna välja ut respondenter, vare sig på huvudkontoret eller på regionerna. Genom vår undersökning vill vi ge en samlad bild av hur processen går till för att utforma och fastställa styrkortsmål, vilken Vägverket i sin tur kan använda sig av för att utveckla processen. Vi ser därför inget incitament för Lars-Åke Eriksson att rekommendera personer som förskönar processen, detta eftersom alla borde ha ett intresse av att processen ska bli bättre.

Regionrepresentanterna vi intervjuat kommer från Vägverket Region Väst, Vägverket Region Mitt och Vägverket Region Stockholm. Representanten från Vägverket Region Stockholm är dock för tillfället utlånad till Vägverket Region Mälardalen. Vid intervjutillfället på Vägverket Region Mitt deltog två respondenter samtidigt. Alla respondenter finns presenterade i bilaga 1.

3.3.2 Genomförande av intervjuer

Vi kontaktade de personer vi fått rekommenderade via e-post eller telefon, informerade om vår undersökning och frågade om de ville ställa upp på en intervju för att diskutera processen att utforma styrkortsmål.

(13)

Av de intervjuer vi genomfört har fyra ägt rum på respondenternas egna arbetsplatser och två per telefon. Vår önskan var att träffa alla personligen, men på grund av tidsbrist valde vi att genomföra två intervjuer per telefon. Nackdelen med telefonintervjuer är att diskussionen kan bli något begränsad på grund av svårigheten att läsa av respondenten, till exempel att de förstått frågan rätt. Vi upplevde dock att både telefonintervjuerna och de personliga intervjuerna var avslappnade och diskussionen flöt på utan problem.

Inför intervjuerna arbetade vi fram intervjumallar utifrån den kunskap vi tillägnat oss kring Vägverkets styrkortsmodell och den teoretiska referensramen. Vid genomförandet av intervjuerna utgick vi från mallarna och utvecklade följdfrågor under tiden. Detta för att ge respondenten möjlighet att fritt resonera kring våra frågor. Vi skapade en intervjumall för regionrepresentanterna och en mall för två av representanterna från huvudkontoret (se bilaga 2 och 3). Syftet med intervjun av den tredje personen på huvudkontoret var att vi som uppsatsförfattare skulle få en informativ bild av delarna i processen, samt Vägverkets så kallade mål- och måttdatabas (se bilaga 4). Endast en liten del av denna intervju används i vår faktiska undersökning. Vi har även haft möjlighet att ställa kompletterande frågor per e-post (se bilaga 5).

Vi uppsatsförfattare deltog båda två aktivt vid varje intervjutillfälle, såväl vid telefonintervjuerna som vid de personliga intervjuerna, det vill säga båda antecknade och hade möjlighet att ställa frågor. Det fanns dock en viss uppdelning, en av oss antecknade noggrant under hela intervjun och en av oss höll i diskussionen och ställde därmed merparten av frågorna. Detta gjorde att vi kunde få utförliga anteckningar samtidigt som vi var uppmärksamma på respondenten, vilket gav en bra diskussion. Direkt efter varje intervju diskuterade vi informationen med varandra och sammanställde våra anteckningar.

3.3.3 Övrig datainsamling

Vi har i undersökningen också använt oss av Vägverkets mål- och måttdatabas som är Vägverkets systemverktyg för att arbeta med styrkortsmodellen. Mål- och måttdatabasen har vi använt för att hämta information om Vägverkets styrkort för år 2008. I databasen finns information om Vägverkets styrkort på alla nivåer.

Fastställda beskrivningar av styrkortsmodellen samt verksamhetsplaneringen i Vägverket har vi använt för att teoretiskt beskriva processen vi undersöker.

(14)

4. Om Vägverket

Regeringen utser den styrelse som leder och ansvarar för Vägverkets verksamhet.

Generaldirektören är chef för Vägverket, vilken leder och ansvarar för den löpande verksamheten efter styrelsens direktiv och riktlinjer. ³¹Vägverket är uppdelat i ett huvudkontor, två nationella stöd- och utvecklingsenheter, sju regioner, tre affärsenheter, tre resultatenheter och en internrevision.³²Organisationskarta presenteras i figur 1..

Figur 1: Vägverkets organisationskarta.

Källa: Vägverket, 2007b: Organisation, http://www.vv.se/templates/page3____11901 (2008-05-14)

Huvudkontoret är placerat i Borlänge och ansvarar inför generaldirektören. Huvudkontorets personal hjälper generaldirektören i dennes styrning, prioritering och uppföljning av verksamheten. De är även ett stöd i generaldirektörens kontakter med regering och riksdag.

Med utgångspunkt i medborgarnas och näringslivets behov och förutsättningar ska huvudkontoret se till att Vägverket presterar ett resultat som medverkar till att de transportpolitiska målen uppfylls.³³

Vägverket har sju regioner, dessa ansvarar för den regionala verksamheten. De ska inom sina geografiska områden medverka till Vägverkets sammanlagda resultat.³⁴

31Vägverket, 2007b: Organisation, http://www.vv.se/templates/page3____11901 (2008-05-14)

32Vägverket, 2007b

33Vägverket, 2007a: Huvudkontoret, http://www.vv.se/templates/page3____16319.aspx (2008-05-14)

34Vägverket, 2007c: Regioner, http://www.vv.se/templates/page3____11911.aspx (2008-05-14)

(15)

5. Beskrivning av Vägverkets styrkortsmodell

Nedan beskriver vi Vägverkets styrkortsmodell så som den är förklarad i fastställda dokument. Detta för att placera vårt specifika undersökningsområde i ett sammanhang, och göra det lättare för läsaren att förstå delar i vår faktiska undersökning.

5.1 Om styrkortsmodellen

Ett övergripande styrkort skapas för hela Vägverket och för exempelvis varje region. Ett styrkort ger en bild av ett antal målnivåer uppdelat på fokusområden. Vägverket har tydliga riktlinjer för hur organisationens styrkort ska upprättas.³⁵

Styrkortet är ett hjälpmedel som tydliggör för Vägverket som organisation vad som måste genomföras för att uppfylla regering och riksdags mål och krav. Vägverkets modell för styrkort gör det lättare att se hur organisationen ska prioritera idag och i framtiden. Det är också ett verktyg för att skapa förståelse och diskutera verksamheten för hela organisationen.³⁶

Ett styrkort ska vara kortfattat och tydligt så att organisationen enkelt kan samtala om strategier, resultat och mål. Det är också något som gör att styrningen sammanlänkas ”mellan verksamheter, organisationsnivåer, på kort och lång sikt och mellan planering och uppföljning.”³⁷

5.2 Grundläggande tillämpning av modellen

Vägverkets styrkortsmodell utgår från transportpolitiska mål och Vägverkets vision och verksamhetsidé.³⁸

Verksamheten är uppdelad i olika fokusområden. Detta för att Vägverket tydligt ska kunna planera och följa upp verksamheten under året och få en bra översikt. Vägverket har valt att ha fem fokusområden i styrkorten, indelningen har sin grund i olika perspektiv på verksamheten.³⁹ De fem fokusområdena förklaras här närmare:

 Uppdragsgivarfokus, där uppdragsgivaren kan vara regeringen, generaldirektören eller enhetschefen (exempelvis regionchefen) beroende på vilken nivå styrkortet tillhör. I

35Eriksson, Lars-Åke, 2007b: Riktlinjer för Vägverkets styrkortsmodell. Vägverket, ver. 7.0, s. 4 ff.

36Eriksson, Lars-Åke, 2007a, s. 4.

37 Eriksson, Lars-Åke, 2007a, s. 5.

(16)

Vägverkets övergripande styrkort är utgångspunken i uppdragsgivarfokuset regeringens mål och krav, i enhetens styrkort är det generaldirektörens mål och krav.⁴⁰

 Kundfokus innefattar mål för att tillfredsställa kundens behov. I huvudsak utgår målen från sammanställda och prioriterade kundbehov, vilka är avstämda mot krav och mål från uppdragsgivaren.⁴¹

 Internt/finansiellt fokus syftar till att skapa en hög inre effektivitet, vilket i huvudsak är resursförbrukning och produktivitet. Mål inom detta fokusområde är därmed ett stöd till att uppdragsgivarens och kundernas krav uppnås på ett effektivt sätt.⁴²

 Utvecklingsfokus är ett stöd för att nå målen i övriga fokus på längre sikt. Det är ett innovationsinriktat fokus som exempelvis omfattar mål för att utveckla metoder och arbetssätt.⁴³

 Medarbetarfokus består av mål som syftar till att Vägverket ska kunna säkra rätt kompetens och skapa nöjda medarbetare. Medarbetarfokus ger förutsättningar för bättre måluppfyllelse inom övriga fokusområden.⁴⁴

Att Vägverket väljer att dela upp uppdragsgivarfokus och kundfokus i två olika områden trots att de tillsammans bildar det ”externa perspektivet” beror på att de till viss mån vill särskilja kundbehov och krav från regering. Vägverkets relation till kunder och regering skiljer sig nämligen åt.

”På kort sikt kan det finnas skillnader mellan kundernas prioriteringar (i rollen som medborgare) och riksdagens och regeringens prioriteringar. Riksdagen och regeringen företräder dessutom det samhällsintresse som inte fångas upp via sammanställningar av individuella kundbehov.”⁴⁵

Till varje fokusområde kopplas ett antal strategiska mål, det vill säga långsiktiga mål som medverkar till att uppnå Vägverkets vision och de transportpolitiska målen.⁴⁶ Ett exempel på strategiskt mål är: ”Antalet dödade och svårt skadade till följd av vägtrafikolyckor ska minska”.⁴⁷

47Vägverket, 2008: Vägverkets mål- och måttdatabas (2008-05-12)

(17)

För att lyckas med de strategiska målen måste det finnas tydliga kritiska framgångsfaktorer.

En kritisk framgångsfaktor är det som måste ske i verksamheten för att det strategiska målet ska kunna uppfyllas. En kritisk framgångsfaktor kopplad till ovanstående exempel på strategiskt mål är: ”Hastigheten och vägtransportsystemet harmoniserar”.⁴⁸

Till dessa kritiska framgångsfaktorer kopplas mått som ska visa om verksamheten är på rätt väg eller om ett mål har uppnåtts. Exempel på mått är ”Regionala vägar, som försetts med mötesseparering/mitträcke, antal km”.⁴⁹

Därefter utformas resultatmål för verksamhetsåret, vilket är en nivåbestämning av respektive mått. Ett exempel på resultatmål är ”75 km mötesseparerad väg på det regionala vägnätet, påbörjad med trafiköppning senast 2009”.⁵⁰ Resultatmål i styrkorten ska utformas enligt de s.k. SMART-kriterierna: Specifikt, Mätbart, Accepterat, Realistiskt och Tidssatt.⁵¹ Under arbetets gång måste resultatmålen följas upp för att Vägverket ska se hur verksamheten ligger till, det sker både under året och vid årets slut.⁵² Figur 2 visar hur ett strategiskt mål inom uppdragsgivarfokus bryts ner till resultatmål.

Fokusområde

Strategiskt mål

Kritisk framgångsfaktor

Mått

Resultatmål

Figur 2: Från indelning i fokusområden till ett resultatmål i styrkortet Källa: Vägverket, 2008: Vägverkets mål- och måttdatabas (2008-05-12)

48Vägverket, 2008

49Vägverket, 2008

50Vägverket, 2008

51Eriksson, Lars-Åke, 2007b, s. 8.

52Eriksson, Lars-Åke, 2007a, s. 5 ff.

(18)

6. Framtagande av styrkortsmål

Utifrån en kronologisk beskrivning, från framtagande av målutspel till fastställande av styrkort, kommer vi nedan redogöra för den process vi undersöker. Vi väljer att belysa specifika delar som vi anser vara av extra vikt. Figur 3 beskriver de kronologiska stegen i processen.

Figur 3: Processen att ta fram övergripande styrkort

Källa: Egen modell utifrån undersökningen av processen

6.1 Framtagande av direktiv och målutspel 6.1.1 Verksamhetsplaneringen inleds

Processen börjar under våren då Vägverket bestämmer vilka områden som ska analyseras djupare innan verksamhetsplaneringen.⁵³ Strategiska mål och kritiska framgångsfaktorer i den strategiska planen för de närmaste tio åren fungerar som underlag för dessa analyser.⁵⁴ Arne Johansson, verksamhetsansvarig på huvudkontoret för området drift och underhåll, säger att det egentligen är tre processer på gång i princip samtidigt – avslutandet av Vägverkets årsuppföljning för föregående år, uppföljning av första tertialet innevarande år, samt verksamhetsplanering för nästkommande år.⁵⁵ Gunilla Hedin, som ansvarar för verksamhetsplaneringen på huvudkontoret, berättar att hon i april varje år samlar ihop den

53Hedin, Gunilla, 2004: Processbeskrivning – Verksamhetsplanera. Vägverket, ver. 2.0, s 1

54Hedin, Gunilla, 2004, s. 3.

55Johansson, Arne, Huvudkontoret, Borlänge, ansvarig för verksamheten inom drift och underhåll, personlig intervju, Borlänge, 14 april, 2008a.

(19)

grupp som arbetar med planeringen. Gruppen lämnar förslag på verksamhetens inriktning och Vägverkets övergripande styrkort.⁵⁶ Vägverkets övergripande styrkort ska spegla det som är kritiskt för Vägverket,⁵⁷det vill säga de faktorer som är avgörande att lyckas med för att bidra till de strategiska målen.⁵⁸ Figur 4 visar exempel på resultatmål i det förslag på Vägverkets övergripande styrkort som huvudkontoret formulerade inför 2008 års verksamhet.

Mått Reslutatmål

Minskade koldioxidutsläpp CO2 till följd av Vägverkets insatser, antal ton

Minst 40 000 ton mindre CO2-utsläpp genom Vägverkets insatser

NKI (nöjdkundindex) för transportföretag, indexvärde (0-100)

NKI för transportföretag ≥ 47

Regionala vägar, som försetts med mötesseparering/mitträcke, antal km

100 km mötesseparerad väg på det regionala vägnätet, påbörjad med trafiköppning senast 2009

Figur 4: Exempel på resultatmål från det ursprungliga förslaget på Vägverkets övergripande styrkort i verksamhetsplaneringen under 2007.

Källa: Hedin, Gunilla, 2007: Gemensamt direktiv för planering av verksamheten. Vägverket, ver 1.0

6.1.2 Styrkortsmål och resurser

Huvudkontoret gör enligt Arne Johansson beräkningar för att avgöra vilken målnivå som ska sättas i Vägverkets övergripande styrkort. För flera mått används beräkningsmodeller – t ex för måttet ”minskade koldioxidutsläpp”.⁵⁹ Gunilla Hedin menar att viss beräkning görs på styrkortsmål, dock inte på alla mål i styrkortet. Vissa mål leder till nytta indirekt vilket gör dem svåra att räkna på.⁶⁰ Johansson säger att det måste finnas en överensstämmelse mellan de resultatmål huvudkontoret tar fram och de finansiella ramar som ges i VP-direktiven.⁶¹ Gunilla hävdar dock att styrkortsmålen och de finansiella ramarna som finns i direktiven till regionerna lever åtskilda liv.⁶²

56 Hedin, Gunilla, Huvudkontoret, Borlänge, ansvarig för verksamhetsplaneringen, telefonintervju, 5 maj, 2008

59 Johansson, Arne, 2008a.

60Hedin, Gunilla, 2008.

61Johansson, Arne, 2008a.

62 Hedin, Gunilla, 2008.

(20)

Anna Emnegard och Inger Nilerdal från Vägverket Region Mitt säger att det ibland finns samband mellan resurser och resultatmålnivå i VP-direktiven, till exempel om huvudkontoret vill ha extra insatser – då får regionerna också extra pengar. Ett konkret exempel på detta var det så kallade trafiksäkerhetsåret 2007, då mötesseparerad väg fick hög prioritet.⁶³ Det finns dock ingen direkt koppling mellan de anslag regionen får och de mål som ska uppnås under året. De menar att styrkortsmålen ”inte står och faller med pengarna”.⁶⁴

Magnus Axberg som arbetar på Vägverket Region Mälardalen, och tidigare arbetat på Vägverket Region Stockholm, bekräftar det Gunilla Hedin säger - att det inte finns något samband mellan styrkortsmål och finansiella ramar.⁶⁵ Pierre Glans från Vägverket Region Väst upplever dock att det finns en koppling mellan de finansiella ramarna i direktivet och huvudkontorets förslag på övergripande resultatmål.⁶⁶

Beräkningsmodeller kan vara en bas för att avgöra vilken målnivå som ska sättas i VP- direktivet. Underlag för att bestämma målnivåer i Vägverkets övergripande styrkort bör även ha en grund i regionernas förutsättningar.

6.1 3 Kunskap om regionernas behov och förutsättningar

Magnus Axberg anser att huvudkontoret varken har eller kan ha tillräckligt med kunskap om regionen för att kunna utforma målutspel. Han menar att målnivåerna ibland känns lite tagna ur luften, att det känns som huvudkontoret använder en fördelningsmodell.⁶⁷

Anna Emnegard och Inger Nilerdal menar till skillnad mot detta att huvudkontoret har tillräcklig kunskap för att ta fram målnivåer – att huvudkontoret har bra underlag. Enligt dem fungerar det som det ser ut idag.⁶⁸

Arne Johansson på huvudkontoret menar att kunskapen finns både på huvudkontoret och på regionerna. Expertisen finns dock på huvudkontoret.⁶⁹

Pierre Glans säger att huvudkontoret oftast har tillräcklig kunskap för att sätta målnivåer i utspelet. Huvudkontoret ”ser uteslutande från ett helhetsperspektiv för Vägverket och har

63 Emnegard, Anna, och Nilerdal, Inger, Vägverket Region Mitt, Härnösand, verksamhetsplanering, personlig intervju, Härnösand, 6 maj, 2008.

64 Emnegard, Anna och Nilerdal, Inger, 2008.

65 Axberg, Magnus, Vägverket Region Stockholm, Solna, strategisk planering, personlig intervju, Solna, 24 april, 2008a.

66 Glans, Pierre, Vägverket Region Väst, Göteborg, arbetar med verksamhetsplanering och uppföljning, e-post, 14 maj, 2008b.

67Axberg, Magnus, 2008a.

68Emnegard, Anna och Nilerdal, Inger, 2008.

69 Johansson, Arne, 2008

(21)

sällan detaljkunskaper om regionernas förutsättningar”.⁷⁰ Om kunskap saknas löser huvudkontoret och regionerna det i processen när styrkortet tas fram.⁷¹ Därmed är kommunikationen mellan huvudkontor och region viktig.

6.1.4 Forum för kommunikation

Arne Johansson menar att det kontinuerligt pågår en diskussion med regionerna kring verksamheten, bland annat när utspelen ska fastställas.⁷² Representanterna från Vägverket Region Mitt säger att delaktigheten är väldigt viktig - att huvudkontoret involverar regionerna innan VP-direktivet kommer.⁷³ De säger att huvudkontoret kontinuerligt samlar in information under året bland annat genom så kallade nätverksmöten.⁷⁴Britta Forsberg berättar att det finns flera olika nätverk och att dessa är knutna till Vägverkets olika processer. I nätverken finns oftast representanter från både huvudkontoret och regionerna.

Nätverksmötena är ett forum för att diskutera svårigheter, styrkortsmål, verksamheten med mera.⁷⁵

Pierre Glans säger att det finns ett VP/VU-råd⁷⁶ där frågor som är relevanta för verksamhetsplaneringen tas upp. Han berättar även att de använder sig av mål- och måttdatabasen för frågor och svar och att de har kontakt per telefon. Glans menar dock att huvudkontoret inte alltid förmedlar varför olika styrkortsmål är kritiska, i de fallen är kommunikationen bristfällig.⁷⁷

Magnus Axberg efterfrågar mer kommunikation där man kan avhandla oklarheter, dock har system och verktyg (läs mål- och måttdatabasen) gjort processen lättare och bättre.⁷⁸

Anledningen till att oklarheter kan uppstå kan vara att målen inte är ”smart” utformade. I följande stycke beskriver vi hur huvudkontoret arbetar med SMART-kriterierna, och om regionerna upplever att målen i utspelet är ”smarta”.

70Glans, Pierre, 2008b

71Glans, Pierre, 2008b.

72 Johansson, Arne, 2008

75 Forsberg, Britta, Huvudkontoret, Borlänge, samordnar verksamhetsplaneringen, personlig intervju, Borlänge, 14 april, 2008.

76 VP - Verksamhetsplanering, VU - verksamhetsuppföljning

77 Glans, Pierre, Vägverket Region Väst, Göteborg, arbetar med verksamhetsplanering och uppföljning, telefonintervju, 7 maj, 2008a.

(22)

6.1 5 Målutformning och SMART-kriterier

Gunilla Hedin menar att huvudkontoret inte går igenom SMART-kriterierna steg för steg, men att de idag har så pass mycket rutin på arbetet att kriterierna ändå finns med i tanken när de utformar mål.⁷⁹ Arne Johansson är av samma uppfattning, att det inte görs en systematisk avstämning mot kriterierna, utan att huvudkontoret istället har dem med sig ”i ryggen”.

Hedin anser att det viktiga är att målen är mätbara, vilket kan vara ett problem idag. Det kan finnas olika tolkningar hos regionerna av hur ett mål ska mätas.⁸⁰ Enligt Pierre Glans är vissa styrkortsmål inte ”smarta”. Problemet finns oftast i kriteriet mätbart, om det inte är tydligt hur ett mål ska mätas kan det sluta med att regionerna mäter målet på olika sätt.⁸¹ Anna Emnegard och Inger Nilerdal berättar även de att svårigheten ligger i mätbarheten, detta gäller framförallt nya mål. När det finns rutin på hur det ska mätas fungerar det bra.⁸² Magnus Axberg säger att målen i utspelet är avstämda mot kriterierna.⁸³

Gunilla Hedin diskuterar också kriteriet realistiskt – det måste finnas ekonomiska resurser för att uppnå ett mål, vilket gör att tillgängliga medel påverkar målnivåerna.⁸⁴

6.1.6 Från remiss till direktiv

I juni skickar huvudkontoret ut en remiss på VP-direktiv till regionerna.⁸⁵ Remissen innehåller bland annat förslag på Vägverkets övergripande styrkortsmål och preliminär fördelning av resurser till regionerna.⁸⁶ Enligt Hedin är remissen egentligen inget som regionerna måste svara på. Den är till för att regionerna ska kunna gå igenom framförallt nya mått innan VP-direktivet kommer i slutet av augusti. För varje mått finns det kontaktpersoner, det vill säga måttansvariga, som regionerna kan kontakta vid frågor. Remissen på VP- direktivet gör att i synnerhet nya mått kan förtydligas inför formuleringen av det faktiska VP- direktivet.⁸⁷

Pierre Glans säger att regionen försöker sprida ut ansvaret till regionens controllers när remissen kommer. Arbetet med verksamhetsplaneringen för nästkommande års verksamhet

81Glans, Pierre, 2008a.

83 Axberg, Magnus, 2008a.

86Hedin, Gunilla, 2008.

(23)

börjar med frågeställningen ”hur ser läget ut med innevarande års verksamhet?”⁸⁸ Vägverket Region Mitt arbetar på ungefär samma sätt, de försöker samla ihop arbetet och ordnar kontaktpersoner på varje avdelning inom regionen.⁸⁹

Magnus Axberg berättar att regionen går igenom remissen för att bland annat se om målnivåer är rimliga och om finansiella ramar motsvarar prognoser för den pågående verksamheten.⁹⁰ I slutet av augusti skickas de färdiga VP-direktiven ut till respektive region.⁹¹ Där ingår utspelet, vilket innehåller de preliminära målnivåer regionerna ska utföra för att Vägverkets övergripande styrkortsmål ska uppnås.⁹²

6.2 Bearbetning av direktiv på regionen

Gunilla Hedin berättar att regionerna själva väljer vilka av Vägverkets övergripande styrkortsmål som de vill lägga in i sitt styrkort.⁹³ Britta Forsberg berättar att mål i utspelet som inte är kritiska för en region inte ska vara med i dess styrkort, däremot ska det finnas med i regionens bidrag till Vägverkets övergripande styrkort.⁹⁴

Regionerna börjar med att tolka och konkretisera direktiven och den strategiska planen, samt hur dessa kommer att påverka regionen.⁹⁵ Representanterna från Vägverket Region Mitt berättar att arbetet med direktivet inleds med ett möte som Anna Emnegard ordnar underlag till. Vid mötet benar de ut hur regionen ska omhänderta utspelet och varje mått får en ansvarig inom regionen. Utifrån beräkningsmodeller kommer de fram till hur mycket Vägverket Region Mitt kan bidra med till Vägverkets övergripande styrkort. De berättar att det görs riskanalyser på målen i utspelet för att se hur kritiskt det är för regionen. Är målen inte kritiska för regionen ska de heller inte finnas med i styrkortet, de kan dock ligga kvar i mål- och måttdatabasen. Därmed kommer regionens styrkort att spegla det som är kritiskt i regionen.⁹⁶

Pierre Glans är projektledare för en grupp representanter från alla verksamhetsdelar inom Vägverket Region Väst. Denna grupp utreder vad det är huvudkontoret vill att regionen ska göra utifrån utspelet. Han anser att det ibland kan finnas mål i utspelet som är svåra att förstå

88 Glans, Pierre, 2008a.

89 Emnegard, Anna och Nilerdal, Inger, 2008.

90 Axberg, Magnus, Vägverket Region Stockholm, Solna, strategisk planering, e-post, 14 maj, 2008b.

93 Hedin, Gunilla, 2008

94 Forsberg, Britta, 2008.

(24)

varför de är kritiska, dock förlitar sig regionen på att huvudkontoret gör de rätta valen när de formulerar förslag på målnivåer. Vägverket Region Väst försöker därefter tolka målen, göra prioriteringar och bestämma en passande målnivå. De ser till vad som är kritiskt för regionen, om målen inte är kritiska måste de kunna argumentera för anledningen till detta. Anledningar till att mål inte är kritiska kan vara att regionen inte har tillräckligt med monetära medel för att kunna uppnå mål, eller att de kommit så pass långt i arbetet med ett mål att det inte längre är kritiskt för regionen.⁹⁷

Enligt Magnus Axberg är Vägverket Region Stockholms förslag på målnivåer baserade på utspelet, budget och innevarande års resultat. En samlad bedömning av innevarande års verksamhet fås enligt Axberg vid uppföljningen av andra tertialet (kallad T2). Denna information har inte huvudkontoret när de formulerar direktiven eftersom uppföljningen av T2 inte är klar när direktiven skickas ut.⁹⁸

6.2.1 Svårigheter vid tolkning av mål

Enligt regionerna är det ibland svårt att tolka de mål och mått som finns i direktivet. Pierre Glans säger att det kan finnas fall där huvudkontoret är otydliga med hur ett mål ska behandlas, att det brister i kommunikationen. Han menar att regionen då måste härleda vem som skapat målet. Det kan göras utifrån Vägverkets mål- och måttdatabas. När de tagit reda på vem upphovsmannen till målet är ber de om ett förtydligande från denna. Glans berättar att det finns mål i årets styrkort som regionen fortfarande inte kan tolka. Han tror att en anledning till att Vägverket Region Väst kan ha svårt att tolka vissa mått är att regionen ibland motsätter sig hur de ska mäta målet. Vidare anser Glans att det finns en viss skillnad mellan huvudkontorets bild av hur regionens verksamhet fungerar och hur den fungerar i verkligheten.⁹⁹

Anna Emnegard och Inger Nilerdal säger att det ibland kan vara svårt att veta vad huvudkontoret menar med ett mått. Det är dock lätt att reda ut genom god kontakt med måttansvarig, som ger svar på regionens frågor. Mål- och måttdatabasen är också ett stort stöd i hur regionerna ska mäta, där kan det göras tillägg med förtydliganden.¹⁰⁰

Gunilla Hedin berättar att regionerna har svårt att tolka vissa delar av utspelet speciellt om det innehåller nya mål och mått. Regionerna efterlyser att huvudkontoret tydligare förklarar vad

98 Axberg, Magnus, 2008a.

(25)

det är de vill det vill säga hur regionen ska arbeta med målet och hur det ska mätas.

Regionerna vill inte lägga ner onödig tid på att tolka oklara mål. Hedin tycker dock att det blivit bättre nu när det finns kontaktpersoner för varje mått. Det är dock viktigt att tolkningsfrågor kommer upp i tid, för att man i slutändan inte ska jämföra ”äpplen och päron”.¹⁰¹

6.2.2 Beräkningar på målen

Enligt Pierre Glans görs beräkningar på varje mål efter egen eller gemensam mall.¹⁰² Emnegard och Nilerdal säger att de på regionen gör beräkningar på vissa mål, för att det ska finnas ett bra underlag för beslut om målnivå.¹⁰³

Enligt Magnus Axberg görs konkreta beräkningar på målnivåerna, dessa visar vad det kommer att kosta för att nå en viss effekt. Regionen använder sig bland annat av samhällsekonomiska kalkyler och beräkningsmodeller. Axberg menar att vissa mål är lättare att göra beräkningar på än andra. Exempelvis är det relativt enkelt att räkna ut hur mycket det kostar att bygga x antal km mötesseparerad väg, medan det är svårare att göra beräkningar på nöjdkundindex (NKI). NKI är inte beroende av resursinsatsen och det kan vara svårt att påverka indexet under endast ett år. Axberg menar att en del arbete med NKI kan ses som en strategi istället för en åtgärd. Exempelvis om Vägverket förbättrar kontakten med media kan det ge bättre trafikinformation vilket i sin tur ger effekt på NKI.¹⁰⁴

Arne Johansson berättar att regionerna kan tycka att beräkningsmodellerna för målen är lite väl teoretiska med krångliga samband.¹⁰⁵

6.2.3 SMART-kriterierna inom regionerna

Enligt Magnus Axberg görs en samlad bedömning av målen utifrån SMART-kriterierna, men det finns ingen utarbetad systematik för att ”checka av” att kriterierna är uppfyllda. De tittar framförallt på kriteriet realistiskt - är det en rimlig målnivå? Han tycker att kriteriet Accepterat (det vill säga att de som berörs av målet faktiskt accepterar det som ett mål att sträva efter) kan vara problematiskt när det gäller nya mål som regionerna ska börja arbeta

(26)

med, att förankringsarbetet blir svårt att hantera. Först när någon får ansvaret för målet på regionen kan kriteriet Accepterat uppfyllas.¹⁰⁶

Enligt Pierre Glans är SMART-kriterierna en av hörnstenarna i styrkortsarbetet. Uppfylls inte SMART- kriterierna blir inte målet bra utformat från början och då kan det aldrig bli bra i slutändan. Han menar att avstämningen mot SMART-kriterierna görs löpande och att mätmetoden är det som är viktigast. Glans diskuterar även kriteriet realistiskt, ambitionen är att ha utmanande men realistiska mål.¹⁰⁷

Representanterna på Vägverket Region Mitt säger att SMART-kriterierna ska följas.¹⁰⁸

När regionerna har tolkat, analyserat och gjort beräkningar på målnivåerna skickar de in

”Enhetens bidrag till verksamhetsplaneringen” till huvudkontoret där det ska analyseras.

Detta sker i oktober.¹⁰⁹

6.3 Dialog med generaldirektören och den årliga överenskommelsen

Enhetens bidrag till verksamhetsplaneringen innehåller förslag på vad regionen kan bidra med för att uppnå Vägverkets styrkortsmål. Dessutom lämnar regionen in förslag på regionens eget styrkort.¹¹⁰

Gunilla Hedin berättar att huvudkontoret summerar ihop alla regioners bidrag för respektive mål i Vägverkets övergripande styrkort, då ser de om ett mål kommer att uppnås eller inte.

Därefter sker en diskussion på huvudkontoret om de ska höja, sänka eller behålla målnivån.¹¹¹ Enligt Arne Johansson läser och bedömer ett flertal medarbetare på huvudkontoret underlaget från regionerna, de granskar bland annat regionernas bidrag till Vägverkets övergripande styrkortsmål. Om en region hävdar att de bara klarar en liten del av ett visst mål i utspelet, måste regionen ange särskilda motiv för detta.¹¹²

För att kvalitetssäkra styrkortet sker en informell dialog, det vill säga en diskussion, mellan enheterna och huvudkontoret före den formella dialogen med generaldirektören. Detta görs med dialogunderlaget som grund. Det är viktigt att se till att regionens styrkort medverkar till

107Glans, Pierre, 2008a.

109Hedin, Gunilla, 2004, s. 3 f.

111 Hedin, Gunilla, 2008

112 Johansson, Arne, Huvudkontoret, Borlänge, ansvarig för verksamheten inom drift och underhåll, e-post, 14 maj, 2008b.

(27)

att Vägverkets övergripande mål uppnås och att styrkortet följer kraven för styrkortsmodellen.¹¹³ Johansson säger att tiden efter att regionerna lämnat sitt underlag i slutet av oktober är väldigt hektisk. Det är då huvudkontoret diskuterar med en region i taget vad de tänker göra för att uppnå målen. I denna diskussion ställer regionerna också krav på eventuella ytterligare resurser. Johansson berättar att huvudkontoret brukar ställa en hel del frågor på underlaget från respektive region, frågor som ska besvaras av regionerna i god tid innan dialogerna. Detta innebär oftast att dessa frågor inte tas upp vid dialogen.¹¹⁴ Även Hedin berättar att huvudkontoret kan ställa frågor till regionerna på underlaget och dessa ska besvaras sju till åtta arbetsdagar innan den faktiska dialogen. Huvudkontoret kan nöja sig med svaren eller så behandlas det på dialogen.¹¹⁵

6.3.1 Hur regionernas bidrag möts upp

Arne Johansson säger att regionerna ibland tycker att huvudkontoret är för optimistiska i sitt målutspel. ”Ofta anser regionerna att de klarar mindre än kravet.”¹¹⁶

De beräkningar på kostnadseffektivitet som lämnas till huvudkontoret granskas enligt Johansson noga, huvudkontoret gör egna ”skuggberäkningar”. Han menar att det gäller att syna regionernas beräkningar i sömmarna.¹¹⁷

Enligt Axberg är huvudkontorets mål i utspelet ofta för högt satta, han menar att regionerna ser till de resurser som finns. De konkreta beräkningar som görs på målen är underlag för den kommande VP-dialogen, det vill säga. vilken kostnadseffektivitet målnivån har. Exempelvis tar Axberg upp: ”ger det någon nytta att bygga de sista fem km mötesfri väg?”.¹¹⁸ Att regionerna ibland vill ha lägre målnivåer kan bero på att de ogärna prioriterar ner pågående verksamhet som liknar den huvudkontoret ger i utspelet. Detta kan bero på att regionen inte vill bli styrd.¹¹⁹

Pierre Glans berättar att när huvudkontoret summerar ihop alla regioners bidrag och det visar sig att målnivån i utspelet inte kommer att nås – då kan generaldirektören säga att regionerna ska göra en extra ansträngning. Om Vägverket Region Väst då ska höja målnivån måste de

(28)

prioritera om eller ”göra någonting annorlunda”.¹²⁰ Beroende på vilken typ av verksamhet som avses kan regionerna ibland få mer resurser för att klara denna ”extra ansträngning”. Som exempel tar Pierre Glans upp koldioxidmåttet och måttet på mötesseparerad väg. Att ytterligare minska koldioxidutsläppen med x antal ton behöver inte kosta så mycket, att däremot bygga ytterligare x antal km mötesseparerad väg kostar desto mer. I det senare fallet kan regionerna ha möjlighet att äska mer pengar.¹²¹ Glans tror även att det är möjligt att regionerna ibland har lite extra att ge än vad som kommer fram i bidragen. Han uttrycker det som att ”man har lite i bakfickan”¹²², och om man skulle summera ihop alla regioners bidrag inklusive det där extra skulle regionerna kunna klara av en högre målnivå. Det handlar dock om en riskmarginal snarare än att regionerna inte vill sätta utmanande mål.¹²³

Enligt representanterna från Vägverket Region Mitt kan regionerna få ”bakläxa” om de svarar med för lågt bidrag. De säger dock att regionen inte medvetet sätter låga mål, för att det ska vara lättare att nå målen under året.¹²⁴ I Enhetens bidrag till verksamhetsplaneringen svarade Vägverket Region Mitt exempelvis att regionens åtgärder under året skulle leda till minskade koldioxidutsläpp med 4 800 ton. I denna summa ingick effekterna av åtgärder som skulle göras på nationell nivå. Huvudkontoret kommenterade regionens bidrag med att nationella åtgärder inte skulle ingå och att mer regionala åtgärder behövdes för att nå det övergripande målet.¹²⁵ Emnegard och Nilerdal berättar att regionen då var tvungen att höja sin målnivå, vilket görs framförallt genom omprioriteringar i planeringen av regionens verksamhet.¹²⁶ Utifrån huvudkontorets analyser av Enhetens bidrag till verksamhetsplaneringen skapas dialogunderlag för respektive region.¹²⁷

6.3.2 Från dialog till överenskommelse

Vid dialogerna i november som leds av generaldirektören används dialogunderlagen för varje region. Det är vid detta tillfälle som regioncheferna och GD kommer överens om vilka mål som ska uppnås under nästa år. Ansvariga för olika verksamhetsområden ”deltar i dialogen

125 Vägverket, 2008

(29)

och bidrar därigenom till att säkerställa att resultatmålen avser det som ger mest nytta för helheten.”¹²⁸

Enligt Arne Johansson diskuteras många mål på dialogen. Om regionernas sammanlagda bidrag till ett av Vägverkets övergripande styrkortsmål är större än nivån som sattes i utspelet innebär det ofta att målet inte behöver diskuteras på själva dialogen.¹²⁹ I VP-dialogen beslutades exempelvis att Vägverket Region Mitt under 2008 ska bidra med 5 000 ton minskade koldioxidutsläpp istället för de 4 800 de föreslog.¹³⁰

”Dialogen mellan enhetschefen och generaldirektören är ett forum för att diskutera och bedöma

 hur enheten planerar att bidra till mål i Vägverkets styrkort

 om målen i enhetens styrkort är både realistiska och utmanande

 om styrkortet är balanserat, sammanhängande, tydligt och uppföljningsbart.”¹³¹

I december skrivs det sedan en överenskommelse mellan regionchefen och enhetschefen som bl.a. innehåller regionens övergripande styrkort och budget.¹³² Överenskommelsen måste vara tydlig, konkret och grundad på väl gjorda prioriteringar. För att nästa års verksamhet ska kunna planeras och styras måste överenskommelserna också vara klara i tid.¹³³

129 Johansson, Arne, 2008b.

130Vägverket, 2008

132Hedin, Gunilla, 2004, s 4.

133Hedin, Gunilla, 2004, s 3.