Att socialtjänstens insatser för barn och unga påverkar kommuners ekonomi har varit återkommande i kommunerna. Det som återkommer i stora delar av det insamlade materialet är som i föregående fall, en strävan efter att minska placeringar och ersätta dem med fungerande öppenvårdsinsatser, i synnerhet på hemmaplan. Liksom i föregående fall har en eftersträvan att minska placeringar förekommit även i de fyra kommuner som utgör detta fall, men det har funnits en mer tydlig koppling mellan ekonomi och resonemang kring val av insatser. Detta förhållningssätt speglar ett större krav på kommunernas kontroll över de mest kostnadsbärande insatserna där bland annat HVB- placeringar, familjehemsplaceringar, extern placering och inköpta öppenvårdsinsatser nämns. Ett par av kommunerna skriver på följande sätt i sina måldokument:
Undvika placeringar i möjligaste mån genom att hitta mer kostnadseffektiva lösningar i öppenvårdsform (Kommun 3).
En stor utmaning för individnämnden är att 2020 få en ekonomi i balans. För att klara detta måste kostnaderna för externa placeringar av barn minska avsevärt (Kommun 8).
Av dokumenten beskrivs minskning av placeringar i relation till “hög kostnad” för kommunen och att “mer kostnadseffektiva” alternativ inom öppenvård behöver öka för att minska kostnaderna i kommunerna. En förmåga att anpassa organisation till samhälleliga förändringar, såsom när ekonomiska resurser minskar, och lyckas omfördela resurserna inom organisationen är fördelaktigt (Eriksson-Zetterquist, 2009).
Flera kommuner redovisar en ökning av placeringar, framförallt externa sådana, samt dyra inköpta öppenvårdsinsatser och förklarar att det är en faktor som har lett till en obalans i kommunernas ekonomi. I ett måldokument från en mindre kommun i Sverige står följande:
De kostnader som ökat särskilt mycket är externa placeringar. Fler barn har tvingats omhändertas och placeras utanför föräldrahemmet (…) Fler barn ska slippa placeras utanför föräldrahemmet och insatser på hemmaplan ska möta behoven (Kommun 8).
Kommunen ser vidare möjlighet till ekonomiska förbättringar genom att förändra arbetet kring att inkludera nätverket runt ett barn som riskerar att bli placerat och skriver att barnet i första hand ska placeras i familjens egna nätverk.
Fler barn ska slippa placeras utanför föräldrahemmet och insatser på hemmaplan ska möta behoven. I de fall barn måste omhändertas ska nätverk eller s.k. egna familjehem användas
Kostnaderna för externa placeringar ska minska till en ekonomi i balans. Börja nyttja de tekniska lösningar som finns (kommun 8).
Flera av kommunerna som nämner ekonomin kopplat till insatser har i sina dokument redovisat statistik som visar att dyra inköpta insatser har ökat och använts mer än kommunens interna insatser.
Att eftersträva mer ekonomiska alternativ inom öppenvården genom utveckling av behandlingsinsatser till familjen och lösningar i hemmet kan svara an på ekonomifrågan (Ahlgren, 2014; Neander & Mothander, 2015). Ahlgren (2014) menar att en anledning till att hemmaplanslösningar och öppenvården har vuxit fram i Sverige är för att de är mer ekonomiskt gynnande för kommunerna medan framväxten av den öppna marknaden för insatser har varit en utmaning. En kommun har i måldokumentet föreslagit en projekttid på två år för att mäta eventuell effekt av en omprioritering av kommunens insatser. Johansson (2009) menar att New Public Management har bidragit till kostnadseffektivisering och marknadsorientering som i sin tur har präglat politik och förvaltningar under en längre tid och kan vara en förklaring till socialtjänstens arbete. Ahlgren (2014) menar att det resultatstyrda sättet att arbeta har påverkat socialtjänstens arbete och även varit bidragande till efterfrågan av kostnadseffektivare insatser. Det framkommer att effekten av dyra insatser inte varit den önskade eller gjort någon skillnad för barnet och således inte varit kostnadseffektiv. En kommun skriver följande i måldokumentet:
Kostnaderna för externa placeringar av barn har under 2019 ökat än mer och vi ser det som en av våra viktigaste uppgift 2020 att ställa om från dyra externa placeringar, som inte alltid lett till önskad effekt, till fungerande alternativ på hemmaplan. (…) Flera åtgärder för att nå en ekonomi i balans har tagits fram men nya kostnader för vård av barn och unga har tillkommit vilket gör att effekterna av de vidtagna och planerade åtgärderna inte fått önskad effekt på det ekonomiska utfallet (Kommun 8). Ett annat sätt att nå de ekonomiska målen är att utveckla öppenvården till att bli förebyggande, rådgivande och behandlande. Tidiga insatser till både föräldrar och barn ska tillsättas för att exempelvis minska psykisk ohälsa eller missbruk. Kommunen har startat ett samarbetsprojekt med vårdcentral och barnmorskemottagning. Ett annat samarbete har skett mellan skola och ungdomsmottagning som arbetar med våldsprevention.
Det som är representativt för detta förhållningssätt är att kommunerna ger flera förslag på hur de praktiskt ska undvika externa placeringar och inköpta insatser. Det ska göras genom exempelvis omprioritering av resurser och genom en satsning på öppenvården. I en kommun har det även startats ett projekt som avser att minska kostnader genom att minska placeringar på institution, kommunen skriver vidare:
Genom en satsning på intern öppenvård kan kostnaderna för externt köpt öppenvård minimeras och dyra institutionsplaceringar förhindras. För att ge möjlighet att utvärdera resultatet av utökningen föreslås en projekttid på två år.” (Kommun 9).
Kommun 7 föreslår att se över möjligheterna till att erbjuda tjänstledighet till redan anställda inom kommunen för att ”prova på” att vara familjehem. Ettförslag för att minska externa placeringar och placeringar på HVB och SiS skriver kommunen är att utreda möjligheten till att vidareutveckla behandlande familjehem. Utveckling av behandlande familjehem påminner om den metod som Westermark (2011) undersöker effekten av i sin avhandling. Metoden MTCF syftar till att ungdomen får bo i en mer hemlik miljö men behålla en struktur som ofta finns på HVB- och SiS boenden. Familjehemmet har nära kontakt med professionella och ska verka behandlande för ungdomen och har i visat ge en positiv effekt av att behålla ungdomar i vård (Westermark, 2011). Vinnerljung och Sallnäs (2008) finner i sin studie stöd för att ungdomar som någon gång varit placerade har högre risk att falla i kriminalitet, få lägre utbildning och drabbas i högre utsträckning av psykiska hälsoproblem. Att utreda nya alternativ till placering kan generera en vinst för kommunen som menar att ett förebyggande arbete, i detta fall behandlande familjehem istället, är både ekonomiskt gynnande och bättre för ungdomen.
Förhållningssätt 3: Eklektism
Det tredje förhållningssättet utgjordes av två kommuner vars måldokument skiljde sig från de övriga då de inte beskrev hur de arbetar kring öppenvårdsinsatser och därför inte heller om de avsåg fungera som ett alternativ till placering. Kommunernas måldokument utgjordes till största del av lagtext vilket gör att följande del av resultatet främst består av citering från en intervju med två yrkesverksamma från en av kommunerna. Konkreta exempel kring vilka insatser som erbjuds i kommunerna eller vilka målsättningar de har för att uppnå deras redogörs inte vidare som det gör i övriga kommuners dokument. Måldokumenten hade en mer generell beskrivning av verksamheten och målen bestod mestadels av det som återfinns i socialtjänstlagen. Kommun 10 skriver följande:
Socialtjänsten är lagreglerad och rättssäkerheten är viktig. Enligt socialtjänstlagen ska socialnämnden se till att det finns ”personal med lämplig utbildning och erfarenhet” och att kvaliteten i
verksamheten ”systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras”. Vägledande för samtliga socialtjänstens verksamheter är portalparagrafen i socialtjänstlagen. Socialtjänsten skall under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och
utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Verksamheten skall bygga på respekt för
människornas självbestämmanderätt och integritet. När åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver (Kommun 10).
Måldokumenten består som tidigare nämnt främst av lagtext och även generella principer som berör hela socialtjänsten. En av kommunerna skriver följande:
Socialnämndens vision: Våra insatser och vår omsorg ska präglas av gott bemötande, tydlighet, tillgänglighet, kompetens och god kvalité (Kommun 10).
I en intervju beskriver två verksamhetsutvecklare att utveckling och implementering av nya interna öppenvårdsinsatser är en process som kommunen arbetar med i denna stund och säger följande:
Kan vi göra annat på hemmaplan med mer omfattande insatser som jobbar på ett annat sett, den diskussionen sitter vi nu i grupper och gör men det är ju en lång process, att starta upp liksom nya behandlingsformer på hemmaplan (…) Ja en placering kan ju bero på många olika orsaker men om vi ser ungdomar med narkotikabrott och kriminalitet så är det väl att jobba i team på olika sätt och ha en modell som bas exempelvis funktionell familjeterapi (...) (intervjuperson A) Lite mer specifikt än vad vi har idag om man säger så, som vi skulle kunna erbjuda och ta till, sånt som vi då kanske köper in annars, i vissa fall, som vi skulle kunna ha på hemmaplan (intervjuperson B).
Eriksson-Zetterquist (2009) menar att det kan finnas en svårighet om kommunen inte har möjlighet att möta samhälleliga förändringar och invånarnas behov lokalt. Denna kommun har exempelvis behövt köpa in insatser för att tillgodose de behov som finns bland barn och unga. Vidare resonerar verksamhetsutvecklarna kring hur de ser på placeringar i kommunen och hänvisar till lagtext:
När man landar i en placering av olika saker, säger om det är brister i föräldraförmåga eller eget beteende, då är väl målsättningen alltid och det står ju i Socialtjänstlagen, de är ju att barn ska hem, att man ska jobba hem. Sen går ju inte det alltid, för det är ju upp till, ja, både det egna beteendet eller om det beror på brister i föräldraförmågan, så är det ju att hjälpa barnet att få en bra utveckling. Sen kan ju vi inte säga, det beror ju på förändringspotentialen både för personen i fråga och vårdnadshavare. Tanken är ju alltid att det (placering) är sista alternativet och allt annat ska va prövat (...) Vi har omfattande öppenvårdsinsatser innan vi kommer dit (Intervjuperson A).
På frågan om de hade kunnat se en förändring inom kommunen gällande sättet att tänka kring öppenvårdsinsatser och placeringar svarade de följande:
Det är en process hela tiden inom socialtjänst med förändring, för samhället förändras, och problematiken förändras och komplexiteten förändras och så behöver våra behandlare också förändra och ta till sig ny forskning osv. Så det är ju ständigt under utveckling (Intervjuperson A). Som intervjupersonen säger är socialtjänsten ständigt under utveckling vilket innebär att organisationen står inför nya förändringar. I enlighet med systemteorin krävs det att system, i detta fall socialtjänsten, är öppna för nya förändringar och att de är flexibla för att anta nya traditioner (Öquist, 2008). I syfte att en förändring ska kunna implementeras i organisationen och uppnå det förväntade resultatet behöver det skapas en balans mellan de befintliga traditionerna och de nya. Intervjupersonen påtalar även att förändringar uppkommer utifrån att det finns en ökad problematik och komplexitet. Det karaktäristiska enligt den institutionella teorin är att organisationer anpassar sig till samhälleliga förändringar, antingen för att kommunerna känner sig tvingade eftersom komplexiteten ökat bland barn och unga eller för att man liknar andra organisationer sätt att hantera förändringar (DiMaggio & Powell, 1983).
Diskussion
Syftet med föreliggande studie har varit att undersöka hur socialtjänsten i Sveriges kommuner arbetar med öppenvårdsinsatser som är ämnade att fungera som ett alternativ till placeringar av barn och unga. Vid analysen lades fokus vid att se hur socialtjänsten genom måldokument och intervjuer resonerar och argumenterar för sina insatser. I resultatet framgick det att kommuner eftersträvar att utveckla både befintliga och att implementera nya öppenvårdsinsatser, i flertalet kommuner i syfte att undvika placeringar utanför barn och ungas eget nätverk. Resultatet visar olika kommunala lösningar gällande att säkerställa att målgruppens behov tillgodoses. Majoriteten av kommunerna påtalar aspekten av att barn ska erhållas stöd eller vård i nära anslutning till hemmet då det anses vara det som gynnar barnet bäst vilket även är det centrala i socialtjänstlagen såväl som Barnkonventionen (SFS 2001:453; Unicef, 1989). En annan aspekt som är central utifrån studiens resultat är att barn eller ungdomar i första hand ska placeras i familjens egna nätverk om individen i fråga är i behov av en placering. Att barn har rätt till en familj samt att barn ska ha rätt till att växa upp i en hemmiljö är något som påtalades i FN:s allmänna råd redan 2009.
Insatser inom socialtjänsten hade sedan lagändringen 1982 ändrat riktning till ett mer behandlingsorienterat arbete som avser barnet såväl som familjen (Ahlgren, 2014) vilket återspeglats i vårt studieresultat. Kommunernas argumentation för öppenvårdsinsatser såsom tidiga- och behandlande insatser såväl som intensiva familjeprogram och arbetsteam, som tillsätts vid hög oro för barnet, tydliggör att kommunerna beaktar det systematiska sammanhanget som den unga befinner sig i (Öquist, 2008). Återkommande metoder som riktar sig till hela familjen är Funktionell Familjeterapi, Signs of Safety och andra metoder som ämnar att arbeta familjeorienterat. Användning av vissa metoder eller arbetssätt kan möjligen vara ett sätt för kommunerna att vinna legitimitet från sin omgivning (DiMaggio & Powell, 1983), vilket även är något Ahlgren (2014) menar är en anledning till att kommuner valt vissa metoder och arbetssätt.
Studien på att det finns en målsättning bland flertalet kommuner att minska placeringar och att utveckla öppenvårdsinsatser, samtidigt visar nationell statistik en ökning av både öppna insatser såväl som placeringar under de senaste 20 åren (Socialstyrelsen, 2020). Det faktum att båda insatserna ökar kan bero på flera orsaker. Delvis för att socialtjänsten som organisation kan ha svårt att genomföra förändringsarbete (Eriksson- Zetterquist, 2009; Öquist, 2008). En annan orsak kan vara att kommuner har haft en befolkningsökning och möter fler komplexa behov vilket kan leda till att öppenvårdsinsatsen inte täcker det behov som socialtjänsten ansvarar för. En ytterligare möjlig orsak till kommunernas beskrivning av vilja att utveckla nya insatser är behovet av mer kostnadseffektiva lösningar. Kommuner arbetar jämt och ständigt med effektivisering då socialtjänstens ekonomi liksom resterande delar av välfärden är begränsad (Socialstyrelsen, 2009). När kommunerna inte kan tillgodose sina invånares behov med sina insatser köper de in externa vilket ökar kostnaderna för kommunerna som i sin tur ökar behovet av utveckling av interna insatser. Socialtjänstens ständigt begränsade ekonomi har i flera kommuner i studien motiverat behovet av exempelvis förebyggande insatser, utveckling av öppenvården och minskning av placering. Om ekonomin styr valet av insats finns det en risk i att det går före barnets bästa. Enligt Ahlgren (2007) har kostnadsfrågan bidragit till att öppenvården har fått genomslag då det fanns en förhoppning om att öppna insatser ska minska samhällets kostnader, vilket speglas i studiens resultat då flertalet argumenterar för öppenvårdsinsatser i relation till att minska kostnader inom socialförvaltningen.
som pågått under de senaste tjugo åren. Det har samtidigt visat sig att det parallellt skett en ökning av antalet barn och ungdomar i institutionsvård (Socialstyrelsen, 2020). Förhoppningen om att öppenvårdsinsatserna ska ersätta placeringar skulle kunna leda till möjlighet för barn att växa upp i sin hemmiljö. Om kommunerna har som målsättning att öppenvårdsinsatser ska leda till en avveckling av social dygnsvård skulle det möjligen kunna leda till att barn och unga inte får tillräckligt med stöd om problematiken hos barnet eller i familjen kräver en placering. Ainsworth (2005) kunde i sin studie se att en total avveckling av institutionsvård innebar att ungdomar istället inte erhölls någon vård alls eller fick en icke-anpassad öppenvårdsinsats vilket resulterade i en ökning av kriminalitet, hemlöshet och missbruk hos ungdomar.
Flertalet kommuner har uttryckt att institutionsvård ska vara den sista utvägen och fungera som ett ”sista alternativ” när öppenvårdsinsatser redan tillämpats. Föreliggande resonemang om institutionsvård kan antas hänga samman med den kritik som riktades mot dygnsvård redan under slutet av 1900-talet (Forkby, 2005; Ahlgren, 2007). Idén om att institutionsvård är dåligt för barn och ungdomar kan även kopplas till att det skett en förändring i synen på behandlande insatser i och med den nyare socialtjänstlagen som i större grad uttryckte vikten av att erbjuda förebyggande och behandlande insatser till barn och unga. Detta, i samband med tidigare forskning som visat att institutionsvårdkan ge negativa utfall för målgruppen (Vinnerljung & Sallnäs, 2008; Stein, 2005), kan möjligen ligga till grund för att kommuners socialtjänst runt om i Sverige idag prioriterar att erbjuda öppenvårdsinsatser i första hand. Liksom Ahlgren (2014) ställer vi dock frågan om det finns risker med den starka tilltron till att öppenvårdsinsatserna ska fungera som ett incitament till placeringar, då forskning kring utfallet av öppenvården fortfarande är relativt liten och har många kunskapsluckor (Vinnerljung 2015; SBU, 2020). Även om det finns forskning kring arbetssätt och metoder som visat sig ha positiva effekter (Stattin et al., 2015; Neander & Mothander, 2015; Hansson et al., 2004; Nelson- Dusek et al., 2016), beskrivs de sällan som något som kan ersätta dygnsvården, utan snarare fungera som ett komplement.
Sättet kommunerna skriver om öppenvårdsinsatser och hur de är tänkta att utvecklas och expanderas tyder på att kommunerna ser dem som fördelaktiga. Studien väcker nya forskningsfrågor kring socialtjänstens tilltro till olika metoder och arbetssätt och i vilken utsträckning de hör samman med effektivisering. Det kan vara av intresse att undersöka vidare om det är tilltron till metoderna i sig, i sådana fall av vilken anledning, eller om det möjligen finns ekonomiska sparkrav uppifrån som i sin
tur blir vägvisare till vilka metoder som ska tillämpas. Om det är ekonomin som är vägledande går det att anta att socialtjänstens arbete hör samman med politiska intressen. Det hade därför varit intressant att undersöka i vilken utsträckning kommunerna använder sig av metoderna eller vad som är det som stannar vid policy och det som står på pappret. Vad som framkommer i skrift är intressant. Vi finner av intresse att kommunerna väljer att skriva att de ”måste minska placeringar” och planerar att ta till åtgärder som att låta kommunanställda ”prova på att vara familjehem”. Argument likt dem är av intresse då socialtjänsten är en organisation där det är tydligt i lagtext att behovet styr valet av insats och inte ekonomin. Ett sätt att se på kommunernas sätt att argumentera för insatser är kommunens förmåga att anpassa organisation till samhälleliga förändringar. Om organisationen lyckas att omfördela sina resurser vid exempelvis en ekonomisk kris, menar Eriksson-Zetterquist (2009) är fördelaktigt för organisationen. En kommun som skriver att barn ”ska slippa” att bli placerade och att nätverket ”ska” vara ett förstahandsalternativ. Som tidigare nämnt indikerar lagtext och internationella liksom nationella riktlinjer på barnens rätt till familj och att en placering i det egna nätverket många gånger är mer fördelaktigt då det kan ses som mindre drastiskt för barnet och är menat att vara till för barnets bästa. När kommuner skriver att nätverksplacering, som allmänt känt är en billigare placeringsform än exempelvis på ett HVB-hem, ska ske i första hand blir det otydligt om det är för barnets bästa eller för att ekonomin inte ska fallera.
Metoddiskussion
Att vara kritisk till val av metod åligger alltid forskaren oavsett om studien är av kvalitativ eller kvantitativ karaktär (Bryman, 2018). Vid insamling av empirin upplevde vi en viss svårighet med att få tag i yrkesverksamma som kände till vilka måldokument vi efterfrågade. Vi ansåg ändock att detta var den mest effektiva vägen att gå då sökning på internet gav oss en uppsjö av dokument att välja mellan. Nackdelen med dokumentinsamling kan vara svårigheten att hitta de mest passande dokumenten (Bryman, 2018). De dokument som slutligen har utgjort vårt resultat skiljer sig i både kvalitét och kvantitet, oberoende av om vi fick den skickade till oss eller om vi sökte efter dem på kommunens hemsida. Vidare menar Bryman (2018) att dokumentinsamling kan leda till ett skevt urval då det inte är särskilt många dokument som studeras eller är av samma karaktär. Vi ansåg emellertid att dokumenten var en givande källa för oss och hur de skilde sig åt var intressant i sig.
Att vara medveten om dokumentens skevhet, exempelvis att de som författat dokumenten kan ha velat framställa det på ett visst sätt, är viktigt för den som använder dokument som data (Merriam,