Lag (1998:150) om allmän kameraövervakning

5.3.1 SOU 1996:88

Den tredje förändringen av lagstiftningen kring övervakningskameror föregicks av Utredningen om användningen av övervakningskameror, SOU 1996:88. Denna utredning är den första vilken på ett mer extensivt sätt börjar överväga specifikt polisiära befogenheter till allmän och även hemlig kameraövervakning varför detta avsnitt kommer behandla förarbetet till ny lagstiftning i större utsträckning än mot övriga avsnitt.

5.3.2 Direktiven

Direktiven till utredningen gav dels att möjligheterna till kameraövervakning i brottsförebyggande syfte bör öka och om förutsättningar finns för att utöka möjligheterna till att lagra bildmaterial från övervakningskameror. Utöver detta fann man det särskilt viktigt att utreda en utökad befogenhet för polisen att kameraövervaka.⁷² Den sistnämnda frågan kom att redovisas delvis separat i delbetänkandet Polisens användning av övervakningskameror vid förundersökning, SOU 1995:66. Delbetänkandet kom att enbart behandla en utvidgning av polisens befogenhet till att använda dold kameraövervakning. Vad gällde polisens befogenhet att använda öppen kameraövervakning behandlades detta i den ordinarie utredningen.

5.3.3 Polisens utövande av kameraövervakning

I utredningen togs den historiska polisiära användningen av allmän kameraövervakning inom ramen för tillståndsförfarandet upp i ett särskilt, men mycket kortfattat, avsnitt. Utredningen inhämtade underlag för perioden 1978–1996 om beslut för tillstånd till kameraövervakning hos polismyndigheterna i de tre storstadsregionerna Stockholm, Göteborg och Malmö vilka

72 Dir. 1995:18.

31

hade omfattat kameraövervakning på annan plats än deras arbetsställen (polisstationer).⁷³ Av dessa går det att identifiera fyra tillstånd vilka inneburit kameraövervakning i annat syfte än av säkerhetsskäl eller trafikövervakning. Syftet med dessa tillstånd bestod samtliga i att utöva ordningsövervakning. I inget fall förelåg ett brottsförebyggande syfte som grund men i ett av fallen (i Göteborg) omnämndes det att kameraövervakningen kunde medföra en brottsförebyggande effekt.⁷⁴ Tre av tillstånden omfattade övervakningskameror i och invid Globen i samband med fotbollsmatcher (1989)⁷⁵, permanent övervakning på Centralstationen (1994)⁷⁶ och permanent övervakning i tunnelbanesystemet (1978)⁷⁷ i Stockholm. Det fjärde tillståndet var tidsbegränsat till att gälla endast för några timmar under en dag 1995 för en övervakningskamera på en gata i centrala Göteborg i samband med att organisationen Vitt Ariskt Motstånd demonstrerade på platsen.⁷⁸ Utredningen ansåg att den ordning praxis hade tillämpat i de aktuella tillståndsprövningarna var utan anmärkning och i linje med lagstiftarens avsikt för hur den brottsförebyggande möjligheten till allmän kameraövervakning skulle tillämpas.⁷⁹

5.3.4 Polisiär kameraövervakning utan tillstånd

Gällande polisens befogenhet att utöva kameraövervakning utan tillstånd enligt den då gällande 4 § st. 2 lag om övervakningskameror m.m. diskuterades om befogenheten skulle bestå eller förändras. Befogenheten förutsätter en situation då kameraövervakning är oundgänglig i syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Polisen kan då utan tillstånd öppet kameraövervaka, förutsatt att upplysning skedde enligt 3 §, under 14 dagar. Ansöker polisen om tillstånd får kameraövervakningen även fortgå, om det fortfarande föreligger ett oundgängligt behov, i avvaktan på länsstyrelsen tillståndsprövning. Utrymmet för denna sorts kameraövervakning hade ansetts vara tillämplig i rena undantagsfall, ex. för att upprätthålla en avspärrning vid ”allvarlig brottsverksamhet” och ”nödfallsliknande situationer”, då behovet är uppenbart. Utredningen ansåg att det saknades behov för den aktuella befogenheten och att lagtexten till sin utformning gjorde den svårligen tillämpbar för polisen som dessutom ”i princip aldrig tillämpat den”. Istället ansågs det nödvändigt med

73 SOU 1996:88 s. 155.

74 SOU 1996:88 s. 315.

75 SOU 1996:88 s. 296.

76 SOU 1996:88 s. 309.

77 SOU 1996:88 s. 307.

78 SOU 1996:88 s. 314 f.

79 SOU 1996:88 s. 155.

32

en ny bestämmelse vilket ytterligare kunde möjliggöra för polisen att öppet kameraövervaka i brottsförebyggande syfte.⁸⁰

5.3.5 Förslag om polisiär kameraövervakning i brottsförebyggande syfte

Utredningen framhöll att polisen lämnat önskemål om möjligheten till att utan att söka tillstånd få bedriva öppen kameraövervakning i brottsförebyggande syfte på särskilt brottsutsatta platser. Med särskilt brottsutsatta platser specificerade polisen detta med platser där förekomsten av kriminalitet är massiv i form av att det vardagsmässigt begås inbrott och skadegörelse. En sådan befogenhet, menade polisen, skulle innebära att de fick verktyg till att bryta brottstrenden genom att verka brottsförebyggande.⁸¹ Utredningen ställde sig delvist positivt till detta förslag men ansåg att en sådan befogenhet vore inskränkt till speciella situationer då behov av kameraövervakning uppstår med kort varsel. Utredningen föreslog istället en bestämmelse enligt vilken polisen gavs befogenhet att utan tillstånd få öppet kameraövervaka i brottsförebyggande syfte vid vissa särskilda situationer då det av särskild anledning förelåg risk för allvarliga brott. Utredningen jämförde sitt förslag med den då befintliga bestämmelsen i 22 § (idag 23 §) polislagen (1984:387) om särskilda befogenheter i den skyddande och brottsförebyggande verksamheten. Denna bestämmelse gav polisen befogenhet att genomföra husrannsakan och vissa andra åtgärder om det av särskilda skäl föreligger risk för brott vilket innebär allvarlig fara för liv eller hälsa eller omfattande egendomsförstörelse på en viss plats. Exempel på sådana situationer ansågs utgöras av fotbollsmatcher med tips om konfliktsökande fotbollshuliganer, hot mot utländska statsråd vid statsbesök, demonstrationer med extremistgrupper och vid bombhot.⁸² En sådan bestämmelse ansågs tillräckligt avgränsad i tid och situationer på ett sådant sätt att polisen inte skulle börja göra ett ”överdrivet bruk” av övervakningskameror.⁸³

Av intresse i sammanhanget är även det förslag vissa polisdistrikt hade lyft om möjligheten att kunna kameraövervaka stadskärnor och cykelparkeringar där brottsligheten vid särskilda tidpunkter hade föranlett polisiär bevakning med handhållna kameror. Polisen motiverade förslaget med att detta skulle innebära en avlastning resursmässigt för polisen genom att deras bevakningsuppdrag då kan ske med övervakningskameror istället för att ha poliser på plats. Utredningen anmärkte på att dessa önskemål skulle innebära en lagstiftning vilken vore för allmänt hållen och tangera den breda övervakning Storbritannien vid tidpunkten

80 SOU 1996:88 s. 156, se även avsnitt 5.2.5.

81 SOU 1996:88 s. 157.

82 SOU 1996:88 s. 158.

83 SOU 1996:88 s. 159.

33

tillämpade (allmän kameraövervakning av stadskärnor, gata för gata⁸⁴) med alltför stora risker sett till enskildas integritet. Istället hänvisade utredningen till det befintliga tillståndsförfarandet för allmän kameraövervakning.⁸⁵

5.3.6 Regeringens proposition 1997/98:64

Propositionen byggde på den ovan föredragna utredningen och kom att föreslå en polisiär befogenhet, med förebild från dåvarande 22 § polislagen, att utan tillstånd bedriva allmän kameraövervakning på viss plats i brottsförebyggande syfte då det av särskild anledning förelåg risk för allvarlig brottslighet vilket innebär fara för liv eller hälsa eller omfattande egendomsförstörelse.⁸⁶ Regeringen vidhöll samma uppfattning om utformningen och tillämpningen av bestämmelsen vilken utredningen hade haft.⁸⁷

Möjligheten till att låta Länsstyrelsen lämna undantag från upplysningsplikten inom ramen för ett tillståndsförfarande ansåg regeringen, till skillnad från utredningen, skulle behållas.⁸⁸ Utredningen hade menat på att möjligheten till undantag från upplysningsplikten inom ramen för regleringen om allmän kameraövervakning utgjorde en ”bakväg” till att tillämpa dold kameraövervakning utan att villkoren enligt lag (1995:1506) om hemlig kameraövervakning förelåg. Istället ansåg utredningen att möjligheterna till dold kameraövervakning exklusivt skulle regleras inom ramen för tvångsmedelslagstiftningen.⁸⁹ Regeringen hade dock stöd från flera olika remissinstanser, däribland justitiekanslern som menade att det skulle vara stötande att inte ha förmågan att använda dold kameraövervakning. Undantaget från upplysning inom ramen för den allmänna kameraövervakningen motiverades med hänsyn till att verka allmänt brottsförebyggande, upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt tillhandahålla brottsutredande information i de fall förundersökning inte redan föreligger, till skillnad från att övervaka en specifik misstänkt person som redan begått ett brott såsom tvångsmedelslagstiftningen avsåg vid tidpunkten. Med anledning av de fåtal gånger undantaget hade tillämpats ansåg regeringen även att det förelåg en mycket låg risk till ett eventuellt missbruk av bestämmelsen.⁹⁰

Utöver detta anförde regeringen en historisk reflektion över en allt tilltagande allmän brottslighet, och i synnerhet våldsbrottslighet, sett till ett kraftigt stegrande antal anmälda

34

brott sedan 1950-talet och under 1990-talet alltjämt fortsatt stigande. Regeringen ansåg i att det brottsförebyggande intresset i tillståndsprövningen därmed behövde få en mer framträdande roll i prövningen av allmän kameraövervakning. Särskilt viktigt ansågs det att genom detta bemöta det ökade behovet av skydd mot butiksrån och liknande brott. Med hänvisning till vad justitiekanslern hade anfört i ett remissyttrande till propositionen för lag om övervakningskameror, att det på lång sikt kunde föreligga skäl för ett anmälningsförfarande istället för tillståndsförfarande, uttryckte det angelägna i att nu effektivisera regleringen kring allmän kameraövervakning genom att införa just ett anmälningsförfarande för butiker, banker och postombud. Gensvaret hos remissinstanserna till förslaget var i överlag positiva. Brottsförebyggande rådet ansåg dock i sin remiss till propositionen att argumenten och analysen kring den förväntande effekten för denna utvidgning inte höll och föreslog att förändringen skulle ske på försök i begränsad form.

Regeringen menade dock på att det räckte med att en utvärdering av detta förfarande skedde

”inom överskådlig framtid”.⁹¹ 5.3.7 Kommentar

Förändringarna i lagstiftningen kring allmän kameraövervakning blev med detta lagstiftningsarbete flera. Den största förändringen ur allmänhetens perspektiv kan tillräknas införandet av ett anmälningsförfarande istället för tillståndsförfarande för näringsställen vilka önskar kameraövervaka sina lokaler. Ändamålsprincipen om att förebygga brott förstärktes även ytterligare vid intresseavvägningen i tillståndsförfarandet för att ytterligare möjliggöra kameraövervakning med detta syfte.

För polisiär del infördes en befogenhet till att vid speciella fall få kameraövervaka i brottsförebyggande syfte på platser där det föreligger särskild anledning för risk för allvarlig brottslighet som innebär fara för liv eller för omfattande förstörelse av egendom. Vad som ytterligare sker är att polisen får företa denna bevakning utan tillstånd i upp till en månad.

Detta utgjorde en utvidgning från vad som tidigare hade gällt för de interimistiska besluten med en begränsning på 14 dagar. Dock ansågs befogenheten tydligt avgränsad till att gälla specifika exemplifierade fall såsom statsbesök, demonstrationer och högriskmatcher i fotboll.

De diskussioner utredningen och propositionen för kring undantaget från upplysningsplikten och den av utredningen diskuterade utökade befogenheten hos polis till att tillämpa brottsförebyggande kamerabevakning på ett mer allmänt plan berör flera punkter vilka fortfarande är aktuella än idag. Undantaget från upplysning i särskilda fall kom bl.a. att

91 Prop. 1997/98:64 s. 16 ff..

35

bestå vid tillståndsgiven kameraövervakning efter tillsynsmyndighetens beslut, ett undantag som i dagens kamerabevakningslag (2018:1200) återfinns i dess 17 §. Ytterligare komparation med dagens lagstiftning kommer återkomma senare i detta arbete.

Vad som kan särskilt uppmärksammas är en tydlig förändring i retoriken, jämfört med tidigare förarbeten, vilket regeringen anför kring att utöka möjligheterna till allmän kamerabevakning i brottsförebyggande syfte.