”tvillinginvestering” i Søndervig
Tillväxtanalys har upphandlat en underlagsstudie av Institut for Planlægning vid Aalborg Universitet med syftet att belysa hur investeringsprocessen vid Lalandia i Søndervig samspelat med det danska systemet för fysisk planering. Vi har översatt sammanfattningen till svenska, se nedan. Underlagsstudien finns tillgänglig i sin helhet på Tillväxtanalys webb i anslutning till promemorian. Forskarna ansvarar själva för analys och slutsatser.
Sammanfattning
I december 2016 meddelade Lalandia A/S att de för första gången hade beslutat att investera utanför Danmarks gränser. En ny besöksanläggning för uppskattningsvis 1,3 miljarder svenska kronor skulle byggas i Motala, Östergötland. Vid ungefär samma tid inledde Lalandia ett ”tvillingprojekt” som syftar till att skapa en liknande större
besöksanläggning i Søndervig, mitt på den danska västkusten. Byggarbetet påbörjades i maj 2020 och förväntas vara klart under 2022. Men den svenska investeringen har dragit ut på tiden och befinner sig för närvarande (2020) i en rättslig process med upprepade överklaganden i den fysiska planprocessen.
Jämfört med projektet i Motala förefaller planerings- och tillståndsprocessen ha varit förhållandevis snabb i Søndervig. Vissa ändringar i det fysiska plansystemet har även genomförts under senare år i Danmark. Tillväxtanalys har därför bedömt det som intressant att i ett jämförande syfte närmare undersöka förhållanden och orsaker bakom processen i Søndervig och Danmark. Denna rapport är resultatet av ”den danska studien” som under sommaren och hösten 2020 har undersökt:
• Regler och möjligheter till överklaganden i Danmark (före och efter lagändringarna) med fokus på att etablera besöksanläggningar i kustområden
• Orsakerna till lagändringarna i Danmark
• Hur processen utvecklats med tanke på Lalandias investering i Søndervig
Vid första anblicken verkar processen ha varit ganska snabb i Søndervig. Detta är dock en sanning med modifikation. Före den relativt snabbt genomförda lokala
planeringsprocessen 2019–2020 har det under flera år förekommit diskussioner och det har fattats viktiga beslut som gjort denna snabba planeringsprocess möjlig. Nedan ges en kortfattad översikt över de faktorer som har varit av särskild betydelse för
förverkligandet av Lalandia-projektet i Søndervig.
Ekonomin för de stora besöksnäringssprojekten – affärsmodellen
Det har varit ett grundläggande villkor att ekonomin i Lalandia Søndervig-projektet endast kunde bli bärkraftigt om området planerades som ett sommerhusområde.129 Privatägda fritidshus i ett sådant område är till skillnad från till exempel. andra
”semesterbostäder” och annan hotellverksamhet befriad från 25 % moms vid uthyrning.
Dessutom gäller relativt förmånliga skatteregler för privata fritidshus när de hyrs ut. Det gör dem attraktiva för potentiella köpare, eftersom köparna i nästa led kan få goda inkomster från uthyrning när de själva inte är där.
Affärsmodellen för Lalandia-projektet bygger i huvudsak på försäljning och uthyrning av (de privatägda) fritidshusen, eftersom intäkterna från försäljning och uthyrning bidrar till att finansiera semesteranläggningen och äventyrsbadet, som i sin tur bidrar till öka värdet på de enskilda fritidshusen, eftersom fritidsbostäderna i Lalandia-området har förtursrätt till de gemensamma anläggningarna, vilket även bidrar till att
semestersäsongen i princip utökas till hela året. För Lalandia har det därför varit avgörande att projektområdet har fått eller kunnat få status som fritidshusområde (se plan- och bygglagen) och fått tillstånd att planera och bygga nästan 500 nya fritidshus.
Denna status fanns inte från början för projektområdet i Søndervig, men uppdaterades efter ändringar av – först plan- och bygglagen och antagandet av
detaljplaneringsriktlinjer och sedan – antagandet av kommunala och lokala planer med mera. Lalandia-området ligger nämligen innanför det kustnära området som sträcker sig 3 km in i landet och som omfattas av ett antal restriktioner: Som huvudregel ska kustnära områden hållas fria från bebyggelse och anläggningar som inte är beroende av närheten till kusten. Dock har man kunnat utse särskilda utvecklingsområden sedan plan- och bygglagen antogs 2017 (efter ansökan till planeringsmyndigheten (landsplanmyndigheten)), där bebyggelse och anläggningar ändå kan upprättas. Nya sommerhusområden kan som huvudregel inte anläggas i kustnära områden. Plan- och bygglagen från 2017 gav dock möjlighet till projektering av 1000 nya och omlokalisering av 5000 redan planerade fritidshustomter. Lalandia i Søndervig – med sina nästan 500 fritidshus, hotell och äventyrsbad med mera – blev möjligt eftersom Lalandia-området omfattades av både detaljplaneringsriktlinjerna för utvecklingsområden och för nya fritidshusområden, vilket var en konsekvens av plan- och bygglagen från 2017.
Nya standarder för den fysiska planeringens mål och inriktning – särskilt för kustområdesplaneringen
I den ”moderniserade” plan- och bygglagen från 2017 integreras ”tillväxt” som ett nytt självständigt delmål i den danska lagstiftningen för fysisk planering. Detta är resultatet av många års diskussion i Folketinget, och även mellan kommunerna och staten samt mellan marknadsaktörer och det politiskt-administrativa etablissemanget.
Diskussionerna har främst handlat om att säkerställa en bättre balanserad utveckling i
129 Ett sommerhusområde kan betraktas som en särskild zon enligt plan och-bygglagen (Planloven). Fritidshus i ett sådant område får inte användas för helårsboende. Det innebär konkret att övernattningar under perioden första november till sista februari är begränsade till kortare feriebesök, totalt högst 9 veckor (PL § 40).
Fritidshus i sommerhusområden får hyras ut obegränsat under perioden mars–oktober, men alltså högst 9 veckor under resterande del av året. Det är dock inte tillåtet att enbart hyra ut, man måste också själv använda fritidshuset. Intäkterna är skattefria upp till 60 000 DKK (uthyrning via uthyrningsbyrå, vid privat uthyrning 11 500 DKK), för intäkter över denna summa sker ett skatteavdrag på 40 %. Avser 2020-års regler.
Danmark, i städer och på landsbygden. I praktiken har detta lett till att särskild uppmärksamhet riktats mot landsbygdsområden och kustområden samt de verksamheter som skulle kunna bidra till att främja utvecklingen (dvs. säkra
arbetstillfällen och sysselsättning) i dessa områden. Det återspeglas genom förändringar i turismpolitiken och särskilt policyn och planeringen för kustturismen. Det har haft en stor betydelse att det från 00-talet och framåt skett en nationell, interregional och interkommunal upprustning av turismpolitiken som kraftigt ökat det politiska fokuset inom alla led av turismen, särskilt i kustområdena. När Lalandia-projektet senare skulle diskuteras var det avgörande att projektet ingick i en bredare turismstrategisk
målsättning och argumentering.
I kustområdesplaneringen har dessa trender lett till förändringar av jämvikten mellan
”skydd” och ”utnyttjande”. De danska kusterna har under årtionden skyddats mot utveckling och bebyggelse på ett sätt som ibland varit nästan dogmatiskt. På senare år har det diskuterats om jämvikten mellan skydd och utnyttjande av kusterna i mindre utsträckning bör garanteras genom generaliserade normer och i större utsträckning genom platsanpassade urval och planering som bygger på konsekvensbedömningar och en avvägning av olika intressen. Det har också handlat om jämvikten mellan olika typer av användning i de kustnära områdena. Lalandia-området i Søndervig har främst varit ett jordbruksområde och jordbruket har en särställning som näring i det kustnära området. Många aktörer har haft svårt att förstå varför inte också andra näringar som turismen skulle kunna rymmas i det 3 km breda kustnära området, om man inte bygger direkt ute vid kusten. Detta har lett till påtryckningar att ändra detaljplaneringen för kustområdena, vilket resulterade i den ”moderniserade” plan- och bygglagen från 2017 som konstaterade att hela den 7 314 km långa kustlinjen i Danmark kanske inte har samma behov av skydd och förbud mot bebyggelse och så vidare.
Plan- och bygglagen från 2017 var en fortsättning på den trend som startade 2015 när plan- och bygglagen öppnade för den första lindringen av restriktionerna i Danmark som helhet och för det kustnära området i synnerhet: För det första blev det möjligt att få ett tillstånd för (de första) 10 ”försöksprojekten” för turism, efter en ansökan till
planeringsmyndigheten. För det andra flyttades planeringsmyndigheten från
miljödepartementet till näringsdepartementet – ett tecken på en bättre jämvikt mellan miljöskydd å ena sidan och utnyttjande, tillväxt och utveckling å andra sidan.
Styrkeförhållandet mellan stat och kommun – sammansättningen av planeringsinstitutionerna och -instrumenten
Att det tog flera år innan påtryckningarna för en ändring av detaljplanen för
kustområdena resulterade i den ”moderniserade” plan- och bygglagen från 2017, beror på det (i jämförelse med Sverige, där kommunerna har planeringsmonopol) hierarkiska danska plansystemet, där styrkeförhållandet mellan staten och kommunerna helt klart är till statens fördel.
Det kan tolkas så att staten – genom Folketinget, som bestämmer de mycket detaljerade reglerna i plan- och bygglagen, och planeringsmyndigheten, som har flera påverkans- och åtgärdsverktyg för kommunerna, genomgick en mognadsprocess. En
mognadsprocess som ledde till ett erkännande om att hela den 7 314 km långa kuststräckan i Danmark (nästan lika lång kuststräcka som Spanien och Frankrike
tillsammans) kanske inte har samma behov av skydd och förbud mot bebyggelse och så vidare. och där staten kan fortsätta att upprätthålla kontrollen med en sund jämvikt mellan utnyttjande och skydd – till exempel. genom att låta planeringsmyndigheten lätta på det allmänna skyddet på utvalda platser som anges i detaljplaneringsriktlinjerna.
Detaljplaneringsriktlinjerna har visat sig vara ett helt avgörande planeringsinstrument för förverkligandet av Lalandia i Søndervig. Utan detaljplaneringsriktlinjerna från september 2019, där nya fritidshusområden, däribland Søndervig, fastställdes, hade inte Lalandia-projektet varit möjligt.
Det ovanstående illustrerar mycket tydligt styrkeförhållandet mellan staten och
kommunerna i kustområdesplaneringen i Danmark. Kommunens planeringsutrymme för kustområdena, begränsat av statens intresse (som delvis redan framgår av plan- och bygglagen) att begränsa utvecklingsverksamheten vid kusterna. Men genom
detaljplaneringsriktlinjerna går man kommunerna tillmötes på utvalda platser – som till exempel. för Lalandia i Søndervig – för att främja utvecklingen av den lokala
kustturismen och med det övergripande målet att få en bättre jämnvikt i Danmark.
Plansystemets innehåll är politiskt medan överklagningssystemet fokuserar på laglighet
Lalandia-projektet i Søndervig har inte mött mycket motstånd i form av invändningar och klagomål från lokala intressenter sedan projektet blev möjligt att genomföra i och med ändringen av plan- och bygglagen från 2017 och detaljplaneringsriktlinjerna från 2019. Det lokala missnöjet med projektet tog sig nämligen uttryck i invändningar som i stor utsträckning bemöttes i samband med miljökonsekvensbedömningen och den inledande planeringen, dvs. redan under den tidiga beslutsprocessen. När planeringen (och projekttillståndet) antogs i Ringkøbing-Skjerns kommun den 18 februari 2020 hade allt väsentligt motstånd mot projektet redan avvärjts och tillmötesgåtts genom
anpassningar av projektet, villkor i projekttillståndet och genom ett beslut att utöka trafikstrukturen i området och så vidare.
Som framkommer ovan var det inte bara nödvändigt att avvärja ett potentiellt lokalt motstånd. Även bredare och på nationell nivå var det nödvändigt att säkerställa att till exempel. natur och rekreationsvärden i kustområdet skyddades i tillräcklig utsträckning.
Detta gjordes särskilt genom att Lalandia-området nämndes i detaljplaneringsriktlinjerna ovan från 2019 för fritidshusområden. Ett antal villkor var dock knutna till riktlinjerna.
Kritiken och invändningarna mot projektet har alltså till stor del bemötts eller hanterats på annat sätt redan i den tidigare beslutsprocessen.
Det danska detaljplaneringssystemet – inkl. klagomålssystemet – är kortfattat uppbyggt på följande sätt: Innehållet i planeringen är av politisk karaktär och potentiella
intressekonflikter ska därför helst klaras av i samband med den politisk-demokratiska processen som är en del av utarbetandet av planeringen, se plan- och bygglagens processuella regler. Planeringssystemets politiska karaktär, där de materiella
diskussionerna (helst) borde vara avslutade när planeringen har antagits, innebär att klagomålssystemet sedan ändringen av plan- och bygglagen på 1970-talet i allmänhet bara tar upp klagomål om rättsliga frågor (laglighet).
Om Lalandia i Søndervig är en bra idé eller inte är en politisk fråga som därför ska avgöras i en politisk-demokratisk planeringsprocess. Om medborgare och
intressegrupper motsätter sig planeringens innehåll, kan de uttrycka sina åsikter i samband med offentliggörandet av planeringen och miljökonsekvensbedömningen.
Politikerna ska lyssna till – men inte nödvändigtvis agera enligt – de mottagna synpunkterna.
Om man som medborgare (fortfarande) är missnöjd med politikernas beslut om
planeringens innehåll, efter att politikerna har övervägt de invändningar som kommit in i samband med offentliggörandet, kan man eventuellt låta det komma till uttryck vid nästa kommunalval. Man kan nämligen inte rikta klagomål mot planeringens innehåll,
eftersom klagomålssystemet i allmänhet endast behandlar klagomål om rättliga (lagliga) förhållanden, som till exempel om kommunfullmäktiges antagande av detaljplanen, kommunala tilläggsplaner och nya kommunala planer är lagliga – både om finns rättslig grund för att reglera de förhållanden som regleras i planen och om plan- och bygglagens bestämmelser om planens utförandeprocedur har följts. Andra exempel på rättsliga frågor är efterlevnaden av förvaltningsrättens principer, tolkningsutrymme (till exempel.
om ett undantag från en detaljplan strider mot ”planens principer” (se plan- och bygglagen § 19) och liknande.
Den danska plan- och bygglagen är dock generellt formulerad på ett sådant sätt att de kommunala planeringsmyndigheterna är ganska fria att bestämma innehållet i planeringen. Detta ger eventuella klaganden relativt få möjligheter att driva sina klagomål.
I Danmark är planering alltså först och främst politisk medan överklagandesystemet fokuserar på laglighet. Detta gäller naturligtvis särskilt i plan- och bygglagstiftningen, men den tydliga åtskillnaden mellan politiska och juridiska frågor, det vill säga att
överklagandessystemen främst endast accepterar klagomål av rättslig (laglig) karaktär, har paralleller i ett antal mark-, natur- och miljöskyddslagar.
Planering som politik och hantering i god tid av planeringsproceduren
Att förverkligandet av Lalandia-projektet i hög grad är ett uttryck för planering som en politisk process, är, som tidigare nämns, inte bara ett förhållande som gäller lokalt på kommunal nivå. Det gäller också mellan statlig och kommunal nivå, där
planeringsmyndigheten har till uppgift att utarbeta detaljplaneringsriktlinjer – och även har en rad möjligheter till inflytande och åtgärder om kommunen inte följer de statliga föreskrifterna. Slutligen devisen att planering är politik även på statlig nivå, det vill säga mellan de partier i Folketinget som stod bakom förlikningen om plan- och bygglagen 2017 med mera.
Det har varit avgörande att breda politiska överenskommelser har gjorts i Folketinget om förändringar av standarder, lagstiftning och innehåll för kustområdesplanering, särskilt under 2016 och 2018. Avtalen har genomförts genom lagändringar (2017) och
detaljplaneringsriktlinjer (2019). 2018 innehöll den politiska överenskommelsen till och med en konkret fördelning av utvecklingsmöjligheter till kommunerna, i form av fördelning av ett antal fritidshustomter till specifikt utvalda kommuner. Kommunerna har haft ett stort inflytande på de politiska avtalen. Dessutom har Lalandia kunnat
påverka både avtalets utformning och ramar 2016 och i samband med den slutliga fördelningen av fritidshustomter i avtalet från 2018.
Det visar på ett stort förtroende för det politiska avtalssystemet att både Ringkøbing-Skjerns kommun och Lalandia, när avtalen ingåtts, agerade med full tillförsikt att avtalet också skulle genomföras genom lagändringar och detaljplaneringsriktlinjer. Det avsattes tidigt stora resurser hos kommunen och Lalandia innan den planeringsrättsliga grunden slutligen var på plats (detta skedde först med antagandet av planer och projekttillstånd den 18 februari 2018).
Även lokalt i Søndervig och Ringkøbing-Skjerns kommun ses tydliga uttryck för att planeringen hanteras som politik och hur detta påverkar resultaten. Medborgare, företag och organisationer bjuds tidigt in att delta i beslutsfattandet och utformningen av både strategier, planer och projekt. Det vittnar om en tendens att använda politiserade delar av planeringen som en tidig indikator på potentiella intressekonflikter.
Det vittnar också om planering med ”hantering i god tid” och förståelse av behovet av samtidiga åtgärder. Som när kommunen samtidigt med den slutliga bestämningen av den planeringsrättsliga grunden på högre nivå (i detaljplaneringsriktlinjerna) försökte försäkra sig om en så snabb process som möjligt för de berörda parterna i Lalandia-projektet.
Som en följd av de politiska processerna och hanteringen i god tid gick det formella och lagstadgade kommunala och lokala planeringsförfarandet 2019–2020 ganska snabbt och smidigt, och utan att ett enda klagomål lämnades in.
Den lokala entreprenören och eldsjälen
Det bedöms som helt avgörande för Lalandia-projektet att det fanns en lokal eldsjäl i form av köpmannen Keld Hansen i Søndervig. Keld Hansen har förmågan att hålla fast vid grundidén om en semesteranläggning, men har samtidigt visat sig mycket flexibel under processen för att anpassa projektet till skiftande omständigheter. Lalandia hade med stor sannolikhet inte kunnat etablera sig i Søndervig utan Keld Hansens
förberedande arbete med att sprida idén bland lokalbefolkningen och medla i potentiella intressekonflikter och så vidare. Dessutom hade Keld Hansen redan köpt större delen av det område som skulle användas.
Även sedan Lalandia gått in som partner i Søndervig Feriepark fortsatte Keld Hansen att arbeta hårt för projektets genomförande, bland annat genom att löpande bjuda in beslutsfattare till Søndervig. Det är troligt att det har gett projektet mervärde att kunna visa upp en lokal förankring. Det har visat sig att projektet genom Keld Hansens engagemang och intresse för ”ortens bästa” inte bara motiverades av ekonomiska faktorer, utan också av lokala värden och önskan att främja lokalsamhällets utveckling.
Ett område med begränsade planeringsrestriktioner – inte så mycket att skydda (varken natur och mark)
Slutligen var det också viktigt att projektområdet inte hade några viktiga natur- och miljövärden. Det fanns inga större miljörestriktioner som behövde övervinnas inom området. Dessutom hade inte marken något större värde som jordbruksmark. Det var
endast områdets läge inom den kustnära zonen och (initialt) bristen på statligt stöd för att få status som fritidshusområde som under många år stod i vägen för projektet.
Avslutande kommentarer
Byggstarten i maj 2020 av Lalandia och 440 nya fritidshus i Søndervig är således resultatet av 14 års ansträngningar från en lång rad lokala och nationella aktörer och ett antal avgörande händelser. Det är historien om en lokal entreprenör som lyckades med sitt projekt först efter fjärde försöket, med hjälp av en nationell investerare, Lalandia. Det handlar också om att utveckla rätt affärsmodell, där möjligheten att få avsättning för fritidshustomter var avgörande. Det är dessutom en berättelse om tydliga förändringar i den statliga policyn för både turism och planering, däribland ändringar i plan- och bygglagen och användningen av detaljplaneringsriktlinjer till kommunerna. Lokalt samarbete och hantering i god tid inom det kommunala planeringsarbetet har till sist säkerställt en snabb och flexibel planeringsprocess. Slutligen har det varit av avgörande betydelse att det inte har förekommit några klagomål som försenat förfarandet, vilket beror både på en föregående jämkning av olika av intressen och det sätt som det danska klagomålssystemet fungerar på.
Carsten Jahn Hansen och Michael Tophøj Sørensen Aalborg Universitet, Danmark