Ledning av räddningstjänstverksamheten i Sverige

Räddningstjänstorganisationerna bedriver sin verksamhet på olika sätt och det gör att ledningssystemen¹ ser olika ut i olika räddnings-tjänstorganisationer.

I svensk räddningstjänst har en ledningsmodell utvecklats. Denna har fått stort genomslag, bl.a. genom att den används vid utbildning av räddningstjänstpersonal och för att den publicerats i litteratur av Statens räddningsverk och senare av MSB².

Enligt modellen delas ledning för kommunal räddningstjänstverk-samhet upp i de tre beslutsdomänerna systemledning, insatsledning och uppgiftsledning för olika nivåer i ledningssystemet. Syftet med

1 Vi använder här begreppet ledningssystem i en vid bemärkelse som omfattar alla delar av en verk-samhet för att åstadkomma ledning. I det ingår till exempel ledningsorganisation, definiering av befattningar, fördelning av befogenheter, grunder för ledarskap, principer för utförande av uppdraget och tekniskt stöd.

2 Se Stefan Svensson, Erik Cedergårdh, Ola Mårtensson och Thomas Winnberg, Taktik, ledning, ledarskap, MSB, 2005; Erik Cedergårdh och Thomas Winnberg, Utformning av lednings-organisation i Lars Fredholm och Anna-Lena Göransson (red.), Ledning av räddningsinsatser i det komplexa samhället, Räddningsverket, 2006 samt Erik Cedergårdh och Olle Wennström, Grunder för ledning – Generella principer för ledning av kommunala räddningsinsatser, Rädd-ningsverket, 1998.

Räddningstjänstens ledningssystem samt metod och taktik för att släcka skogsbränder SOU 2019:7

modellen är att beskriva innehåll i ledning för ett fördelat besluts-fattande inom räddningstjänsten. En av flera utgångspunkter i model-len är att skapa nivåspecifik ledning, det vill säga möjligheten att bedriva ledning på flera nivåer med specifika ledningsuppgifter i olika tidsskalor.

Systemledning utövas för att leda räddningstjänstverksamheten på en övergripande nivå. Det inbegriper att definiera organisationens roll, sätta ramar för räddningsinsatser samt prioritera och fördela resurser till olika insatser medan beredskap upprätthålls för övrig riskbild. Systemledningen utövas kontinuerligt i tiden. Insatsledning utövas för att genomföra en räddningsinsats inom de ramar system-ledningen satt upp. Vid flera samtidigt pågående räddningsinsatser finns det en beslutsdomän för insatsledning per insats.

Uppgiftsledning sker för att utföra uppgifter vid en räddnings-insats enligt direktiv från nivån räddnings-insatsledning. Vid omfattande resurs-uppbyggnad behöver insatsorganisationen skalas upp och enligt model-len kan beslutsdomänen uppgiftsledning finnas i hur många nivåer som helst. Det kan t.ex. vara någon som leder genomförandet av en begrän-sad uppgift för en enskild räddningsstyrka samtidigt som en över-ordnad sektorchef ansvarar för att genomföra en större uppgift i en geografisk del av skadeområdet.

Vilka befattningar som har befogenhet att fatta beslut inom do-mänerna systemledning, insatsledning och uppgiftsledning varierar mellan olika räddningstjänstorganisationer och inom organisationerna vid olika tillfällen. Varje nivå är inte heller knuten till endast en be-fattning utan i stället kan flera bebe-fattningar ha befogenheter inom en nivå. Beslutsdomänerna uppgiftsledning och insatsledning utgör del-mängder av systemledning och därmed räddningschefens ansvar med det yttersta syftet att räddningstjänståtgärder ska åstadkomma effekter.

Räddningschefen har det övergripande ansvaret för systemled-ningen men även andra kan agera inom den nivån. Till exempel kan en ledningscentral eller ett inre befäl ha mandat för tidiga resurs-dispositioner medan räddningschefen (eller en räddningschef i bered-skap) behåller det yttersta ansvaret för att uppnå flera olika räddnings-insatsers målsättningar över tid, följa upp insatsernas resultat och vid behov justera avsikter och mål med insatserna samt att prioritera mellan dessa insatser.

SOU 2019:7 Räddningstjänstens ledningssystem samt metod och taktik för att släcka skogsbränder

Traditionellt brukar räddningsledarmandatet knytas till insats-ledningsnivån och den ledningen som sker på skadeplats. Det före-kommer numera att räddningsledaren befinner sig på distans, t.ex. i en ledningscentral³. Det senare är också normen vid statlig rädd-ningstjänst⁴. Räddningstjänstverksamheten som helhet ingår också i ett större sammanhang där andra aktörer agerar. För att beskriva hela samhällets olika verksamheter som agerar vid en händelse kan man tala om ett system av olika system. Mellan de olika systemen finns det till skillnad från den enskilda räddningstjänstorganisationen inte någon hierarkisk struktur utan samordning och gemensam inrikt-ning ska i stället ske genom samverkan. Vissa aktörer kan däremot ha ett ansvar för att verka för att samordning kommer till stånd, ett samordningsansvar⁵.

8.1.2 Behovet av ledning i räddningstjänstverksamheten Ledningsbehovet varierar beroende på hur omfattande och kompli-cerad en räddningsinsats är. Vid en begränsad räddningsinsats kan det vara tillräckligt att endast ett befäl på skadeplats utövar ledningen för genomförandet av den enskilda räddningsinsatsen. Vid en större räddningsinsats behövs däremot fler befäl för insats- och uppgifts-ledning på skadeplats.

Samtidigt finns behov av systemledning för att prioritera resurser, säkerställa resursförsörjning, följa upp räddningsinsatser och sam-verka med andra aktörer.

Under tiden en räddningsinsats genomförs behöver beredskap upp-rätthållas för fler, kanske mer prioriterade, händelser i närområdet.

Till exempel kan det pågå en räddningsinsats vid en gräsbrand där det på kort sikt endast finns risk för egendomsskador, när det kommer ett larm om en brand i ett bostadshus där det finns risk för att männi-skor skadas eller omkommer. Resurserna behöver då prioriteras mel-lan händelserna och även mot beredskap för ännu fler händelser.

3 MSB, Ansvar, samverkan, handling, s. 49.

4 Till exempel befinner sig Sjöfartsverkets räddningsledare i räddningscentralen Joint Rescue Coordination Centre (JRCC).

5 Lars Fredholm och Christian Uhr, Samverkan vid stora olyckor och kriser kräver ett utvecklat tänkande om ledning, i Nils-Olov Nilsson (red.), Samverkan – för säkerhets skull, MSB, 2011, s. 133–135.

Räddningstjänstens ledningssystem samt metod och taktik för att släcka skogsbränder SOU 2019:7

Viss samverkan med andra aktörer som t.ex. polis och ambulans sker direkt på skadeplats. I samband med större eller mer kompli-cerade räddningsinsatser ökar behovet av samverkan med andra aktörer i hela samhället. För att identifiera behov av samverkan med andra aktörer finns också ett behov av att hela tiden värdera ytter-ligare samverkansbehov, även på övergripande nivåer.

Själva räddningsinsatsens genomförande och behov av resurser bör också kontinuerligt följas upp. Om en omfattande räddnings-insats behöver tillföras resurser kräver även det en ökad lednings-kapacitet.

Ett ökat ledningsbehov på grund av en omfattande räddnings-insats kan bl.a. kräva en utbyggd ledningsorganisation med flera nivåer, funktioner och individer. Staber kan behövas på olika led-ningsnivåer⁶. Komplexiteten i en räddningsinsats kan också göra att det finns ett stort behov av ledning. Till exempel kan en liten brand i en transformatorstation leda till omfattande samhällsstörningar och behov av hantering på flera samhällsnivåer under en längre tid.

8.2 Metod och taktik för att bekämpa skogsbränder⁷