(Riksantikvarieämbetets del av miljömålet) Dec 2008
Inledning
De åtgärder som här konsekvensanalyseras är de av Riksantikvarieämbetet föreslagna åtgärder som inte tidigare analyserats av Naturvårdsverket. Föreliggande konsekvensanalys tar endast upp de delar som direkt berör Riksantikvarieämbetets verksamhet. Delmålet omfattar flera myndigheter och aktörer. Analysen av de föreslagna åtgärderna för att uppnå delmålet varsamt brukande under miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård är främst inriktad på delmålets kulturmiljövärden. Den övergripande metodiken i denna analys har följt de riktlinjer för konsekvensanalyser som beskrivs i
Naturvårdsverkets rapport – Konsekvensanalys steg för steg (2003).
Problemanalys
Kust- och skärgård har unika upplevelsevärden och särskilda kultur- och naturmiljöer. Det sentida rationella jord- och skogsbruket har i lägre grad omvandlat landskapet. Problematiken i kust och skärgårdsområden ser delvis olika ut. Tre huvudkategorier kan identifieras: 1) områden med en permanentning av sommarstugeområden med ökat exploateringstryck på natur- och kulturmiljöer, 2) områden där permanentbostäder blir sommarbostäder, ofta i kombination med högt besökstryck under sommaren och ett generellt sett ökat exploateringstryck tryck på natur- och kulturmiljöer, 3) områden som avfolkas med begränsat besökstryck under sommaren. I mer tätbebyggda kustområden sker en privatisering av stränder. De areella näringarna har i skärgården
konkurrensnackdelar. Trots i många fall relativt sett korta avstånd till tätorter utgör många skärgårdar glesbygder.
Målformulering
Senast 2015 ska kust- och skärgårdslandskapets natur- kultur- och friluftsvärden bevaras och utvecklas genom ett varsamt brukande.
Det innebär att:
y Kommunala översiktplaner ger vägledning, Regionala utvecklingsprogrammen (RUP) och andra instrument och
regionala/lokala samverkansformer ger stöd för god hushållning och utveckling inom kust och skärgårdens småskaliga strukturer och diversifierade näringsliv.
y Värden för natur- och kulturmiljön är kända och tillgängliga. y Kust- och skärgårdslandskapet är tillgängligt för friluftsliv och
rekreation.
y Arealen betade holmar, öar och strandängar ökar.
y Kust och skärgårdslandskapets byggnader och bebyggelsemiljöer från olika tider tas om hand så att en mångfald bibehålls.
y Mängden särskilt värdefulla miljöer där kulturvärden långsiktigt bevaras får inte understiga 50 st.
Åtgärder
y Arbeta med kommunala översiktsplaner och regionala utvecklingsprogram för kust- och skärgårdsområden
y Samordna olika stödformer till förmån för skärgårdens unika värden y Vårda odlingslandskap och byggnader inom skyddade områden. y Stöd och utbildning av entreprenörer för utförande av byggnads- och
landskapsvård i och utanför skyddade områden
y Inrätta kulturreservat för ett urval av kulturmiljöer som inte ges tillräckligt skydd genom nya kommunala PBL-beslut.
y Utbildningsinsatser och kunskapsspridning
Metod för kostnadsberäkningar
I beräkningarna av de aktuella kostnaderna är det de statsfinansiella kostnaderna som redovisas i monetära termer för tidsperioden 2010-2015. Kostnaderna har räknats om (diskonterats) med en ränta på 4 procent. En annuitetsfaktor används för att räkna om investeringen (år 0) till en konstant årlig kostnad över
investeringens beräknade livslängd. Den årliga kapitalkostnaden erhålls genom att multiplicera investeringsutgiften med annuitetsfaktorn. För kulturreservaten tillkommer en årlig driftskostnad (beräknad som netto).
Tidsramen för denna studie samt brist på underlagsmaterial har fått begränsa de samhällsekonomiska kostnaderna för privatpersoner och företag att innefatta endast kvalitativa värden. Det är komplicerat att uppskatta de
samhällsekonomiska kostnaderna som exempelvis ett inrättande av kulturreservat för med sig och dess påverkan på enskilda och företag eftersom det varierar beroende på lokalisering och inriktning på reservatet samt antal inblandade aktörer. Intentionen är att även intäkter i form av ökad sysselsättning vid
inrättande av exempelvis kulturreservat skall kunna beräknas monetärt framöver. Trots att konsekvensanalysen är baserad på bristfälligt underlag bör följande räkneexempel ändå kunna ge en indikation på de indirekta konsekvenserna i form av kostnader och nyttor
Översiktsplaner och områdesskydd enligt PBL
PBL-beslut och översiktsplaner är viktiga styrande dokument för förvaltningen av kust och skärgårdar. För skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse är plan- och bygglagen ett viktigt instrument. Med såväl detaljplan som
områdesbestämmelser kan det bestämmas hur olika egenskaper och värden i bebyggelsen ska skyddas och vidmakthållas. Genom att klara ut i en detaljplan eller i områdesbestämmelser vilka skydds- och hänsynsregler som gäller för flera fastigheter inom ett område kan efterföljande bygglovsprövningar effektiviseras. Planläggningskostnaden för ett område kan kosta från 150 000 kronor och uppåt. Med områdesbestämmelser går det att införa generella bestämmelser för många fastigheter vilket minskar kostnaderna. När en detaljplan görs inför en större förändring och nya byggrätter delas ut betalar fastighetsägaren/ byggherren normalt en planavgift. En annan kostnad som kommunen kan få om långtgående skyddsbestämmelser införs i detaljplan eller områdesbestämmelser är kostnader
för ersättning till fastighetsägaren om denna lider skada av en plan. Sådan skada kan inträffa om rivningsförbud införs eller underhållskostnaderna på grund av skyddsbestämmelserna blir betydligt högre än de annars skulle vara.
Kust- och skärgårdskommunerna är ofta små och genomförandet av översiktsplanerna ligger till stor del på kommunerna. Ca 60 procent av
kustkommunerna har en kommunomfattande översiktsplan som är antagen 2001 eller senare. Drygt en fjärdedel av översiktsplanerna är från början av 1990-talet. Endast 15 kommuner har antagit särskilda fördjupningar av översiktsplanen för kust- och skärgårdsområdet eller genomfört samråd. Av dem är endast hälften gjorda efter 1999. Översiktsplanernas värden och kvaliteter som olika
intresseområden för kulturmiljövård, naturvård och friluftsliv faktiskt innehåller och vad det innebär för möjligheter till byggande är ofta bristfällig.
Översiktsplanerna är ett viktigt instrument för att åstadkomma en hållbar
utveckling och förvaltning av kustområden. Enligt Boverkets rapport ”Vad händer
med kusten” så kan man visa på att i de län som har arbetat med att ta fram
underlag som beskriver områdenas natur- och kulturvärden har kommunerna en större framförhållning till kustzonernas exploatering.
Det finns ett behov av att stärka översiktsplanerna i kust- och
skärgårdskommunerna vilket innebär höga kostnader. Många kommuner, särskilt de små, har inte tillräckligt med resurser för att upprätthålla en aktuell
översiktplanering som tar tillvara alla behov. Om kommunerna får större
möjligheter att genomföra översiktsplaner så leder det på sikt till bättre beslut om användningen av mark- och vattenområden. En stärkt översiktsplan möjliggör bättre områdesskydd.
Riksantikvarieämbetet och Boverket bör få i uppdrag att utreda ett nytt stöd till kust och skärgårdskommunerna för att genomföra översiktsplaner och vid behov fördjupade översiktsplaner. Ett stöd som kan utformas på liknande sätt som det stöd som finns för vindkraft.
Samordna olika stödformer till förmån för skärgårdens unika värden Det finns ett behov av att initiera och stöda projekt i kust- och skärgårdskommunerna utifrån befintliga stödsystem. De befintliga stödsystemen bör användas i större utsträckning av skärgårdens jordbruksföretag och andra markägare för vård och restaurering av odlingslandskap och värden i kulturmiljön. En samordnare från
länsstyrelsen bör få i uppdrag att aktivera ortsborna i exempelvis Landsbygdsprogrammet och uppmuntra Leadergrupper med ansökningar samt informera om befintliga
stödformer. En uppskattad kostnad för 4 heltidstjänster under perioden 2010-2015 beräknas uppgå till 15,7 miljoner kronor. Statsfinansiellt belastas statsbudgeten med kostnader på 3,1 miljoner kronor per år.
I samordningen av befintliga stödformer så kan det även ingå att informera om möligheter för småföretagare till kompletterande utbildningar som leder till ökad kompetens i natur- och kulturmiljö frågor.
Uppmuntransbidrag
Behovet av vård och underhåll för det äldre småskaliga byggnadsbeståndet är påtagligt över hela landet. För att försöka utforma en åtgärd som med enkla administrativa insatser bidrar till bevarandet av hotad bebyggelse har några länsstyrelser initierat ett mindre och i vissa fall schablonliknande bidrag, ”Uppmuntransbidragen”, inom ramen för Kulturmiljövårdsbidraget. Uppmuntransbidragen innebär i korthet att medel har avsatts till primära byggnadsvårdsinsatser vid mindre ekonomibyggnader av överloppskaraktär så som lador, källare och fähus. Erfarenheter från försöken med uppmuntransbidrag som ersättning för enklare former av byggnadsvård visar att det är en effektiv åtgärd för att stimulera lantbrukaren eller markägaren till att ta hand om sina överloppsbyggnader. Det relativt sett marginella ekonomiska tillskottet har i flera fall varit avgörande för att motivera lantbrukare eller markägare till att ”rädda” en ekonomibyggnad som inte längre fyller en funktion på gården.
Den genomsnittliga kostnaden för utbetalda medel till uppmuntransbidrag går att beräkna utifrån exempel på utbetalda medel under 2006. Exempelvis användes under 2006 totalt 3,1 miljoner kr i bidragsmedel för uppmuntransbidrag vilket ger en medelbidragssumma på 16 813 kr. Staten har bidragit med dryga 25 % av kostnaden medan
lantbrukaren/markägaren har tagit resterande kostnad. Arbetet med uppmuntransbidragen har aktualiserat frågan om möjligheten att införa ett nytt ekonomiskt styrmedel som kan komplettera landsbygdsprogrammet och vården av skyddad bebyggelse genom att stimulera till byggnadsvård även i andra delar av landskapet. Uppmuntransbidraget kan behöva modifieras för att passa kust- och skärgårdens bebyggelse.
Beräknad kostnad för uppmuntransbidraget
Det av Riksantikvarieämbetet beräknade behovet av ”uppmuntransbidraget” i kust- och skärgårdslänen är bidrag till 20 byggnader per år per län. Under perioden 2010-2015 innebär det bidrag till 1400 byggnader till en beräknad kostnad av 26,7 miljoner kronor. Statsfinansiellt belastas statsbudgeten med kostnader på 5,3 miljoner kronor per år. Kulturreservat
Kulturreservat är ett relativt nytt skyddsinstrument som fortfarande är under utveckling. Kulturreservatsinstrumentet skall inte självständigt användas för att uppfylla kulturmiljöns bevarandebehov, utan snarare fungera som
referensområden för en långsiktigt hållbar förvaltning av landskapets värden. Processen med att bilda kulturreservat är komplex och reservatsarbetet sker oftast tvärdisciplinellt i nära samarbete mellan olika aktörer. Ambitionen är att
kulturreservaten ska säkerställa områden med utgångspunkt i det breda
miljöbegreppet. En av de viktigaste parametrarna är förankringen med brukarna. I ett kulturreservat är kostnaderna initialt höga till följd av utredningsarbete,
intrångsersättningar, restaureringsinsatser, investeringskostnader och åtgärder för tillgänglighet. Stor vikt läggs vid bred medverkan och förankringsprocessen tar som regel lång tid. Målet är lokal delaktighet och långsiktigt hållbara lösningar inom förvaltningen av kulturreservaten. Den tidskrävande processen ställer krav på personella och ekonomiska resurser som saknas idag. En ekonomiskt
begränsande faktor är kulturmiljövårdsanslaget som inte har ökat på ca 15 år trots att en rad nya uppdrag tillkommit, däribland möjligheten att bilda kulturreservat.
Beräknad kostnad för inrättande av kulturreservat
Riksantikvarieämbetet anser att behovet av att avsätta ytterligare kulturhistoriska helhetsmiljöer som kulturreservat är stort. Det är endast 2 av totalt 14 kustlän som har ett kulturreservat med bäring på miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård (Brottö i Stockholm samt Sandviken i Västernorrland).
Ytterligare kulturreservat bör inrättas om alla län belägna vid kusten skall få minst ett kulturreservat vardera.i Resursbehovet för en sådan utveckling går att beräkna vad gäller kostnader för inrättande och skötsel utifrån genomsnittskostnader för befintliga kulturreservat. Den genomsnittliga kostnaden för inrättande av ett kulturreservat (t o m 2004) är 3,8 miljoner kronor och för driften (exklusive värdet av ideella insatser) uppgår kostnaden till ca 800 000 kronor per år. Inrättande av kulturreservat bidrar till måluppfyllelse av i snitt tre miljömål. Kostnaden för inrättandet av 12 nya reservat fram till år 2015 beräknas uppgå till 51 miljoner kronor och den totala driftskostnaden för 5 år beräknas uppgå till drygt 25 miljoner kronor netto. Det sammanlagda resursbehovet för inrättande och skötsel fram till 2015 blir således ca 76 miljoner kronor. Statsfinansiellt belastas statsbudgeten med kostnader på drygt 15 miljoner kronor per år. Därtill kommer ökade administrativa kostnader för länsstyrelserna i form av ytterligare anställningar i motsvarande 0,5 heltidstjänster per länsstyrelse för en kostnad av ca 28 miljoner kronor fram till år 2015.
Naturreservat
Naturreservat har funnits under lång tid som ett skyddsinstrument. Kust- och skärgårdens skyddade naturmiljöer utgör till betydande delar biologiskt kulturarv. Det är värdefullt om man vid revidering av skötselplaner uppmärksammar de kulturmiljöer som finns samt utvecklar skötseln av biologiskt kulturarv. För att kulturmiljöerna skall bevaras och utvecklas så krävs utökade insatser i form av vård och underhåll. I de befintliga naturreservaten är det inte alltid hela
sammanhängande kulturmiljöer som finns medtagna. För att kulturmiljöerna skall bevaras och utvecklas krävs utökade insatser i form av vård och underhåll.
Skötselplaner måste kopplas till en praktisk förvaltning. Det finns ett stort behov av en översyn av skötselplaner för ca 70 befintliga naturreservat och
nationalparker i skärgården.
Beräknad kostnad för en översyn av skötselplaner
Den beräknade kostnaden för en översyn av skötselplaner och
iståndsättningskostnad beräknas till 50 000 kronor per reservat. Det sammanlagda resursbehovet för en revidering av skötselplaner fram till år 2015 blir således ca 4
miljoner kronor. Statsfinansiellt belastas statsbudgeten med kostnader på 800 000 kronor per år.
Därtill kommer ökade administrativa kostnader för länsstyrelserna i form av ytterligare anställningar motsvarande 0,5 heltidstjänster per länsstyrelse för en kostnad av ca 28 miljoner kronor fram till år 2015.
Informationsinsatser
För att aktörer skall ta initiativ till och på rätt sätt bevara, vårda och bruka samt utveckla kust- och skärgårdsområden, krävs kunskap om vilka värden som finns. Den information och rådgivning som sker behöver utökas. Bland annat finns det behov av att uppdatera de regionala natur- och kulturmiljöprogrammen och anpassa dem för Internet.
Kostnader för uppdatering av de regionala natur- och kulturmiljöprogrammen
En uppskattad kostnad för förbättrade informationsinsatser för kust och
skärgårdens traditionella byggnader och bebyggelsemiljöer beräknas uppgå till en kostnad av totalt 67 miljoner kronor fram till år 2015 eller en årlig kostnad på ca
14 miljoner kronor per år
Riksintressen för kulturmiljövård
Ett stort behov finns även av en regional och lokal revidering och komplettering av riksintressebeskrivningar. Riksintressena är en av statens få möjligheter att bevaka så de nationella intressena tas tillvara i kommunernas planering. Det är staten som beslutar om riksintressen för mark och vattenområden som har
nationell betydelse för bevarande och utveckling. Att ett område är av riksintresse betyder att miljön är skyddsvärd ur ett nationellt perspektiv, men inte att miljön är automatiskt skyddad. Syftet är att dessa nationella intressen ska hävdas i den kommunala fysiska planeringen och beslut om markanvändningen. Områdena ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada de värden som är av riksintresse. Riksintressena är en av statens få möjligheter att bevaka så de nationella
intressena tas tillvara i kommunernas planering. Föråldrade och otydliga riksintressebeskrivningar har gjort det svårt att hävda och förklara innebörden i dessa intressen. Riksantikvarieämbetet framhåller vikten av aktuella och användbara kunskapsunderlag för att i planerings- och förändringssituationer kunna värna betydelsefulla kvaliteter. Syftet är att fatta bra beslut som i sig är en förutsättning för tillvaratagande och utveckling.
RAÄ har i samband med yttrande över Boverkets skrivelse till regeringen om tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser för områden av riksintresse stöttat förslagen avseende behovet av en central översyn av befintligt riksintressesystem. RAÄ har i det sammanhanget poängterat att en central översyn av systemet bör ske innan en översyn och kunskapsuppbyggnad av respektive sektors riksintressen görs. Regeringen har ännu inte återkommit i frågan. I väntan på eventuella
centrala initiativ kan mycket göras regionalt och lokalt med bl a revidering, komplettering av urvalet utifrån de kategorier som idag saknas i det egna länet.
Kostnader för en regional översyn av riksintressen
En förstärkning motsvarande 1 årsarbetskraft per kustlänsstyrelse behövs för en regional revidering och komplettering. En uppskattad kostnad för minst en heltidstjänst á 700 000 kronor per länsstyrelse blir en sammanlagd kostnad på ca 10 miljoner kronor per år beräknat på en femårsperiod. Den totala kostnaden beräknas bli 56 miljoner kronor.
Exempel på uppnådd samhällsnytta mätt i kvalitativa termer
De miljöeffekter som inte kan mätas i monetära termer värderas i kvalitativa termer och kostnader ställs mot samhällsnyttan. Intäkterna består uteslutande av icke-monetärt skattade värden och den större delen av samhällsnyttan får beskrivas med ord och plus eller minus.
Tabellen nedan illustrerar enkelt hur åtgärden att inrätta kulturreservat leder till uppnådd samhällsnytta. Genomförandet av ett områdesskydd i form av ett kulturreservat resulterar i statsfinansiella kostnader i form av intrångsersättning och ersättning för skötsel. Det innebär en kostnad för samhället att inrätta ett kulturreservat men leder till samhällsnytta genom ökad kunskap, ökad sysselsättning osv.
Direkta konsekvenser Indirekta konsekvenser Nytta/kostnad
2010-2015 2015 – 2020
Ett urval av helhetsmiljöer som visar på kust- och skärgårdens kulturhistoriska värden har skyddats
Bidrar till måluppfyllelsen av i
snitt 3 miljömål + +
Kust- och skärgårdens traditionella byggnader och bebyggelsemiljöer har förvaltats och brukats
Bevarade natur- och kulturmiljövärden
+ +
Befintliga stödsystem nyttjas fullt av skärgårdens
jordbruksföretag och markägare
Bevarade materiella och immateriella kulturhistoriska värden
+ + Regionala natur- och
kulturmiljöprogrammen samt riksintressebeskrivningar är uppdaterade.
Lokal och regional utveckling + +
Ökad sysselsättning + +
Ökad kunskap om natur- och
kulturmiljön i kust och skärgård + +
Ökad turism och upplevelsenäring + +
Bevarade sociala värden + +
Ökad areal av betade strandängar
och holmar + +
Ökad tillgänglighet för friluftsliv
och rekreation + + Inrättande av 12 kulturreservat Utrednings och uppföljningsarbete Intrångsersättning Information/tillgängliggörande
Restaurering, vård och underhåll – 51 mkr –
Driftskostnad – 25 mkr – 42 mkr
Revidering av skötselplaner i 70
Vård & underhåll av byggnader Uppmuntransbidrag – 27 mkr – 29 mkr Informationsinsatser bl.a. uppdatering av KMV programmen – 67 mkr -67 mkr Administrativa kostnader Samordning av stödformer Kulturreservat Naturreservat Riksintressen – 16 mkr – 28 mkr – 28 mkr – 56 mkr – 20 mkr – 40 mkr – 40 mkr – 80 mkr Summa
Konsekvenser som värderas i
kronor – 302 mkr – 318mkr Årlig kostnad – 60 mkr -64 mkr Övriga konsekvenser + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + (Kostnaderna för 2015 – 2020 är preliminära då kostnaderna för befintliga
åtgärdsförslag kan komma att öka samt att ytterligare åtgärdsförslag kan tillkomma).
Referensalternativ (0-alternativ)
Vad blir effekterna om inte skydds- eller bevarandeåtgärder av värden i
kulturmiljön genomförs? Det innebär att människors tillgång till en mångfald av kulturhistoriska värden minskar. Samtidigt försvinner även möjligheterna att använda dessa områden för lokal och regional utveckling. Det materiella och immateriella kulturhistoriska värdet påverkas negativt och den historiska
kunskapen dräneras. Bristen på bra och tillgänglig information leder till minskad medvetenhet och okunskap om den egna bygdens bebyggelsemiljöer. Privata aktörer och kommunen får svårigheter att ta tillvara bygglov på ett sådant sätt att det anpassas till de traditionella bebyggelsemiljöerna.
Avslutande diskussion
Miljönytta är svårt att mäta monetärt och det finns ett stort behov att utveckla metoder att värdera icke-monetära nyttigheter för att kunna mäta miljönytta. En alternativ analysmetod kan vara en så kallad multikriterieanalys. En
multikriterieanalys är ett strukturerat sätt att jämföra fördelar och nackdelar med ett förslag. De miljöeffekter som inte kan mätas i monetära termer kan värderas i någon annan typ av viktningssystem för att på så sätt illustrera betydelsen av olika effekter för samhället. Konsekvenserna kan presenteras tillsammans trots att de är en mix av kvalitativ, kvantitativ och monetär information. Precis som i en
samhällsekonomisk analys görs vissa antaganden. Risken finns att värden på olika effekter är avhängig den person som gör analysen. Alternativet är att helt avstå
från att använda den här typen analysmetoder vilket leder till sämre
underlagsmaterial för beslutsfattarna. En analys med inriktning på kvalitativa bedömningar är därför nödvändig.
Referenser:
Boverket 2006 – Vad händer med kusten? Erfarenheter från kommunal och regional planering samt EU-projekt i Sveriges kustområden.
Miljömålsrådet 2006 - Miljömålsrådets riktlinjer för underlag till den fördjupade utvärderingen av arbetet för att nå miljökvalitetsmålen.
Naturvårdsverket 1999 – Miljömål i Sverige. Val av åtgärder. Metod för sammanvägning och samhällsekonomiska bedömningar.
Naturvårdsverket (2003) Konsekvensanalys steg för steg – handledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys för Naturvårdsverket.
Naturvårdsverket 2004 – Ekonomiska konsekvensanalyser i myndigheternas