4.2.1Mål och syften med assistanspolicyn vid policyinitiativ och assistanspolicyns tillkomst
Funktionshindrades rätt och möjligheter till stöd och hjälp från samhället är ett policyområde som varit föremål för policyförändringar under lång tid. Det handikappolitiska subsystemet är en del av det socialpolitiska politikområdet. Utvecklingen inom det handikappolitiska området under 1800- och 1900-talen kan beskrivas som en process där trenden gått från enskilt till allmänt ansvar och därefter från centralisering till decentralisering. Parallellt med detta har även en utveckling från separation till integration skett. Efter andra världskriget upphöjdes integration av funktionshindrade till ledande princip inom handikappolitiken. En genomgående ambition inom handikappolitiken har varit att omvandla den funktionshindrade avvikaren och outsidern till en normal och vanlig samhällsmedlem med levnadsförhållanden som i största möjliga utsträckning liknade övriga samhällsmedborgares (Förhammar & Nelson 2004). Den svenska handikappolitiska ambitionen, att skapa förutsättningar för funktionshindrade att leva under förhållanden som är så lika andra medborgares som möjligt, innebär att funktionshindrade ska ges möjlighet till delaktighet i samhällslivet och ett aktivt medborgarskap. Enligt Marshall (i Jacobson Pettersson 2008) kan medborgarskapet delas in i tre olika delar; civilt, politiskt samt socialt. Denna indelning innefattar olika rättigheter; det civila rör individens frihet som till exempel yttrandefrihet och äganderättigheter, det politiska rör rättigheter kring politiskt deltagande såsom rösträtt och rätten till att kandidera till politiska poster och det sociala innefattar sociala rättigheter såsom ekonomisk välfärd, arbete och skolgång. Socialt
medborgarskap uttrycker en relation mellan individ och välfärdsstat och relaterar till social klass och social ojämlikhet. Förutsättningar för faktisk tillgång till de civila och politiska rättigheterna skapades i Sverige genom att varje medborgare garanterades en grundläggande social välfärd. Socialt medborgarskap kräver en omfattande samhällsinsats och stora ekonomiska resurser, både på individnivå och på systemnivå med avseende på administration, detta till skillnad mot
28
välfärden och rätten till politiskt, civilt och socialt medborgarskap är socioekonomiska
värderingar i samhället som återfinns inom det handikappolitiska området och de strukturer som de skapat under lång tid är exempel på stabila faktorer som skapat förutsättningar för
assistansreformens tillkomst. Den industriella och samhällsekonomiska utvecklingen är stabila faktorer som varit avgörande för vilka resurser och begränsningar som funnits att fördela inom välfärdspolitiken och avgörande för de resurser som tilldelats det handikappolitiska området, men kan enligt ACF inte ensamt åstadkomma policyförändring utan förändringar av de dynamiska yttre faktorerna krävs för att policyförändringar ska ske.
Under den senare delen av 1900-talet har det skett förändringar i de socioekonomiska
förutsättningarna som är dynamiska yttre faktorerna som haft betydelse för assistanspolicyns tillkomst. Ett exempel på hur de socioekonomiska förutsättningarna förändrats är
reformparadigmet New Public Management (härefter NPM) som haft stor inverkan på den offentliga sektorn. NPM som reformparadigm fick genomslag under 1980- och 1990- talen (Pollitt & Bouckaert 2011). NPM består av ett flertal idéer som ger uttryck för ett nytt tänkande, där tonvikten läggs på medborgarens valfrihet, rätten att välja mellan olika producenter och en syn på medborgaren som kund. Även att hålla kostnader nere och minska statens ekonomiska styrning är utmärkande för NPM (Montin & Granberg 2013). Assistanspolicyn bygger på idéer om marknadsmekanismer med kundval, decentralisering, privatisering och konkurrens i enlighet med NPM.
Textanalysen visar att Handikapputredningen framförde stark kritik mot tidigare kollektiva, likriktade lösningar som ex. institutioner och man menade att välfärdsstaten ibland tagit för lite hänsyn till individens önskemål och att enskilda med omfattande funktionshinder och deras familjer måste få mer frihet och möjlighet att få större kontroll över sina liv (SOU 1991:46). Handikapputredningen menade att de strukturförändringar som regel- och målstyrningen innebär skapar både möjligheter och hinder för enskilda med omfattande funktionshinder att hävda sin medborgarrätt och ha inflytande över stöd och service. Utifrån den analys av
strukturförändringar som gjorts i utredningen argumenterar man för att reformarbetet behövde ha två kompletterande inriktningar. Dels ansåg man att den enskildes ställning i samhället,
29
generella samhällsplaneringen behövde inriktas på att medborgare med funktionsnedsättningar inte skulle uteslutas från grundläggande möjligheter att utöva sin medborgarrätt (politiskt, civilt och socialt medborgarskap). I utredningen påvisade man således dynamiska yttre faktorer som motiverade till den föreslagna policyförändringen (SOU 1991:46). Utredningen menade att de människor med omfattande funktionsnedsättningar hade mycket stora svårigheter i sin dagliga livsföring och även är de människor som drabbas hårdast av brist på bostäder, sysselsättning och arbete, fritid och rekreation, hälso- och sjukvård, allmänna kommunikationer, tillgång till
information m.m., vilket får till följd att de heller inte gavs någon möjlighet att utöva inflytande. Deras möjligheter att utöva sitt sociala medborgarskap var till följd av detta mycket begränsat och argument framförs för att implementeringen av assistanspolicyn skulle öka möjligheterna för enskilda med omfattande funktionshinder att delta aktivt i samhällslivet och att det sociala medborgarskapet på så vis skulle stärkas. Principer som anges vara bärande i SOU 1991:46 och dess förslag till policyförändring är självbestämmande och inflytande, tillgänglighet, delaktighet samt kontinuitet och helhetssyn. Detta återkommer ständigt i utredningen och det sociala
medborgarskapet lyfts genomgående fram som oerhört viktigt. I handikapputredningen har man i första hand fokuserat på att beskriva självbestämmande och inflytande och argumentationen för att stärka den enskildes möjligheter till detta är framträdande och genomgående i hela
utredningen. En av de insatserna som särskilt nämns för att stärka det sociala medborgarskapet är personlig assistans. Att ett av assistansreformens syften var att öka den individuella friheten hos enskilda med omfattande funktionshinder framträder tydligt vid läsningen av utredningen då man argumenterar starkt för denna individuella rätt. Tidigare kollektiva, likriktade lösningar som ex. institutioner kritiseras hårt, man menar att välfärdsstaten ibland tagit för lite hänsyn till
individens önskemål och att enskilda med omfattande funktionshinder och deras familjer måste få mer frihet och möjlighet att få större kontroll över sina liv (SOU 1991:46).
Vid analysen framgår att syftet med assistanspolicyn var att enskilda människor själva skulle ges rättigheter och möjligheter att själva styra över sin vardag. Policyprocessen initierades av
handikapporganisationerna och hela policyprocessen präglas vid denna tidpunkt av ett bottom-up perspektiv. Policyförändringen föregicks inte av någon extern chock, utan snarare verkar det som att orsaken till policyns genomförande beror på att synen på funktionshindrade har förändrats, vilket inneburit att inkrementella policyförändringar skett för att förbättra funktionshindrades
30
villkor under lång tid. Ända sedan mitten av förra seklet så har trenden varit att
funktionshindrade ska integreras i samhället och ha samma möjligheter till ett gott liv som andra medborgare. Assistanspolicyn är ett led i att ytterligare integrera funktionshindrade i samhället, tillgodose ett hjälpbehov och stärka det sociala medborgarskapet.
4.2.2 Assistanspolicyns mål och syften 2008-2012
Under 2000-talet kom NPM att tillämpas mer strikt än tidigare, vilket innebär att det har blivit ett ökat fokus på resultatstyrning, prestation och utförande (Pollitt & Bouckart 2011).
I samband med riksdagsvalet 2006 skedde ett regeringsskifte, där alliansregeringen kom att utgöra den nya styrande koalitionen. Den nya regeringen införde som ett exempel på detta arbetslinjen som i korta drag innebär att man infört jobbskatteavdrag och reformerat
arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen (Alliansens valmanifest 2014-2018). Detta har skapat större skillnader mellan de som har arbete och de som inte har arbete, i syfte att få fler i jobb. Kostnader för sjukskrivningar och handikappförmåner var en het politisk fråga i den svenska inrikespolitiken och när Alliansen kom i regeringsställning 2006 så beslutade man sig för att minska kostnaderna för sjukdoms- och handikappförmåner (Pollitt & Boouckaert 2011).
Denna hårdnande politik är dynamiska yttre faktorer som kan ses som ett led i det ändrade fokuset mot resultatstyrning, prestation och utförande i reformparadigmet NPM. Den hårdnande politiken mot sjuka och arbetslösa är även exempel på policyförändringar inom andra
policysubsystem som påverkar det handikappolitiska policysubsystemet och assistanspolicyn. Den vänsterpartistiske riksdagsledamoten Elina Linna (v) sade i en riksdagsdebatt att regeringens hårdnande politik mot sjuka och arbetslösa hade gett konsekvenser även för assistanspolicyn och funktionshindrade. Hon sade att det hårdnande samhällsklimatet påverkade synen på
funktionshinder och personlig assistans (riksdagens protokoll 2009/10:126) . Detta resonemang är i linje med vad Sabatier och Weible (2007) skriver om hur olika policysubsystem påverkar och interagerar med varandra. Regeringsskiftet och den ekonomiska krisen 2008 är dynamiska yttre faktor som har gett ökat fokus på kostnader och ekonomi i balans, vilket i hög utsträckning påverkar det handikappolitiska policysubsystemet och assistanspolicyn.
31
förändrades 2007 och vid tvåårsomprövningar av personlig assistans så fick många assistansberättigade beslut om minskad assistanstid eller rentav indragen assistans.
Försäkringskassan menade att man tidigare varit för generös med att beräkna de grundläggande behoven (assistanskoll, läst 2015-05-04).
Vid analysen av SOU 2008:77 framgår det att kostnadsutvecklingen för assistanspolicyn har varit högre än vad som tidigare beräknats. Detta lyfts fram som problematiskt för reformens legitimitet, men samtidigt anses kostnadsnivån försvarbar utifrån kvaliteten på insatsen och det stora hjälpbehovet hos individerna som får hjälp genom assistanspolicyn. SOU 2008:77 uttryckte även oro över bristande tillsyn av verksamheter inom policyområdet och menade att det
riskerade att motverka syften och mål med policyn och urholka förtroendet för LSS-
lagstiftningen. Utredningen föreslog att ett statligt tillsynsansvar skulle införas för att säkra reformens legitimitet över tid. Försäkringskassan fick rätt i Regeringsrätten 2009 och efter det har bedömningarna av de grundläggande behoven hårdnat ytterligare (assistanskoll, läst 2015-05- 06).
Regeringen tillsatte en utredning för att utreda omfattningen av fusk, oegentligheter och
överutnyttjande av policyförmånerna som det rapporterats om i media. Utredningen resulterade i betänkandet av utredningen om assistansersättningen kostnader, SOU 2012:6. I utredningen betonas implementeringsproblem och man förespråkar kontroll och åtgärder för att reglera verksamhet inom området personlig assistans. Utredningen visar att LSS-reformen och framförallt insatsen personlig assistans har inneburit ökat självbestämmande för en grupp personer med stora funktionsnedsättningar. Det uttrycks i utredningen att det är beklämmande att reformen varit föremål för ekonomisk brottslighet och man menar att oskyldiga
assistansberättigade känner sig misstänkliggjorda av omgivningen. För att LSS som reform ska kunna bestå drar SOU 2012:6 slutsatsen att åtgärder för att förhindra fusk är nödvändiga för reformens långsiktiga hållbarhet och legitimitet. Förslagen för att hantera fusk, att genomföra inspektioner i assistansberättigades hem, framställs som nödvändigt även om det kränker den funktionshindrades integritet. Vid inspektioner skulle det t.ex. kunna upptäckas att den assistansberättigade inte behöver så mycket hjälp som uppgetts. Utredningen menar att de åtgärder som är nödvändiga för att förhindra fusk inte får bli alltför långgående och besvärande
32
för individen. Det är nödvändigt att allmänheten, de assistansberättigade och deras anhöriga ser åtgärderna som berättigade. I nästa andetag skriver man att kravet på förståelse för åtgärder inte får leda till avkall på kravet att åtgärderna ska förebygga fusk och öka möjligheterna till kontroll (SOU 2012:6).
Resultaten i denna undersökning visar att det finns interna problem i policysubsystemet, det förekommer fusk med assistansersättning, stora vinstuttag och ökande kostnader för
assistanspolicyn. Det har även funnits funktionshindrade som inte fått den omsorg som de har rätt till enligt lagstiftningen. Omfattningen av fusket och de totala kostnaderna för detta är små i förhållande till policysubsystemet och de totala kostnaderna för assistanspolicyn. Det har
uppkommit styrnings- och kostnadsproblem på policyområdet, fokus har förskjutits från stöd och behov till kostnader och styrning. De policyförändringar som sker inom området visar att mål och principer inom anpassas efter detta ändrade fokus. Det framgår av undersökningen att ett nytt nationellt mål inom det handikappolitiska policysubsystemet är att minska kostnaderna, öka kontrollen och styrningen över assistanspolicyn och verksamheter verksamma inom
policyområdet. Ökad byråkrati och centralstyrning förefaller vara önskvärt. Den behovsstyrda aktörskoalitionen har samma policymål som tidigare, att integrera funktionshindrade i samhället, tillgodose ett hjälpbehov och stärka det sociala medborgarskapet.
Kostnadsmanagementkoalitionen som nu dominerar policyområdet menar att syftet med LSS är detsamma som tidigare, men inskränkningar i individens integritet, frihet och sociala rättigheter rättfärdigas med hänvisning till kontroll och kostnadsmanagement. De hårdare
behovsbedömningarna och tillståndsplikten är i linje med denna nya hållning inom
policyområdet. Policyprocessen präglas nu av ett top-down perspektiv, där myndigheter och experter har en framträdande roll. Syftet med genomförda och pågående policyförändringar förefaller vara ökad kontroll och minskade kostnader.
4.3 Hur kan man förstå och tolka de förändringar som skett mellan de två undersökta