5.1.2 Aktörskoalitionerna
Den dominerande koalitionen i den inledande policyprocessen var en behovsstyrd aktörskoalition och det fanns ingen motståndarkoalition vid tiden för assistanspolicyns tillkomst. Den kritik som förekom var en intern kritik mot frågor som var av sekundär karaktär inom policyområdet. Assistanspolicyn initierades underifrån och policyprocessen präglades av ett bottom-up
perspektiv. Under den senare perioden har den behovsstyrda aktörskoalitionen förlorat inflytande inom policyområdet och en ny kostnadsmanagementkoalition har blivit dominerande. Den nya koalitionen som dominerat policyområdet under senare år har fokus på kostnader och kontroll, denna nya inriktning har påverkat målen med assistanspolicyn och motiverat till
policyförändringar. Arbetet med behovsbedömningsinstrumentet som grundades på EBP
(evidensbaserad praktik) var troligen ett försök att uppnå policyinriktat lärande för att genomföra policyförändring i riktning mot hårdare behovsbedömningar än tidigare, där EBP var tänkt att fungera som värdeneutral policymäklare. Den försvagade behovsstyrda aktörskoalitionen
försöker hejda policyförändringar från kostnadsmanagementkoalitionens sida och agerar nu som en motståndarkoalition. De förändringar som skett inom policyområdet under den senare
perioden har initierats ovanifrån och är top-down styrda.
5.1.2 Mål och syften med assistanspolicyn
Det är inte grundläggande mål och värderingar som förändras inom policyområdet, utan en värdeförändring och förskjutning av mål och värderingar. De djupa kärnvärden som ligger till grund för policyn förefaller vara desamma som tidigare. Det förefaller vara en kombination av interna och externa drivkrafter som leder till den värdeförändring som skapar
policyförändringen. Problembilden i policyområdet har förändrats, med fusk, stora vinstuttag och överutnyttjande. En omprioritering och värdeförskjutning sker inom policyområdet till följd av kostnadsmanagementkoalitionens prioritering av kostnader och kontroll, vilket gör att
policymålen revideras och förskjuts. Den ökade kontrollen och fokuseringen på
kostnadsminskning kan delvis bero på att reformen initialt var helt oreglerad, vilket skapade möjligheter till fusk, stora vinstuttag och överutnyttjande, samt att reformen blev mer kostsam än vad som beräknades initialt. Alliansregeringens mål att kraftigt minska kostnaderna för sjuk-
36
och handikappförmåner bör vara en tungt vägande orsak till utvecklingen av assistanspolicyn under senare år.
Resultaten i denna studievisar att det är interna problem och inkrementella förändringar som lett till en större förändringar av assistanspolicyn som drivit fram av starka interna och externa drivkrafter. Enligt ACF krävs en stor chock i samband med förändring av någon yttre faktor för att policyförändring ska vara möjlig. Förändringarna inom assistanspolicyn kan således inte förklaras med hjälp av ACF.
5.2 Avslutande diskussion
Jag anser att ACF är en användbar teori för att förstå policyförändringar, främst då de, i likhet med assistanspolicyn, då de initieras bottom-up. Det fokus som finns på policysubsystemens, värderingarna och övertygelsernas betydelse för policyförändringar har bidragit till att öka min förståelse för aktörernas beteenden inom det handikappolitiska policysubsystemet, orsaker till assistanspolicyns tillkomst och förändring av policyn. Dock har ACF begränsningar, ingenstans har jag funnit någon information om hur dramatisk en händelse behöver vara för att kategoriseras som en chock, vilket gör att bedömningen av vad som är en chock riskerar att bli godtycklig. Det policyinriktade lärande som sker inom assistanspolicyn är inte värdeneutralt, utan drivs fram i en politisk debatt och av en mediebild som ger kostnadsmanagementkoalitionen medvind. Policyinriktat lärande framställs som värdeneutralt och faktabaserat i ACF, vilket gör att de värderingar som styr aktörerna, maktbegreppet och det politiska spelet saknas i teorin. Det faktum att alliansregeringen hade som mål att kraftigt minska kostnaderna för sjukdoms- och handikappförmåner bör ha ändrat maktbalansen mellan de olika koalitionerna, detta försvinner helt i ACF då maktbegreppet saknas. Jag kan bara instämma i den kritik som riktas mot avsaknaden av maktbegreppet i teorin, hade ett flerdimensionellt maktbegrepp funnits hade undersökningen ytterligare kunnat öka förståelsen för hur policyförändringar inom
assistanspolicyn och det handikappolitiska området initierats underifrån och det politiska i processen kring assistanspolicyn hade kunnat tydliggöras och förståtts bättre.
De många utredningar och utvärderingar som genomförts av assistansreformen kan ses som ett försök till policyinriktat lärande där erfarenheter och ny information samlats in för att uppnå eller
37
revidera policymålen. Eftersom det är svårt att förändra djupa övertygelser och
policykärnvärden med hjälp av information och policyinriktat lärande är det inte troligt att utredningar och utvärderingar av assistanspolicyn leder till några större policyförändringar. Möjligen kan utredningarna och utvärderingarna leda till att sekundära övertygelser påverkas, vilket kan skapa mindre policyförändringar. Enligt ACF så krävs det chocker för att en mer omfattande policyförändring ska komma till stånd. Medierapporteringen om fusket och fokus i utredningarna på fusk och kostnader kan vara ett försök att framställa interna problem inom policysubsystemet som chocker för att på så vis legitimera åtstramningar inom assistanspolicyn för att uppnå det nya policymålet om minskade kostnader för sjukdoms- och handikappförmåner. I teorin så är chocker nödvändiga för att policyförändring ska uppstå, ursprungligen var det bara externa chocker, men det kompletterades senare med interna chocker för att teorin skulle fungera i praktiken. Det pågår en ständig revidering och anpassning av teorin, vilket innebär att den inte går att falsifiera. Detta gör att teorin blir otydlig och får karaktären av ett allomslutande ramverk.
38