P
OLICYFÖRÄNDRING
En studie av assistansreformen
Camilla Karlsson
Handledare: Jan Olsson Seminariedatum: 2015-08-17 Statskunskap C
Abstract
Disability politics is a policy area that has changed much since the 1950´s. The Assistance policy, which is a part of a individualized rights law was launched in Sweden 1994. Disability organizations have had a great influence in the policymaking process about personal assistance. In recent years there have been reports about fraud and lack of control within the policy of personal assistance. It seems to be a dynamic policy area with ongoing changes.
The purpose of this essay is to examine policy change in the assistance policy in Sweden. To do this- the essay examines both the debate and the actors involved at the time the policy was implemented, and the debate and what happens in the policy area and what is changing in the area. The Advocacy Coalition Framework model is the theoretical framework and is used to investigate policy change in the assistance policy in Sweden.
The results show that the original purpose of the assistance policy was to empower disabled people and give them more influence over their daily lives. The dominant coalition in the initial policy process was a needs-based coalition, and no opponent coalition has been detected. In the later period the needs-based coalition has lost influence in the policy area and a new cost-management coalition is dominant. This new coalition focuses on costs and control, has influenced the decisions regarding the assistance policy.
Keywords: ; Policychange, policyförändring, The Advocacy Coalition Framework, ACF, disability politics, handikappolitik, personlig assistans, LSS, funktionshinder.
Innehåll
En studie av assistansreformen ... 1
Abstract ... 2
1 Inledning ... 1
1.1 Syfte och frågeställningar ... 2
1.2 Avgränsningar ... 2
1.3 Disposition ... 3
2 Teoretiskt ramverk ... 4
2.1 Tidigare forskning om policyförändring ... 4
2.2 Tidigare forskning om policyförändring inom LSS och assistanspolicyn ... 5
2.3 The Advocacy Coalition Framework... 6
2.4 Hur teorin kommer att användas i analysen ... 12
3 Metod ... 13
3.1 Förförståelse ... 13
3.2Tillvägagångssätt ... 14
3.4 Materialval ... 16
3.5 Validitet, reliabilitet och generaliserbarhet ... 16
4 Resultat och analys ... 18
4.1Aktörskoalitionerna ... 18
4.2 Mål och syften med assistanspolicyn ... 27
4.3 Hur kan man förstå och tolka de förändringar som skett mellan de två undersökta tidpunkterna utifrån The Advocay Coalition Framework? ... 32
5. Slutsatser och avslutande diskussion ... 35
5.1 Slutsatser ... 35
5.2 Avslutande diskussion ... 36
1
1 Inledning
Det handikappspolitiska policyområdet har utvecklats mycket sedan efterkrigstiden, det har skett stora förändringar och funktionshindrades medborgerliga rättigheter har varit centrala i
genomförda policyförändringar (Förhammar & Nelson 2004). LSS, lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, trädde i kraft 1994 och var en revolutionerande policyförändring inom det handikappolitiska området som syftade till att ge personer med omfattande funktionshinder bättre levnadsvillkor och stärka deras medborgarrätt. Insatsen personlig assistans är ett personligt utformat stöd som ges åt den som på grund av stora och varaktiga funktionsnedsättningar
behöver hjälp med att tillgodose sina grundläggande behov. I dag är det cirka 16 000 personer som får del av assistansersättningen (SOU 2014:9). Under senare år har det i media rapporterats om fusk, stora vinstuttag och ökande kostnader inom personlig assistans. Det verkar vara ett dynamiskt policyområde som dras med en besvärande problematik, och policyförändringar förefaller ske inom assistanspolicyn.
En policy förändras alltid med tiden, avsiktsförklaringar förändras på grund av successiva kompromisser av tidigare beslut eller på grund av förändringar i åsikter och lärdomar sprungna ur utvärdering av policyprocessen (Hill 2007:15). Policyförändringar kan ske långsamt eller hastigt och dramatiskt och olika teorier ser olika orsaker till policyförändring. The Advocacy Coalition Framework (härefter ACF) är en nätverksteori där olika aktörskoalitioners betydelse för policyprocessen och policyförändring är centralt (Sabatier 2007, Olsson 2009).
Denna uppsats studerar policyförändring inom personlig assistans utifrån ACF i syfte att förstå vilken betydelse aktörerna har för förändring inom policyområdet.
2
1.1 Syfte och frågeställningar
Uppsatsens syfte är att utifrån ACF undersöka och försöka förstå förändringar inom assistanspolicyn. För att göra detta undersöks involverade aktörer och debatten vid två
tidpunkter. För att genomföra undersökningen ställs tre frågor i uppsatsen. De två första frågorna har en beskrivande ansats och den tredje frågan har en mer förklarande ansats.
Vilka aktörskoalitioner har verkat inom policyområdet vid två perioder, vid perioden 1989-1994 och perioden 2008-2012?
Vilka mål och syften har policyn haft vid de två undersökta tidpunkterna?
Hur kan man förstå och tolka de förändringar som skett mellan de två undersökta tidpunkterna utifrån ACF?
1.2 Avgränsningar
Jag har valt att koncentrera undersökningen till policyns initieringsfas 1989-1994 och tiden mellan 2008-2012, jag gör således två nedslag under den senaste 20-årsperioden. Att jag valt att undersöka just tidpunkten1989-1994 beror på att handikapputredningen inledde sitt arbete 1989 och reformen implementerades 1994, policyn initierades under denna period. Perioden 2008-2012 undersöks då det hände mycket inom policyområdet från 2008 och framåt, samt att det kom en statlig utredning 2012 som utvärderar assistanspolicyn. Att undersöka hela perioden från 1989-2012 hade gett en mer heltäckande bild av hur policyn debatterats och vilka förändringar som skett inom policyområdet, att göra det hade dock varit ett allt för omfattande arbete i en C-uppsats. Att jag valt att undersöka just dessa två tidpunkter beror delvis på att en policycykel enligt ACF (Sabatier 2007) vanligen sträcker sig över ett decennium eller mer, samt att det vid båda dessa tidpunkter förts en livlig debatt och skett policyförändringar inom det
handikappolitiska området.
Sabatier och Weible (2007) menar att det kan vara svårt att göra en lämplig avgränsning för policysubsystemet men samtidigt är det en av de viktigaste aspekterna inom
förespråkarmodellen. Jag har valt att avgränsa studien till den nationella nivån inom policyområdet. Jag har även valt att avgränsa studien till tre grupper: politiker,
3
institutioner som strukturerar interaktionen inom policyområdet. Enskilda individer som lyfts fram i undersökningen lyfts fram i egenskap av företrädare för någon av dessa tre grupper.
1.3 Disposition
I nästa kapitel presenteras uppsatsens teoretiska del, där jag först kortfattat redogör för tidigare forskning inom policyförändring och sedan presenteras det teoretiska ramverket där det ges en övergripande redogörelse för policy, policyförändring samt en djupare genomgång av ACF, som utgör utgångspunkt för analysen. Kapitel två innehåller uppsatsens metodkapitel, där jag går igenom de metodval jag gjort. För att besvara frågeställningarna har jag undersökt olika texter för att kartlägga vad som hänt inom policyområdet och hur debatten sett ut vid de olika tidpunkterna. Jag redogör för gjorda metod- och materialval. I metodkapitlet finns även en diskussion om validitet, reliabilitet och generaliserbarhet. Därefter följer resultat- och
analyskapitlet där jag undersöker om de förändringar som sker inom politikområdet innebär en förändring av policyn rörande personlig assistans, samt vad förändringarna kan tänkas bero på. De två första frågorna redogör för policyns mål och syften och vilka aktörskoalitioner som fanns vid de två undersökta tidsperioderna. Den tredje frågan som behandlas i resultat- och
analyskapitlet är analyserande och utgår från det teoretiska ramverket och de två tidigare frågorna för att tolka och förstå policyförändringar inom assistanspolicyn. Analysen är invävd i den empiriska redovisningen och utgår från uppsatsens teoretiska utgångspunkter. Slutligen följer en diskussion där jag redogör för de dragna slutsatserna, i den avslutande diskussionen redogör jag även för de reflektioner jag själv gjort i samband med studien.
4
2 Teoretiskt ramverk
2.1 Tidigare forskning om policyförändring
Det är svårt att värdera effekterna av en specifik reform, eftersom reformer bara är en del i de förändringar som sker i samhället. För att effekterna av en reform ska kunna utvärderas behövs ett längre tidsperspektiv, därför bör man studera en reformprocess. När man studerar hela den politisk-administrativa processen och de olika stadierna från initiering till utvärdering för att förstå vad som sker med ett politiskt beslut studerar man policyprocessen, eller genomför en policyanalys (Bengtsson 2005). I policyprocessen kartläggs problem och lösningar till dessa presenteras för offentliga beslutsfattare. Myndigheter formulerar alternativa lösningar på policyproblemet, och kan även få mandat att välja vilken policylösning som är mest lämplig. Policylösningen blir sedan föremål för implementering, utvärdering och revidering (Sabatier 2007). Policyprocessen består av en kombination av väldigt komplexa element som interagerar med varandra över tid. Vanligtvis är det hundratals aktörer som är involverade i policyprocessen, exempelvis intressegrupper, statliga myndigheter, folkvalda på såväl kommunal- som statlig nivå. De olika aktörerna har olika mål, värderingar, uppfattningar och policypreferenser. Policycykelns tidsspann är ofta ett decennium eller mer, från att ett policyproblem uppstår till dess att det finns erfarenhet av implementeringen och en utvärdering kan genomföras (Kirst & Jung 1982, Sabatier & Jenkins-Smith 1993). Inom ett policyområde så finns det många olika program som involverar flera nivåer av styrning, och de olika programmen inom policyområdet interagerar med varandra. De flesta policydispyter involverar starka värderingar och intressen, stora summor pengar, och auktoritativt tvång. De flesta aktörer frestas därför att presentera bevis selektivt, misskreditera sina motståndare och att i största allmänhet vrida situationen till sin egen fördel (Sabatier 2007). Den som analyserar policyprocessen måste hitta ett sätt att förenkla situationen för att ha en möjlighet att kunna förstå den eftersom det är omöjligt att se och förstå allting. Två kritiska faktorer måste uppfyllas, dels vad man ska leta efter, vilka faktorer som är viktiga och vilka som kan ignoreras, dels definiera kategorier som fenomenen kan grupperas i (Kuhn 1970, Hawkesworth 1992).
Det finns ett flertal teorier inom policyforskningen som skulle kunna användas för att försöka förstå de förändringar som skett inom assistanspolicyn. The punctuated-equilibrium framework är en amerikansk policyteori som hävdar att det politiska beslutsfattande kännetecknas av långa
5
perioder av inkrementella policyförändringar avbryts av korta perioder av mer omfattande policyförändringar. Stora policyförändringar genomförs då de politiska motståndarna lyckas förändra de politiska bilderna och policyentreprenörer exploaterar och utnyttjar flera av de politiska arenorna (Olsson 2009, Jones, Baumgartner & True 2007).
Teorin om det rationella valet, eller Institutional Rational Choice består av ett flertal metoder för att analysera policyprocessen som fokuserar på hur institutionella regler påverkar beteenden hos rationella individer som drivs av egenintresse (Ostrom 2007). Politiken ses som en marknad där politiska partier konkurrerar om makt genom att reagera på kraven från olika
påtryckningsgrupper, och vill visa att det finns stora likheter med kommersiella val på en marknad (Hill 2012).
I denna uppsats utgår analysen från ACF som är en nätverksteori (Sabatier 2007). ACF är en mycket framstående teori om policyförändring och har använts i många studier inom olika policyområden och i olika nationella kontexter. Jag har valt denna teori då det är en intressant teori när det gäller policyförändring, i synnerhet i fall där förändringarna inte är ”top-down” styrda, utan sker genom ”bottom-up”. Teorin uppmärksammar policysubsystemens betydelse för policyprocessen och förändring inom ett policyområde. Även den betydelse värderingar och övertygelser har för policyförändring uppmärksammas. Policysubsystemen antas ha stabila strukturer av aktörer och värderingar som kan bestå under många år och policyförändring anses inte vara ett resultat av rationellt beslutsfattande utan styrs av mer eller mindre
institutionaliserade värderingar (Olsson 2009). Detta gör att teorin lämpar sig väl för att förstå förändringar inom assistanspolicyn.
2.2 Tidigare forskning om policyförändring inom LSS och assistanspolicyn
Det finns väldigt lite forskning om policyförändring inom personlig assistans. Den
statsvetenskapliga forskning jag funnit som handlar om policyn rörande personlig assistans är två studier. Dels en implementeringsstudie av Hans Bengtssons från 2005, Politik, lag och praktik: implementeringen av LSS-reformen, som jag haft stor nytta av även om den studien skiljer sig mycket från min undersökning så har jag funnit beröringspunkter, samt boken Assistansreformen i politik och förvaltning (2003) av Hans Bengtsson och Kerstin Gynnerstedt som bland annat behandlar policyprocessen vid tiden för policyutformningen och revidering av policyn fram till
6
år 2000. Ytterligare en studie som varit till nytta för mig i mitt arbete är Anne Smiths magisteruppsats Kampen för ökad tillgänglighet- om enskilda aktörer, policynätverk och
förhandlingsarenor i utarbetandet av EU:s bussdirektiv. Hon undersöker vilka aktörer som varit viktigast i policyarbetet och vilken roll mindre nätverk från ett fåtal medlemsländer haft i arbetet med EU:s bussdirektiv. Arbetet med bussdirektivet ses som en av handikapplobbyns stora framgångar och hennes studie behandlar betydelsen av såväl svenska som europeiska handikapporganisationers policynätverkande. Hon kopplar även samman statvetenskapliga policyteorier med ett handikappvetenskapligt synsätt (Smith 2011).
Många människor i Sverige berörs av LSS-reformen och personlig assistans, direkt som
funktionshindrad eller indirekt som närstående. Bristen på befintlig forskning inom området och det stora antalet medborgare som är direkt eller indirekt berörda av beslut och förändringar inom assistansområdet pekar på att det är av samhällsintresse att studera policyförändring av LSS-reformen och assistanspolicyn.
2.3 The Advocacy Coalition Framework
Teorin har utarbetats av Paul Sabatier och Jenkins-Smith. Policyprocessen, från initiativ till implementering, anses vara präglad av aktörer från hela policysystemet. Dessa aktörer kommer från olika institutioner och de aktörer som delar en uppsättning politiska övertygelser skapar en koalition av förespråkare, aktörskoalitioner. Teorin bygger på antagandet om att aktörer
samordnar sitt agerande när det krävs för att åstadkomma policyförändring och att förändring sker över tid som reaktioner på händelser såväl inom som utanför det politiska systemet (Hill 2012). Modellen fokuserar på policyförändring under en tidsperiod av ett decennium eller mer och antar att aktörernas övertygelser är stabila över tid och att detta gör stora policyförändringar svåra att genomföra (Sabatier & Weible 2007). Majoriteten av policyskapande sker inom
policysubsystem och innebär ofta förhandlingar mellan specialister.
2.3.1 Policysubsystem
The Advocacy Coalition Framework (härefter ACF) utgår ifrån att policyskapande i moderna samhällen är så komplext att aktörer måste specialisera sig för att kunna utöva något inflytande. Denna specialisering sker inom policysubsystem där aktörer regelbundet försöker påverka policys inom systemet (Sabatier & Weible 2007). Ett policysubsystem kännetecknas av både en
7
funktionell/materiell dimension (t.ex. assistanspolicy) och ett territoriellt (t.ex. Sverige). De politiska deltagarna är inte bara de traditionella, dvs. lagstiftare, myndighetspersoner och företrädare för intressegrupper, utan även forskare och journalister som specialiserat sig inom ämnesområdet samt rättsväsendet som regelbundet ingriper i policysubsystem. De forskare som utarbetat teorin gör antagandet att deltagare i policyprocessen drivs av starka övertygelser och en stark motivation att omsätta dessa i policyskapandet. Vetenskaplighet och teknisk kunskap anses också spela en stor roll för att påverka uppfattningar hos andra deltagare, därför ses även forskare som centrala aktörer i policyprocessen.
Teorin skiljer på mogna policysubsystem och uppkommande/nya policysubsystem. Ett moget policysubsystem kännetecknas av (Sabatier & Jenkins-Smith 1999):
en uppsättning av deltagare som ser sig själva som en halvautonom gemenskap som delar en kompetens inom ett politikområde och som sökt påverka politiken inom området under en längre tid.
myndigheter, intresseorganisationer och forskningsinstitutioner som har haft underenheter som är specialiserade på det ämnet under en längre tid.
Att göra en lämplig avgränsning av ett subsystem kompliceras av att olika policysubsystem inom ett policyområde överlappar och interagerar med varandra. Att göra en lämplig avgränsning av ett subsystem är ett mycket viktigt moment inom ACF-forskningen. Sabatier och Weible (2007) menar att man för att en lämplig avgränsning ska kunna göras så ska fokus vara på den materiella och geografiska omfattningen av de institutioner som strukturerar interaktionen.
2.3.2 Betydelsen av yttre faktorer och normativa föreställningar
Beteendet hos aktörerna i policyprocessen påverkas av två yttre faktorer, en stabil och en dynamisk. Den mer stabila faktorn inkluderar variabler som kännetecknar policyproblemet, exempelvis den grundläggande fördelningen av naturresurser, grundläggande sociokulturella värderingar och strukturer samt den grundläggande konstitutionella strukturen. Dessa variabler är tämligen stabila över tid och förändras sällan under en tioårsperiod och motiverar därför sällan till policyförändring. De är dock avgörande för vilka resurser och begränsningar som finns inom det policysubsystem som aktörerna agerar inom. De dynamiska yttre faktorerna är förändringar
8
av de socioekonomiska förutsättningarna, förändringar i den styrande koalitionen och
policybeslut från andra policysubsystem. Dessa faktorer påverkar beteendet hos aktörerna och det faktum att stora förändringar kan ske inom en ganska snäv tidsram, exempelvis ett
decennium, gör att dessa faktorer ofta motiverar till omfattande policyförändring. ACF gör antagandet att förändring i någon av de dynamiska yttre faktorerna är en nödvändighet för att en omfattande policyförändring ska genomföras (Sabatier & Weible 2007).
Modellen betonar att det är svårt att ändra normativa föreställningar och att aktörer tenderar att relatera till världen genom ett filter av uppfattningar och föreställningar som även de är svåra att förändra. Detta gör att aktörer från olika aktörskoalitioner uppfattar samma information på mycket olika sätt, vilket skapar misstänksamhet och lågt förtroende för aktörer från andra aktörskoalitioner. Eftersom människor minns nederlag bättre än framgångar så tenderar aktörer att se sina motståndare som mindre trovärdiga och starkare än vad de egentligen är. Detta stärker banden inom den egna aktörskoalitionen och förstärker samtidigt konflikter med andra
aktörskoalitioner. Det filter av uppfattningar och föreställningar som aktörerna har tenderar att sålla bort information som inte stämmer överens med den egna uppfattningen och att bekräfta information som överensstämmer med den egna uppfattningen. Detta försvårar ytterligare förändring av aktörernas uppfattningar och övertygelser (Sabatier & Weible 2007).
2.3.3 En hierarkisk struktur på tre nivåer
Modellen föreställer sig en hierarkisk struktur på tre nivåer, den mest generella nivån består av djupa övertygelser som spänner över de flesta policyområdena och består av allmänt normativa och ontologiska antaganden om människans natur, prioritering av grundläggande värden som frihet och jämlikhet, prioritering av välfärden för olika samhällsgrupper, vilken roll staten ska ha i förhållande till marknaden, vilka som bör ha rösträtt osv. De djupa övertygelserna härrör från uppväxten och är mycket svåra att förändra. På nästa nivå återfinns policykärnvärden, det är praktiska tillämpningar av djupa övertygelser och spänner över ett helt policysubsystem. Ibland kan det finnas dissonans mellan djupa kärnvärden och policykärnvärden. Exempelvis så
förekommer detta inom miljöpolitiken, där liberaler som anser att staten ska ha begränsat inflytande och förespråkar marknadslösningar, ser att marknaden misslyckas med att minska utsläppen och därför stödjer mer statlig styrning inom det policyområdet än inom andra
9
policyområden. Även policykärnvärden är svåra att förändra, eftersom de sträcker sig över flera policysubsystem och utgör grunden för de grundläggande policyval en aktör gör. Den sista nivån består av sekundära övertygelser, de har ett relativt snävt tillämpningsområde och rör ofta
konkreta sakfrågor, till exempel detaljerade bestämmelser eller tillämpningsfrågor (Sabatier & Weible 2007).
2.3.4 Aktörskoalitioner
ACF menar attaktörernas beteenden och övertygelser är inbäddade i informella nätverk och att beslut i policyprocessen delvis struktureras genom dessa nätverk av policyaktörer. Policyaktörer försöker omsätta sina värderingar i praktiskt handlande och reella policybeslut innan deras motståndare hinner göra detsamma. För att nå framgång i detta krävs det att aktörerna finner allierade som de kan dela resurser och utveckla strategier tillsammans med. Rädslan för att tappa mark i förhållande till motståndarna motiverar aktörerna ytterligare till att finna och samarbeta med allierade. Teorin menar att policyaktörer söker allierade bland personer som har samma policykärnvärden bland riksdagsledamöter, myndighetspersoner, ledare för
intresseorganisationer, domare, forskare och intellektuella från olika nivåer inom staten. Om de dessutom har en icke obetydlig grad av samordning bildar de en aktörskoalition (Sabatier & Weible 2007).
2.3.5 Två vägar till förändring av övertygelser och policyförändring
Teorins syn på människan får stora konsekvenser för övertygelser och policyförändringar inom ett policysubsystem. Särskilt stor betydelse hardet faktum att människor tenderar att relatera till världen genom ett filter av uppfattningar och föreställningar och synen på motståndaren som opålitliga, onda och starkare än vad de i realiteten är, eftersom detta skapar konflikter och misstro mellan olika aktörskoalitioner och stärker grupptänkandet inom dem. Författarna menar att det på grund av dessa två faktorer är mycket osannolikt att medlemmarna i en aktörskoalition självmant och frivilligt ändrar sina djupa övertygelser och policykärnvärden. Författarna menar att förändring inifrån policysubsystemet är omöjligt och att en förändring därför med
nödvändighet måste komma utifrån. Det finns enligt denna teori två vägar till policyförändring, det ena är policyorienterat lärande och den andra är externa chocker.
10
Policyinriktat lärande definieras enligt ACF som ”relativt bestående tankeväxlingar eller beteendemässiga avsikter som beror på erfarenhet och/eller ny information och handlar om att uppnå eller revidera policymålen” (Sabatier & Jenkins-Smith 1999:123, min översättning). Förutsättningarna för att åstadkomma förändring av övertygelser som leder till förändring av policy genom policyinriktat lärande är olika för de olika nivåerna. Djupa övertygelser och policykärnvärden är svåra att förändra med hjälp av information och inte så mottagliga för policyinriktat lärande. Sekundära övertygelser är mer mottagliga för policyinriktat lärande, det relativt snäva tillämpningsområdet gör att det krävs mindre bevis och mindre förändring av övertygelser bland färre individer för att policyinriktat lärande ska uppstå (Sabatier & Weible 2007). Teoretiker inom ACF menar att om det är en låg konfliktnivå i ett policyområdet och policydebatten underlättas genom ett professionellt forum, så kan policyinriktat lärande uppstå. För att ett professionellt forum ska vara framgångsrikt krävs att alla koalitioner anser att en fortsättning av status quo är oacceptabel. Dessutom måste forumet kunna kräva deltagande av experter från alla koalitioner, det behöver präglas av professionella normer och föra privata förhandlingar för en lång tid. En viktig aktör i konflikthantering i dessa forum som även stödjer lärandeprocesser är den så kallade policy mäklaren, som respekteras av alla parter och ses som relativt neutral. Rollen som policymäklare kan innehas av tjänstemän på hög nivå (Olsson 2009). Policyinriktat lärande är ofta en lång process, det kan ta tio år eller mer och får ofta litet
genomslag bland djupa övertygelser och policykärnvärden (Sabatier och Weible 2007).
Externa chocker däremot, kan leda till snabba förändringar av strukturen inom ett subsystem och snabba förändringar av den individuella övertygelsen. Författarna menar att en betydande yttre störning är nödvändig men inte tillräckligt för att skapa förändring inom ett subsystem. Exempel på betydande yttre störningar är förändringar av socioekonomiska förhållanden,
regimförändringar, outputs från andra subsystem eller katastrofer. Externa chocker kan förändra dagordningen, fokusera allmänhetens uppmärksamhet och dra till sig uppmärksamhet från politiska beslutsfattare/makthavare. Den viktigaste effekten av chocker är omfördelning av resurser och att arenor inom ett subsystem kan öppnas eller stängas, vilket kan göra att en tidigare dominerande aktörskoalition byts ut mot en mindre som blir dominant (Sabatier och Jenkins-Smith 1993). Även delar av de policykärnvärden som finns i en aktörskoalition kan förändras till följd av en extern chock (Sabatier och Weible 2007).
11
2.3.6 Kritik mot ACF
Kritiker menar att ACF har tre svagheter. En fundamental kritik är att ACF bortser från betydelsen av den sociala och historiska kontexten till förmån för universellt applicerbara hypoteser, och menar därför att ACFs förmåga att förklara varför och hur policyförändring sker är begränsad (Hajer 1995, Fischer 2003). Ett ökat fokus på hur olika aktörer inom koalitionerna tolkar politiska problem och frågeställningar genom att kontextualisera dem i förhållande till olika diskurser (ideologiska, epistemiska, politiska etc.) skulle öka förståelsen för hur
aktörskoalitioner skapar mening i politiska processer, vilket i sin tur kommer att öka förståelsen för vilken roll ”mjuka” styrmedel som t.ex. information och rådgivning har i en policyförändring (Fischer 2003, Hysing & Olsson 2008, Olsson 2009). Indelningen i djupa övertygelser,
policykärnvärden och sekundära övertygelser menar man är kontraproduktiv för att öka förståelsen för hur aktörskoalitioner bildas och hur dynamiken inom olika aktörskoalitioner fungerar. Betydelsen av värden och övertygelser i en aktörskoalition måste förstås på ett mer öppet sätt och sättas i relation till värderingar och övertygelser hos andra aktörskoalitioner med fokus på specifika nätverk. Mål, beteenden och samspel mellan olika koalitionsaktörer behöver kartläggas för att förstå dem ordentligt utifrån ett individperspektiv, eftersom detta har betydelse för hur olika koalitioner interagerar med varandra (Hysing & Olsson 2008, Olsson 2009).
Ytterligare en svaghet som pekas ut i ACF är avsaknaden av maktbegreppet. Användandet av ett flerdimensionellt maktbegrepp skulle göra ramverket mer öppet och mer lyhört för den politiska naturen hos hela policyprocessen, vilket ytterligare kunde öka förståelsen för hur
policyförändringar initieras underifrån och skapas bottom-up (Olsson 2009). Kritiker menar att ACF uppnår abstraktion på bekostnad av kontextuell relevans och att dess tendenser till teoretisk abstraktion som fjärmar ACF från den verkliga policyprocessen. (Hajer 1995, Fischer 2003, Olsson 2009).
Sedan 1999 har tre viktiga tillägg till teorin gjorts, det handlar om kontexten, en typologi över koalitioners resurser och två nya vägar till omfattande policyförändring. Det är grundläggande komponenter i teorin som reviderats. Exempelvis är ett tillägg till teorin att interna chocker kan förekomma inom policysubsystemet (Sabatier 2007) för att åstadkomma omfattande
12
2.4 Hur teorin kommer att användas i analysen
Uppsatsens frågeställningar utgör analysens byggstenar (Esaiasson 2012:216) och ACF är det analytiska redskap jag valt att använda för att analysera materialet och besvara
frågeställningarna. I materialet söks information om djupa övertygelser, policykärnvärden och sekundära övertygelser i enlighet med trenivå strukturen hos ACF. Jag söker efter informella nätverk och allierade aktörer för att finna aktörskoalitioner. I materialet söks förändringar av yttre faktorer som kan förklara förändringar av policyn. I studien undersöks även huruvida policyförändring inom området kan förstås med hjälp av externa chocker, samt om det
förekommer policyinriktat lärande. Materialet och teorin används för att kartlägga och försöka förstå förändringar inom assistanspolicyn.
13
3 Metod
Denna undersökning är en kartläggning av mål med assistanspolicyn och aktörskoalitionerna inom policysubsystemet vid två tidsperioder för att förstå policyförändring inom assistanspolicyn utifrån ACF. I enlighet Sabatier (2007) har jag strävat efter att förstå debattens betydelse för policyprocessen. Undersökningen genomförs med hjälp av en kvalitativ forskningsdesign, vilket är en lämplig ansats då de frågor som ställs i undersökningen inte är av karaktären “hur många” eller “hur ofta”. En kvalitativ forskningsdesign är användbar exempelvis för att förstå normer, värderingar, motiv och syften. Det blir även möjligt att finna gömda eller underliggande meningar i materialet (Halperin & Heath 2012:319). Undersökningen är systematiserande, för att förstå förändringar i assistanspolicyn klarläggs tankestrukturen hos aktörer involverade i policyprocessen (Esaiasson 2012). För att göra detta kartläggs aktörernas beteende, utredningar, debatter och medieinlägg under de två undersökta perioderna studeras och jämförs.
3.1 Förförståelse
Redan innan jag påbörjade arbetet med uppsatsen så hade jag en viss förförståelse för policyområdet, då jag tidigare arbetat på ett företag inom verksamhetsområdet personlig assistans. I mitt tidigare arbete har jag uppmärksammat att det skett förändringar i villkor för verksamhet som bedrivs inom området och att dessa förändringar gett konsekvenser på individnivå. För att få en fördjupad och objektiv bild av policyområdet läste jag inledningsvis mycket litteratur inom det handikappolitiska området samt statliga utredningar och
14
3.2 Tillvägagångssätt
För att undersöka och försöka förstå förändringar inom assistanspolicyn utifrån ACF används kvalitativ textanalys. Kvalitativ textanalys är en lämplig undersökningsmetod i denna studie då den möjliggör en grundlig analys av materialet. Genom textanalys är det möjligt att samla in material om beslutsfattande utan att genomföra intervjuer eller deltagande observationer. Uttalanden och texter undersöks systematiskt för att förstå uppfattningar, attityder samt åsikter om assistanspolicyn (Halperin & Heath 2012:318).
För att besvara frågeställningarna genomförs en systematiserande undersökning. I denna undersökning beskrivs det undersökta materialet för att klargöra tankestrukturen hos aktörerna, samt ordna innehållet i texterna logiskt för att skapa en bild av de argument som framförs av de olika aktörerna vid de undersökta tidpunkterna (Esaiasson 2012, Beckman 2005) för att förstå förändringar inom assistanspolicyn utifrån ACF.
En kvalitativ textanalys ger en möjlighet till helhetssyn som saknas vid en kvantitativ textanalys och det är också möjligt att finna och tolka latenta budskap i texten, få en djupare förståelse för policyns utveckling samt beskriva skillnader och likheter i debatten vid de olika tidpunkterna. Studien bygger på kvalitativ textanalys av olika typer av skriftligt material och textanalysen har möjliggjort undersökningen utan intervjuer eller deltagande observationer. Textanalysen ger möjligheter att undersöka känsliga frågor och ämnen vilka kan vara svåra att undersöka genom direktkontakt, det finns ingen risk att analysen bygger på ”tillrättalagda” svar, att exempelvis ett intervjuobjekt lämnar de svar som individen tror att jag som intervjuare vill höra. Den kvalitativa textanalysen ger en möjlighet till helhetssyn och det ger också möjligt att finna och tolka latenta budskap i texten. Jag har systematiskt undersökt och analyserat uttalanden och texter för att förstå uppfattningar, attityder samt åsikter om LSS och assistanspolicyn (Halperin & Heath 2012, Esaiasson 2012).
Läsningen av texterna har skett aktivt, frågor har ställts till texterna och svaren har sökts i texterna (Esaiasson 2012). De frågor jag ställt till texterna under arbetet utgår från
frågeställningarna och ACF. Vilka aktörer finns, hur positionerar de sig och vilka de allierar sig med? Vad har de för djupa kärnvärden, policykärnvärden och sekundära övertygelser? Dessa
15
frågor används för att finna aktörer och olika aktörskoalitioner samt hur de förhåller sig till varandra. Har det skett förändringar av yttre faktorer, och i så fall vilka? Detta för att förklara förändringar av assistanspolicyn. Jag har ställt frågor till materialet om huruvida det förekommer externa chocker eller policyinriktat lärande? Dessa frågor ställs för att förstå och förklara
policyförändring inom assistanspolicyn utifrån ACF. Vid läsningen har ett öppet förhållningssätt anammats, där undersökningen delvis styrts av innehållet i texterna, centrala tankar och uttryck i de olika texterna har delvis format de analytiska redskapen. Vid tillämpning av ett öppet
förhållningssätt är risken större att hamna i stickspår som saknar betydelse för den aktuella undersökningen än om förhandsdefinierade kategorier används i textanalysen. Jag har trots denna risk valt att anamma ett öppet förhållningssätt för att på så vis kunna få mer nyanserade svar än vad som varit möjligt med förhandsdefinierade kategorier och svarsalternativ (Esaiasson 2012).
3.3 Alternativa metoder
I en kvantitativ innehållsanalys räknas förekomsten/frekvensen av ord, meningar eller begrepp i ett textmaterial. Detta gör det möjligt att jämföra olika ståndpunkter i olika dokument och förändringar över tid och ger lite information om en stor population (Beckman 2005). Användandet av kvantiativ innehållsanalys hade möjliggjort användandet av ett större antal dokument i analysen, men kvantitativ innehållsanalys ger ingen fördjupad förståelse för latenta budskap eller kontexten (Esaiasson 2012). Uppsatsens frågeställningar kräver utförliga och beskrivande svar vilket kan vara svårt att få då en kvantitativ metod används (Halperin & Heath 2012).
Att genomföra samtalsintervjuer med aktörer som varit involverade i policyprocessen hade kunnat komplettera textanalysen och gett en mer djupgående förståelse för värderingar och de olika aktörskoalitionernas positioner som haft inflytande i policyprocessen. Tyvärr har det inte funnits möjlighet av tids- och utrymmesskäl inom ramen för denna uppsats.
En kvalitativ textanalys ger en möjlighet till helhetssyn som saknas vid en kvantitativ textanalys och det är också möjligt att finna och tolka latenta budskap i texten, få en djupare förståelse för policyns utveckling samt beskriva skillnader och likheter i debatten vid de olika tidpunkterna (Esaisson 2012, Halperin & Heath 2012, Beckman 2005). Efter att ha övervägt olika metodval för
16
studien menar jag att valet av systematiserande kvalitativ textanalys som metodval är relevant och lämpligt för studiens syfte och frågeställningar.
3.4 Materialval
Undersökningen utgår ifrån ett brett materialurval, olika typer av material har valts för att på så vis täcka in så mycket av samhällsdebatten och så många policyaktörer som möjligt (Esaiasson 2012). Att analysera samtliga texter som berör assistanspolicyn är omöjligt, därför har jag valt att analysera ett representativt urval av texter (Halperin & Heath 2012).
Jag har valt att använda officiella, kulturella och i någon mån personliga dokument i
undersökningen för att få en så heltäckande bild som möjligt av de förändringar som sker inom politikområdet. Texterna som granskas i undersökningen visar vilka värderingar aktörerna har samt hur de positionerar sig i debatten. Det material som ingår i undersökningen är texter med koppling till de institutioner som strukturerar interaktionen inom policyområdet (Halperin & Heath 2012). Protokoll från riksdagsdebatter och statliga utredningar analyseras, även
propositioner, remissvar och en utredning från statskontoret har ingått i analysen och utgör de officiella dokumenten i undersökningen. Artiklar, pressmeddelanden från TT och debattinlägg från olika tidningar och internetforum används för att komplettera undersökningen och beskriva vad som skett inom LSS-området och utgör de kulturella och personliga dokumenten.
Vid sökning av litteratur och artiklar har bl.a. följande sökord använts; policychange, the Advocacy Coalition Framework, ACF, policyförändring, LSS, LASS, personlig assistans, funktionshinder, handikappolitik, disability politics, assistansersättning.
3.5 Validitet, reliabilitet och generaliserbarhet
Kvalitativ textsanalys skapar möjligheter att undersöka känsliga frågor och ämnen vilka kan vara svåra att undersöka genom direktkontakt, det finns ingen risk att analysen bygger på
”tillrättalagda” svar, att exempelvis ett intervjuobjekt lämnar de svar som individen tror att jag som intervjuare vill höra, vilket ger en högre validitet än om jag valt att genomföra intervjuer.
17
ska ha hög validitet (Halperin & Heath 2012). Det finns en risk att min tolkning av texterna och vilka delar av texten jag lyfter fram påverkas av min förförståelse. För att motverka detta har jag under arbetet försökt att arbeta värdeneutralt och förutsättningslöst för att lägga fram hållbara belägg för att höja såväl validiteten som reliabiliteten i undersökningen (Beckman 2005). Denna medvetenhet anser jag stärker validiteten i undersökningen. Läsningen har skett med stor
koncentration och för att öka reliabiliteten har texterna lästs upprepade gånger (Esaiasson 2012). Avstånd mellan text och uttolkare är litet, det tidsmässiga, sociala och kulturella avståndet mellan mig som uttolkare och texterna är litet, det underlättar min förståelse för innebörden i materialet och ökar validiteten (Esaiasson 2012).
När jag arbetat med uppsatsen har jag medvetet arbetat för att en eventuell framtida hållbarhetsprövning ska visa att den genomförda undersökningen är trovärdig. Vid en hållbarhetsprövning utsätts undersökningen för kritiskt granskande utifrån tre frågor. De är; Redovisas belägg för de påståenden som görs? Är beläggen som redovisas hållbara? Är de påståenden som görs möjliga att pröva? (Beckman 2005). Den medvetna ansträngningen med hållbarhetsprövningen ökar objektiviteten i undersökningen. En policyprocess, i detta fall assistanspolicyn är en unik sekvens av händelser. Det medför att det inte finns mycket utrymme för att testa tidigare forskning genom att leta efter en situation där processen upprepas (Hill 2012). Detta är en svaghet vad gäller reliabiliteten, vilket gör den tänkta hållbarhetsprövningen ännu viktigare.
För att kunna förstå vilken påverkan socioekonomiska faktorer har för policyförändring och för att kunna ackumulera vetenskaplig kunskap menar Sabatier (2007) att flera studier behöver genomföras över en tidsperiod om 20-40 år. Inom ett policyområde finns det många olika program som interagerar med varandra och styrningen sker ofta på flera nivåer. Många forskare menar att man behöver studera samtliga, snarare än ett enskilt program inom policyområdet (Sabatier 2007). Min studie sträcker sig över en period om 20 år, vilket jag anser är en tillräckligt lång tid för att kunna se en policyförändring. Dock är det en liten studie och för att nå
generaliserbarhet behöver den kompletteras med fler studier av assistanspolicyn och olika politikområden.
18
4 Resultat och analys
4.1Aktörskoalitionerna4.1.1 Aktörskoalitionerna vid policyinitiativ och assistanspolicyns tillkomst Denna studie visar att det handikappolitiska området utgjorde vid tiden för assistanspolicyns tillkomst ett moget policysubsystem med deltagare som såg sig själva som en halvautonom gemenskap med delad kompetens inom det handikappolitiska området. Policysubsystemet interagerar med flera andra policysubsystem inom välfärds- och det handikappolitiska området vilket kan försvåra avgränsningen av policysubsystemet. De politiska deltagarna som
identifierats inom det aktuella policysubsystemet är politiker, handikapporganisationer, myndighetspersoner (bl.a. de som varit delaktiga i utredningen) journalister och i någon mån professionella. I Sverige har handikapporganisationerna under lång tid bedrivit omfattande opinionsbildade verksamhet och arbetat för att förbättra villkoren för de funktionshindrade.
Handikapputredningen tillsattes av den Socialdemokratiska regeringen där Bengt Lindkvist var socialminister och reformen sjösattes sedan av den borgerliga regeringen där Bengt Westerberg var socialminister, den förändringen i den styrande koalitionen möjliggjorde troligen att
marknadsmekanismerna och det fria kundvalet fick en så pass central roll i assistanspolicyn, regeringsskiftet är en dynamisk yttre faktor som påverkat inriktningen på policyn.
Förändringarna av de socioekonomiska förutsättningarna och NPM som reformparadigm kan ha påverkat beteendet hos aktörerna, och motiverat handikapporganisationerna att ägna sig i större utsträckning än tidigare åt opinionsbildande verksamhet för att få till stånd en policy inriktad mot ökad individuell frihet och stärkta individuella rättigheter.
Textanalysen visar att Handikapporganisationerna har haft stort inflytande i handikappolitiken sedan mitten av 1900-talet. 2004 hade handikapporganisationerna ca 500 000 medlemmar och över 3000 region- och lokalföreningar. Gynnerstedt och Blomberg (2004) menar att det stora antalet organisationer och antalet medlemmar gör handikapprörelsen till ett stort särintresse, vars lobbyarbete har avgörande betydelse. Handikapporganisationerna arbetar mycket med
intressepolitiska frågor och fungerar som utrednings- och remissinstanser. De är ofta delaktiga i offentliga utredningar och kommittéer, är med i referensgrupper och fungerar som rådgivande organ (Gynnerstedt och Blomberg 2004). Den kritik som handikapprörelsen riktade mot
19
socialtjänstlagen och omsorgslagen var en av de bakomliggande orsakerna till att 1989 års handikapputredning tillsattes, det var den utredningen som föreslog LSS och rätten till personlig assistans. Redan innan assistansreformen sjösattes så hade personlig assistans vuxit fram som en insats hos socialtjänsten i en del kommuner (www.passform.se). Under handikapputredningen var handikapprörelsen på många sätt delaktig. Ett flertal av handikapporganisationerna agerade bl.a. genom att vara remissinstanser, delta i utredningsarbetet som experter och sakkunniga och genom opinionsbildande verksamhet. 1989 framförde DHR krav till biträdande socialminister Bengt Lindqvist där man krävde att de handikappade själva, och inte myndigheterna, skulle styra hemtjänsten och att den enskilde själv skulle ges rätt att upphandla personlig assistans, vare sig den är offentlig, kooperativ eller privat. Förslaget lämnades även till den då pågående
Handikapputredningen. Företrädare för olika handikapporganisationer hade kritiserat att insatser för funktionshindrade var knutna till olika myndigheter och deras uppdrag, eftersom det inte gav individen någon kontinuitet samt begränsad handlingsfrihet. En frontman i handikapprörelsen, Villhelm Ekensteen sade;
”Man ska vara medveten om att den enskildes möjligheter att kritisera den hemhjälp han har och få rättelse är mycket begränsade. Han måste vända sig till politiker och tjänstemän som befinner sig högre upp i samma hierarki som han inte är överens med. Inte sällan är de själva inblandade i den ordning brukaren far illa av. Det vanligaste är att politiker och tjänstemän helt enkelt solidariserar sig med kolleger och anställda som brukaren kritiserat. Det offentliga servicemonopolets slutna, hierarkiska struktur uppvisar samma exempel på oacceptabla, auktoritära förhållningssätt som vi känner från andra hierarkiska system (ekensten s.16)”.
Detta uttalande och annan kritik indikerar att många funktionshindrade kände misstänksamhet mot och hade lågt förtroende för politiker och tjänstemän inom policysubsystemet inför
assistanspolicyns tillkomst. Detta stämmer väl överens med vad Sabatier &Weible (2007) skriver om att aktörer känner misstänksamhet och har lågt förtroende för andra aktörer.
Den opinionsbildande verksamheten för en assistansreform som bedrevs ledde i början av år 1990 till att tre brukarorganisationer (DHR, FUB och NHR) inbjöds att i nära kontakt med handikapputredningen genom det s.k. Assistansprojektet visa hur en reforminsats med personlig
20
assistans bäst kunde tänkas bli utformad (SOU 1991:46).
Textanalysen visar att olika handikapporganisationer gick samman och samordnade sitt agerande för att påverka inriktningen på den politiska dagordningen inom handikappolitiken. Denna studie visar att handikapporganisationerna hade ett stort inflytande vid assistanspolicyns tillkomst. Idén om personlig assistans och initiativet till policyförändringen kom underifrån, ”bottom-up”. Synen som fanns var att strikta regelsystem, stelbent byråkrati, centralt beslutsfattande och starka professionella grupper begränsade funktionshindrade människors möjligheter att styra över sin egen vardag och argumenten mot denna typ av styrning var många och starka och hämtade ytterligare stöd hos en studie som Centrum för handikappforskning genomfört (SOU 1991:46, Prop. 1992/93:159).
Den socialdemokratiska regeringen och biträdande socialminister Bengt Lindqvist tillsatte handikapputredningen som lade fram sitt huvudbetänkande i juni 1991(Riksdagens Protokoll 1992/93:105). Bengt Lindqvist är själv blind och var ordförande i de synskadades riksförbund under åren 1975-1985, valdes in i riksdagen 1982 och var biträdande socialminister 1985-1991. Han hade således ett starkt personligt engagemang i handikapprörelsen och arbetade hårt utifrån sin övertygelse för att förbättra livsvillkoren för funktionshindrade. Textanalysen visar att Lindqvist var en tydlig frontman i den behovsstyrda aktörskoalitionen som var dominerande vid assistanspolicyns tillblivelse. Även Bengt Westerberg (fp) hade ett stort engagemang inom det handikappolitiska området och förespråkade LSS och assistansreformen. Bengt Westerberg (fp) uttryckte att handikappolitiken behövde präglas av flexibilitet och inriktas på att skapa
möjligheter. Assistansreformen skulle säkerställa att antalet personer som ger omfattande hjälp eller hjälp av privat karaktär skulle begränsas och den enskilde skulle själv kunna bestämma vem som skulle tillhandahålla den hjälpen. Av den anledningen menade han att insatsen borde vara knuten till personen och inte till olika myndigheter som ansvarade för olika insatser. (Prop. 1992/93:159). I ett anförande i riksdagen lyfter han fram STIL och en av kooperativets initiativtagare Adolf Ratzka. STIL hade beskrivit sig som en medborgarrättsrörelse för
funktionshindrade. Westerberg påtalade att STIL ville att de som så önskade själva skulle kunna anställa personliga assistenter istället för att kommunala myndigheter i skilda sammanhang skall ställa upp med biträden, vårdare eller hjälpare (Riksdagens Protokoll 1992/93:105). Han
21
förefaller vara allierad med handikapprörelsen och agerar som företrädare för den behovsstyrda aktörskoalitionen.
Undersökningen visar att det i handikapputredningen fanns vänstermajoritet och den var i allt väsentligt enig. Den borgerliga regeringen lade fram ett förslag som innehöll de flesta delarna av utredningsförslaget efter att man i den s.k. krisuppgörelsen hade kommit överens med
socialdemokraterna. Inläsning av riksdagsprotokoll visar tydligt att det finns skillnader i djupa övertygelser och policykärnvärden hos riksdagsledamöter från olika partier. Socialdemokraterna lyfter i en riksdagsdebatt 1992 fram medborgarperspektivet och individens medborgarrätt, moderaterna argumenterar för individens rätt att välja och påverka utifrån ett kundperspektiv. I det stora hela så lyfter riksdagsledamöterna fram att det finns en samsyn gällande
handikappolitiken och behovet av en LSS-lagstiftning och rätten till personlig assistans (Riksdagens Protokoll 1992/93:105).
Alla som uttalade sig i riksdagsdebatten förespråkade LSS-lagstiftningen, vilket kan innebära att de olika partierna och ledamöterna i riksdagen kompromissat om sekundära övertygelser i konkreta sakfrågor och detaljregleringar. Det förefaller som att alla som deltog i
riksdagsdebatten var överens om att funktionshindrade som grupp skulle prioriteras vad gäller välfärden och det sociala medborgarskapet. Detta tyder på att det bland de politiska debattörerna fanns en samsyn kring vissa djupa övertygelser. Det framträder dock ganska stora
åsiktsskillnader, även om det var stor enighet om nödvändigheten av reformen och det förefaller ha funnits en bred uppgörelse i riksdagen. I debatten framstår det vara självklart att förslaget skulle röstas igenom, vilket också skedde. Det var dock ett flertal förslag i betänkandet som inte fanns med i propositionen, vilket kan tyda på ideologiska konflikter och svårigheter att övertyga motståndarsidan om att anta den egna gruppens djupa övertygelser och policykärnvärden i enlighet med trenivå strukturen hos ACF (Riksdagens Protokoll 1992/93:105).
Textanalysen visar att många av deltagarna i policyprocessen drevs av starka övertygelser och en stark motivation att omsätta dessa övertygelser i praktiskt handlande, helt i enlighet med ACF. Vid granskningen av de olika textdokumenten för att kartlägga aktörernas beteenden och övertygelser så framträder de informella nätverkens betydelse för assistanspolicyns utveckling
22
tydligt. Olika aktörer med intresse för handikappolitiken och en önskan om att förbättra
situationen för funktionshindrade och skapa en nationell policy om personlig assistans har sökt upp allierade för att dela resurser och utveckla strategier tillsammans med dem. Policyprocessen initierades av handikapporganisationerna och de ingick i den vid tiden dominerande
behovsstyrda aktörskoalitionen, där socialministrarna Bengt Westerberg och Bengt Lindkvist var två framträdande förespråkare för assistanspolicyn. Detta är i enlighet med det Sabatier &
Weible (2007) skriver om aktörskoalitioner och att beslut i policyprocessen delvis struktureras genom nätverk av policyaktörer. ACF menar att policyaktörer söker allierade bland personer som har samma policykärnvärden bland riksdagsledamöter, myndighetspersoner, ledare för
intresseorganisationer, domare, forskare och intellektuella från olika nivåer inom staten.
TT rapporterade om den nya LSS-lagstiftningen som beräknades träda i kraft 1/1-94. I artikeln framkommer att Kommunförbunden kritiserat lagen, det man reagerat på är att den visat på bristande förtroende för kommunerna då den är en så kallad pluslag, man menade att kommunernas skyldigheter istället borde tydliggöras i socialtjänstlagen. Enligt
Kommunförbunden så behövdes inga rättighetslagar och man befarade att andra grupper också skulle komma att kräva rättighetslagar och att reformen skulle underminera kommunernas rätt till självbestämmande. I en artikel i Dagens Nyheter sade Margareta Rosenius som var handläggare för handikappfrågor på Kommunförbundet att kommunerna ansåg att ”speciallagar för särskilda målgrupper inskränker på den kommunala självstyrelsen och möjligheterna att fritt förfoga över skattepengarna”. Hon menade att kommunerna gärna skulle ta ansvar för omsorgen av samtliga grupper av handikappade, men man fruktade att rättighetslagstiftningen skulle bli kostsam trots ökade statsbidrag (Dagens Nyheter 1992-09-11 Sida 8).
Denna kritik förefaller vara en intern i den behovsstyrda aktörskoalitionen om frågor av mer sekundär karaktär inom det handikappolitiska policysubsystemet. Personlig assistans hade växt fram hos socialtjänsten i en del kommuner redan innan assistansreformens genomförande. Detta visar kommunerna var för assistansreformen och att policykärnvärden och djupa övertygelser hos kommunerna är desamma som ligger till grund för den behovsstyrda koalitionen. Det man motsatte sig var en rättighetslag som de ansåg inkräktade på det kommunala självstyret. Undersökningen visar att det vid denna tidpunkt inte fanns någon tydlig motståndarkoalition,
23
utan den kritik som framfördes får anses vara en intern kritik i aktörskoalitionen gällande vissa formfrågor av sekundär karaktär.
4.2 Aktörskoalitionerna 2008-2012
Undersökningen visar att det under 2009 och 2010 upptäcktes fusk inom personlig assistans och det rapporterades en del om detta i media. Exempelvis så rapporterades det Dagens Nyheter att Försäkringskassan fram till oktober 2010 gjort 27 anmälningar om misstänkt fusk med
assistansersättningen och att 12 miljoner kronor betalats ut felaktigt. Enligt nyhetsartikeln hade Försäkringskassan slagit larm till socialdepartementet om att det kunde vara toppen på ett isberg. Myndigheten ville ha ökade möjligheter att kontrollera privata assistansbolag och man uttalade även att många företag gjort väldigt stora vinster på kort tid (Dagens Nyheter 2011-10-31).
Efter att assistansfusket avslöjats i media meddelade regeringen att Försäkringskassans kontroll av assistansersättningen skulle granskas och Statskontoret fick i uppdrag att undersöka
Försäkringskassans rutiner. Utredningens övergripande slutsats var att Försäkringskassan behövde vidta åtgärder för att stärka sitt kontrollarbete. Statskontoret föreslog i sin utredning ökad samordning av Försäkringskassans verksamhet, förbättrade förutsättningar för
handläggarna att genomföra kontroller samt att öka drivkrafterna för att genomföra kontroller (Publikation 2010:9 Försäkringskassans kontrollarbete - drivkrafter och dimensionering). Detta är ett exempel på ett problem som kartläggs i policyprocessen där Statskontoret hade till uppdrag att formulera alternativa lösningar på policyproblemet och presentera förslaget för offentliga beslutsfattare. Under hösten 2010 vidtog Försäkringskassan en rad åtgärder för att minska risken med fusk och oegentligheter, bland annat genom samarbete med andra myndigheter och
organisationer för att effektivisera kontrollen av utbetalningarna och utnyttjandet av
assistansersättning. Detta kan vara ett resultat av Statskontorets uppdrag, men jag har inte funnit någon information som stärker den tanken. Om så är fallet, så är det i enlighet med Sabatiers (2007) teori om policyförändring där Statskontorets förslag till policylösning blivit föremål för implementering hos Försäkringskassan.
Under 2010 påbörjade Socialstyrelsen ett arbete med att ta fram ett nytt instrument för att bedöma det individuella behovet av personlig assistans. Syftet med instrumentet var att skapa likvärdighet i behovsprövningarna över hela landet, LSS-kommittén räknade också med att det
24
nya bedömningsinstrumentet skulle ge årliga besparingar på dryga två miljarder kronor per år. Behovsbedömningsinstrumentet bygger på EBP, evidensbaserad praktik. Textanalysen visar att det inom brukarorganisationerna uttrycktes oro för vilka konsekvenser de nya rutinerna skulle få för de assistansberättigade. Ett samarbete kring bedömningsinstrumentet inleddes med
representanter för brukar- och handikapporganisationer som samlades i en referensgrupp, fem av sex representanter var efter tre möten mycket upprörda och gjorde en skrivelse till regeringen där klagomål framfördes. DHR motsatte sig en detaljerad granskning av individens hjälpbehov och menade att det riskerade att ge långtgående konsekvenser för enskilda assistansberättigade, något Socialstyrelsen bemötte med att närgångna frågor redan var en del av behovsprövningen. Det första förslaget till bedömningsinstrument kritiserades hårt och referensgruppen hoppade av arbetet. Protesterna ledde slutligen till att Socialstyrelsen arbetade om förslaget och
referensgruppen återupptog samarbetet (svensk handikapptidskrift 2010-12-29).
Riksdagens socialutskott krävde i maj 2010 att regeringen skulle återkomma till riksdagen med en redovisning av arbetet och förslag till åtgärder grundade på de två uppdrag som
Försäkringskassan och Socialstyrelsen hade som handlade om hanteringen av behovsbedömningsinstrumentet (Riksdagens protokoll 2009/10:126).
Händelseförloppet tyder på en allvarlig konflikt eller policydispyt, mellan två aktörskoalitioner, den behovsstyrda aktörskoalitionen och kostnadsmanagementkoalitionen, som genom uppdraget tvingats till samverkan. Att konflikten blev så pass allvarig att referensgruppen valde att hoppa av arbetet visar att de drevs av starka värderingar och det var sannolikt ett försök att påverka policyprocessen, vilket i så fall var en framgångsrik strategi eftersom man fick gehör i Riksdagen. Socialstyrelsen och Försäkringskassan å andra sidan kan ha känt ett auktoritativt tvång från regeringen att öka kontrollen och spara pengar genom
behovsbedömningsinstrumentet. Det kan ha varit så att aktörerna från de olika koalitionerna uppfattat samma information på mycket olika sätt på grund av normativa föreställningar. Misstänksamhet och lågt förtroende för aktörer från de andra koalitionerna ligger sannolikt bakom de samarbetsproblem som uppstod i arbetet med behovsbedömningsinstrumentet. Att den behovsstyrda aktörskoalitionens inflytande minskat är det faktum att de bjöds in som
referensgrupp istället för att vara med och utforma behovsbedömningsinstrumentet ett tecken på. Arbetet med behovsbedömningsinstrumentet och den samverkan som referensgruppens arbete
25
innebar, kan ses som ett försök att uppnå policyinriktat lärande i ett professionellt forum. Att behovsbedömningsinstrumentet baseras på evidensbaserad praktik (EBP) kan innebära att EBP fungerat som policymäklare. Att det uppstod en så pass allvarlig konflikt kan bero på att koalitionerna inte var överens om att en fortsättning av status quo var oacceptabel, då det var kostnadsmanagementkoalitionen som ville ha en förändring av behovsbedömningarna och den behovsstyrda aktörskoalitionen protesterade mot en hårdare behovsbedömning.
Det har genomförts ett flertal utredningar om assistanspolicyn sedan den implementerades, exempel är SOU 2008:77 OCH 2012:6. Textanalysen visar att handikapporganisationerna inte haft någon framträdande roll i dessa utredningar, utan myndigheter och enskilda experter har istället dominerat utredningarna. SOU 2008:77 var en kommittéutredning, där någon enstaka företrädare för handikapporganisationer har varit expert i SOU 2008:77, företrädare för JAG, IfA och HSO (SOU 2008:77). SOU 2012:6 genomfördes av en särskild utredare. Vid tre tillfällen hade utredningen samråd med fem brukarorganisationer (SOU 2012:6). Detta är ytterligare exempel på att den behovsstyrda aktörskoalitionen har minskat sitt inflytande inom
policyområdet.
I en riksdagsdebatt 2010 diskuterades propositionen Personlig assistans och andra insatser – åtgärder för ökad kvalitet och trygghet, som hade utgångspunkt i LSS-kommittén betänkande Möjlighet att leva som andra. I utredningen såväl som i propositionen problematiseras
kostnadsutvecklingen inom personlig assistans. Lars Granberg (S) uttryckte oro över hur Försäkringskassan arbetade med behovsbedömningarna och menade att det fanns för stort tolkningsutrymme som han menade anammats av regeringsrätten och backades upp av socialministern:
”Om inte vårt tillkännagivande sluter tolkningsutrymmet kommer det fortfarande att finnas ett läge där LSS kan tolkas så att Försäkringskassan kan hantera människor på ett fullständigt vidrigt sätt. På ett par dagar kan någon tappa ett samhälleligt stöd. Med det tappar man tilltron till att samhället finns där som stöd (Riksdagens protokoll 2009/10:126)”.
Analysen av denna riksdagsdebatt indikerar att Granberg (s) uppfattar att det finns en intressekoalition (kostnadsmanagementkoalitionen)som försöker genomdriva en
26
policyförändring som innebär minskat stöd till de assistansberättigade, där Försäkringskassan, regeringsrätten och socialministern har en framträdande roll. S, MP och V diskuterade i debatten de funktionshindrade i kollektiva termen och lyfter fram dem som grupp. De framstår som en del av den behovsstyrda aktörskoalitionen och visar tydligt stöd för referensgruppens agerande. Socialdemokraterna argumenterar även för att det finns en intressekoalition som arbetar i en helt annan riktning, och påstod i debatten att socialministern är en del av den koalitionen
(kostnadsmanagementkoalitionen) . De borgerliga partierna pratar om funktionshindrade i
individuella termer och lyfter inte fram handikapporganisationerna eller några intressekoalitioner som betydande för handikappolitiken eller assistanspolicyn. Allianspartierna, bortsett från fp, framstår inte som en del av den behovsstyrda aktörskoalitionen. Detta visar på väldigt stora olikheter i djupa värden och policykärnvärden mellan de olika blocken (Riksdagens protokoll 2009/10:126).
Under våren 2012 så rapporterade TT om att LO-facket Kommunal varslat Vårdföretagarna om nyanställningsstopp av personliga assistenter från den 20 april. Blockaden gällde även vikarier och visstidsanställda. Anledningen var att facket ansåg att en större del av höjningen av den statliga assistansersättningen skulle gå till löneökningar. I artikeln anges att riskkapitalbolag har gjort stora vinster inom personlig assistans genom skatteupplägg och att vinsterna delvis berodde på de anställdas låga löner. Kommunals ordförande Annelie Nordström, sade att personliga assistenter var värda bättre anställningsvillkor. Utöver lönefrågan drev man också frågan om månadslön istället för timlön och rätt till en månads uppsägningstid (Tidningarnas telegrambyrå 2012-04-10). De stora vinstuttag företag verksamma inom policyområdet gjort och dåliga
anställningsförhållanden visar på att det finns problem inom policyområdet. Kommunals blockad kan ses som en åtgärd för att åstadkomma policyförändring genom att få upp frågor om
vinstuttag och löner på dagordningen.
En ny kostnadsmanagementkoalition har uppkommit inom det handikappolitiska
policysubsystemet som arbetar för förändring av assistanspolicyn. Den nya koalitionen har fokus på kostnadsmanagement istället för, som den tidigare koalitionen, behov. I denna koalition ingår politiker, tjänstemän/myndigheter och experter. Rester av den behovsstyrda aktörskoalitionen försöker stoppa den pågående policyförändringen, detta kan exemplifieras med en gemensam
27
skrivelse som brukarorganisationer och arbetsgivar- och branschorganisationer gjorde till socialutskottet och regeringen där man protesterade mot förändringarna i Försäkringskassans behovsbedömningar (assistanskoll, läst 2015-05-06).
4.2 Mål och syften med assistanspolicyn
4.2.1Mål och syften med assistanspolicyn vid policyinitiativ och assistanspolicyns tillkomst
Funktionshindrades rätt och möjligheter till stöd och hjälp från samhället är ett policyområde som varit föremål för policyförändringar under lång tid. Det handikappolitiska subsystemet är en del av det socialpolitiska politikområdet. Utvecklingen inom det handikappolitiska området under 1800- och 1900-talen kan beskrivas som en process där trenden gått från enskilt till allmänt ansvar och därefter från centralisering till decentralisering. Parallellt med detta har även en utveckling från separation till integration skett. Efter andra världskriget upphöjdes integration av funktionshindrade till ledande princip inom handikappolitiken. En genomgående ambition inom handikappolitiken har varit att omvandla den funktionshindrade avvikaren och outsidern till en normal och vanlig samhällsmedlem med levnadsförhållanden som i största möjliga utsträckning liknade övriga samhällsmedborgares (Förhammar & Nelson 2004). Den svenska handikappolitiska ambitionen, att skapa förutsättningar för funktionshindrade att leva under förhållanden som är så lika andra medborgares som möjligt, innebär att funktionshindrade ska ges möjlighet till delaktighet i samhällslivet och ett aktivt medborgarskap. Enligt Marshall (i Jacobson Pettersson 2008) kan medborgarskapet delas in i tre olika delar; civilt, politiskt samt socialt. Denna indelning innefattar olika rättigheter; det civila rör individens frihet som till exempel yttrandefrihet och äganderättigheter, det politiska rör rättigheter kring politiskt deltagande såsom rösträtt och rätten till att kandidera till politiska poster och det sociala innefattar sociala rättigheter såsom ekonomisk välfärd, arbete och skolgång. Socialt
medborgarskap uttrycker en relation mellan individ och välfärdsstat och relaterar till social klass och social ojämlikhet. Förutsättningar för faktisk tillgång till de civila och politiska rättigheterna skapades i Sverige genom att varje medborgare garanterades en grundläggande social välfärd. Socialt medborgarskap kräver en omfattande samhällsinsats och stora ekonomiska resurser, både på individnivå och på systemnivå med avseende på administration, detta till skillnad mot
28
välfärden och rätten till politiskt, civilt och socialt medborgarskap är socioekonomiska
värderingar i samhället som återfinns inom det handikappolitiska området och de strukturer som de skapat under lång tid är exempel på stabila faktorer som skapat förutsättningar för
assistansreformens tillkomst. Den industriella och samhällsekonomiska utvecklingen är stabila faktorer som varit avgörande för vilka resurser och begränsningar som funnits att fördela inom välfärdspolitiken och avgörande för de resurser som tilldelats det handikappolitiska området, men kan enligt ACF inte ensamt åstadkomma policyförändring utan förändringar av de dynamiska yttre faktorerna krävs för att policyförändringar ska ske.
Under den senare delen av 1900-talet har det skett förändringar i de socioekonomiska
förutsättningarna som är dynamiska yttre faktorerna som haft betydelse för assistanspolicyns tillkomst. Ett exempel på hur de socioekonomiska förutsättningarna förändrats är
reformparadigmet New Public Management (härefter NPM) som haft stor inverkan på den offentliga sektorn. NPM som reformparadigm fick genomslag under 1980- och 1990- talen (Pollitt & Bouckaert 2011). NPM består av ett flertal idéer som ger uttryck för ett nytt tänkande, där tonvikten läggs på medborgarens valfrihet, rätten att välja mellan olika producenter och en syn på medborgaren som kund. Även att hålla kostnader nere och minska statens ekonomiska styrning är utmärkande för NPM (Montin & Granberg 2013). Assistanspolicyn bygger på idéer om marknadsmekanismer med kundval, decentralisering, privatisering och konkurrens i enlighet med NPM.
Textanalysen visar att Handikapputredningen framförde stark kritik mot tidigare kollektiva, likriktade lösningar som ex. institutioner och man menade att välfärdsstaten ibland tagit för lite hänsyn till individens önskemål och att enskilda med omfattande funktionshinder och deras familjer måste få mer frihet och möjlighet att få större kontroll över sina liv (SOU 1991:46). Handikapputredningen menade att de strukturförändringar som regel- och målstyrningen innebär skapar både möjligheter och hinder för enskilda med omfattande funktionshinder att hävda sin medborgarrätt och ha inflytande över stöd och service. Utifrån den analys av
strukturförändringar som gjorts i utredningen argumenterar man för att reformarbetet behövde ha två kompletterande inriktningar. Dels ansåg man att den enskildes ställning i samhället,
