Givet att det finns grund för ett statligt ingripande på bostadsmarknaden blir nästa fråga, vilka åtgärder skulle i så fall vara lämpliga? Om det är den ekonomiska risken för olika aktörer som hindrar bostadsbyggandet krävs att riskmomentet undanröjs eller åtminstone tilldelas en minskad betydelse.
Utifrån ovanstående resonemang ser Boverket följande tänkbara åtgärder:
Subventionera avgiften för statliga kreditgarantier för att öka investeringsviljan
Utöka tillämpningsområdet för kreditgarantiförordningen för att ge ökade möjligheter att lånefinansiera vissa renoveringsarbeten
Införa ett statligt hyresstöd till kommuner, eller andra aktörer, som blockförhyr en fastighet för att minska vakansrisken för
fastighetsägaren
Återigen, något ställningstagande kring frågan om staten bör genomföra dessa åtgärder tas inte i denna rapport. Det som följer nedan är en diskussion kring ovan punktade förslag, som ses som görliga statliga insatser givet den problembild som redovisats.
Statliga kreditgarantier – minskar risken för långivaren
En sätt för långivare att reducera sin riskexponering är att använda det befintliga styrmedlet statliga kreditgarantier.16 En statlig kreditgaranti
innebär att riskexponeringen för en långivaren, till exempel en bank, som ger lån till en byggherre eller fastighetsägare minskar. Kreditrisken flyttas i stället över till staten.
Kreditgarantin är en försäkring som långivare kan teckna för lån till ny- och ombyggnad av bostäder och vid förvärv av fastighet som ombildas till kooperativ hyresrätt. Garantin ger långivare ett skydd mot kreditförluster och minskar behovet av topplån eller egen kapitalinsats för den som bygger. Eftersom kreditgarantin är att betrakta som en enkel borgen måste dock långivaren uttömma alla andra säkerheter innan garantin faller in.
Kreditgarantier kan idag lämnas för lån upp till 90 procent av ett långsiktigt hållbart marknadsvärde. För hus som upplåts med kooperativ hyresrätt kan garanti lämnas upp till 95 procent av marknadsvärdet. För att möjliggöra garantigivning även i regioner med låga marknadsvärden finns en alternativ regel som innebär att kreditgarantins belopp motsvarar ett schablonberäknat belopp, idag 90 procent av produktionskostnaden upp till maximalt 16 000 kr/m2 uppvärmd boarea (BOA).
Avgiften för kreditgarantin ska täcka administrationskostnaderna för verksamheten samt den förväntade förlusten vid obestånd i det enskilda garanterade bostadsprojektet. Avgiftens storlek för den enskilda garantin beror på riskerna i det specifika projektet. Bostadskreditnämnden (BKN) bedömde i en rapport från 2006 att garantiavgiften för lån högt över marknadsvärdet skulle bli hög. Detta eftersom förlusten vid en eventuell betalningsinställning är hög då det låga marknadsvärdet gör att endast en del av lånet kan återvinnas vid exekutiv försäljning.17
Subventionera avgiften för kreditgarantier
Ett sätt att ge bättre förutsättningar för att bygga bostäder på
bostadsmarknader med låga marknadsvärden, är att subventionera den del av kreditgarantiavgiften som beror på den förhöjda risken med belåning över marknadsvärdet. I en rapport från 2006 föreslog BKN just detta som ett sätt att stödja byggandet av egnahem i glesbygd.18 Utgångspunkten för
förslaget var att långivaren betalar en garantiavgift som motsvarar en avgift som skulle gällt för ett lån på en bostadsmarknad där
marknadsvärdena överstiger produktionskostnaden, dvs. där
garantiavgiften baseras på 90 procent av marknadsvärdet. Resterande avgiftsdel finansieras utav anslagsmedel. En subvention utformad på detta sätt skulle innebära att en långivare som agerar på en
bostadsmarknad med låga marknadsvärden, kan köpa garantin för samma pris som någon som agerar på en bostadsmarknad med höga
marknadsvärden. Detta sänker kostnaden för långivaren och i
16 Enligt Förordning (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande
m.m.
17 BKN (2006) Stöd till byggande av egnahem i glesbygd 18 BKN (2006) Stöd till byggande av egnahem i glesbygd
Förslag på åtgärder 31
förlängningen kostnaden för låntagaren då garantiavgiften allt som oftast överförs till låntagaren.19
Viktigt att påpeka är att en subventionerad avgift inte på något sätt påverkar eller undanröjer risken tillföljd av låga marknadsvärden. Den fortsatt höga osäkerheten och risken att bygga på gruvorter består även efter en subventionerad avgift. Däremot kan en subventionerad avgift verka som ett litet incitament genom att kostnaden för byggprojektet blir lägre, då en lägre garantikostnad för långivaren i slutändan troligen ger en lägre kostnad även för låntagaren.
Enligt Boverkets ramavtal med kreditinstituten gäller bland annat att kreditinstitutet ska bortse från kreditgarantins värde som säkerhet för lån när sedvanlig prövning av låntagarens återbetalningsförmåga görs. Detta innebär att kreditgarantin aldrig enkom kan vara avgörande för att ett bostadsprojekt ska iscensättas. Istället ska det snarare ses som ett instrument som underlättar och ökar villigheten att investera i bostäder. Med anledning av detta kommer troligen effekten, vad gäller produktion av bostäder, på grund av en subventionerad avgift vara liten.
Utöka tillämpningsområdet för kreditgarantiförordningen gällande ombyggnad
I rapportens andra deluppdraget som redovisas separat i rapportens andra del föreslås att en kreditgaranti ska kunna erhållas även för ombyggnation av egnahem och ägarlägenheter. I konsekvensutredningen konstateras att effekten av ändringsförslaget troligtvis är liten. Detta antagande baseras delvis på det faktum att åtgärder som görs i egnahem i första hand är underhållsåtgärder, vilket inte ryms inom begreppet ombyggnad. Med begreppet ombyggnad menas idag en ”ändring av en byggnad som innebär att hela byggnaden eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas”. Detta innebär att endast ett fåtal projekt ryms inom begränsningen oavsett upplåtelseform.
I bilaga 1 noteras att det finns en outnyttjad bostadsresurs i form av fritidshus på vissa gruvorter. Dessa fritidshus kan om möjligt omvandlas till permanentbostäder och därmed underlätta den akuta bostadsbristen. Men, precis som för det befintliga beståndet med permanentbostäder, är även fritidshus lågt värderade vilket försvårar möjligheten att
lånefinansiera en upprustning eller en ombyggnation till
permanentbostad.20 Ett sätt att underlätta detta skulle kunna vara att utöka
tillämpningsområdet för ombyggnad så att fler åtgärder ryms inom kreditgarantiförordningen. Detta skulle möjligen innebära att fler fritidshus, och även andra byggnader, upprustas eller byggs om för att användas som permanentbostäder.
Vidare skulle en sådan ändring kunna medföra långtgående effekter eftersom det inte bara möjliggör lånefinansiering av vissa
19En eventuell avgiftssubventionering strider troligen inte mot EU:s statsstödsregler. För
att dessa ska bli tillämpliga måste följande grundkrav vara uppfyllda. 1) måste utgöra en selektiv ekonomisk förmån, dvs. gynna visst företag eller viss produktion, 2) finansieras direkt eller indirekt genom offentliga medel, 3) snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och 4) påverka handeln mellan medlemsstaterna. Dessa uppfylls inte enligt Boverket genom en subvention av garantins avgift. Se vidare
http://www.kkv.se/t/Page____5108.aspx 20 Se statistik om marknadsvärden i bilaga 1
renoveringsprojekt i gruvkommuner utan gäller hela bostadsmarknaden och hela fastighetsbeståndet. Exempelvis kan intresset att upprusta miljonprogrammets bostäder falla inom ramen för det utökade
tillämpningsområdet, vilket möjligen skulle innebära en ökad efterfrågan på kreditgarantier i det hänseendet. På vilket sätt och i vilken utsträckning en ändring i förordningen ska utformas behöver av den anledningen utredas vidare.
Blockuthyrning eller hyresgaranti – minskar risken för fastighetsägare
Ett sätt att minska risken för fastighetsägaren, och på så sätt öka intresset för att äga, bygga och förvalta hyresfastigheter, är att använda sig av blockuthyrning.
Blockuthyrning – hur fungerar det
Med blockuthyrning menas att en fastighetsägare hyr ut alla eller ett visst antal av lägenheterna till en och samma hyresgäst, som i sin tur hyr ut lägenheterna i andrahand. Idag används blockhyresavtal, i skiftande omfattning, främst av kooperativa hyresrättsföreningar som hyr ”sin” fastighet, av kommuner som exempelvis hyr äldreboenden eller av universitet som hyr bostäder åt gästforskare.
Genom ett blockuthyrningsavtal garanteras inbetalningen av hyror under en avtalad period till fastighetsägaren från en och samma inbetalare. I avtalet regleras förutom avtalslängd även hyresnivån och hyreshöjningstakten. Dessutom ges en viss möjlighet att avtala bort tvingande regler i hyreslagen mellan fastighetsägaren och
förstahandshyresgästen, dessa ska dock först godkännas av
hyresnämnden. Däremot gäller tillfullo hyresrättslagen fortfarande mellan första- och andrahandshyresgästen, varpå den rättsliga tryggheten hos den verkliga hyresgästen inte sätts ur spel.21 Eftersom en fastighetsägare
genom ett blockuthyrningsavtal avtalar fram uthyrning av sina lägenheter under en bestämd tid kan risken och påverkansgraden av vakanser hos fastighetsägaren minskas. Detta skulle kunna fungera som ett incitament att bygga mer.
Enligt hyreslagen är avtalsfriheten gällande blockuthyrning relativt omfattande. Man kan exempelvis avtala bort regler om bruksvärdeshyran och införa bestämmelser om avtalstider och uppsägningstider.22 Att
kunna avtala fram en högre hyra genom blockuthyrning innebär att en fastighetsägare kan räkna hem sin investering snabbare, vilket kan vara avgörande för om nyproduktion kommer till stånd eller ej.
För att blockuthyrning överhuvudtaget ska vinna framgång och uppnå en positiv effekt på bostadsbyggandet behövs en stark garant bakom som både kan signalera sina avsikter och infria sina åtagande. Den stora knäckfrågan är således vem som ska gå in som denna garant och överta vakansrisken och eventuella kostnader för uppkomna vakanser.
21 Reglerna om blockuthyrning finns intagen i sjätte stycket 1 § hyreslagen (12
kap. jordabalken).
Förslag på åtgärder 33
Olika aktörer kan blockhyra
Det privata näringslivet och ytterst bolagen själva, har naturligtvis ett starkt egenintresse att klara sin personalförsörjning. Om
personalbostadsfrågan är av sådan central betydelse för deras framtida överlevnad och fortsatta verksamhet, är nyttjandet av blockförhyrning ett instrument för dem att tillgå. Detta är förekommande redan idag, i synnerhet på orter där bostäder är en bristvara. Ett problem som dock framträder är styrkan hos de olika bolagen. De stora aktörerna har mycket väl en finansiell styrka att ordna med personalbostäder eller stå som garant för blockuthyrningsavtal, och gör till viss del så redan idag. Däremot har de mindre och nystartade bolagen en betydligt mer begränsad möjlighet. Ett bostadsförsörjningsansvar, självvalt eller påtvingat, kan därför innebära ett visst etableringshinder som troligen drabbar mindre och nya aktörer hårdast.
Att kommunerna själva går in och tecknar blockuthyrningsavtal med olika fastighetsägare kan också vara en lösning. Redan idag nyttjar kommuner blockuthyrning, bland annat vid uppförande av nya äldrebostäder. För att överhuvudtaget få till stånd ett byggande av äldrebostäder krävs ofta någon form av hyresgarantier som undanröjer vakansrisken, och då under en lång tid. På liknande sätt kan kommunen nyttja blockuthyrningsavtal för att sätta fart på produktionen av
hyresbostäder. Detta ställer dock krav på den kommunala ekonomin och behandlar direkt frågan om det finns kommunala resurser att infria ingångna hyresavtal som dessutom kanske löper på 20 år eller mer.
En ytterligare möjlighet är att staten på något sätt går in som garant och garanterar hyresbetalningar under en avtalad löptid. Modellen med blockuthyrning där ansvar för andrahandsuthyrning till stor del ligger på förstahandshyresgästen är dock ur ett administrationsperspektiv inget som staten bör hantera då det i deras regi blir allt för ineffektiv och resurskrävande.
Statligt hyresstöd till blockförhyraren
En möjlig lösning som Boverket ser är att staten tar rollen som garant gentemot blockförhyraren, där blockförhyraren i händelse av vakanser kan söka bidrag från statliga anslagsmedel. Det är tänkbart att det i ett sådant bidragssystem ska införas dels beloppsgränser som exempelvis innebär att hälften av hyran garanteras upp till en viss nivå och dels tidsbegränsningar som reglerar hur lång tid garantin gäller men också när den startar. Fördelen med ett delat ansvar är att det fortfarande finns incitament för blockförhyraren att aktivt söka efter nya hyresgäster, vilket annars möjligen skulle vara obefintlig om ersättning utgick för hela summan under obegränsad tid. Exakt hur ett sådant bidragssystem ska utformas och vara uppbyggt och huruvida ett sådant är tillämpligt med EU:s statsstödsregler behöver utredas vidare.
Statligt stödd blockuthyrning gör att vakansrisken för hyresvärden minskar eller undanröjs. Men för att det överhuvudtaget ska vara en avgörande faktor för ökad nyproduktion krävs troligen långa avtalsperioder, upp mot 20 år. Detta eftersom värdet på fastigheten fortfarande kan understiga produktionskostnaden, vilket innebär förluster vid ett försäljningstillfälle där marknadens verkliga värde realiseras.
Istället måste fastigheten bära sig som förvaltningsobjekt där hyresintäkterna är avgörande för investeringsbeslutet.