M ILJÖKONSEKVENSBEDÖMNING NÅGRA NOTERINGAR

SMB - är det MKB på en annan skala?

Projekt-MKB som ”idealtyp” har några viktiga drag som SMB normalt saknar. Figur 13 sam- manfattar några av dessa skillnader.

En rationalistisk planeringsmodell är någorlunda rimlig att tillämpa för projekt MKB dvs det finns ett någorlunda tydligt och välavgränsat mål för den föreslagna verksamheten, det finns en aktör som driver utvecklingen och i allmänhet har ett hierarkiskt beslutsfattande vilket bland annat innebär att man inte behöver förhandla olika delar av ett förslag med olika parter (Man förhåller sig utifrån till ”den sökande” inte till olika avdelningar i företaget som drar åt olika håll; även om så kan vara fallet internt så finns det en översta nivå som står för helheten utåt.)

Detaljeringsgraden i ett projekt är normalt sådan att kausalsamband med en viss rimlig säkerhet kan antas. Projektet har dessutom en entydig geografisk lokalisering vilket gör att åtminstone den närmaste miljöpåverkan och direkta miljöeffekter kan specificeras. Figuren 13 visar detta satt i kontrast mot SMB där i sämsta fall varken den påverkade miljön eller de konkreta ingreppen är lätta att specificera. Uttryckt på ett annat sätt: projekt har en lokalisering och en direkt fysisk relation till sin miljö. Policy påverkar aldrig miljön utan aktörer i miljön och deras handlingar är inte enkelt kopplade till denna policy och dess styrinstrument utan sker i ett samspel med andra påverkansfaktorer. Planer utgör ett mellanting där detaljplaner liknar projekt i störst grad och översiktsplaner i minst.

Figur 13. En principiell skillnad mellan MKB & SMB.

MKB: Ett projekt är relativt entydigt bestämt både med avseende på sin lokalisering och där- med på de miljöfaktorer som påverkas. En analysmatris kan därför konstrueras med entydiga miljökategorier. Projektet har komponenter som definieras i ansökan/ projektbeskrivning och som också är väldefinierade i form av processer, ingrepp, utsläpp etc.

SMB: En plan har ingen direkt inverkan på miljön. Den får sin verkan genom sin påverkan på aktörer och dessa kan handla på olika sätt som resultat av planen. Osäkerhet råder om vilka handlingar i miljön planen ger upphov till. Vidare påverkar en plan vanligen flera miljöer.

Institutionellt. MKB görs i ett motsatsförhållande mellan en exploatör och en kontrollerande

eller tillståndsgivande myndighet. Ett grundläggande problem för SMB är att den som framställer förslaget normal utgår från att förslaget har ett ganska direkt kauslasamband från policy över de föreslagna instrumenten till åtgärder och effekter. Den som lägger ett förslag tror eller måste få andra att tro att förslaget leder med rimlig säkerhet till de önskade effekterna. Det framstår som orealistiskt att tro att man kan bygga SMB på projekt-MKB:s institutionella förutsättningar. Alternativa förslag och deras miljökonsekvenser måste då framläggas av motståndare till försla- get. SMB blir då inte ett instrument för att välja mellan alternativ eller för att avgöra tillåtlighet av ett förslag utan en del av argumentationen runt förslaget. All miljökunskap är osäker och osäkerheterna kommer i denna typ av diskussion inte nödvändigtvis att utgöra rationella risk- bedömningar utan användas som del av argumentationen. (Jfr t ex diskussionen om nedläggning av kustartilleriförband. Mitt argument är att osäkerheterna om möjligheten att bedriva verksam- het som förändras är störst på KA1 pga miljöproblem, tillstånd med många restriktioner osv och minst flexibilitet och störst påverkan på utbildningseffektiviteten. Av detta drar jag två slutsatser. Antingen bör man skaffa bättre underlag för ett säkrare beslut eller så får man välja det alternativ som med tillgängligt underlag är mest robust. Den som anser att förslaget till nedläggning i grunden bör bygga på helt andra kriterier än miljö använder osäkerhetsargumenten till att avföra miljö från agendan.)

Institutionella förhållanden: öppenhet och allmänhetens deltagande. I fysisk planering på

detaljplanenivå regleras öppenheten av kraven på samråd. I projekt MKB har öppenhet och sam- råd i tidiga skeden liksom öppenhet i alternativhantering varit ett genomgående problem som de flesta utvärderingar pekat på. I SMB är tidiga planeringsskeden normalt hämmade av att plane- ringen inte sker under öppenhetskrav. När det gäller policy och program kan ansvariga myndig- heter tvärt om vara mycket måna om att minska öppenheten, speciellt om arbetet har förhandlings- karaktär. EU:s hållning till arbetsmaterial kan komma att skärpa problemen. Beträffande den fysiska översiktsplaneringen finns formella öppenhetskrav. Hur dessa i praktiken hanteras är högst variabel. Ett stort problem är hanteringen av de förslag till alternativa lösningar, lokalise- ringar, markanvändningar osv som kommer in från allmänheten. Detta är inte unikt för SMB utan ett generellt problem för planering.

Integration. En mer eller mindre tydlig insikt om att det inte föreligger en entydig beslutstidpunkt

och institutionella förhållanden som gör att SMB kan genomföras som projekt-MKB leder till det ofta realtivt lösa talet om ”integration”. Miljöbedömningen blir då i realiteten i bästa fall en redovisning av eller argumentation för att de antagna miljöeffekterna verkligen blir som antagits om förslaget fungerar som det är tänkt. Alternativdiskussioner blir ett problem.

Problemen blir mycket tydliga i några av miljömålsdokumenten. Strukturen på dokumenten är sådan att konsekvenserna av att målen uppnås skall redovisas. Det tautologiska i detta resone- mang tycks inte riktigt ha varit uppenbart: ”om målen uppnås så uppnås målen” är egentligen vad man säger. Konsekvenserna är de som antas vara konsekvenser av just de delmål man satt och de indikatorer man valt. För att vara konkret: för ”fjällmålet” innebär det att om man uppnår de uppsatta delmålen, som är opertionaliseringar av ”ekologisk hållbarhet”, så har man uppnått just ”ekologisk hållbarhet”, men endast med den definition som operationaliseringen innebär ! Men om denna står i motsats till t.ex. social eller ekonomisk hållbarhet t.ex. i rennäringen så har man

naturligtvis inte rört sig i riktning mot det överordnade ”hållbar utveckling”. Poängen är att man döljer målkonflikten i valet av delmål och operationaliseringar. I en reell konsekvensbeskrivning skulle det vara nödvändigt att ta fram sådan som att de uppställda delmålen och indikatorerna kan innebära en styrning mot restriktioner på den regionalekonomiskt mest motiverade men ur naturvårdsynpunkt mindre önskvärda utvecklingen. Det framstår som institutionellt problema- tiskt att blanda rollen som företrädare för bestämda intressen med ansvar för analys av motstå- ende intressen.

”Integrationens inkrementalismproblem”- att planera för att få det sämre för att sedan få det bättre. I ett inkrementellt perspektiv (evolutionärt) är det svårt att frigöra sig från behovet att i

varje enskilt utvecklingssteg välja det bästa alternativet.19 _{Om miljöhänsyn integreras i en pro-}

cess över lång tid är det inte självklart att slutresultatet blir det bästa eller önskvärda ens från relativt begränsad synvinkel. Inkrementella förbättringar t.ex. en succesiv elektrifiering av Ble- kinge kustbana för att på sikt få bort dieseltågen är i varje enskilt steg en förbättring. Dessutom minimerar man i de flesta fall miljöpåverkan av varje steg: små konflikter om kulturhistoriskt värdefulla broar o.dyl. Resultatet av en successiv förbättring kan bli att man investerar fast sig i en sträckning av banan som med hänsyn till andra miljömål inte är ändamåslenlig. För vägbyg- gare är problemet en ständig följeslagare: successiv uppgradering eller radikal omläggning beror i hög grad på vilket tids- och rumsperspektiv man anlägger och om man vill ta få stora konflikter eller många små.

Alternativ. Begreppet ”alternativ” blir rimligt entydigt i MKB: alternativa sätt att uppnå målet

kan krävas av myndigheten eller av allmänheten med hänsyn till andra intressen än sökandens mål även om sökanden inte är intresserad t.ex. krav på belysning av alternativ lokalisering, alter- nativ teknologi etc. Alternativbegreppet är ofta inte entydigt på samma sätt i SMB.

Noll-alternativet. Det kan var svårt att precisera vad detta är. Policy föreslås normalt därför att

någon faktor utvecklas i oacceptabel riktning. Att då som noll-alternativ anta att inget görs fram- står gärna som ointressant, skällsordet ”akademisk” ligger nära till hands. Svårigheterna att göra den framskrivning av utvecklingen som är basen för definitionen av ”miljöeffekt (figur 11) är betydande. Den svårigheten är betydande redan för stora projekt - om man inte bygger en storflyg- plats eller en Öresundsbro sker dynamiska anpassningar i andra system som kan ha miljöeffekter. (Under en fas av diskussionen om utformningen av MKB för Gardermoen fördes diskussionen som om flygtrafiken i Norge skulle utveckla sig lika mycket även om Fornebu behölls; det tog en del påpekanden innan man erkände att antagandet faktiskt innebar att luften över Olsoregionen skulle vara full av flygplan som varken fick eller kunde landa på Fornebu !) Prediktionsproblemen för- knippade med noll-alternativet är alltså betydande.

Vikten av alternativ. Själva kärnan i miljökonsekvensanalysen är analysen av olika alternativa

utfall av en plan och av olika alternativa sätt att nå planens överordnade målsättningar. Det finns en betydande risk att planindikatorer används för att i stället visa på att en enda plan, ett enda alternativ, klarar att nå de uppsatta målen. Att planindikatorer används i den skenbart precisa argumentationen för att planen framställer ”det bästa”, ”det optimala” eller ”det samhällsekono- miskt riktiga” alternativet.

Jag skall inte utveckla denna diskussion här; det har jag gjort i andra sammanhang – se t.ex. Emmelin (1997). Framförallt vill jag emellertid anbefalla Sören Bergströms arbeten med indikatorer. Han har på ett konkret sätt tagit sig an just ”alternativproblemet” genom att peka på behovet av flera olika typer av indikatorer i resursräkenskaper. Han arbetar liksom t.ex. Söderbaums ”postitionsanalys” eller olika scenariometoder med att påvisa konsekvenserna av olika alternativ med hjälp av flera dimensioner t.ex. effektivitet, resurssnålhet osv. De politiska valen mellan kort och lång sikt och mellan olika synsätt på miljö och resursanvändning antas därigenom bli klarare, men själva konflikten skall avgöras på den politiska arenan.

Alternativa framtider: scenariotekniken som en bas för konsekvensanalys i SMB

Metodologisk kan man hantera policy och program med scenarioteknik. Vad man då egentligen gör är att konstruera ett antal utfall av policy. Man gör så att säga om policy via en serie resone- mang till några alternativa projekt dvs väljer samband mellan policy, instrument, aktör och utfall. Figuren 13 visar detta. Jag skall här exemplifiera med några grundläggande resonemang från utvecklingen av ”landscape impact analysis”-metodiken (”LIA”).

Dagens landskap är en funktion av ett samspel av krafter – figur 14. Morgondagens landskap ligger immanent i dagens, som en oframkallad fotografisk bild. I planer och policy ligger virtuella landskapsbilder, som medborgarna behöver se för att ta ställning till om de önskar effekterna av förslagen. Det bör vara den viktigaste uppgiften för SMB i översiktlig planering att göra dessa virtuella landskap gripbara. Samtidigt är det dessa scenarios som ger en möjlighet till rimligt konkret analys av miljöeffekter av policy eller program och översiktliga planer.

Landskapsbilden är oöverträffad som representation av vad översiktsplanen faktiskt handlar om – ett framtida landskap. Ingen grupp av indikatorer eller sammansatta index ägnar sig så väl för att fånga intresse och fokusera debatt. Därmed är också automatiskt sagt att detta är ett redsakp som kan missbrukas.

Figuren pekar dels på att planeringen faktiskt är en faktor som snarare påverkar än skapar land- skapet dels på att de abstrakta samhällskrafterna – teknisk, ekonomisk och social utveckling likaväl som planering och förvaltning – måste verka på landskapet genom aktörer i landskapet. Det är ett ofta bortglömd och trivial men fundamentalt faktum att planering och utveckling inte påverkar landskapet utan aktörerna. Samt att denna påverkan inte är enkel och entydig.

Några andra centrala SMB-frågor som figuren pekar på är att konsekvensanalysen utgår från att det finns en väl avgränsad punkt i tiden där alternativen grenar ut. Så är fallet för ”projekt-MKB” där avsikten vanligen är att avgöra tillåtligheten av ett projekt. Vid denna tidpunkt kan också ett antal alternativ – både alternativa projekt eller alternativa utfall av projektet – identidieras. ”Noll- alternativet” dvs om projektet inte genomförs, ”worst case” om projektet på olika sätt går snett och utbyggarens önskade eller förväntade utfall av projektet kan uttryckas som alternativa framtids- bilder i en isokron framtid.

Poängen med scenariotekniker är att de kan medge en situation som liknar MKB: ett antal tydliga alternativ skapas och dessa kan ges konkret analys och diskussion.

Vart är SMB på väg?

Utvecklingen av MKB, och i ännu högre grad SMB, kan gå mot en större öppenhet, mot alternativ- sökande och en reell medverkan av olika berörda aktörer, allmänhet och intresseorganisationer. Men riskerna för två andra utvecklingar är påtagliga. Den ena är en fortsättning av en trend mot oöverskådliga utredningar som sväller över alla breddar och där det ibland kan vara så att ”overkill” utnyttjas medvetet för att försvåra för både allmänhet och beslutsfattare att verkligen använda underlaget. Eftersom miljöproblemen verkligen är svåra, osäkerheterna i bedömningar högst påtagliga redan när det gäller någorlunda väl avgränsade frågor som i en projekt-MKB, så är problemen naturligtvis i många avseenden ännu besvärligare i SMB. Att hantera detta problem är inte enklare när det inte ställs klara formella krav.

Den motsatta faran - att SMB blir en form av enkel argumentation för planer och program - är också högst reell. Det finns mycket som talar för att den grundläggande MKB-tanken att vid en bestämd punkt stämma av, undersöka alternativa sätt att uppnå målen och alternativa utfall, kan vara extremt svår att realisera i många typer av SMB-situationer. I Danmark, som har krav på SMB på alla lagstiftningsförslag, tyder erfarenheterna på att risken är högst reell. De analyser som läggs fram utgör i grunden endast en mer eller mindre god redogörelse för varför förslagets positiva effekter antas överväga. Och att vänta sig något annat från de som lägger fram förslaget för parlamentet är förmodligen att begära mycket: det politiska beslutsfattandets logik gynnar knappast en tydlig hantering av osäkerheter och redovisning av allt som skulle kunna gå snett eller att alternativa vägar kan finnas med andra miljöeffekter.20

Jag vill peka på fyra faktorer av betydelse för utvecklingen av SMB i Sverige:

Den slutgiltiga utformningen och genomförandet av ett kommande EU direktiv om SMB.

Med all sannolikhet kommer direktivet inte att omfatta policy. Ändå är det kanske på den nivån som ett verkligt stort behov av SMB föreligger: lagförslag beträffande skogs- och jordbruk är t ex exempel på policy som behöver undersökas med avseende på både sina förmodade, önskade effekter och de bieffekter de kan tänkas få. Man kan notera att motståndet mot att inkludera policy framför allt under lång tid har framförts av brittiska regeringar. Utgångspunkten för mot- ståndet är att policy inte skapas vid någon bestämd tidpunkt den växer fram. För svensk del är det så att det klassiska utredningssystemet, SOU, ideellt fungerade på ett sätt som skulle lämpa sig för SMB på policy och programnivå. I den ursprungliga form som SOU-arbetet hade skapades tydliga alternativdiskussioner. När utredningarna allt mer övergått från att vara kunskapsprocesser där alternativa vägar att utforma politik prövas till en förhandling mellan några av de tunga aktörerna inom ett område minskar möjligheterna att göra analyser av alternativ. Sådana alternativ- diskussioner riskerar att spräcka den framförhandlade enigheten.21

Inom det område som direktivet emellertid kommer att omfatta finns stora utmaningar att få system att fungera både beträffande fysiska planer, framförallt på den kommunala översiktsplan- ens nivå, och när det gäller program för utveckling av t.ex. infrastruktur, turism mm.

Fortsatt utveckling av MKB? Miljöbalken medför förbättring på några punkter av MKB, som

dock inte innebär att Sverige kan sägas ha tagit steget att införa MKB enligt bästa internationella praxis. Det framstår som en öppen fråga om vi i själva verket uppfyller de ganska måttliga kraven i den riktningen som finns i EU-direktivet om konventionell MKB (85/337/EEC). Både utveck- lingen av SMB och MKB kommer att avgöra om konsekvensanalys i längden kommer att uppfat- tas som ett nyttigt redskap i beslutsfattande eller som en tung och byråkratisk process.

Stärkt översiktsplanering? Översiktsplaneringen sägs vara stärkt genom revision av PBL. Men

fortfarande finns sannolikt hos många kommuner en påtaglig tveksamhet inför nyttan med över- siktsplanen och planprocessen. Kan översiktsplaneringen visas vara ett redskap för att inte bara uttrycka en vag och allmän kommunal vilja över hela territoriet utan också leda vidare till en meningsfull dialog med de aktörer som har faktiskt inflytande.

I sammanhanget vill jag speciellt peka på möjligheterna att föra en konkret dialog med befolk- ning, markägare och intressegrupper m.fl genom att verkligen belysa alternativa framtida ut- vecklingar. Den fysiska planeringen skulle kunna vara ett kraftfullt redskap för att diskutera konsekvenserna av olika kombinationer av omgivningsförutsättningar och kommunens och an- dra aktörers agerande. Scenariotekniker har i olika sammanhang använts för detta. För att göra detta för landskap har jag utvecklat och använt metoder som lämpar sig för ”det offentliga sam- talet”.

Integrationen mellan miljövård och planering. För att uttrycka sig försiktigt så finns här en

mängd uppgifter. I många avseenden skiljer sig planeringens professions- och organisations- kultur från miljövårdens. Ett enkelt sätt att illustrera detta är att ställa upp de två dikotomierna i figur 1 ovan: den expertbetonande, ”kalkylerande rationaliteten” i miljövården mot planeringens

”kommunikativa rationalitet” och central överblick mot lokal kunskap. Mot miljövårdens inrikt- ning på expertkunskap och central överblick står planeringens grund i lokalt beslutsfattande och föreställningen att ”de som är närmast problemen förstår dem bäst”.

Den bristande kommunala vattenplaneringen är bland annat exempel på brister i samarbete mel- lan de som sektorer uppträdande miljö- och planförvaltningarna i kommunerna. Lennart J Lund- qvist har pekat bland annat på att planeringens roll som aktör i den mellankommunala konkurren- sen kan vara ett hinder där miljövårdens orientering mot landskapets problem kanske utgör en bättre utgångspunkt.