Idédiskussion kring SMB i planering

Kan strategiska miljöbedömningar integreras med den fysiska planer-ingen?

Idédiskussion kring SMB i planering

samlar tre rapporter som problematiserar spänningsfältet som uppstår när miljöbedömningar möter planer. Rapporterna var ett inspel i en idédis-kussion i projektet SAMS och är ett inspel i framtida idédisidédis-kussioner om SMB i planering.

Rapporten ingår i ett idé- och utvecklingsprojekt, SAMS –

Samhällsplanering med miljömål i Sverige, som drivits av Boverket och Naturvårdsverket i samverkan med flera kommuner och regionala myn-digheter. Ett nära samarbete mellan miljöexperter och planerare genom hela planeringsprocessen har varit en grundtanke i projektet.

De samlade erfarenheterna från SAMS sammanfattas i rapporterna Planera med miljömål! En vägvisare samt Planera med miljömål! En idé-katalog. Boverket Naturvårdsverket ISBN: 91-7147-626-1 Best.nr: 5100 ISBN: 91-620-5100-8 ISSN: 0282-7298 R E S T A U R A N G

Idédiskussion kring

SMB i planering

Boverket Naturvårdsverket

SÖKORD:

miljömål, nationella miljökvalitetsmål, indikatorer, fysisk planering, kommunal översiktsplanering, planeringsprocessen, strategisk miljöbedömning, SMB, miljökonsekvensbeskrivningar, MKB, SAMS-projektet

© BOVERKETOCH NATURVÅRDSVERKET 2001

BOKENKANBESTÄLLASFRÅN:

Boverket Naturvårdsverket

Publikationsservice Kundtjänst

Box 534, 371 23 Karlskrona 106 48 Stockholm

Fax 0455-819 27 Tel 08-698 12 00 publikationsservice@boverket.se Fax 08-698 15 15 www.boverket.se kundtjanst@environ.se www.miljobokhandeln.com www.environ.se Boverket: Naturvårdsverket: ISBN 91-7147-626-1 Best.nr: 5100 ISBN 91-620-5100-8 ISSN 0282-7298 UPPLAGA: 400 ex.

TRYCK: Lenanders Tryckeri AB, 2001-01

OMSLAG: AB Typoform

GRAFISKFORM, INLAGA: Jefferson Communication AB

LAYOUT: Boverket S v a n e n m ä r k t t r y c k s a k M L i c e n s n u m m e r 3 4 1 1 4 5 ILJ Ö M ÄR K T

Förord

Den svenska miljöpolitiken kretsar idag kring mål. Nationella miljökvalitetsmål ska efter anpassning genomföras regionalt och lokalt. Miljöbedömning av planer beskrivs idag som ett verktyg för integra-tion av miljöhänsyn. Den kommunala översiktspla-nen, är ett verktyg för att nå målet en god livsmiljö. Med så likartade mål borde dessa verktyg lätt smälta samman till en effektiv enhet. Historien lär oss att det inte är så enkelt. Innan syftet med SMB, att integ-rera miljöhänsyn, kan uppnås måste SMB som verk-tyg integreras i planeringen.

Idédiskussion kring SMB i planering är en rapport som ingår i ett idé- och utvecklingsprojekt som un-der tre år har drivits av Boverket och Naturvårds-verket i samverkan med flera svenska kommuner och regionala myndigheter. Projektet heter Sam-hällsplanering med miljömål i Sverige (SAMS) och avslutades i september 2000. SAMS har med-finansierats av EU:s miljöfond LIFE och av Sida. Sweco/FFNS har deltagit som konsult. Fallstudier har genomförts av kommunerna Burlöv, Helsing-borg, Trollhättan, Stockholm, Borlänge, Falun, och Storuman samt av Regionplane- och trafikkontoret i Stockholm med stöd av respektive länsstyrelse i Skåne, Västra Götalands, Stockholms, Dalarnas och Västerbottens län. Inom ramen för SAMS har stu-dier också genomförts i samverkan med de sydafri-kanska kommunerna Port Elisabeth och Kimberley. En ledstjärna för att arbeta med miljömål i plane-ringen är att sträva efter ett nära samarbete mellan miljöexperter och planerare i planeringsprocessen. Detta samspel har varit en grundtanke i projektets organisation och arbetssätt. Miljöexperter och pla-nerare på olika nivåer har samverkat i såväl

styr-grupp som projektledning från Boverket och Natur-vårdsverket, i referensgrupp samt i samtliga del-studier.

Idédiskussion kring SMB i planering samlar tre rap-porter. Det är Lars Emmelin, nu professor i MKB vid Blekinge Tekniska Högskola, Anders Hedlund vid Tyréns Infrakonsult och Erik Plathe, planerare vid Asplan Viak i Norge, som med olika utgångs-punkter beskriver spänningsfältet som uppstår när miljöbedömningar möter planer. Rapporterna togs fram för att stimulera en idédiskussion 1999 inom det som i SAMS-projektet kallades Temastudie SMB. Författarna svarar själva för innehållet. Ge-nom den aktualitet SMB har, främst geGe-nom det EU-direktiv som kan väntas senast våren 2001, gör vi bedömningen att rapporterna kan vara ett inspel i de idédiskussioner som nu behöver föras inom kom-munerna, på den regionala nivån och nationellt. Erfarenheterna från projektet SAMS har samman-ställts i rapporterna Planera med miljömål! En väg-visare och Planera med miljömål! En idékatalog. En vägvisare är en teoretisk, övergripande beskriv-ning av arbetet och lärdomarna i projektet och komp-letteras av En idékatalog som tar fasta på konkreta exempel på hur planering kan bidra till en hållbar samhällsutveckling. Projektets övriga delstudier re-dovisas utförligt i separata publikationer samt på Internet på adressen www.environ.se/sams. En över-sikt över samtliga projektrapporter finns i slutet av denna rapport.

Karlskrona och Stockholm i September 2000 Boverket och Naturvårdsverket

Abstract

Discussions of strategic impact assessments (SEAs) have been summerized in three reports. Lars Emmelin, currently Professor of Environmental Assessment at Blekinge University College of Technology, Anders Hedlund of Tyréns Infrakonsult AB and Erik Plathe, a planner at Asplan Viak, Norway, describe, from different points of view, the conflicts that arise when

environmental impact assessments are to be implemented in plans.The reports were produced in order to stimulate disscussions in 1999 in connection with the thematicstudy Strategic

Environmental Assessments (SEAs) within the framework of the SAMS project. The authors are

themselves responsible for the content. Considering the current interest in SEAs, particularly owing to the EC directive that is due in spring 2001, the reports might make a useful

Innehållsförteckning

Miljömål och indikatorer i SMB och fysisk planering: utmaningar och fällor 7

Sammanfattning 8

Planeringssyn 9

Miljömål 18

Indikatorer – några begreppsproblem 31

Planindikatorer 34

Miljökonsekvensbedömning – några noteringar 42 Några noteringar om översiktlig planering 49

Strategisk miljöbedömning (SMB) i översiktlig planering – reflektioner

över förutsättningar, modeller och metoder 57

1 Bakgrund och syfte 59

2 Innebörden av översiktlig fysisk planering 59 3 SMB-modeller och deras relevans för planeringen 61 4 SMB – syfte, metod, tillämpning 66 5 Hur ska SMB integreras i översiktlig planering? 73

Bilaga 1 75

Konsekvensvurderinger i kommunal arealplanlegging 77

Konsekvensvurderinger integrert i arealplanleggingen kan bidra

till å styrke planpraksis 79

Kunnskapsutvikling og medvirking må legge premisser for

løsningenr og alternativ 79

Konsekvensvurderinger i praktisk arealplanlegging 80 Programfase i forbindelse med oppstart og kunngjøring av planarbeid 81 Tidig klarlegging av viktige hensyn og konsekvenser för miljø- og samfunn 82 Politiske prinsippavklaringer – føringer for arbeide med planutkast og alternativ 83 Forhåndsdiskusjon om planutkast-drøfting av alternativ og

betydningen av konsekvenser 83

Planbeskrivelse med omtale av vesentlige konsekvenser 84 Kunngjøring av planvedtakets vesentlige konsekvenser og

behov for planoppfølgning 84

Føringer og behov for regelendringer for kommunplanleggingen 85 Føringer og behov for reguleringsplanleggingen 86 Samordning mellom arealplanleggingen og konsekvensvurderinger

etter bestœmmelsene i plan- og byggningsloven 87

Rapportlista 89

Miljömål och indikatorer i SMB och fysisk

planering: utmaningar och fällor

Miljömål och indikatorer i SMB och fysisk planering: utmaningar och fällor

S

Uppdraget

Uppdraget har varit att revidera ett diskussionsinlägg till SAMS-projektet med ovanstående titel.

Rapportens huvudmoment: en innehållsdeklaration

Rapportens huvudmoment och några av de viktigaste poängerna i den sammanfattas kort här.

• Några grundläggande planeringsteoretiska frågor

Utgångspunkten är att stora skillnader i synen på planering har konkret praktisk innebörd för försöken att sy samman miljömålsarbetet med den fysiska planeringen. Miljövård och fysisk planering representerar två delvis olika planeringsyner och professionskuturer. För samspe-let mellan miljövård och fysisk planering är det viktigt att förena ett centralt expertperspektiv med planeringens lokala utgångspunkter. De två kulturerna ger upphov till betydelsefulla skillnader i föreställningar om MKB och SMB. Avsnittet består delvis av en genomgång av ett antal grundläggande planeringsteoretiska begrepp som har stor praktisk betydelse för mötet mellan miljövård och fysisk planering

• Miljömålen

Några noteringar om målstyrning och målhierarkier.

Problemet med föreställningen om konsensuskapande vaga begrepp och allmänt formule-rade mål. ”Hållbar utveckling” som ett skenbart konsensusskapande begrepp.

• Indikatorer – några begreppsproblem

Konsekvenserna av bl a diskussionen om ”vaga begrepp” illustreras.

Motsättningen precision och bred relevans belyses liksom problemet att valet av indikatorer styr både vilka problem som uppmärksammas och hur måluppfyllelse definieras bla med exempel från operationaliseringen av ”fjällmålet”.

• Planindikatorer

Begreppet ”planindikatorer” är centralt för att försöka omsätta de nationella miljömålen i lokal fysisk planering. Om det skall vara möjligt att göra konsekvensbedömningar på fysiska planer måste det finnas indikatorer som försöker fånga hur planens genomförande förhåller sig till miljömålen. Ett grundläggande problem är frågan om vilka effekter och konsekvenser en plan skall tillskrivas.

• Miljökonsekvensbedömning – några noteringar

Utgångspunkten för diskussionen är att MKB är ett någorlunda väldefinierat begrepp. För-söken att överföra projekt-MKB:s egenskaper på det ännu så länge oklara begreppet SMB medför en mängd praktiska problem och missförstånd.

• Några noteringar om översiktlig planering

Reflexioner runt relationen till miljömålsarbete.

Problematisering eller rekommendation

Inom miljövård och planering har förvaltningen den föga avundsvärda situationen att vara klämd mellan vidlyftiga politiska beställningar och grupper i samhället som från begränsade utgångs-punkter påstår sig sitta inne med lösningen.1 _{Min utgångspunkt är dock att probleminsikt faktiskt}

gör det lättare att gripa sig an med de sidor som är hanterbara och därmed är effektiv. Det innebär också att jag hävdar att teoretisk diskussion av och till faktiskt är av avgörande betydelse; att det faktiskt är i hög grad praktiskt meningsfullt att diskutera planeringssyn utgör den första utgångs-punkten för denna uppsats.

Mitt uppdrag skiljer sig från konsultens eller tjänstemannens. Jag skall belysa frågorna och skapa insikt om problem och kanske om möjligheter.2 _{Enligt mitt synsätt borde det vara en styrka för}

förvaltningen att kunna peka på att vissa förslag eller lösningar innehåller begränsningar, att målkonflikter faktiskt måste spelas tillbaka på den politiska spelplanen.

PLANERINGSSYN

Ett problem i mötet mellan miljöarbete – framförallt så som det nu utformas i arbetet med miljö-målen – och den fysiska planeringen är oklarheter eller skillnader i syn på vad fysisk planering är och bör vara. Jag skall inte här försöka någon normativ diskussion om vad det bör vara men peka på några planeringsteoretiska frågor där uppenbara skillnader i förståelse får konkreta praktiska uttryck.

Två planeringsteoretiska dimensioner

Förvaltning och planering opererar i spänningsfältet mellan två dimensioner. Den ena dimensio-nen är planeringens rationalitet: “kommunikativ” versus ”kalkylerande”. Den andra är den kända: ”central” versus ”lokal”. Båda dessa dimensioner kan ges andra uttryck t.ex. ”expert” versus ”lekman” respektive “centralistisk” versus “decentralistisk” eller geografins ”centrum – periferi” dikotomi. Den enkla matris som dessa dimensioner definierar kan användas för att beskriva en utveckling av planeringstänkande och ideologi från top-down till nuvarande starka betoning på lokal förankring och beslutsfattande. Inom naturresurs- och miljöområdet ser vi ett sökande efter en ny och mera sammansatt kombination av central överblick och lokalt ansvar.

centralistisk

situationsanpassning ”särintressen” får stort genomslag

”kalkylerande” ”kommunikativ”

”riksintressen svåra att hävda” rättsäkerhet & likabehandling

decentralistisk centralistisk ”expertkultur” ”environmentalist paradigm” ”kalkylerande” ”kommunikativ” lokalt planmonopol; participatorisk planeringsideologi decentralistisk

Figur 1. Två planeringsteoretiska dimensioner. Kalkylerande versus kommunikativ rationalitet och centralistisk versus decentralistisk ideologi. Två motpoler inom miljövården definieras: miljöförvaltningarnas dominerande paradigm och de nordiska planlagstiftningarnas ideologi. (Emmelin 1997)

Figuren kan också användas för att peka på de helt olika problem som planering och förvaltning brottas med i de fyra olika idealtyperna från den klassiska, ”weberska” byråkratins problem med flexibilitet och lokal anpassning till svårigheterna att hävda riksintressen i ett helt decentraliserat system.

Figur 2. Typiska problem i de fyra idealtyper som definieras av dimensionerna i figur 1. Källa: Emmelin, L. (1998):Om forskning för naturresursförvaltning och planering: En kommentar i Anttila, S & Wikman, P.Å (eds.) Forskning och förvaltning för hållbar utveckling i landets fjäll-områden. Rapport från 1998 års Fjällforskningskonferens. Fjällforskningsinstitutet Rapport 1998:3

Två kulturer

Matrisen kan också användas för att definiera två professions- eller förvaltningskulturer: miljövård-ens och planeringmiljövård-ens. Dessa kan definieras empiriskt genom undersökningar bland tjänstemän – detta har jag utvecklat i andra sammanhang. Men de har också – och viktigast i detta sammanhang – rötter i lagstiftning och administrativ utveckling på områdena. Som ”idealtyper” finns en centralis-tisk expertkultur inom miljövården och en decentraliscentralis-tisk planerings-filosofi/ideologi, som har en något varierande uppslutning i planeringsprofessionen. Några anmärkningar om detta kan vara befogade för att peka på en grund till kommunikationsproblem mellan de två kulturerna. Empiriskt finner vi t.ex. i ”miljövårdens paradigm” att uppslutningen runt delegering till lokal nivå är inte speciellt god. En av Brundtlandrapportens slogans är ”tänk globalt, handla lokalt”. Denna tanke-gång fick ytterligare stöd och styrka i Rio, framförallt manifesterad i Agenda 21. Arbetet med att operationalisera miljömål i form av miljöindikatorer kan ses som ett försök att finna former för att föra in komplex kunskap i förenklad form i planering och beslutsfattande. Bakom de två extremståndpunkterna kan två fundamentalt olika perspektiv på miljöproblemen ligga: det naturve-tenskapligt ”realistiska” - miljöproblemen som problem i ”naturen” och det ”socialkonstruktivisti-ska” - miljöproblemen som ”samhällskonstrukt”.

Två viktiga konklusioner om två kulturer eller paradigm:

• Miljömålsarbetet är ett försök att hantera spänningen mellan de ”två kulturer” som visas i figuren. Diskussionen ovan får inte tolkas så att någondera perspektivet skulle vara bättre. Båda perspektiven är legitima – bland annat genom att faktiskt återfinnas i lagstiftning och organisation ! Men miljömålsarbetet synes organiserat utan att denna insikt får genomslag.

• Konkret tar sig spänningen uttryck i en motsättning mellan ett hierarkiskt uppifrånperspektiv i miljömålen och planlagstiftningens förankring nedifrån i ett kommunalt planmonopol. Detta har helt praktiska implikationer.

Förhållningssätt till framtiden

Planering är en framtidsinriktad verksamhet, men sättet att förhålla sig till framtiden kan metod-ologiskt variera starkt och detta har nära koppling till olika professioners bakgrund. Efter de metoder som är i omlopp inom fysisk planering kan man urskilja följande förhållningssätt:

prog-nos, planer, visioner och scenarios. Grundläggande för alla fyra är att de består av tre

huvud-element: en samtidsbeskrivning, en framtidsbild och en organiserande princip som binder sam-man samtid med framtid.

urval av data/info

Figur 3. Diskursen om framtiden. Modellen sammanfattar gundläggande element i olika sätt att förhålla sig till framtiden: en samtidsbild och en framtidsbild förenas genom en ”organise-rande princip” som kan vara av olika slag i de fyra idealtyper som diskuteras i texten: prognos, plan, vision och scenario. (Emmelin 1998)

Alla fyra sätten att förhålla sig till framtiden kan sägas vara en diskurs om hur ett tillstånd övergår i ett annat. Skillnaderna ligger inte minst i vilka anspråk diskursen gör på att vara sann, intressant eller belysande och om den beskriver något som kommer att ske, bör ske, skulle kunna ske. Skillnaderna ligger framförallt i vilket mål som skall uppnås, vilka intentioner som ligger bakom arbetet, men också med avseende på de metod- och innehållskrav som därmed ställs. Nytta och möjligheter till framgång med de olika förhållningssätten bestäms i hög grad av den situation där de används. Sammanfattningsvis innebär de fyra förhållningssätten:

Prognos betyder ”att veta i förväg”; anspråket är således att veta hur ”det faktiskt kommer att

bli”. Det förutsätter kunskap om de mekanismer som omvandlar samtidsbilden till en bestämd och entydig framtidsbild. Naturvetare har ofta ett strängt krav på denna kunskap: att den skall vara kausal, men empiriskt belagda samband av statistisk natur är ju också en god grund för prognoser, särskilt sådana med begränsad räckvidd. Kravet på entydighet i framtidsbeskrivningen är väsentligt: med givna förutsättningar skall endast en framtidsbild genereras. I brist på kausal-samband används statistiska kausal-samband, men får då problem med gränserna för att detta kausal-samband skall vara giltigt. Vidare förutsätter prognosen att man vet vilka av faktorerna i samtids-beskrivningen som faktiskt är de styrande; de som behöver förutsägas. I samhällsplaneringen har prognoser ofta varit enkla trendframskrivningar, dvs tiden är den enda variabel som ändrats, och kunskapen om samband kan vara minimal. Prognoser har framförallt ett värde i planering när ett av tre villkor är uppfyllt: 1) korta tidsperioder, 2) enkla system eller 3) system med stor tröghet. Då kan prognoser vara möjliga att göra med rimlig träffsäkerhet och därmed meningsfulla. I samhällsplaneringen är det ofta känsligheten för omvärldsfaktorer som inskränker prognosens användbarhet. kontext förflutenhet nutidsbild framtidsbild avgränsning ordnande princip kontext

Planen förutsätter att någon aktör har den nödvändiga makten att förverkliga den. Kravet på en

plan är i grunden ett slags ”mål-medel” realism: under vissa givna förutsättningar skall någon aktör kunna påverka förloppet så att målet - den skisserade framtidsbilden - uppnås. Den rationalisti-ska planeringsmodell, som många tekniker och naturvetare vanligen ansluter sig till, förutsätter ett någorlunda entydigt mål och en aktör med makt. Verkligheten ser i allmänhet sällan ut på det viset. Planen i sig kan utlösa motriktade handlingar av aktörer som har reell frihet att handla i strid mot den. Fysiska planer får därmed i någon mån karaktären av visioner, speciellt i översikts-planer.

Visioner har blivit på modet i planeringen de senaste åren. Liksom prognosen målar visionen upp

en entydig framtidsbild ur en samtidsbeskrivning. Målet är att skissera en önskvärd utveckling för att få en mängd aktörer över vilka man har begränsad makt att samordna sig mot ett och samma mål. För att fylla funktionen krävs en entydig framtidsbild som förefaller samtidigt önsk-värd och möjlig att uppnå. Diskursen, som binder samman nutid med framtid, måste inför olika problem och vägval visa varför förloppet leder vidare mot just visionen och inte i någon annan riktning. Kravet liknar det som ställs på en prognos: varför blir det inte en helt annan eller flera olika möjliga framtider av en viss given samtid ?

Scenarios har som ambition att från ett givet set av förutsättningar skissera tänkbara

händelseför-lopp. Samma förutsättningar kan därvid av olika skäl ge upphov till alternativa utfall. Bristen på kunskap om vilka faktorer i samtiden som faktiskt är viktigast, hur de samverkar och vilket inflytande omvärldsfaktorer får gör att samma samtid kan medföra flera alternativa framtider. Genom att i en given framtid betona olika faktorer kan helt olika utvecklingsförlopp skisseras. Scenariot är således en betingad prognos, ett resonemang av typen ”om...så”.

Man ser omedelbart av detta enkla resonemang att alla framtidsbeskrivningar egentligen är

utsa-gor om samtiden. Skillnaden ligger i grunden i anspråken för framtidsbilden. Prognosen gör

anspråk på att säga att den är sann; så här kommer det att bli. Visionen säger att så här bör det bli och kan bli om vi alla vill; den är idealistisk, normativ och mer eller mindre utopisk. Planen ger sig ut för att säga att så här skall det bli; bristande uppmärksamhet på makt- och aktörsfrågorna innebär i den översiktliga planeringen där planen inte i sig är bindande att den i realiteten ofta säger så här skulle planförfattaren önska att det blir. Översiktlig planering skall uttrycka kommu-nens intentioner beträffande markanvändningen och analysen av genomförbarhet i dessa kan variera. Scenarierna är berättelser om hur det skulle kunna bli om man antar bestämda samband; de är en form av hypotesprövning där faktorer och samband i nuet får skapa en framtidsbild.

Skälet att här ta upp dessa fyra idealtyper är att det inte alltid i planeringen görs en skillnad mellan dem. Sammanblandingar leder lätt till missförstånd vilket t.ex. diskussionen nedan illus-trerar; oklarheterna runt översiktsplanen som mellanting mellan ”äkta plan” och ”vision” är ett exempel.

Några påpekanden om fysisk planering

Jag skall göra några påpekanden om fysisk planering som är tämligen grundläggande och delvis också elementära, men ändå lätta att glömma.

”Hierarki”-frågan. En grundläggande föreställning i utvecklingen av SMB/MKB men också

implicit i uttryck som ”planeringsnivåer” är att det finns en hierarki som på en gång är geogra-fisk, kompetensmässig och principiell (från abstrakt policy till konkret fysiskt uttryck). Vidare antas hierarkin ofta vara uttryck för hur styrning sker. Det är ofta svårt att utläsa om hierarki-tanken uttrycker en föreställning om hur det är (empirisk) eller om hur det bör vara (normativ) dvs om hierarkin är en utgångpunkt eller ett mål.

Hierarkier finns utan tvivel men de är sällan konsistenta med avseende på flera faktorer: med ett kommunalt planmonopol och endast detaljplanen som bindande juridiskt instrument finns det t.ex. ingen hierarkisk fasthet i styrningen mot överordnade mål. Svårigheterna att hävda ”riksint-ressen” och att genomföra t.ex. intentionerna i delar av NRL är exempel på problemen att styra markanvändningen uppifrån i detta system.

Med ett kommunalt planmonopol har lagstiftaren samtidigt utformat ett system som inte är hierarkiskt när det gäller styrningen av markanvändningen. Miljömålsarbetet är uttryck för att en hierarkisk styrningstanke förutsätts kunna fungera också beträffande markanvändningen efter-som målstyrning faktiskt innebär just en styrning uppifrån mot mål fastlagda i en hierarkis topp3_.

Lagstiftaren tycks inte själv ha uppmärksammat den fundamentala konflikten mellan sina inten-tioner i miljömål och planlagstiftning.4 _{Tron på att det finns en bindande hierarki uttrycks av}

lagstiftaren när kravet på att att en MKB på detaljplan skall göra det möjligt att se konsekven-serna av de projekt som detaljplanen ger upphov till. Boverkets förslag att detta skall tolkas som ”konsekvenserna av planens genomförande” är pedagogiskt klok, men löser bara delvis proble-met, eftersom orsakssambanden mellan en plan och det faktiska utfallet inte är helt enkla - se diskussion nedan.

En grundläggande tankefigur i miljömålsarbetet är en hierarki av mål från ett överordnat och mera allmänt formulerat som bryts ned i allt mera precisa och operativa mål. Indikatorer skall kunna återspegla dessa mera operativa mål. Det verkar inte klart utsagt om indikatorer skall samlas i ett eller flera index för att mäta måluppfyllelse relaterat till det överordnade målet. Om en hierarkiskt uppbyggd målstruktur skall möta ett planeringssystem med stark bas och svagt utvecklad hierarki är det upplagt för problem. Eftersom en majoritet av miljötjänstemän och en stor grupp av planerare är skeptiska till delegering inom just miljöområdet är det bäddat för både tolknings- och målkonflikter. Om målen är vagt uttryckta kommer operationaliseringen att få avgörande betydelse för vilken styreffekt målen får. Detta diskuteras nedan i avsnittet om miljö-mål.

Fysisk planering ovanför projektnivån borde hämta mera inspiration från modellen ”mixed scan-ning” där insatserna av analys, alternativsökning osv läggs på de beslut som sätter premisserna för framtida utveckling (”contextuating decisions”)5_{. Skälet är att policy faktiskt ofta formas}

praktiska svårigheterna med att genomföra policy. Beslut om t.ex. nedläggning av enskilda kärn-kraftverk blir allt svårare ju fler som läggs ned och beroende av andra projekt som t.ex överföring-skablar för uppkoppling till andra nät.6 _{Om kabelprojekt stoppas eller försenas innebär det att}

projektbesluten sätter premisserna för utvecklingen av energisystemen på ett sätt som kan kull-kasta alla överordnade policybeslut. Öresundsbron är ett typiskt projekt av denna karaktär: stri-den om huruvida brons inverkan på infrastrukturen i regionen skulle tas in i miljökonsekvens-bedömningen handlar just om projektet skall ses isolerat eller premissättande.

De viktigaste konklusionerna här är:

På högre geografiska eller administrativa nivåer blir det allt mera betydelsefullt att upppmärksamma att planer kan ha mycket stort ”utfallsrum”. Det är intressantare att studera alternativa utfall av en policy eller ett program eller en översiktsplan än att försöka få fram ett entydigt svar på ”konse-kvenser av genomförande”

Konsekvensanalys på högre nivåer ersätter inte analys på lägre nivåer. Föreställningen att över-ordnade frågor kan en gång för alla avgöras på högre nivåer så att de inte behöver eller får tas upp på lägre nivåer strider mot plansystemets uppbyggnad. Detta blir speciellt uppenbart inom miljö-området där överordnade målkonflikter inte kan en gång för alla avgöras på högre nivå. Konflik-ten mellan t.ex. hänsynen till bevarandeintressen och utbyggnad av effektiv och resurssparande infrastruktur uppstår konkret och avgöra mer eller mindre från fall till fall - jfr ”miljö mot miljö” nedan.

Irreversibiliteter. Den sk planeringscykeln där åtgärder, planering och uppföljning/ utvärdering

följer varandra i en oändlig kretsgång är hämtad från verksamhetsplanering. Den innebär en något oreflekterad hållning till vilka frihetsgrader revision eller ny planering har.7 _Fysisk

plane-ring innebär att frihetsgraderna inom ett visst område faktiskt minskar dvs en ökande knapphet på vissa resurser följer på den ökning av andra resurser som planeringen åstadkommer. Vissa av dessa knapphetsmått har tydliga indikatorer t.ex. priserna på strandtomter. Andra som t.ex. areal våtmarker har normalt inget pris vilket medför att signalerna om en tilltagande knapphet kan vara svåra att föra in i beslutsfattande. Andra kan vara svåra att upptäcka bland annat på grund av sättet att definiera ”hot” och ”knapphet”.

Den särställning som miljöproblemen ges genom system för MKB och SMB beror i hög grad på att många miljö- och resursfrågor innebär mer eller mindre irreversibla ingrepp som minskar framtida handlingsfrihet: ianspråkstagande av mark, kontaminering med tungmetaller, uttöm-ning av icke- förnyelsebara resurser. Eller på att de uppfattas på detta sätt. Den uppblossande striden om t.ex. åtgärderna för att begränsa utsläppen av koldioxid är rationella jämfört med att vidta åtgärder för att anpassa hela samhällen till klimatförändring är ett försök till ”paradigm-skifte” på denna punkt.8

Planering - utfall. Den verklighet som ligger bakom figur 12 nedan som visar en kedja från plan

(policy) till utfall i form av effekter och miljökonsekvenser blir ofta bortglömd. Framtiden be-traktas som ett projekt. Tanken bakom ”planindikatorer” och i t.ex. att MKB för detaljplan skall

göras på ”konsekvenser av planens genomförande” är att det är ett relativt entydigt, rent av kaus-alt, samband mellan plan och utfall. Detta diskuteras nedan men leder här till det enkla påpekan-det att påpekan-det är skillnad mellan att projektera och att planera. Om planen uttrycker en ”viljeinrikt-ning”, som fallet är med en översiktsplan, så är naturligtvis begreppet ”planens genomförande” väsentligt annorlunda än i ett projekt. Detta är ett av skälen till att det kan vara starkt missledande att se på planering som ett hierarkiskt system där konkreta konsekvenser av ”genomförande” kan studeras på alla nivåer.

Projektera eller planera. Det finns en fundamental skillnad mellan två planeringsbegrepp som

kan uttryckas i motsatsparet ”projektera” - ”planera”. Projektering är att faktiskt forma ett stycke fysisk framtid: ingen fundamental osäkerhet råder om mål och medel.9 _{Brist på uppmärksamhet}

på den grundläggande skillnaden mellan begreppen kan också ses som uttryck för en tro på att planer faktiskt leder till implementering. Men under begreppet ”plan” kan dölja sig allt från lösa visioner till en fastlagd plan för en aktör med enkla mål och god kontroll. Den rationalistiska planeringssynen tenderar att innebära en förväxling av begreppen.

Rationalism. MKB är ett utyck för en rationalistisk planeringssyn, som för projekt kan vara

förhållandevis rimlig: en aktör med ett hierarkiskt beslutssystem, relativt klara och entydiga mål samt kontroll över implementationen. Som diskuteras något nedan blir det ett problem om SMB betraktas på samma sätt. Att en rationalistisk planeringsmodell inte är speciellt relevant i demo-kratiskt beslutsfattande med inbyggda målkonflikter är i hög grad ett trivialt påpekande. Många faktorer: politiskt önsketänkande om relationen plan - effekt (se nedan), miljövårdens rationalistiska professionskultur, föreställningar om konsensus som förenklande faktor (se nedan), önskemålet att förenkla och göra problem hanterbara osv gör att den rationalistiska modellen ständigt dyker upp.

En av de viktigaste rationalistiska förutsättningarna i MKB är att planering består i att söka alternativ, utvärdera dem och så besluta om det ”bästa”. Om beslutssituationen präglas av mål-konflikter, beslutsstrukturen inte är hierarkisk och beslutsfattaren har begränsad makt över med-len så saknas ofta kriterier för att utforma alternativ eller välja mellan dem. Att genom förhand-ling reducera antalet alternativ och genom perspektivval få något att framstå som det bästa är en viktig mekanism i beslutsfattande när de rationalistiska förutsättningarna saknas. Detta är ett fundamentalt skäl till att alternativ ofta inte efterfrågas. I projekt-MKB kan samhället ställa krav. Den institutionella diskussionen nedan belyser ytterligare något denna fundamentala skillnad mellan MKB och SMB på denna punkt.

Styra med restriktioner? Ett grundläggande problem är att den fysiska planeringens kraftfullaste

instrument utgörs av restriktioner. Styrningen mot bestämda positiva mål sker i hög grad genom att komunens intentioner uttrycks i översiktsplanen. Effekten av att uttrycka intentioner är i hög grad beroende av om de framstår som trovärdiga, uppnåeliga och om instrument faktiskt finns för att nå dem – ”visionens grundproblem”!

Bevarande och fysisk planering. Kopplingen mellan bevarande och fysisk planering ligger i att

mycket av arbetet med målen i praktiken kommer att ta formen dels av hänsynsregler för olika verksamheter dels av restriktioner. Hänsynsreglerna kommer i hög grad att ligga utanför

plan-systemet och inom olika sektorers egen verksamhetsplanering. Det förefaller dock som om många hänsynsregler måste kompletteras med geografiska avgränsningar av olika typer och av hänsyn eller ambitionsgrad. Den fysiska planeringen skulle kunna bli mera verkningsfull om den genom differentierade bestämmelser och områdesanvisningar kunde underbygga olika hänsyn och i för-väg tydligt uttrycka hur målkonflikter skulle hanteras. Den revision som gjorts av PBL för några år sedan kan ses som ett försök att stärka översiktsplaneringens ställning för att åstadkomma detta.

Kultur- och naturvård fokuseras traditionellt på bevarande av särskilt värdefulla objekt och mil-jöer. Dessa har inventerats och rangordnats (t ex i naturvårdsplaner, ängs- och hagmarks-inventeringen etc.) och/eller skyddas eller utpekas som skyddsvärd med hjälp av olika lagar. Inom naturresurslagens ram pekade Naturvårdsverket ut ca 1400 områden som riksintressant för naturvården, vilket motsvarar 22 procent av Sveriges yta. Totalt skyddas ca 6 procent av landets yta med hjälp av olika typer av områdesskydd. Detta resulterar i ett lapptäcke med områden som skyddas på olika sätt av nationella, regionala eller lokala myndigheter. De olika typer av rättsligt skydd motsvarar emellertid inte alltid olika värden ur natur- eller kulturvårdens synvinkel. Inte heller säger de något om känsligheten för ingrepp. Bevarandeplaneringen innehåller i allmänhet varken strategier för genomförande eller tydliga prioriteringar utöver enkla klassningar där be-greppet ”riksintresse” är det som har tydlig status i förhållande till fysisk planering. I det avslu-tande avsnittet diskuteras implikationerna och några förslag något.

M

Målstyrning av fysisk planering?

Det är uppenbart att grundtanken bakom de nationella miljömålenhar sitt ursprung i rationalisti-ska föreställningar runt möjligheten av att sätta överordnade mål som kan brytas ned i hierarkier av delmål. Desutom framstår det som om tänkandet i stor grad utgår från miljöskyddet och arbe-tet med emissionsbegränsningar. Problemen med att tillämpa denna typ av resonemang på den fysiska planeringens och bevarandets mål förefaller inte ha beaktats i någon stor grad. Framfö-rallt är det två svårigheter som uppstår i mötet mellan en miljömålshierarki och fysisk planering:

• att disaggregera de nationella målen meningsfullt för att skapa lokala mål

• att addera samman lokal påverkan och ingrepp på ett användbart sätt och koppla till begrep-pen ”effekt” och ”miljökonsekvens”

Försök att sätta mål av typen ”inte mer än x % av Sveriges yta får hårdgöras” (ett av förslagen från bevarandemyndigheterna i det sk MaTs-arbetet med miljöanpassat transportsystem) för att klara problemet med aggregering framstår inte som speciellt övertygande eller operationella. Frågan ”vilken andel av detta skall disaggregeras till en region eller kommun liksom frågan om hur kommunen skall se på ett enskilt bidrag; att varje hårdgöring av en yta i någon grad bidrar är ju inte så operationellt som effekt eller konsekvenskriterium för att bedöma en plan.

Det bör kanske också påpekas att det är tveksamt om själva målstyrningstanken är möjlig att tillämpa på fysisk planering som skapar mer eller mindre irreversibla ingrepp i miljön. Mål-styrning utgår ju från ett ”kybernetiskt” förhållningssätt där kursen kan korrigeras om målen inte uppnås.

Målkonflikter blir ofta tydliga i det lokala perspektivet, inte minst konflikter mellan olika

miljö-mål. Utflyttning av tågtrafiken ur stadskärnor kan minska bullret men medföra ökade utsläpp och ökade halter av luftföroreningar på grund av ökad bil- och busstrafik till en utlokaliserad station eller genom ändrat pendlingsmönster.

Problemet ”miljö mot miljö”. En väsentlig skillnad mellan utsläppsmål och bevarandemål är

värd att notera. Utsläpp och förhöjda halter av skadliga ämnen är oönskade, negativa sidoeffekter

av verksamheter. Att de tillåts uppstå är ett uttryck för en mer eller mindre explicit prioritering

mellan nyttan av verksamheterna och den skada de gör; vilka nivåer som accepteras blir en fråga om kunskaper och riskbedömning och en politisk vägning av nytta mot skada. I praktiken kan vägningarna vara svåra men principiellt föreligger inget problem. Ingen torde på allvar kunna hävda att utsläpp av skadliga ämnen eller försämrad hälsa är positivt. Målkonflikter uppkommer runt åtgärder snarare än runt själva målen och gäller oftast ambitionsgrad, åtgärdernas kostnad, ansvarsfördelning m m.

När det gäller bevarandemålen är situationen något annorlunda. Förändringar av landskap och bebyggelse, ändringar i faunans och florans sammansättning är inte självklart negativa fenomen.

Det som tillkommer kan värderas högre än det som försvinner, estetiska och andra värderingar av landskap eller bebyggelse ändras över tid. Symbolvärdet hos det som försvinner och det som tillkommer är olika för olika personer och grupper.

Förändringar i landskap eller bebyggelse är dessutom sällan entydiga. Miljöeffekterna av in-grepp är vanligen sammansatta och kan var för sig eller samlat värderas olika. För att ta ett tydligt exempel från en annan sektor. Modernt skogsbruk med trakthyggesteknik betraktas av stora grupper som förfulande och innebär ett antal ekologiska problem. Tekniken har som sidoeffekt gynnat älgstammen till glädje för jägare men med ökande antal trafikolyckor som följd. Synen på trakt-hygge blir i hög grad en fråga om hur olika effekter sammanvägs, bedömningen av relativ bety-delse och möjligheter att på annat sätt uppnå de positiva sidoeffekterna. Diskussionen förs sällan samlat för alla effekter utan oftast beträffande ett litet antal.

Eftersom effekterna av ett ingrepp varierar geografiskt kan bedömningarna vara platsberoende. Också förslagen till alternativ och åtgärder blir beroende av vägningar där olika aspekter av miljö står mot varandra. Inom landskapsvården diskuteras t ex om ett hårt rationaliserat jord- och skogs-bruk skall kompletteras med stora reservatsarealer eller skall omfattande miljöhänsyn generellt tillämpas; miljöeffekterna liksom fördelningen av kostnaderna av dessa alternativa strategier blir mycket olika.

Miljö mot miljö: miljöbegreppet före och efter katastrofen. Efterklokhetens perspektiv kan vara

vilseledande när det gäller att bedöma vad som egentligen kan uppnås med MKB och SMB. I debatten om ”katastrofen Hallandsås” framställs spelet - även i seriösa sammanhang som kom-missionens underlagsmaterial - som en fråga om miljöriskerna vid tunnelbygget kontra andra intressen som trivialiseras: att frågan om lokalisering av stationen vid Båstad skulle vara en lokal prestigefråga och att projektet motiveras av några minuters tidsvinst för X2000 (implicit eller explicit ”för direktörer”).

Ur planeringssynpunkt är det uppenbart att konflikten på planeringsstadiet framstår som en mål-konflikt mellan viktiga och legitima miljöintressen: effektiv tågtrafik, fungerande infrastruktur som erbjuder alternativ till bilpendling i Båstad där region och långpendling efterhand är viktiga faktorer för om samhällets utveckling och välstånd skall vara miljövänlig versus riskbedömningar och teknologival för tunnelbygget.

Den lärdom som tycks växa fram ur debatten är vilseledande. Om konflikten framställs som miljö mot exploatering är det lätt att tro att bättre miljökonsekvensbedömningar skulle ha avvärjt katastrofen. En MKB har emellertid inte efterklokhetens förvanskade perspektiv utan utgår från de intressen som framstår legitima vid planeringstillfället.

Värderingar ändras över tid. Insikten att värderingen av förändring av stads- eller

kulturland-skapet eller nya objekt i landkulturland-skapet är tid- och kulturberoende skapar en problematisk värderela-tivism. Problemet med ändringar i värderingar av natur och kultur är uppenbart. Låt mig t ex påminna om Ehrensvärds ord: ”Mycket mänskligt är fult, till exempel en väderkvarn är ful.” I dagens landskapsvård bevaras väderkvarnar och vindkraftverken bekämpas.

Inom naturvården är det en tydlig tendens att tona ned värderingar och lyfta fram argument som bygger på vetenskaplig grund, ”förvetenskapligande av värderingar”. Detta är ett tydligt drag i miljövårdens professionskultur.

Konsensusskapande vaga begrepp

Ytterligare en aspekt på svensk planering och förvaltning kan bidra till att belysa de problem som sökandet efter nya former och metoder står inför. Figur 4 visar en enkel matris med dimensio-nerna “konsensus om värderingar” respektive “kunskap om problemen”. Svensk förvaltning präglas av föreställningar både om att det existerar stor grad av konsensus om grundläggande värderingar och om nödvändigheten av att sträva mot konsensus när konflikter uppstår.10 _Om

konsensus om värderingar råder blir planering och förvaltning i stor grad en fråga om kunskap. Finns tillräcklig kunskap är genomförande i stort sett en fråga om teknik. Är kunskapen otillräck-lig blir det väsentotillräck-liga problemet att forska fram mera fakta. Den övre halvan av figuren beskriver i grunden en starkt ratonalistisk modell för planering. Som Beckman påpekar illustrerar model-len den sociala ingenjörskonsten i den svenska välfärdsmodelmodel-len. Men den karaktäriserar också i hög grad miljövårdens förvaltningskultur.11 _{Modellen ger en viktig insikt beträffande}

funktio-nen hos vaga begrepp som ”hållbar utveckling”, ”biologisk mångfald” etc. En konklusion som framstår som rimlig utifrån mitt empiriska material om professionskulturer är att den konsensus som synes föreligga kan på grund av olika begrepps vaga karaktär vara tämligen fiktiv. En ytter-ligare belysning av problematiken ger en diskussion i anslutning till begreppet ”diskurskoalitio-ner” nedan.

Figur 4. Synen på problemlösning som funktion av grad av konsensus och kunskap. (Ur Emmelin

1997 efter Beckman)12_. Förhandlingslösningar Hög konsensus om värderingar Hög kunskap om problemet Låg kunskap om problemet Tekniklösningar Forskningslösningar Inga lösningar Låg konsensus om värderingar

Hållbar utveckling: ett konsensuskapande begrepp?

En av Brundtlandrapportens hörnstenar är tanken att ekonomisk tillväxt går att förena med lös-ningen av miljöproblemen. I själva verket bygger rapporten, speciellt vad gäller globala problem, på föreställningen att ekonomisk tillväxt är nödvändig för att lösa de långsiktiga resurs- och miljöproblemen på ett sätt som är förenligt med global rättvisa. Det hävdas gärna att Brundtlandrapporten och begreppet bärkraftig utveckling löst upp ”motsättningen ekonomi – ekologi”. En norsk slogan blev därför ”vekst med vern”. Eftersom olika grupperlägger in högst olika betydelse i begreppet så skapar det en skenbar konsensus. Trots att begreppet i Brundlantkommissionens rapport explicit bygger på ekonomisk tillväxt är en majoritet av miljö-tjänstemän oeniga i just denna grundbult i begreppet - men alltså eniga i att vi skall ha ”hållbar utveckling”.

För att illustrera problemet med vaga begrepp något följer här en diskussion med utgångspunkt i en annan ”kanonisk text” Dobris-rapporten.

Vaga begrepp: ”hållbar turism” som exempel

Dobrisrapporten innehåller en diskussion om indikatorer på hållbar turism som är belysande för problemen med det vaga hållbarhetsbegreppet. Rapporten pekar på att det inte finns någon all-mänt accepterad definition, men inte på det mera fundamentala problemet att varje definition innehåller ett mått av godtycke som får mycket konkreta effekter på synen på om turism överhu-vudtaget kan vara hållbar sett i ett vidare perspektiv. Diskussionen är i själva verket inomsektoriell och har som förutsättning att hållbar turism a priori är möjlig. Figur 5 illlusterar ett systemgräns-problem: skall transportsektorns miljöproblem räknas in i turismen. En analys av diskussionen om hållbar turism visar att diskussionen vanligen begränsas till att hållbarhet enbart på destina-tionen. Därvid bortse från att den enda meningsfulla definitionen av ”hållbara transporter” - ett transportsystem som betalar sina fulla sociala och miljömässiga kostnader - innebär att en mängd transporter faktiskt aldrig kan försvaras.

Figur 5. Problemet ”hållbar turism” (Emmelin 1999).

Dobrisrapportens definition innebär att miljömässiga och andra uppoffringarna (”impact”) och de sociala och ekonomiska vinsterna inklusive kvaliteten på turistens upplevelse vägs mot varan-dra. Det uppenbara problemet att mäta turistens tillfresställelse och den starkt normativa effekten av varje val av indikator förbigås emellertid. Ett hållbarhetsbegrepp som begränsar övervägand-ena till ”inomsektoriell hållbarhet” riskerar att bara flytta runt miljöproblem mellan sektorer. Transportsektorn kan nämligen å andra sidan hänvisa till att turismen är den drivande kraften i en betydande del av utvecklingen av transporterna. Om man inte önskar styra turismsektorn med restriktioner i transportsektorn är det här i turismsektorn som hållbarheten måste utvecklas.

”Hållbar turism?”

En avvägning mellan miljöbelastning och individuelt utbyte + samhällsnytta

miljökostnad individuellt utbyte och samhällsnytta Transporter utsläpp resursförbrukning energianvändning Påverkan på destinationen förorening trängsel miljöpåverkan lokal kultur etc. Rekreation Kunskaper Regional utveckling Lokal sysselsättning Utländsk valuta etc.

En slutsats: Turism medför alltid transporter i någon omfattning. Ett avgörande kriterium bör därför vara

vilken alternativ konsumtion som enskilda eller grupper skulle ägna sig åt. Den operativa frågan i turism-utveckling är således inte om turism är ”hållbar” i någon absolut mening utan om en viss form är mer eller mindre hållbar, om den kan göras mera miljöanpassad etc.

Inom ramarna för kriterierna på en hållbar samhällsutveckling skulle vissa former av turism kunna definieras som icke acceptabel.

Enighet mellan olika grupper: ”diskurskoalitioner”

Statsvetenskapliga och idéhistoriska analyser av miljöfrågorna har under 90-talet i ökande grad inriktats på miljöfrågorna som social konstruktion. Den slogan som vi använde under 70- och 80tlaet om miljöutbildning har blivit ett viktigt analytiskt redskap: ”miljöfrågorna är samhälls-problem inte natursamhälls-problem”.

I denna typ av analyser talar man bl.a. om diskurskoalitioner dvs att grupper kan förenas av en gemensam diskurs dvs gemensamma begrepp, problemuppfattningar etc.13 _{Det finns en risk att}

den enighet om vaga eller motsägelsefulla begrepp av typen ”hållbar utveckling” förväxlas med en diskurskoalition som kan förena grupper med mer eller mindre motstående intressen till ge-mensam handling. Begreppet diskurskoalitioner måste därför ses mera nyanserat än som en ode-finierad enighet mellan två grupper. Figuren visar tre nivåer där en fallande grad av enighet kan förväntas mellan t.ex. miljövårdens kärnförvaltning och en sektorsadministration med integrerat miljöansvar. Poängen med resonemanget är att understryka just hur fiktiv en konsensus kan vara om den bygger på vaga begrepp. På åtgärdsnivån löses den då upp. Om konkreta och positiva diskurskoalitioner skall skapas t.ex. mellan miljömyndigheter och planeringsmyndigheter måste man nå till de konkreta nivåerna av samstämmighet om åtgärder, men också uppnå en samstäm-mighet om problemuppfattning och centrala begrepp. Jag vill påstå att själva begreppet ”plane-ring” är ett av de för stora grupper icke-operationaliserade begrepp som skapar en uppfattning om samstämmighet.

Praktisk betydelse för förståelsen av miljöproblemens hantering har kanske framförallt Marten Hajers forskning om diskurskoalitioner i hanteringen av ”sur nederbörd”-problemet i Storbritan-nien haft. Hajer visar hur problemkonstruktionen i StorbritanStorbritan-nien var svavelutsläppen som häl-soproblem, snarare än som ekologiskt problem, vilket påverkade såväl förhandlingar med de Skandinaviska länderna som de konkreta åtgärder som sågs som motiverade att vidta. Genom att många olika aktörer i Storbritannien var eniga om svavelproblemn som hälsoproblem uppstod en stark allians mellan miljömyndigheter och kraftindustri som tillsammans under lång tid kunde för-neka de ekologiska problemen med försurning.

Figur 6. En skenbar diskurskoalition på den retoriska nivån löses upp ju längre ned mot konkret handling problemen behandlas. (Emmelin & Kleven 1999)

En grundläggande tanke i uppfattningen att det nu växer fram en integrerad miljöförvaltning byggd på sektorsansvar är att det kan uppstå diskurskoalitioner mellan miljövårdens kärna och miljöhandläggare inom sektormyndigheterna. Dessa antas så få reell betydelse för besluten i sektormyndigheterna. Problemen med diskurskoalitioner är två. Dels kan kraftfulla koalitioner uppstå som förhindrar handling, dels kan en enighet vara skenbar genom att den föreligger enbart på den retoriska nivån. Vi är alla eniga om ”hållbar utveckling” men om olika aktörer kan lägga så olika praktisk innebörd i begreppet som diametralt motsatt hållning till ekonomisk tillväxt så är enigheten av begränsad nytta.

Ett konkret exempel kan också hämtas från begreppet ”biologisk mångfald”. Bevarande av bio-logisk mångfald har fått ett starkt stöd i form av en internationell konvention och är också fram-trädande i debatten. Begreppet är emellertid i praktiken i hög grad oklart och används ofta för att

123456789 123456789 123456789 123456789 123456789 123456789 123456 123456 123456 123456 123456 1234567890123456 1234567890123456 1234567890123456 1234567890123456 1234567890123456 1234567890123456 1234567890123456 1234567890123456 1234567890123456 1234567890123456 1234567 1234567 1234567 1234567 1234567 1234567 123456789012345678 123456789012345678 123456789012345678 123456789012345678 123456789012345678 123456789012345678 123456789012345678 123456789012345678 123456789012345678 123456789012345678 123456789012345678 12345678901234567 12345678901234567 12345678901234567 12345678901234567 12345678901234567 12345678901234567 12345678901234567 12345678901234567 12345678901234567 12345678901234567 12345678901234567 Retorisk nivå Implementation

Policy och problemuppfattning

”integrerad miljövård”

motivera ett ospecifikt bevarande i allmänhet eller bevarande av sällsynta arter. Om man går ned i den hierarki som figur 6 anger och kommer närmare konkreta intressekonflikter mellan natur-vård och skogsbruk finner vi t.ex. i undersökningen av nordiska förvaltningars paradigm. att enigheten löses upp betydligt. Både i Sverige och Finland är t.ex föreställningen att ”ekosystemen har stor motståndskraft mot mänskliga ingrepp” betydligt mera allmänt omfattad inom skogs-sektorn, medan en majoritet av miljökärnan tar avstånd från påståendet. Tar vi ytterligare ett steg – problemuppfattningen att ”skogsbruket är det största hotet mot biologisk mångfald” – finner vi inte oväntat att miljövårdens kärna uppvisar en betydande grad av enighet medan skogsektorns miljöhandläggare är oeniga. Skogsektorns tjänstemän avviker både i Sverige och Finland dess-utom påtagligt när det gäller synen på bevarande av de stora rovdjuren, speciellt i Finland är skogstjänstemännen påfallande negativa.

Diskussionen om diskurskoalitioner - och den ovan om konsensusskapande vaga begrepp - är också en illustration till den generella skepsis till värdet av undersökningar som förankras i all-männa attitydmått. At allmänheten är överens med överheten om miljömålen betyder inte att man är enig om vare sig tolkningen, vägen dit eller hur målet konkret ser ut. Det finns en föreställning om att attityder är direkt kopplade till handling och att beteenden kan ändras genom attityd-påverkan. Ämnet ligger utanför mitt uppdrag. Men samtidigt är det en viktig komponent i den ”diealistiska rationalism” som genomsyrar mycket av miljöarbetet. Den intresserade hänvisas till t.ex. den serie skrifter om ”livsstil och miljö” som Naturvårdsverket och FRN gett ut.14

Hållbar utveckling – några ytterligare noteringar

Miljömålen skall vara ett uttryck för något som sammantaget skall leda till en ”hållbar” samhälls-utveckling. ”Hållbarhet” och ”bärkraft” hör till tidens samlande begrepp: det råder bred enighet om önskvärdheten och betydande oklarhet om innebörden. Brundtlandkommissionens slogan – ”tänk globalt, handla lokalt” som är grundidén bakom Agena 21 – innehåller, liksom de centrala begreppen ”uthållig” eller ”bärkraftig” utveckling, ett grundläggande problem som hänger sam-man med svårigheten att omsätta generella och globala insikter i lokal handling. Det är

förhållan-devis enkelt att på global nivå ge en intuitivt lätt uppfattbar beskrivning av förhållanden som är icke långsiktigt uthålliga. Däremot är det påfallande svårt att visa vad en bärkraftig utveckling skulle vara och hur denna kan byggas upp genom lokala och sektoriella beslut och handlingar.

Att slagkraftigt och med vetenskaplig underbyggnad beskriva problem är av flera skäl lättare än att rationellt och vetenskapligt underbygga konkreta förslag till lösningar. Det viktigaste skälet är naturligtvis att det kan finnas flera alternativa problemlösningar och att alternativen innehåller stora intresseskillnader och värderingskonflikter. Och på mera begränsade geografiska nivåer ökar problemen: frågan om t.ex. varför ett begränsat territorium skall vara självförsörjande eller vilken utveckling som skall betecknas som bärkraftig är uppenbart politisk i meningen att den innehåller en mängd olika typer av värderingar.

Begreppet bärkraft kräver en kort diskussion. Hållbar utveckling skall hålla sig inom en bärkrafts-gräns, inom gränserna för vad naturen tål eller inom gränserna för vad människa och natur tål. Uttrycken växlar men grundtanken är att naturen sätter någon gräns för balansen mellan konsum-tion och produkkonsum-tion. Begreppet är enkelt att tillämpa på förnyelsebara resurser: i ett

själv-reproducerande system är ett hållbart uttag i balans med tillväxt. Det är också från detta område som uttrycket har kommit in i den moderna miljödebatten: uthålligt uttag, sustainable yield, är ett ekologiskt begrepp. Bärkraftstanken är lätt att anknyta till traditionella värderingar inte minst i ett bondesamhälle: att inte tära på kapitalet, att överlämna gården i bättre skick till nästa generation. Bärkraft är emellertid inte en gång för alla given, ens i naturliga system – klimatförändring, invandring av nya arter osv kan ändra på produktionsförmågan. I mänskligt utnytjande av förnyelse-bara resurser har några stora ”bärkraftsrevolutioner” ägt rum. Jordbrukets uppkomst ökade landa-realens bärkraft starkt. Den industriella revolutionen och konstgödsel ökade på samma sätt produktionsförmågan i jordbruket kraftigt, men eftersom i vart fall den nödvändiga fosforn till stor del kommer från ändliga förråd uppstår också frågan om den långsiktiga uthålligheten i stor skala. Operationalisering av bärkraft blir följaktligen starkt beroende av valet av indikatorer, av

tidsperspektivet och av avgränsningen av systemet oavsett om det är en samhällssektor eller ett

geografiskt område.

Det grundläggande operationaliseringsproblemet ligger i att gå från det globala och till det lokala och sektoriella. Tre principiellt olika vägar tycks finnas vid operationalisering av bärkraft och hållbar utveckling.

• att försöka inordna begreppen i ekonomisk teori

• att ta fram andra indikatorer än ekonomiska på en hållbar utveckling som underlag för poli-tiskt och administrativt beslutsfattande

• att försöka finna generella handlingsprinciper, något slags ”lagar”

Alla medför de utpräglade problem om man ställer krav på konkretisering. Ett allmänt intryck är att operationaliseringar ofta är retoriska och framförallt flyttar problemet från t.ex. den politiska arenan till någon disciplin eller professions ämnesområde.

Om tolkningen av resultaten av en plan således i hög grad kan vara mångtydig uttryckt i termer av ”leder planen till ökad hållbarhet” framstår behovet av att klar och tydligt i stället försöka framställa de konkreta alternativen som stort. Detta gäller både handlingsalternativ och alterna-tiva utfall av en plan. ”Bärkraftsindikatorer” kan uppvisa betydande grad av oklarhet, vaghet och godtycklighet. En riktningsanalys med indikatorer som är odefinierade eller motsägelsefulla sak-nar i stor grad mening; den ger ett skenbart intryck av analys men saksak-nar substans.

Slutsatsen av denna enkla diskussion av hållbarhet och bärkraft är att i avsaknad av enighet om

indikatorer måste en av planeringens viktigaste uppgifter vara att peka på alternativa vägar och utfall.

Operationaliseringen styr – inte målformuleringen

Detta på en gång fundamentala och triviala påpekande kan illustreras med ett exempel från måldokumentet för ”storslagna fjäll”. Diskussionen är samtidigt en illustration till problemet med en föreställning om målhierarkier, om vaga begrepp samt om miljömålens ställning till andra samhällsmål. Diskussionen tar sin utgångspunkt i dokumentet om målet ”Storslagna fjäll” från Naturvårdsverket.15

Två utgångspunkter för resonemanget nedan:

• En indikator lyfter alltid fram någon aspekt på ett tillstånd, en utveckling och utelämnar där-med andra; ju högre krav på mätbarhet desto större risk för att indikatorn skapar ”aspekt-blindhet” – se diskussionen om precision kontra relevans.

• Målen måste omformuleras till en nivå på indikatorn och detta kräver dessutom en referens-nivå; man måste definiera både vart man vill och vad man jämför med för att indikatorn skall vara en operationalisering av något delmål.

Den hierarkiska synen

Det överordnade målet ”hållbar utveckling” delas upp i tre delar: ekologisk, social och ekonomisk hållbarhet. ”Hållbar utveckling” betraktas som ett entydigt begrepp, liksom de tre delbegreppen. Med en hierarkisk syn på detta får vi figur 7. I dokumentet anges ett antal indikatorer som alla, med möjligt undantag för buller, förhåller sig till ekologisk hållbarhet. Som exempel i figuren har jag satt ”biodiversitet” och ”buller”. Den senares indikatorfunktion ärnågot oklar: är det en fråga om ”hälsa” dvs social hållbarhet eller ses det som en del av den ekologiska hållbarheten.

Det är oklart om ”hållbar utveckling” är ett mål enbart för miljöarbetet eller om miljö ses som en sektor som ansvarar för ekologisk hållbarhet. Valet av indikatorer innebär en operationalisering av sektorssynen.

Figur 7. En hierarkisk målstruktur. Indikatorer på de tre hållbarhetskomponenterna är inte nöd-vändigtvis förenliga dvs en indikator på ekologisk hållbarhet behöver inte vara förenlig med en indikator på social eller ekonomisk hållbarhet. Att indikatorer kan väljas i de tre sektorerna och vägas samman är ett a prirori antagande. Om indikatorerna hämtas från olika sektorer och sektorsmyndigheter finns inga garantier för att en sammanvägning är möjlig.

I måldokumentet om ”fjällmålet” operationaliseras hållbar utveckling med indikatorer som bara täcker delar av hållbarhetsbegreppets tre viktigaste delar. Man kan fråga sig vilken myndighet som operationaliserar övriga. Och hur sammanvägning sker. Om de två angivna indikatorerna blir de enda som används snedvrids indikeringen av samlingsbegreppet ”hållbar utveckling”.

HÅLLBAR UTVECKLING

ekonomisk social

ekologisk

biodiversitet _{buller vem ansvarar för indikatorer?}

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Det blir extremt viktigt att hålla isär ”ekologisk hållbarhet” som faktiskt har operationaliserats från samlingsbegreppet ”hållbar utveckling” där indikatorer för ekonomisk och social hållbarhet saknas i detta exempel. Med den hierarkiska synen kan man visserligen säga att ekologisk håll-barhet är en förutsättning för hållbar utveckling. Men det är lätt att blanda samman en nödvändig

förutsättning med en tillräcklig förutsättning. I praktiken synes detta ske i stor grad och indikatorer

kan bidra till att denna ”aspektblindhet” förstärks kraftfullt.

”Hållbarhetsområden”

Ser man de tre komponenterna i hållbar utveckling som tre icke nödvändigtvis överlappande områden får man figur 8. Denna syn stämmer med den viktiga distinktion mellan ”icke-hållbar utveckling” och ”hållbar utveckling” som görs ovan dvs att ”hållbar utveckling faktiskt är ett utfallsrum som beror på avvägningar mellan olika ingående mål. Däremot är det i allmänhet ett a priori antagande att de tre områdena faktiskt kan överlappa.

Att gränserna för det överlappande område som definierar ”hållbar utveckling” inte är skarpa kan illustreras med det enkla faktum att vissa utvecklingar är långsiktiga och mer eller mindre irreversibla medan andra inte är det. Att det dessutom är fråga om en förhandling eller maktkamp att definiera var man skall acceptera att ligga glöms gärna bort: grupper eller individer blir över-körda på kort eller lång sikt för att långsiktiga mål skall uppnås – jfr också diskussionen ”att planera för att få det sämre ….” Den successiva utvecklingen av naturvårdslagstiftningen mot en expropriationslagstiftning innebär t.ex. att vissa skyddsmotiv eller hushållning med resurser fått

Figur 8 ”Hållbar utveckling definierad som ett utfallsrum. För att hållbar utveckling skall indikeras krävs att indikatorn ligger i skärningsmängden. Att så är fallet måste undersökas för varje enskild indikator.

Naturvårdens föreställning är a priori att det existerar en skärningsmängd. Det finns emellertid ingen garanti för att de valda indiaktorerna för ”fjällmålet” faller inom denna.

ekologisk social

dominera på bekostnad av aspekter på individers eller gruppers ekonomiska eller sociala möjlig-heter - jfr t.ex. utvecklingen av hantering av grus eller av begreppet ”förväntningsvärde” när det gäller markinlösen. Diskussionen om att släppa på strandskyddet för att t.ex. öka konkurrens-kraften hos regioner m.a.p. turism eller attraktiv arbetskraft är ett exempel på den motsatta positions-flyttningen.

Utgår man från hållbarhetsområden är det lätt att se att ett delmål och en indikator som är god mycket väl kan driva utvecklingen i en riktning som är svårförenlig med de två andra hållbarhet-sområdena. Om frihet från t.ex. buller inte efterfrågas av en tillräckligt stor eller köpstarkt turism-marknad så är detta inte en indikator på ekonomisk hållbarhet utan en indikator som står i mer eller mindre skarp målkonflikt med indikatorer på ekonomiskt hållbar turism. Återigen: att det faktiskt går att göra en utveckling hållbar i ett område där målkonflikter finns är i allmänhet ett a priori antagande och inte en empirisk kunskap.16

Lokala intressena i vissa fjällkommunerna hävdar i själva verket att det råder en motsättning mellan olika typer av ”hållbarhet”. Deras världsbild är ungefär den som figur 9 visar. Ekologisk hållbarhet och social/ekonomisk ses som konkurrerande eller antagonistiska. Naturvårdens och friluftslivets indikatorer kan då ses som direkt negativa för att beskriva en utveckling mot social och ekonomisk hållbarhet. Och omvänt att social och ekonomisk hållbarhet ses som oförenliga, speciellt på kort sikt, med ekologisk.

Det intressanta är att ingenting tyder på att någondera parten har ett gott kunskapsunderlag för sin ståndpunkt. ”Den hållbara turismen” är i hög grad en normativ ståndpunkt. Och påståendena om att fjällvandrare inte ger inkomster är ungefär lika illa underbyggd med avseende på indikatorer på både ”tillstånd” dvs dagens turism och ”drivkrafter” dvs attityder som påverkar efterfrågan.

Figur 9. En alternativ a priori syn på hållbarhet, som företräds av vissa lokala intressen. Utveck-ling av modern turism ses inte som ekologiskt hållbar av bevarandeintressen medan näringsint-ressena ser ekologisk hållbarhet definierad inom ramen för naturvårdens och friluftslviets syn som oförenliga med social och ekonomisk hållbarhet.

ekologisk social

ekonomisk Indikatorer från naturvård

och friluftsliv

Inte heller finns det mycket som tyder på att kunskapsunderlaget kommer att förbättras. Natur-vården utgår från en resursmodell dvs att efterfrågan skulle styras av tillgången på orörd natur medan kunskaper om efterfågan faktiskt inte tas fram eftersom turismnäringen utreder andra marknader och aktiviteter. 17 _{Och indikatorena på ”tillstånd” eller ”drivkrafter” är knappast valda}

så att de i sig stimulerar till förbättringar av underlaget.

En huvudkonklusion: Resonemanget ovan är en illustration av ett utomordentligt viktigt

fak-tum. ”Hållbarhet” är inte ett entydigt vetenskapligt eller absolut begrepp. Hållbarhet är en sam-manvägning av olikaintressen inom mer eller mindre väl definierade ramar: ”utfallsrummet kan vara förhållandevis stort. Det finns ett utrymme för förhandling om olika avvägningar mellan kraven på nivå på de indikatorer som skall ivarata de tre huvudkomponenterna.

Målkonflikter och sektorsansvar

Ser man till ”fjällmålet” är det uppenbart att måldokumentet är något oklart beträffande frågan om miljömålen kan uppnås utan att social eller ekonomisk hållbarhet äventyras. Det är mera en normativ än en empiriskt grundad diskussion om möjligheterna att utveckla ekologiskt hållbar turism baserad på tystnad, orördhet osv som underbygger uppfattningen att de miljöindikatorerna också pekar mot möjligheterna att uppnå ett mera sammansatt hållbarhetsmål. Detta illustrerar den oklara gränsdragningen mellan sektorer som faktiskt uppstår när ansvaret för delmål och överordnade mål i en hierarkisk struktur inte uppmärksammas. Naturvårdsverket har på den ena sidan ett klart ansvar för ekologisk hållbarhet. Verket har också en delvis pålagd delvis självpå-tagen normativ roll: det är den ”naturnära”, ”miljövänliga” turismen och rekreationen som verket skall ta tillvara. Verket saknar både kompetens och uppdrag när det gäller de konkreta faktorer som utgör komponenter i social och ekonomisk hållbarhet. Otydligheten i miljömålsarbete och uppdrag så som det kommer till uttryck i det vaga begreppet ”hållbar utveckling” blir speciellt problematiskt om man på den ena sidan har en hierarkisk modell och på den andra sidan ett oklart definierat ansvar i förhållande till nivå i hierarkien.

Föreställningarna om vaga överordnade begrepp som konsensuskapare (se ovan) blir problema-tisk just i denna typ av situation: ansvaret för helheten och delarna faller oklart på aktörerna om någon har eller tar ansvar för en helhet som är vagt definierad och partiellt operationaliserad. Att göra miljömålen oklart överordnade på detta sätt innebär en oklar politisering av vissa verks ansvarsområde.

I

-

Indikatorer: diagnos eller prognos?

En distinktion som är viktig att göra är mellan sådana indikatorer som kan användas diagnostiskt och sådana som ger möjlighet till förutsägelse. Distinktionen finns delvis i åtskillnaden mellan ”tillståndsindikatorer” (och fält/ mätindikatorer) och ”planindikatorer” men en aspekt förefaller mig komma dåligt fram nämligen den principiella skillnaden mellan indikatorer som är

”handlings-utlösande” men relativt oprecisa och sådana som har ”förutsägelsekraft”. På de förra ställes

kravet att de skall vara enkla att övervaka. På de senare är kraven på fastlagda samband – helst kausala – stort i förhållande till enskilda åtgärder. (Ett bra exempel är kroppstemperatur som indikator på behovet av vidare diagnos samt för allmän tillståndsövervakning när diagnosen väl är ställd. Prognosvärdet beror emellertid helt av hur kopplingen mellan indikatorn och sjukdoms-tillståndet är.)

Det är framför allt synen på vad som är ”drivkrafter” och det konkreta valet av indikatorer som framstår som bekymmersamt om tanken är att dessa skall ha prediktionsvärde. I de konkreta fall jag gått igenom har indikatorerna svag prediktionskraft. (T.ex. försäljningen av jakt- och fiske-kort som används som indikator på drivkrafter som skapar problem i fjällen. Indikatorn är sna-rare en grov tillståndsindikator dvs den är en indikation på det rent fysiska tryck som en viss intensitet på fiske eller jakt åstadkommer. Dessutom är den naturligtvis bakåtblickande. Men med begreppet ”drivkraft” menas normalt något mera dynamiskt och prediktivt: de krafter som åstadkommer en utveckling av trycket. För trycket från fiske och jakt är det till exempel kunskap om attityder till verksamheterna, ekonomi, alternativa fritidssysselsättningar osv som behövs för att ha en framåtblickande indikator.)

Indikatorer och index - precision eller bred relevans?

Det kan förefalla som en paradox att ställa precision mot relevans. Vetenskapligt är det kanske svårt att tänka sig relevans i betydelsen validitet utan ett visst mått av precision. Men motsatsen är naturligtvis fullt möjlig: ett precist mått kan ha låg validitet dvs låg relevans för att besvara en given fråga. Den motsättning som uttrycks ligger i motsättningen mellan vetenskaplig precision och validitet mot relevans för de större, mindre precisa frågor som ställs i politik och förvaltning och som är giltiga för det vanliga livet: blir det bättre eller sämre, är miljön frisk eller sjuk.

Diskussionen om operationalisering är i grunden en exemplifiering av just motsättningen mellan precision och relevans. Genom val av avgränsade indikatorer – buller och biodiversitet – ökas möjligheten att göra någorlunda precisa följningar av utvecklingen men relevansen begränsas till ”ekologisk hållbarhet” och en aspekt på ”social hållbarhet” – se ovan/nedan.

Hanteringen av begreppet ”drivkrafter” och valet av indikatorer (som endast kort antyds här) är också ett exempel på problemen med val av precisa indikatorer vars kausalsamband med driv-krafter för en utveckling – till skillnad från indikator på de direkt påverkande faktorerna – är tveksamt eller oklart.