policy aktör
N ÅGRA NOTERINGAR OM ÖVERSIKTLIG PLANERING
Den fysiska planeringen har potentiellt betydelse också för utsläppsmålen och hushållningsmå- len. Den fysiska planeringens möjlighet att få större genomslag är på förhållandevis lång sikt under förutsättning att inte regelrätta ombyggnadsprogram för samhällets fysiska struktur star- tas.22 Sammanfattningsvis måste planeringen kunna hantera:
• Motsättningen mellan planeringens fokus på lokal handling, framförallt det kommunala plan- monopolet, och miljöfrågornas karaktär av övergripande problem som ofta kräver regionala och nationella överväganden, expertkunskaper och överblick etc som saknas lokalt. Detta innebär att varken ett ”top-down” eller ett ”bottom-up” perspektiv kan vara allenarådande.
• En operationalisering av miljömålen i form av ändamålsenliga procedurer och instrument samt principer för planeringen, framförallt principer för hantering av målkonflikter.
• Hantering av osäkerhet vilket bland annat innebär att de olika aktörerna i planeringen har behov av en viss fasthet och långsiktighet för att kunna samordna sig. I den fysiska plane- ringen består detta bland annat av tydligt utpekade, områdesrelaterade intressen som skall ges företräde, hänsynsregler etc.
Den följande diskussionen fokuserar på den översiktliga planeringens roll i detta vilket således bara är en aspekt på problemen.
Ökad tyngd för översiktsplanen – en förstärkning som redan är gjord?
Översiktsplanen skulle kunna ha en funktion för att binda samman nivåerna i plansystemet och bidra till att hantera problemet med kommunens delvis motstridiga roller. Den revision av Plan- och bygglagen som företogs för några år sedan har bland annat till ändamål att stärka den över- siktliga planeringen. Fortfarande är Sverige dock unikt i EU genom att inte ha en starkare och av staten mera klart reglerad kommuntäckande översiktlig planering23. De förändringar som gjorts
skulle kunna ge översiktsplanen en bättre och tydligare funktion i ett ”nivåsammanhängande” plansystem.
Behovet av en fungerande översiktsplanering och ändamålet med de förändringar som gjorts hänger samman med tre förhållanden. För det första att delegeringen till kommunerna att besluta i detaljplanefrågor bygger på att det finns en arena för stat och kommun att komma överens om huvuddragen i markanvändningen och att försäkra att kommunen tillgodoser riksintressena. För det andra kräver planmonopolet som ju bland annat innebär ett ”tolkningsföreträde av allmänna intressen” att kommunen underbygger och redovisar hur den hanterar detta. För det tredje behö- ver de allmänt hållna miljömålen och hushållningsdelmålen göras konkreta och hanterbara i den detaljerade och bindande kommunala planeringen. Genom att kommunen tvingas ta ställning blir det också möjligt för sektormyndigheter och den regionala och centrala nivån att se hur kommu- nen hanterar de generella frågorna om miljö och naturresurshushållning.
Även med den senaste revisionen kan det vara tveksamt om bevarandeintressena får en tillräcklig ställning. Problemen ligger i att funktionen fortfarande i så hög grad bygger på planeringens ad hoc, processinriktade synsätt. Även om kraven på innehåll har ökat är det till exempel långt till god internationell standard när det gäller form, struktur och innehållskraven för miljökonsekvens- beskrivningarna. Reformen förutsätter såväl god vilja som resurser, metodik och på vissa områ- den också kunskapsunderlag som idag saknas.
Den grundläggande fråga som revisionen inte förändrat är om bevarande och också annan miljö- vård kan förenas med det kommunala planmonopolet.
En förutsättning för att PBL-revisionen skall få någon effekt är utan tvivel att planeringen har metoder tillgängliga för att göra det arbete som förutsätts. Några nyckelord som kan plockas ur Boverkets: ”Boken om översiktsplan 1996” pekar på behovet av processer och principer liksom av utveckling av metodik som fortfarande är aktuella:
• Konkretisera alternativ.
• Visa och underbygga hur riksintressen och de övergripande frågorna som miljömålen försöker fånga har hanterats.
• Krav på MKB (SMB!)
• Dialog mellan stat och kommun.
Om översiktsplanen skall fylla sin funktion som ”vision” dvs visa kommunens intentioner för markanvändningen krävs att visionen är underbyggd dels konkret och sakligt dels genom att bygga på en scanning av alternativa utvecklingar. Scenariotekniken så som den utvecklats t ex av Godet för företagsplanering är ett redskap för att från en överblick över alternativa utvecklingar, konsekvenser av eget handlande och omvärldens påverkan välja en vägledande vision. I motsats till de normativt uppbyggda visionerna som blivit moderna i fysisk planering, särskilt nationellt och regionalt i Europa, bygger denna typ av visionsarbete på ett val mellan explicit framställda alternativ.
Behovet av fasthet i planeringen
En av planeringens viktigaste uppgifter är att minska osäkerhet genom att fastlägga handlings- ramar för framtida utveckling i ett område. Aktörerna skall kunna förutsäga vad som kan komma att ske eller i vart fall vilka aktiviteter som i ett visst område inte kan accepteras. På detalj- planenivån är detta bäst tillgodosett genom att dessa planer är juridiskt bindande. De ger därför en rimligt god vägledning rörande handlingsmöjligheter och alternativ även om det ibland tycks vara ett förbisett faktum att planer inte i sig innebär att utvecklingen faktiskt realiseras.
På andra plannivåer uttrycker planerna intentioner hos den planerande instansen. Särskilt över- gripande planer som saknar handlings- eller genomförandeprogram ger en förhållandevis be- gränsad vägledning. Utpekade särskilt värdefulla områden, riksintressen etc ger framförallt in- formation om vilka typer av målkonflikter som en utbyggare kan möta. Kommunal översiktlig planering skall vägleda genom att visa kommunens intentioner men huruvida dessa står sig över
längre tid eller vid en bestämd typ av intressekonflikt eller nya möjligheter för kommunen är svårt att i ett enskilt fall avgöra. Om utpekade intressen inte har någon form av skydd och kom- munen med sitt planmonopol är ointresserad av att följa intentionerna är effekten sannolikt be- gränsad.
Det kommunala planmonopolet kan skapa problem i samspelet mellan aktörer på olika nivåer. Centrala satsningar på infrastruktur, bevarande o s v kan omintetgöras om intentionerna inte följs upp på lång sikt i den kommunala planeringen. På lång sikt skulle man kunna tänka sig att plan- monopolet skulle komma att ifrågasättas. Redan idag sker olika former av bindningar i form av exempelvis reservat och riksintressen men också i form av regler och ekonomiska styrmedel som kommer från internationella och nationella organ.
Plankontrakt – ett sätt att skapa fasthet?
I bl. a. ”Sverige 2009” framhålls plankontrakt som ett instrument för att åstadkomma ett bättre samspel mellan aktörer inom samhällsplaneringen. Grundläggande för ett plankontrakt är att parterna utifrån gemensamma intressen och mål utarbetar en strategi eller handlingsplan för att uppnå målet (t ex genomförandet av ett projekt eller en plan). Vid genomförandet av strategin använder sig parterna av befintliga instrument och styrmedel. Vinsten är att de samordnas för att uppnå det önskade resultatet. Själva plankontraktet är det formella avtalet kring parternas respek- tive åtaganden. Plankontrakt är en privaträttslig konstruktion för att lägga fast en uppgörelse mellan parter. Det kan dock vara svårt att lösa konflikter på privaträttsligt sätt eftersom sanktions- möjligheter vid t ex kontraktsbrott är begränsade. Plankontrakt bör därför i första hand tillämpas i de fallen där de inblanda parter kan uppnå en klar ömsesidig fördel, s k win-win situationer.
Poängen med plankontrakt är sammanfattningsvis att den målstyrning uppifrån som behövs för
att tillvarata ett regionalt eller nationellt intresse kan göras med incitament i stället för restriktio- ner.
Principer för stärkt bevarandeplanering
Jag anger här summariskt ett antal principer som skulle kunna vägleda planeringen för att stärka bevarandeintressena. Det handlar om ett antal grundläggande principer som redan används i dagens planering men som bör få en mer framträdande roll eller i vissa fall kräver förtydliganden och tolkningar för att operationaliseras i fysisk planering.
Polluter pays principle. Denna motiverar bland annat att det är utbyggaren som bekostar en
projekt-MKB. För SMB är principen mera problematisk eftersom policy, program och planer normalt görs av offentliga organ. Den motsättning mellan ”förorenare” och allmänna intressen som principen förutsätter saknas således i många fall. För infrastrukturplaneringen tillämpas den i den meningen att konsekvensanalyserna görs inom ramen för sektorernas program- och plane- ringsarbete. I många kommuner är motsättningen upphävd genom att planering och miljö ligger inom samma nämnder och förvaltningar. Stockholms principer för MKB/SMB arbete framstår
som ett försök att upprätthålla en ansvarsdelning som principen förutsätter och som följer av att det faktiskt finns inbyggda målkonflikter i smaspelet mellan planering och miljövård.
Omvänd bevisbörda. Omvänd bevisbörda praktiseras i liten grad utanför lagstiftningen om läke-
medel.24 Kraven på bevisning av nyttan av en utbyggnad eller en plan är i allmänhet låga och
bevisbörda normalt snedfördelad så att miljöintressena åläggs betydligt svårare bevisbörda för att påvisa skada. Att genom 0-alternativ i MKB/SMB och på annat sätt visa att ett ingrepp fak- tiskt är motiverat vore en operationalisering av omvänd bevisbörda. Detta är en av de viktiga principer som MKB/SMB borde vara, men knappast är, ett redskap för. Den svårighet att få meningsfulla och väl genomarbetade 0-alternativ/”no action” alternativ som mängder av utvärderingar genom åren pekat på för MKB torde inte vara mindre för SMB.
Absolut skydd. Områden utpekade som riksintressen, men eventuellt också vissa naturtyper eller
områden med vissa indikatorer på t ex lång kontinuitet i hävd eller orördhet bör ges ett ”absolut skydd” – eller kanske snarare, ”företräde för skydd” – liknande det som fornminnen åtnjuter. Fornminneslagens modell att allt identifierat (också det som identifieras under anläggningsfasen) är fredat. För att gå fram över fornminne krävs totalundersökning och dokumentation. En del av problemet ligger i att identifiera värdefulla objekt. En andra del av problemet är att skapa en ”kostnad” för att planera för att bryta mot skyddet som svarar mot den tidsutdräkt och utgift som arkeologerna kan påföra utbyggare, som planerar att gå fram över kända fornminnen eller områ- den där hög täthet kan förväntas.
Kompensationsprincipen. Tanken är att ekonomisk kompensation inte är möjlig/meningsfull i
många bevarandesammanhang utan att det behövs ”fysisk kompensation”: Ett område skall ha vissa kvaliteter eller samma kvaliteter skall ha säkerställts på annan plats. Kvalitetskriterier sätts upp för ett område, en naturtyp etc. Efter utbyggnad skall kvaliteten med ett givet antal indikatorer vara minst densamma som före ingreppet. Ett intressant problem är att principen tvingar till ett ställ- ningstagande inför vilken förändring som är acceptabel. Här kan begreppet ”limits of acceptable change”, ”LAC”, användas för att framtvinga explicita ställningstaganden. Vissa indikatorer måste då kvantifieras och gränserna för vad som accepteras av överskridande definieras. En del av ”no net loss” uppnås med markbyten andra med kompensatoriska insatser av typen utsättning, habitatförbättring o s v.
Försiktighetsprincipen. Kan sägas vara en paraplyprincip för ”absolut skydd”, ”omvänd bevis-
börda” och ”kompensationsprincipen”. Det är osäkerhet om vissa kvaliteter kan substitueras med andra som ger dem styrka, inte att vi vet att vissa arter, system etc är omistliga.
Situationsanpassning. En mera varierad standard för olika former av utbyggnader, en individu-
ell situationsanpassning skulle enligt många bedömare göra ingreppen i kulturmiljöer mindre omfattande och öppna för kulturhistoriskt och arkitektoniskt bättre lösningar. En undersökning av denna uppfattning t ex i samband med MKB på väg och järnvägsprojekt vore intressant för att bättre underbygga uppfattningen.
Procedurer
Frågan om förändring av planeringsprocedurer för att stärka bevarandeintressen och miljö har två sidor:
• För det första en förändring av relationerna mellan plannivåerna och en förändring av relatio- nerna mellan planering och miljövård så som diskuterats ovan.
• För det andra utveckling av miljökonsekvensbedömningar (SMB) som ett viktigt instrument.
Det finns två principiella vägar att hantera problemen med att stärka bevarande i fysisk planering
• Olika former av hänsynsregler för verksamheters planering och bedrivande.
• Att se problemen som en fråga om arealbevarande och restriktioner på arealanvändning och omdisponering; landskapsrestriktioner.
Problemet med hänsynsregler är att mål, miljökvalitet o s v är så varierande och så lite operationaliserade att det är svårt att säga mera precist vad det är som skall tas hänsyn till och hur.
En uppgradering av bevarandeintressena och regionala och nationella intressen i förhållande till det kommunala planmonopolet kan göras på olika sätt. En utveckling mot en överordnad roll för miljöfrågorna i ett långt perspektiv skulle kunna innebära att planmonopolet som sådant ifråga- sätts. Sannolikheten för att någon drastisk ändring av detta skall ske på kortare sikt förefaller inte särskilt stor. Andra mekanismer för att skapa balans och öka bevarandeintressenas tyngd är därför intressantare.
Ett viktigt problem när det gäller beslut i frågor med intressekonflikter gäller status för MKB och annat beslutsunderlag. Problemet som bl a RRV pekar på är ju att beslutsprocesserna inte är formaliserade och att t ex inga kvalitetskrav ställs på underlaget. I svenskt beslutsfattande är det ofta inte vare sig i förväg eller efterhand möjligt att avgöra vilket underlag beslutet grundas på.
Problem i dagens restriktionstänkande
I dagens planeringstänkande står begreppen ”riksintresse” och ”intrång” centralt. Landskapet delas därmed mentalt in i två kategorier:
”Restriktionslandskap” i en fallande skala av nationalparker/naturreservat, naturvårdsområde
och riksintresse. Riksintressen är i planeringsprocessen under och efter FRP grovt utpekade större områden. Reservat/nationalpark har formellt skydd stött av klara regler, uppdragna gränser, ex- propriation, intrångsersättningar etc. Riksintresse och i allt väsentligt naturvårdsområden är när- mast en kartfästning av att här är det värden och potentiell konflikt. Trafikverkens men också kommunernas planering tycks styras av tanken att det gäller att undvika ”intrång i riksintres- sena”.
intressenas blick – alternativt ett ”fritt fram – landskap” sett med näringars och kommuners ögon.
Grundtanken för ett synsätt som utgår från att planeringens viktigaste redskap trots allt är restrik- tioner är då att arbeta fram mot en syn på landskapet i tre ”mentala kategorier” för motstående intressen:
• ”Förbudslandskap” – ett utpekat intresse har absolut företräde.
• ”Företrädeslandskap” – ett utpekat intresse har ”tolkningsföreträde” vid konflikter.
• ”Hänsynslandskap” – all övrig mark; genom goda planeringsprocesser skall miljöintressena
alltid visas; vilka de är och varför de offras, (0-alternativ och omvänd bevisbörda!)
Några noteringar om dessa frågor:
• Jag har i samband med Miljövårdsberedningens fjälluppdrag utvecklat frågan om flera typer av ”företrädeslandskap”. I dag finns naturvårdsområde. Landskapsvårdsområde, friluftslivs- område, o s v införs och används i kommunal översiktsplanering. Stat och länsstyrelse får tydlig roll för att utpeka sådana områden (som idag med ”naturvårdsområde”). Områdenas status ”fastställs” så att de verkligen får någon status i plansystemet.
• ”Beviskraven” för exploatering skärps till ”absolut skydd” i ”förbudslandskapet” och ”om- vänd bevisning” i ”restriktionslandskapet”.
• ”Absolut skydd” tolkas så att endast regeringen kan upphäva det efter en prövning som forma- liseras med krav på MKB etc.
• Kompensationsprincipen (no net loss) kombineras med plankontrakt när det gäller ianspråk- stagande av tätortsnära friluftsmark så att grönstrukturen inte successivt kan planeras bort, d v s ett område som utpekas som ersättning för ett intrång på annan plats får ”absolut skydd”. Kvalitetskriterier t ex föreslagna bullernormer för friluftsarealer tillämpas inom ramen för plankontrakt d v s om ett område avsätts får det sedan inte trängas in av bullrande infrastruk- tur.
”Nationalstadsparker” (=ekoparken) bildas i andra städer och en ”markagräns”25 definieras för
att förhindra naggande i kanten.
Några konklusioner beträffande översiktsplanen
• På grund av det kommunala planmonopolet framstår översiktsplanen som lämplig som referens- bas för många kommunala målsträvanden. Bl.a. är översiktsplanen den nivå inom vilken kommunen kan sträva efter att t.ex nedgång i någon arealindikator på en plats skall kompen- seras på annan. (kompensationsprincipen)
• Diskussionen om nya områdesinstrument pekar på möjligheten att använda översiktsplanen som ett instrument inte bara för att peka ut ”stoppområden” utan också uttrycka intentioner
någorlunda tydligt beträffande prioritering i målkonflikter. ”Intresseområden” eller ”hänsyn- sområden” indikerar var kommunen har vägt samman intressen och ansett att något mål eller någon grupp indikatorer bör tillmätas speciell vikt.
• Översiktsplanen bör användas på ett tydligt sätt i relation till olika miljömål för att peka ut företräden.
• Översiktsplanen kan användas för att genom utpekade företräden också förenkla den rutinmässiga hanteringen av MKB och bedömning av ”betydande miljöpåverkan” för små ärenden som idag riskerar att dränka det administrativa systemet.
Fotnoter
1 Samt mellan forskare som pekar på svårigheter och sådana som påstår sig ha lösningar att sälja!
2 En lojal tjänsteman eller framgångsrik konsult måste utgå från att uppdraget kan lösas. Tid och resurser medger inte
alltid bästa lösning och det egna perspektivet kan innebära både formella och andra begränsnngar på hur och var man söker lösningar. Det ger i allmänhet dålig utdelning att komma till uppdragsgivaren och säga att uppdraget är fel tänkt, delar är inte lösbara eller hör inte hemma inom uppdragstagarens/myndighetens formella kompe- tensområde eller sakkunskap.
3 Om målen förankras på olika sätt kan detta underlätta styrningen men det ändrar inte det principiella faktum att mål
fastlagda av Riksdagen faktiskt innebär ett försök att styra uppifrån.
4 Agenda 21 är ett perfekt uttryck för vad jag betecknar som ”underifrån-paradoxen”: ”tänk globalt och handla
lokalt” skulle kunna vara uttryck för ett systematiskt underifrånpespektiv, men problemen, målen och i stor grad sättet att nå målen läggs fast uppifrån.
5 Modellen är Etzioni’s försök att förena rationalistisk planering som norm för stora beslut med ”muddling through”
– och därmed också ”marknadsstyrda” beslut – i den stora massan av små beslut. Etzioni, A. (1967): ”Mixed- scanning: A ‘Third’ Approach to Decision-making”. Public Administration Review. [Lättast tillgänglig i Faludi, A. (1973) A Reader in Planning Theory. Urban and Regional Planning Series vol 5. Oxford: Pergamon Press.]
6 Detta är den i strategisk planeringsteori välkända paradoxen att taktiska beslut i praktiken ofta formar strategi
fristående från de strategiska besluten.
7 Det ofta återkommande omorganiserandet är uttryck för föreställningen om att man kan torka rent svarta tavlan
och börja om.
8 Att de som förespråkar anpassning i stället för att försöka hejda klimatförändringarna tycks bortse från sådant
som att större delen av jordens odlingsbara arealer ligger nära dagens havsyta innebär att de just bortser från att det är ”konkurrerande irreversibiliteter” som är en viktig del av problemet.
9 När beslut väl är fattat och finansiering ordnad så är Öresundsbron ett projekt. Infrastrukturplanering i södra
Sverige har därmed visserligen fått en ny förutsättning men dess fundamentala osäkerhet kvarstår.
10 Resonemang av Aron Wildavsky & Mary Douglas utvecklat i figurens form av Beckman: Tröghet, livsstiloch
miljö i Lundgren, L. (1992 (red): Livsstil och Miljö. På väg mot ett miljövänligt beteende?. FRN mfl.
11 Emmelin, L. & Kleven, T. (1999): A paradigm of Environmental Bureaucracy? Attitudes, thought styles, and
world views in the Norwegian environmental adminstration.NIBR’s Pluss Series 5-99.
12 Emmelin, L. (1997) Föreställningar om rationalistisk planering. Hilding Rydevik, T (red) Samspelet mark-
vatten-miljö. sid 50-68. Forskningsrådsnämnden.
13 Det är fullt möjligt att använda begreppet ”gemensamt paradigm” för att beteckna detta.
14 För en diskussion om tre perspektiv på planering och framtidsstudier se Nordplans scenariostudie i MaTs-
15 Att jag väljer detta exempel beror dels på intresse för och arbete med just fjällproblematiken dels för att doku-
mentet är ovanligt tydligt. Det är således inte svagheter i dokumentet som är av intresse utan dess illustration av ett generellt problem som samtliga övriga miljömålsdokument också dras med.
16 Eller om man så vill en trossats!
17 Se t.ex. Emmelin & Vuorio ”Are the nature tourists where they ought to be?” ETOUR working paper 1999:14. 18 I ett samrådsunderlag för detaljplan som jag nyligen granskat anges att begränsat antal parkeringsplatser samt
relativ närhet till centrum medför att trafikproblemen blir små. Planen har emellertid en målgrupp som i stor grad bygger sitt arbete på bilpendling och kan förväntas locka tvåbilshushåll.
19 Problemet är välkänt från evolutionsteori: den biologiska utvecklingen kan inte planera och är därmed bunden
till inkrementella förbättringar som på längre sikt kan leda in i en återvändsgränd; dinosaurierna brukar populärt anges som exempel genom bättre och bättre anpassning blev de till slut odugliga som utgångsmate- rial för anpassning till radikalt ändrade miljöförhållanden.
20 I Oslo har dock planchefen haft framgång med hållningen att visserligen är tjänstemännens uppgift att effektu-