MILJÖPOLITIKENS UTFORMNING

Utmaningen utifrån ett policyperspektiv är betydande. Flera mål måste uppnås samtidigt vilket innebär att också flera medel – policyinstrument – kommer att behövas. Olika särintressen kan förväntas att försöka motarbeta eller bromsa olika typer av policyförslag, vilket ytterligare försvårar insatser för en hållbar produktion och en minskad uppvärmning. Samtidigt finns potentiellt mycket stora välfärds- vinster att hämta av olika policyinsatser, inte minst vad gäller teknisk utveckling och framtida innovationer. En omställning mot en klimatsmartare ekonomi skulle därför kunna sätta igång omfattande processer av kreativ förstörelse präglat av möjligheter men omställningskostnader och anpassningsproblem på kort till med- ellång sikt kommer också att uppstå. Privata och samhälleliga aktörer kommer att behöva förändra sitt beteende.

Mer precist måste politiken inriktas på att undanröja negativa externaliteter (utsläpp) men även se till att investeringarna i FoU/teknik inte är för låga. Enligt teo- rin så löses det förstnämnda problemet bäst genom en utsläppsskatt som är global,

k a pi t el 5 k a n e x per imen t bidr a med lösninga r pÅ k l im at hot e t?

alternativt att ett system med handel av utsläppsrättigheter införs.8 _{Regleringar är ett} ytterligare alternativ men anses underordnat skatter och utsläppsrättigheter. För att vara effektiva måste regleringar vara dynamiska och anpassas till teknikutvecklingen. I takt med att olika mål uppnås kan det finnas skäl att ytterligare skärpa regleringarna för att helt avveckla en negativ miljöeffekt.

I den teoretiska forskningslitteraturen kategoriseras dessa policyinstrument som antingen marknadsbaserade (skatter och utsläppsrättigheter) eller som föreläggande och kontroll (dvs. regleringar).9 _{Den förstnämnda kategorin anses ge ett större utrym-} me för hur ett miljöproblem kan lösas. Ett pris som innebär en kostnad för utsläpparen är teknikneutralt samtidigt som det hela tiden finns incitament att utveckla tekniken för att helt slippa denna kostnad. Detta bör kombineras med satsningar på FoU generellt men också riktat mot miljörelaterade problem. Utan kompensation för det kunskapsläckage som alltid uppstår när ett företag bedriver FoU kommer marknaden att underinvestera i ny teknik jämfört med vad som är optimalt på samhällsnivå. Därför ingår det i miljöpolitiken att också stimulera innovation.

Ny och förbättrad teknik innebär att kostnaden för miljöpolitiska åtgärder kan bli lägre än vad som initialt förväntades. Dels eftersom innovationer överlag generar samhällsnytta, dels därför att kostnaderna för att minska negativa miljöeffekter kan bli lägre. Om olika stödinsatser riktas mot just miljöområdet beror dock den samlade effekten på om FoU och innovationer sker på bekostnad av innovationer i andra bran- scher och områden. Om så är fallet kan en subvention riktad mot miljöteknik bara försvaras om den positiva kunskapsspridningseffekten (externaliteten) är större än vad den skulle ha varit om subventionen var generell eller riktad mot andra områden. Några studier pekar på att miljörelaterade innovationer har betydligt större positiva spridningseffekter än de flesta andra, i nivå med informationsteknologi eller nanotek- nik (Dechezlepretre m.fl., 2014).

De empiriska resultat som finns tyder dock på att regleringar är nödvändiga för tek- nisk utveckling och innovation på miljöområdet. Vidare har konstaterats att man bör undvika detaljerade tekniska specifikationer och att flexibla regleringar genererar mer innovation. Det kan givetvis bero på att mer marknadsbaserade instrument (skatter och utsläppshandel) sällan är globala. Regleringar innebär i regel att fokus ligger på att uppfylla ett specifikt och väldefinierat miljöproblem, t.ex. att vissa gränsvärden måste uppnås för att de ska vara tillåtna i produkter eller utsläpp. Företagen kan då förväntas välja ”end of the pipe”-lösningar, dvs. man ser till att precis hålla sig inom de gränsvärden som satts. Stigande kostnader p.g.a. marknadsbaserade policyåtgärder

8. Resultaten spretar dock något beroende på vilka grundläggande antaganden som gjorts. T.ex.

är det avgörande hur utsläppsrättigheter fördelas, om dessa tilldelas gratis eller auktioneras ut, om alla verksamheter är inkluderade etc. Om skatter, utsläppsrätter och utsläppsstandard sätts så att det leder till samma utsläpp, vilket är teoretiskt möjligt, har de givetvis samma effekt. Studier har också visat att innovationssubventioner kan ha samma effekt som andra miljörelaterade åtgärder. Forskningslitteraturen konstaterar att det är svårt att rangordna olika policyinsatser. Se Popp och Jaffe (2010) för en översikt.

(skatter eller utsläppshandel) liksom höjda energipriser, leder i högre utsträckning till att kontinuerligt minska den negativa miljöeffekten. Eller insatser för att höja energieffektiviteten.

Ett problem med regleringar och olika miljöstandarder är svårigheten i att uppskatta kostnaden som de medför. Det kan därför vara en svår balansgång att avgöra hur sträng en reglering ska vara. Sätts den för strängt kanske en verksamhet upphör även om en framtida lösning är fullt möjlig. Är den å andra sidan för tillåtande kommer miljöproblemet att fortsätta och regleringens effekt på utsläppen bli begränsad.

Sammantaget visar den teoretiska forskningen att flexibla och incitamentsstyrda policyåtgärder sannolikt leder till lägre anpassningskostnader än vad direkta regle- ringar gör. Empiriskt förefaller dock regleringar spela en minst lika viktig roll. En annan slutsats är att politiken bör baseras på en portfölj av åtgärder som innefattar såväl marknadsanpassade instrument, FoU-satsningar samt standarder och regleringar. Teknikpolitik är alltså ett komplement till och inte ett substitut för annan miljöpolitik.

Notera också att dessa politikområden är sammanlänkade på olika sätt. Skulle t.ex. patenträtten vara så svag att incitamenten till innovation är obefintlig så är höga koldi- oxidskatter än viktigare. Skatters effekt beror i sin tur på efterfrågeelasticiteten. Några empiriska studier finner exempelvis att en ökning av bensinpriset med tio procent på kort sikt skulle leda till en minskning av konsumtionen med 0,3–2,5 procent men på lång sikt upp till 13 procent.

Att sortera ut hur dessa effekter kan härledas till olika policyåtgärder är synnerligen komplicerat, sannolikt omöjligt. Det talar för att det finns skäl för en mer experiment- inriktad policy som jag kommer att gå in närmare på nedan.

4.1.1 Konkurrenskraft och åtgärder på mikro- respektive makronivå

Ovanstående åtgärder syftar till att bemöta miljöstörningar på mikronivå. På mikro- nivå (företag och individer) styrs rationella investeringsbeslut av en kalkyl som innebär att kostnaden för att på marginalen förbättra en process eller produkts miljöeffekter motsvaras av den förväntade marginalintäkten/vinsten. I ett miljöhänseende är det uppenbarligen svårt att räkna fram en kostnad som exakt leder till det önskade sam- hällsmålet. Som påpekats i avsnitt 3 är de kostnadsmodeller som används trots sin komplexitet baserade i diverse antaganden som kan diskuteras. De landar i en viss skattesats eller ett pris för en utsläppsrättighet samtidigt som verkligheten präglas av osäkerhet vad gäller spridningseffekter, informationsasymmetrier, anpassnings- kostnader och teknisk utveckling. I verkligheten är det en rad olika policyinsatser och beteenden som påverkar miljön, ibland prisbaserade ibland inte (Oström m.fl., 1992)

Att förlita sig på en marginalkostnadsanalys innebär enligt t.ex. Frankhauser och Stern (2016) att problemen underskattas och att de naturvetenskapliga resultat som pekar på mycket omfattande effekter för de globala förutsättningarna för mänsklig aktivitet tonas ner. Istället framstår det i ekonomiska modeller som att vi kan förvänta oss relativt modesta störningar för tillväxt. Det finns en mer övergripande makroeko- nomisk dimension på miljöproblem som hänger samman med både anpassning till förändringar och hur dessa ska motverkas. Stern (2015) hävdar att klimatförändringar

k a pi t el 5 k a n e x per imen t bidr a med lösninga r pÅ k l im at hot e t?

tidigt måste ingå i en långsiktig planering vad gäller t.ex. infrastruktur och stadsplane- ring för att åstadkomma en klimatresilient utveckling. De närmaste 20 åren planeras omfattande investeringar globalt i infrastruktur, ca 100 triljoner USD. Dessa kommer att vara viktiga för både tillväxt och uthållighet. Idag kan omkring 60 procent av kol- dioxidutsläppen kopplas till investeringar i och användning av infrastruktur. Det är ett resultat av den pågående urbaniseringen.

Likaså föreligger ofta betydande trögheter på arbetsmarknaden, kapital tenderar att under lång tid vara fastinvesterat i fossilanpassad teknik samtidigt som det tar tid innan innovationer sprids. En politik för att klara av en strukturomvandling mot mer hållbara system måste därför inkludera även dessa aspekter; det kommer att finnas förlorare åtminstone på kort sikt. Investeringar behöver omdirigeras vilket i sin tur kräver tydlighet, incitament och en betydande portion politiskt mod.

Farhågor har lyfts att en alltför aktiv och interventionistisk miljöpolitik skulle leda till konkurrensnackdelar för ett land. Emellertid finns det få, om några, belägg för det. Studier som analyserat vad en politik som innebär kostnader för koldioxidutsläpp har för effekt på konkurrenskraft kommer i regel till slutsatsen att dessa effekter är mycket begränsade. Å andra sidan har det också framhållits att länder som går före med en strängare miljölagstiftning skulle kunna utveckla komparativa fördelar inom t.ex. mil- jöteknik på lite längre sikt, den s.k. Porterhypotesen. De empiriska beläggen för en Porterhypotes är emellertid även de mycket svaga (Dechezlepretre och Sato, 2017).

Särskilt för länder som befinner sig i en utvecklingsprocess kan införandet av mer miljövänlig teknik uppfattas som riskfyllt och kostsamt. I tidiga faser av ökad tillväxt är miljöeffekterna i regel negativa. Indien är ett slående exempel med en betydande ökning kolbaserad energi med påtagligt negativa miljökonsekvenser i särskilt vissa regioner. Samtidigt innebär stigande BNP och inkomster i ett land att efterfrågan på en bättre levnadsmiljö och ett bättre klimat ökar. I ett längre perspektiv är det givetvis rationellt även för utvecklingsländer att minska sårbarheten för framtida klimatföränd- ringar, det finns ingen motsättning mellan ”grön” tillväxt och utveckling.