Modeller och verktyg för att analysera social bostadspolitik

Flera olika begrepp används för att beteckna social bostadspolitik.

”Social housing”, ”public housing” och ”affordable housing”. Det finns ingen gemensam definition av begreppet social housing. Länderna ger begreppet olika betydelser kopplade till olika omfattning av offentlig intervention inom sektorn och politikens syften. Här har vi valt att använda begreppet social bostadspolitik som ett inkluderande begrepp och gör preciseringar när det behövs för förståelsen. I litteraturen utvecklas och diskuteras olika teorier och modeller till stöd för att göra jämförelser av ländernas sociala bostadspolitik. I detta avsnitt beskrivs aktuella modeller och eventuella policyslutsatser som dras i samband med dessa. Avsnittet går vidare in på begreppet ”stigberoende”

(path-dependence) som är ett teoretiskt verktyg för att analysera historiska förlopp utifrån institutionella system och som bl.a. har använts för att jämföra utvecklingen av de nordiska ländernas bostadspolitik.

1.2.1 Generella stöd och riktade stöd

En vanlig distinktion i litteraturen om social bostadspolitik är den mellan breda, offentliga stöd och stöd riktade till utvalda grupper och hushåll, efter en modell av Harloe (Harloe 1995). Han gör en distinktion mellan en generell s.k. massmodell och en residual modell. Massmodellens egenskaper sätter fokus på storskalig produktion av hyresbostäder med syftet att genom ett stort utbud erbjuda invånare tillgång till en bostad till en överkomlig kostnad. Massmodellen är alltså inte riktad specifikt till låginkomstgrupper. Vid sidan av massbyggnation av bostäder stöds sektorn av generella subventioner, som i liten omfattning är

inkomstrelaterade. Den residuala modellen, å andra sidan, karaktäriseras av småskaliga program av nybyggnation riktade till just

låginkomstgrupper. Modellen tillgodoser behov i politiskt, socialt och ekonomiskt marginaliserade grupper och sammanhänger generellt med en stigmatisering av den sociala sektorn. Enligt Harloe blev massmodellen vanlig efter andra världskriget för att vid mitten av 1970-talet skifta till den residuala modellen (Jfr Scanlon, Whitehead & Arrigoitia 2014).

I en jämförande analys (Braga & Palvarini 2013) av europeiska modeller för social bostadspolitik bygger författarna vidare på Harloes modell. De delar upp den selektiva sociala politiken i en generell och en residual submodell. Den sociala politiken avser dels fördelningen av hyresbostäder, dels hyressättningen av bostäderna. I den generella submodellen fördelas bostäder utifrån inkomsttak i motsats till den

residuala submodellen där behovsprövning ligger till grund för

fördelning. Vidare bestäms hyrorna i den generella modellen utifrån ett bestämt inkomsttak och där hushållen kan få inkomstbaserade stöd till hyran. I den residuala modellen är stödet antingen kostnads- eller

inkomstbaserat. Braga och Palvarini ansluter till Harloes slutsats om vart Europas länder är på väg men menar dessutom att den generella

submodellen är den naturliga utvecklingsriktningen för Västeuropas länder som traditionellt riktat stöd till en bredare grupp av låg- och medelinkomsttagare.

Tabell 1.1. Modeller för social bostadspolitik, efter en indelning av Braga & Palvarini, 2013.

Generell modell Residuala/Riktade modeller

Generell submodell Residual submodell Sverige

Danmark Nederländerna

Österrike Tyskland Frankrike Finland

Storbritannien Tyskland Frankrike

Till skillnad från de ekonomiska modellerna placerar Kemeny (Kemeny 1995) de sociala strukturerna, eller kulturen, i centrum. Han gör en distinktion mellan två olika hyresbostadsmodeller som kan uppstå samtidigt i olika länder, ”The dual” och ”The unitary”. Den tudelade modellen baseras på konkurrens mellan den sociala (icke vinstdrivande) hyressektorn och andra uthyrare. Staten skyddar den offentliga, eller sociala, hyressektorn från resten av marknaden för att få ett skyddsnät för låginkomstgrupper. Den privata hyressektorn vänder sig till

höginkomsthushåll. Efterfrågan tenderar i denna modell att styras mot självägda bostäder enligt Kemeny. Den odelade hyresmarknaden kommer ur en social marknadsstrategi. Systemet är efterfrågestyrt snarare än offentligt styrt och modellen är till skillnad från den tudelade orienterad mot direkt konkurrens. Den offentliga hyressektorn är inte riktad mot enbart låginkomsttagare, varför den inte tenderar att förknippas med marginalisering och stigmatisering av den sociala hyressektorn. Kemeny, Kersloot & Thalmann (Kemeny et al. 2005) utvecklar resonemanget kring den odelade hyresmarknaden och menar att den icke vinstdrivande hyresmarknaden med tiden mognar och når en nivå där den fullt ut kan konkurrera med andra upplåtelseformer. Enligt författarna kan

subventioner då fasas ut och marknaden integreras med övriga bostadsmarknaden. Enligt författarna ska den s.k. integrerade

hyresmarknaden ses som målet med en social bostadsmarknadspolitik.

Med utgångspunkt i Kemenys och Harloes modeller undersöker van der Heijden (van der Heijden 2002) om skillnader i ländernas sociala bostadspolitik ger tillräcklig grund för att anta olika utvecklingsriktningar för ländernas politik. De länder som undersöks är Belgien, Tyskland (väst), Frankrike, Storbritannien, Nederländerna och Sverige.

1 Villkor för social bostadspolitik: En översikt med exempel från andra länder 27

Tre olika scenarier tecknas och ger en bild av en förväntad inriktning av bostadspolitiken.² I det första scenariot antas att det finns en kombination av politik och marknad som leder till en större andel privatägda bostäder, i vilken s.k. sociala (offentliga) hyresvärdar förväntas rikta sig till hushåll med låg inkomst. Enligt van der Heijden (2002) kan den sociala sektorn i denna modell bli helt beroende av subventioner riktade till hushållen.

Dessutom konstaterar han att hyrestagare saknar incitament att öka sin inkomst då det omedelbart tar ifrån dem bostadsstödet. Sektorns aktörer kan i denna modell inte fungera som oberoende parter på marknaden.

Enligt van der Heijden (2002) stämmer den modellen överens med den brittiska bostadsmarknaden i vilken egnahemsbostäder har blivit norm.

Övriga två scenarier grundas i en situation i vilken offentliga åtgärder inte specifikt riktar stöd till egnahem och där efterfrågan på hyresrätter kommer från olika inkomstgrupper. Dessa scenarier är enligt van der Heijden (2002) tillämpbara på Tyskland och Sverige medan han menar att även Frankrike och Nederländerna troligen följer dessa scenarier. I det andra scenariot (en residual odelad marknad) kan uppstå en efterfrågan från olika inkomstgrupper, och hyresvärdar kan fördela lägenheter efter eget tycke. De kan då välja en marknadsorienterad policy och fokusera på avtal med mer lukrativa höginkomstgrupper. Tyskland antas komma att följa denna väg.

Det tredje scenariot är den odelade hyresmarknaden, som i mycket grundas i Kemenys odelade marknadsmodell. I detta scenario kombineras socialt ansvar med en marknadslösning. Hyresvärdar är finansiellt

oberoende utan att den sociala hyresmarknaden blir marginaliserad.

Scenariot förutsätter att den sociala hyressektorn tillgodoser en vidare grupps önskemål, inte bara låginkomsttagare. Policyn kan omfatta flera instrument, inklusive hyresdifferentiering, hyrespool och selektiv försäljning i en form av förvaltning av tillgångar. I detta scenario antas offentliga, eller sociala, hyresvärdar vara aktiva på en marknad där de konkurrerar med aktörer som erbjuder ägandebostäder. Därutöver kommer staten i detta scenario att behålla och utveckla en neutral politik som inte knyter vissa inkomstgrupper till specifika boenden. Van der Heijden (2002) menar att Nederländerna, Sverige och möjligen Tyskland och Frankrike är i en bättre position än t.ex. Belgien och Storbritannien för att utveckla detta scenario. I flera västeuropeiska länder är det aktuellt att låta utvecklingen gå i riktning mot det första scenariot (residual delad marknad) vilket förknippas med en marginalisering och stigmatisering av låginkomstgrupper. Om detta är oönskat menar van der Heijden (2002) att det krävs aktiva åtgärder inom ett vidare fält än bostadssektorn för att ändra riktning på utvecklingen. I en teoretisk analys (van der Heijden et al. 2012) av den integrerade marknadsmodell som introduceras av Kemeny et al. (2005) drar författarna slutsatsen att en odelad marknad

2 De tre scenarierna är:

1. en residual tudelad marknad (Harloes residuala modell och Kemenys delade marknadsmodell)

2. en residual odelad marknad börjar med Kemenys delade marknadsmodell och utvecklas i riktning mot en residual delad marknad

3. en odelad hyresmarknad som kombinerar socialt ansvarstagande med en marknadslösning för bostadsförsörjningen.

som inte samtidigt tillämpar en behovsprövad fördelning av bostäder, finns ingen garanti för att modellen kommer att tillgodose behovet av bostäder till utsatta hushåll.

1.2.2 Institutionella villkor och stigberoende i Sverige

Historiska analyser av bostadspolitiken visar hur tidigare beslut och vägval blir styrande för de möjligheter som beslutsfattare uppfattar sig ha i senare skeden och för vad som anses riktigt och bra. Detta betecknas som ”stigberoende” och syftar på institutionella strukturer³,

marknadsmodeller och värderingar (Bengtsson 2006, van der Heijden 2012).

I antologin ”Varför så olika: Nordisk bostadspolitik i jämförande historiskt ljus” (Bengtsson 2006), undersöks historiska förklaringar till hur de nordiska länderna Sverige, Danmark, Norge, Finland och Island utvecklat divergerande bostadspolitik trots att de i så många andra avseenden är lika. Skillnaderna förklaras med regimteoretiska begrepp⁴ och stigberoendets mekanismer. Bland de nordiska länderna grupperas ofta svensk, dansk och norsk bostadspolitik till de generella modellerna som riktar stöd mot en större grupp av bostadsmarknaden medan isländsk och finländsk bostadspolitik brukar betraktas som selektiv och inriktad på särskilt utsatta grupper av hushåll och ofta i kombination med individuell behovsprövning (Bengtsson 2006). Sveriges bostadsregim sedan 70 år fram till 2010 består enligt Bengtsson (2014) av, förutom en generell inriktning av den sociala bostadspolitiken, kommunalägda allmännyttiga bostadsföretag, integrerad hyresmarknad (allmännyttiga och privata värdar konkurrerar på samma marknad), kollektivt förhandlingssystem och en stark och institutionaliserad hyresgäströrelse.

I en föreläsning presenterar Bengtsson (2014) tre framtidsscenarier för den svenska sociala bostadspolitiken: Ett anpassningsscenario, ett

motståndscenario och ett scenario för systemskifte. Anpassningsscenariot innehåller en anpassning till EU-regler (se nedan), ett kollektivt

förhandlingssystem och bruksvärdesprincipen, affärsdriven allmännytta, konkurrens på lika villkor, konvergens mellan privat och allmännyttig sektor, bostadssociala insatser i konkurrens och kontraktsvarianter av sociala bostäder. Bengtsson ställer retoriskt frågan varför allmännyttan i ett sådant scenario ska vara kommunalägd.

I motståndsscenariot utnyttjas tolkningsutrymmet i regelverken till att behålla nuvarande system, man gör en vid tolkning av affärsmässighet, allmännyttiga hyror skiljer sig från privata, allmännyttan behåller den hyresledande rollen och har fortsatt en självständig roll i den lokala bostadspolitiken. Scenariot bygger eventuellt på ostadig legal grund om det ifrågasätts.

I scenariot för systemskifte försvinner förhandlingssystemet och bruksvärdessystemet, allmännyttan drivs affärsmässigt, vi får

3 De skillnader och likheter som finns mellan länderna avser främst de formella regelverken men författarna håller sig till en vidare betydelse som är konsistent med innebörden i begreppet institutionalisering, och som sammanhänger med utvecklingen av sociala normer, konventioner och diskurser (Bengtsson 2006).

4 Med bostadsregim menas i Bengtsson 2006 den uppsättning grundläggande principer efter vilka ett nationellt system för bostadsförsörjning är ordnat.

1 Villkor för social bostadspolitik: En översikt med exempel från andra länder 29

marknadsanpassade hyror och kommunala sociala bostäder. Scenariot kan enligt Bengtsson ha bristande legitimitet och kan vara politisk svårgenomförbart.

EU:s regelverk sätter villkor för offentligt stöd till bostadssektorn som innebär att stöd ska motiveras av ett behov som inte tillgodoses via marknaden. Detta regleras genom ”Services of General Economic Interest” (SGEI). (Nederländska staten blev med anledning av reglerna uppmanad av EU kommissionen att ändra sitt regelverk, se avsnitt 1.3.)