En översikt med exempel från andra länder
1.4 Samhällsbyggande och regional planering som villkor för social bostadspolitik
Markanvändningspolitik, eller rumslig och fysisk planering, är verktyg för att göra avvägningar mellan olika anspråk i markanvändningen och används bl.a. för att driva igenom social bostadspolitik. Exempel på detta är Stockholmsregionens tillväxt under senare delen av 1900-talet, kring spårvägs-, tunnelbane- och pendeltågsnätets stationer och efter planer och överenskommelser mellan inblandade aktörer. Besluten bidrar med ekonomiska, sociala och miljömässiga förutsättningar för bland andra bostadsbyggare, hyresgäster och bostadsköpare. I litteraturen om social bostadspolitik saknas däremot oftast analyser och resonemang kring markanvändningspolitiken. I de fall den diskuteras är den inte självklar.
Marknadsliberala debattörer menar t.ex. att markanvändningsplaner generellt begränsar marknadens initiativ och att detta är negativt för möjligheterna att bygga billiga bostäder.
Ett traditionellt sätt att motverka bostadsbrist bland grupper med svag ekonomi är politik och strategier för att öka byggandet av billiga bostäder, ofta i perifera lägen och grundat i beräknade boendekostnader förknippade med inköpspris, avgifter, hyror och driftskostnader. Detta är dock inte självklart den bästa lösningen.
Kostnaden för mark och bostäder är generellt högre i centrala delar av städerna och lägre i ytterstadsområden, vilket anses spegla bl.a. närheten till arbetsplatser och centrumfunktioner, dvs. en god tillgänglighet eller låg transportkostnad. Bostäder i perifera lägen, med ett lägre pris, har i gengäld ofta högre kostnader för arbetspendling och andra resor.
Utgifterna består inte bara av längre resor utan även av ett större
bilinnehav. För att kunna bestämma hushållens totala utgifter för en viss bostad i ett visst läge behövs mått på utgifterna för såväl bostaden som transporterna. Att bara mäta bostadskostnaden leder till att kostnaderna för bebyggelsestrukturer med stora avstånd kan underskattas. En studie i Auckland, New Zealand (Mattingly & Morrissey 2014) visar att
bostadsbebyggelse i perifera lägen riskerar att ge upphov till
förhållandevis höga boendeutgifter när kostnader för transporter och bilinnehav inkluderas i beräkningarna. Om dessutom bilanvändningens olika miljö-, buller- och olyckskonsekvenser tas med i beräkningen blir samhällets kostnader för bostadsbyggande i perifera lägen ännu högre.
Medan konventionella mått på boendekostnad ger stöd för en perifer placering av billiga bostäder, ger en vidare syn på boendekostnaden argument för placering av bostäder i mer centrala lägen eller i närheten av noder för kollektivtrafiken. Pollack et al. (Pollack et al. 2011) menar i det sammanhanget att planer för att utveckla stadsdelar med kollektivtrafik kan få den oönskade effekten att de utestänger låginkomsthushåll från bostadsmarknaden. Det sammanhänger med att förbättrad kollektivtrafik ökar värdet på de kringliggande bostäderna och att det attraherar mer resursstarka hushåll, som i sin tur konkurrerar ut hushåll med mindre resurser.
De internationella studierna kan inte okritiskt generaliseras till svenska förhållanden. Men de ger stöd för slutsatsen att social
bostadspolitik sker i samsyn med markanvändningspolitik och planer för kollektivtrafiken.
Med anledning av det brittiska planeringsramverket National Planning Policy Framework (NPPF 2012) och den nationella debatten rörande policyn samlades 15 forskare från olika samhällsvetenskapliga
discipliner, främst från London School of Economics (LSE), för att skapa klarhet i debatten. I en blogg (LSE 2011) delger de sina gemensamma slutsatser. Här återges gruppens generella slutsatser.
• Forskarna menar att bostadsproblemet har betydligt fler orsaker än snäv planeringslagstiftning. För att öka bostadsutbudet och den ekonomiska aktiviteten i samsyn med andra sociala och miljömässiga mål är det nödvändigt att hänvisa till marknadsmisslyckanden vid markanvändningsbeslut. De flesta av marknadsmisslyckandena relaterar till rumsliga och generationsöverskridande faktorer, d.v.s. till kostnader och nyttor för dem som inte direkt är involverade i besluten.
1 Villkor för social bostadspolitik: En översikt med exempel från andra länder 37
Ett exempel på marknadsmisslyckande är de konsekvenser som drabbar lokalt i grannskap vid bebyggelseförtätning.
• Bostadsbyggande ska vara ett lokalt beslut, men det måste finnas incitament att bygga då negativa effekter normalt drabbar främst lokalt medan nyttan tillfaller en vidare krets. Forskarna ställer sig därför bakom de generella ekonomiska stöd som riktas till
bostadsbyggande. Lokala beslut menar de bör baseras på effektiva planer som reflekterar bestämda och evidensbaserade samhällsbehov.
• Den centrala frågan att lösa med anledning av de generella
stödformerna är att dessa ger incitament att bygga där det är billigast och inte nödvändigtvis där det ger den största totala nyttan. En relaterad fråga är vem som drar nytta av stöden. Pengarna ska enligt forskarna betalas ut till kommunala myndigheter med tanken att kompensera på grannskapsnivå där de faktiska kostnaderna uppstår.
Författarna belyser även risken att det uppstår långa fördröjningar och att samhällen i närheten av utvecklingsområden kommer att lida medan nyttan tillfaller en vidare krets.
1.5 Slutsatser
Social bostadspolitik är ett aktuellt ämne för studier och debatt i Europa.
Behovet av bostäder för låginkomsthushåll och särskilt utsatta grupper anses vara stort och växande. Detta förklaras med den pågående urbaniseringen, med stigande priser på bostäder och på demografiska faktorer, särskilt invandring, men utvecklingen ses också som en effekt av inkomstfördelningen.
Den sociala bostadspolitiken i Europa har genomgått stora förändringar de senaste årtiondena. Från en generell politik med
massutbyggnad och stöd till breda grupper till en mer marknadsanpassad politik med riktat stöd till låginkomsthushåll och andra utsatta grupper.
Samtidigt har andelen eget ägande ökat genomgående i hela Europa. De övergripande frågorna för länderna är hur en modern bostadspolitik kan utformas utan att bygga upp ett beroende av kraftiga subventioner och utan att permanenta den pågående stigmatiseringen av bostadsområden med många låginkomsthushåll.
Länderna har stora institutionella olikheter, särskilt hyresmarknaderna skiljer sig mycket. Länderna har därför olika förutsättningar att
genomdriva en ny social bostadspolitik. Sveriges institutionella villkor erbjuder både hinder och unika chanser att styra utvecklingen.
Olikheterna mellan länderna gör det dock svårt att dra generella slutsatser om möjligheterna att genomföra åtgärder. Det är inte heller möjligt att dra några säkra slutsatser om effekter av enskilda bostadspolitiska åtgärder, då effekterna i ett land kan vara resultat av institutionella förhållanden.
Litteraturen bidrar med teoretiska verktyg för att urskilja trender i den sociala bostadspolitiken och för att göra jämförelser mellan länder. En vanlig distinktion är den mellan en generell social bostadspolitik och en riktad politik. Sverige är ett av de länder som har en tradition av generell social bostadspolitik men bedöms ha genomgått en snabb omställning i riktning mot en mer riktad politik. En aktuell diskussion i litteraturen rör olika marknadsmodeller för den sociala bostadspolitiken. Sveriges
hyresmarknad ses i det perspektivet som en odelad marknad till skillnad från en tudelad, vilken definieras av en särskild hyresmarknad för utsatta hushåll, i vilken staten går in med stöd. Den tudelade marknaden brukar leda till en stigmatisering av låginkomsthushåll.
En viktig iakttagelse i sammanhanget är att den teoretiska distinktionen inte alltid är lika tydlig i praktiken. I tider av finansiell oro t.ex., kan den riktade politiken övergå till en generell bostadspolitik då stora delar av befolkningen får tillgång till bidrag och subventioner. Typiskt är att den generella sociala bostadspolitiken har blivit populär i tider av stora behov inom bostadssektorn. Den riktade sociala bostadspolitiken med
behovsprövning eller inkomsttak, vilken är den vanliga modellen i Europa, måste hantera avvägningar mellan stigmatisering av bostäder och grannskap och att låta hushåll som ökat sin inkomst bo kvar. Frågan är om bostäder som finansierats med statliga medel successivt ska kunna övergå i medelinkomsttagarnas händer. Den sociala bostadssektorn i denna modell anses kunna bli helt beroende av subventioner riktade till hushållen. Alternativet med inkomstprövade bostadsstöd på en öppen marknad möter istället hindret att det minskar incitamentet för hushållen att öka inkomsten.
En annan aktuell fråga för länderna att ta ställning till är hur stöd ska fördelas mellan olika upplåtelseformer. Norge och Finland har traditioner av en stor marknad av eget ägande medan hyresmarknaden är liten och i Norges fall till större delen privat. Våra grannländer riktar även selektivt stöd till denna upplåtelseform.
Stigberoende, i termer av institutionell stabilitet, innebär både möjligheter och hinder för bostadspolitiska beslut. Den svenska bostadspolitiken under 1900-talet, vilken lett till bl.a. allmännyttiga bostadsföretag, förhandlingslösningar och en stark hyresgästförening har sedan 1990-talet börjat avvecklas och ersatts av nya liberala modeller.
(Bengtsson 2006). EU:s regelverk kring social bostadspolitik är ett påtagligt institutionellt villkor i detta sammanhang.
Trögheterna i systemet gör det svårt för oss att se alternativ som skulle kunna vara möjliga och bra, och istället tenderar vi att låta
effektivitetsargument styra vidare i redan valda spår. Med tre scenarier skissar Bengtsson (2014) möjliga utvecklingsriktningar för Sverige, varav något kanske erbjuder ett alternativ till kortsiktiga effektivitetsargument.
Bostadspolitikens villkor sträcker sig även utanför den vanliga avgränsningen av bostadspolitikens område. I Sverige lade 1900-talets samhällsbyggnadspolitik grunden för ett omfattande bostadsbyggande långt utanför stadskärnorna med målsättningar om bibehållen tillgång till städernas centrala delar och en hälsosammare och tryggare närmiljö. De stadsstrukturer som vuxit fram i spåren av 1900-talets eller senare års stadsbyggnad och regional politik sätter villkor för framtida beslut om bostadsbyggande. Olika lägen och miljöer medför dessutom ekonomiska, sociala och miljömässiga förutsättningar för både bostadsbyggare, hyresgäster och bostadsköpare.
De engelska forskarna (LSE 2011) tar upp frågor med relevans även för den svenska stadsbyggnadspolitiken. Med argumentet att staten bara ska styra marknaden om den har misslyckats, ställer de det aktuella stadsbyggnadsidealet om den kompakta staden inför delvis nya krav på
1 Villkor för social bostadspolitik: En översikt med exempel från andra länder 39
motiveringar. Samtidigt visar de att urban och regional planering är viktiga villkor för att öka bostadsutbudet i samsyn med andra sociala, ekonomiska och miljömässiga mål. Intressant att notera är även forskarnas argumentation för generella statliga subventioner till bostadsbyggande och till kompensationer i form av pengar riktade till mottagare på grannskapsnivån, där de negativa konsekvenserna av en politik för kompaktare städer uppstår.
41