Resultaten av Boverkets kartläggning i denna rapport av hållbar utveckling är samstämmiga med slutsatserna in tidigare boverks- rapport om sektorssamordning (”Sektorssamordning! Exempel från mellankommunalt och regionalt samarbete inom fysisk samhällspla- nering”, augusti 2003). I likhet med resultaten i den sistnämnda rap- porten läggningen som redovisas i den nu aktuella rapporten, att det uppenbarligen generellt sett är förenat med mindre svårigheter att arbeta för en hållbar utveckling i den sektorsövergripande kommu- nala översiktsplaneringen än i arbetet på regional nivå, som på många håll är starkt sektoriserat.
Den totala livsmiljön i regioner, kommuner och på olika orter består av många olika faktorer som förutsättningar för boende, kommersiell och offentlig service, kommunikationer och transport- struktur, kollektivtrafik, allsidig arbetsmarknad och möjligheter till utbildning inom pendlingsavstånd, kultur- och aktivitetsutbud, näringslivsförnyelse, miljösituation, estetiskt tilltalande bebyggelse- miljö m.m. Denna samlade livsmiljö bestämmer attraktiviteten hos orter, kommuner och regioner. vilket har stor betydelse för den enskildes livsföring och även bl.a. för företagens och samhällsorgan- ens personalrekrytering. Mot den bakgrunden är det inte överras- kande att de flesta av de granskade regionala programmen lägger stor vikt vid livsmiljöfrågor.
Vid årsskiftet 2003/2004 skickade NUTEK i samverkan med Bo- verket och PBL-kommittén ut en enkät till tjänstemän inom fysisk planering resp. regionalekonomisk planering i alla län/regioner. Av svaren på denna enkät framgår, att den mest självklara kopplingen mellan regional utvecklingsplanering och fysisk samhällsplanering anses vara analys i planeringen av transport- och kommunikations- frågor. Det är naturligt, eftersom det knappast är möjligt att analy- sera sådana frågor utan att lägga ett rumsligt-geografisk perspektiv på dem. Kommunikationsleder och de strukturer de bildar kräver analys i såväl fysisk planering som ekonomisk utvecklingsplanering och nästan alla de granskade regionala programmen och alla ge- nomgångna översiktsplaner tar upp sådana frågor i regionalt ut-
vecklingsperspektiv. Detta visar tydligt att det är mycket angeläget med god samverkan mellan ekonomisk utvecklingsplanering och den fysiska samhällsplaneringen i den regionala utvecklingsplane- ringen.
Överraskande nog tar bara knappt hälften av de granskade regio- nala programmen upp boendefrågor, trots den betydelse bostads- försörjningen och ett gott boende har för utvecklingen av attraktiva regioner. Bostadsförsörjningen och ett gott boende är strategiskt för den regionala utvecklingen. Bristande bostadsförsörjning är ett tillväxthinder. Försörjningen med bostäder är primärt ett kommu- nalt ansvar, men idag stämmer ofta inte bostadsmarknadernas geografiska utbredning med kommungränserna. Dessa frågor har blivit mellankommunala och regionala. Det är därför oundgängligt att boendefrågorna beaktas i ökad utsträckning i arbetet med regio- nala utvecklingsprogram och regionala tillväxtprogram. Det kräver i sin tur att underlag från den fysiska samhällsplaneringen finns till- gängligt i den regionala utvecklingsplaneringen. Vidare ställer det krav på god samverkan mellan ekonomisk utvecklingsplanering och fysisk samhällsplanering inom dess ram.
De mellankommunala och regionala beroendet avseende många skilda sektorsverksamheter har över huvud taget ökat tydligt under senare decennier. Det gäller – utöver boende/bostadsförsörjning – bl. a. kommunikationer, handelsetableringar, avfallshantering, många miljöfrågor och vattenförsörjning.
Boverkets granskning visar vidare att bara knappt hälften av de genomgångna översiktsplanerna behandlar mer än någon enstaka mellankommunal fråga och att endast ca en femtedel av planerna mer utförligt tar upp mellankommunala och regionala frågor. Också detta överensstämmer med de analysresultat som redovisas i Bo- verkets nyss nämnda rapport om sektorssamordning, där Boverket konstaterade att det finns många exempel på att denna typ av frågor inte har kunnat klaras på ett tillfredställande sätt i ett mellankom- munalt och regionalt perspektiv. Ett utökat mellankommunalt sam- arbete i samhällsplaneringsfrågor, i och i anslutning till den kom- munala översiktsplaneringen, är därför påkallat. Det gäller inte minst de delar av landet där sådan samverkan inte har utvecklats genom delregionala kommunalförbund eller liknande organiserat planeringssamarbete. Senare års erfarenheter visar tydligt att en ökad samverkan om de frågor som rör användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner är nödvändig.
I allt fler kommuner behandlas idag viktiga utvecklingsfrågor i översiktsplaneringen. Många av de regionala utvecklingsfrågor som behandlas i regionala utvecklingsprogram har en fysisk-rumslig dimension. Det är därför också av detta skäl naturligt med god koppling mellan regional utvecklingsplanering och kommunal översiktsplanering.
Trots kommunal representation i partnerskapen förefaller det emellertid som om den kommunala översiktliga planeringen inte hittills har beaktats i särskilt stor utsträckning i arbetet med länens/ regionernas program. Också utifrån granskade översiktsplaner är
39 Några viktiga slutsatser
intrycket, att det inte i dagens programarbete för regional utveck- lingsplanering, har förekommit särskilt mycket samverkan med kommunernas översiktsplanering enligt PBL.
I den tidigare nämnda enkäten i februari 2004 från NUTEK i sam- verkan med Boverket och PBL-kommittén till länens/regionernas kontaktpersoner för regional utvecklingsplanering har arbetsläget i länen översiktligt kartlagts vad gäller regionala utvecklingsprogram och liknande dokument. Huvudintrycket är att det finns ett utbrett medvetande om att det av funktionella och rationella skäl behöver finnas god koppling mellan regional utveckling och fysisk samhälls- planering. Men i praktiken är detta samspel ännu svagt utvecklat med undantag för i några få län/regioner.
Också svaren på en annan enkät i januari 2004 från Boverket till länen om arbetet med de regionala tillväxtprogrammen, RTP, styrker detta. I svaren på denna boverksenkät framkom samtidigt, att det under utarbetandet av tillväxtprogrammet ändå i några län/regioner har förekommit viss samverkan mellan dem som ansvarar för till- växtprogrammet och företrädare för fysisk samhällsplanering. Av svaren på denna enkät framgår emellertid också att den kommunala översiktsplaneringen uppenbarligen inte har beaktats i någon större utsträckning i arbetet med de regionala tillväxtprogrammen.
Formerna behöver följaktligen utvecklas ytterligare för att god samverkan ska uppnås. Det krävs en växelverkan mellan å ena sidan fysisk samhällsplanering och å den andra arbetet med regionala tillväxtprogram och regionala utvecklingsprogram. En viktig förut- sättning för detta är att fysiska planerare, tillsammans med närings- livsutvecklare och ekonomer, är med i de grupper som förbereder utvecklingsprogrammen. Användning av den fysiska planeringens arbetsmetoder och process, som komplement till och i kombination med ekonomisk analys, skulle därmed i många fall kunna stärka analyserna i arbetet med regionala utvecklingsprogram.
41 Bilaga
Bilaga
Behandlingen av mellankommunala och regionala
frågor i 41 översiktsplaner
Kortfattade anteckningar från översiktlig granskning
Den senaste i Boverkets översiktsplanearkiv befintliga översiktspla- nen från 41 kommuner har granskats översiktligt. Dessa översikts- planer från alla delar av Sverige valdes ut med hjälp av personer med god överblick över planeringsläget i landet. Ordningsföljden mellan kommunerna i denna redovisning är godtycklig. Drygt en tredjedel av de granskade 41 planerna innehåller överraskande nog ingenting eller nästan ingenting explicit om mellankommunala och regionala frågor. I förteckningen nedan görs i korthet en redovisning av de öv- riga två tredjedelarna översiktsplaner, vilka innehåller skrivningar om mellankommunala och/eller regionala frågor. Några av dessa översiktsplaner beskrivs närmare i avsnitt 5.
Linköping
Översiktsplanen från 1998 har ett kapitel ”Regional samverkan/ mellankommunala intressen”. Där nämns att den ökade rörligheten innebär nya möjligheter för kommunen och att den totala drag- ningskraften för regionen blir större då än om varje kommun arbetar var för sig. Regionerna måste vara stora för att hävda sig i ett EU- perspektiv. Då är det viktigt med kommunikationer, såsom förbin- delser med tåg. För Linköpings del är samarbetet inom Östergötland med Norrköping särskilt viktigt.
Denna plan beskrivs närmare i avsnitt 5.3. Umeå
I översiktsplanen från 1998 återfinns bl.a. rubrikerna ”Umeå i ett regionalt och nationellt perspektiv” samt ”Mellankommunala frå- gor”. Ett centralt mål i nationell utvecklingsplanering är tillväxt. Som utvecklingen sett ut de senaste två – tre decennierna är Umeå det enda delområde i norrland som kunnat hävda sig gällande tillväxt- förmågan gentemot storstäderna och övriga universitetsorter.
Umeåregionen kan klara en allsidig utveckling om kraftsamling sker av de regionala resurserna i samverkan. Detta för att klara den mellankommunala konkurrensen om tillväxten. Exempel på en så- dan kraftsamling kan vara att öka befolkningen eller förstärka möj- ligheterna för företag m.m. Det är viktigt för hela norra landsdelen att Umeå hävdar sig nationellt då detta sprider sig till övriga delar av Norrland. Universitetet lockar människor från hela landet och har en stark konkurrensförmåga. Ur ett internationellt perspektiv fokuserar Umeå på Kvarkensamarbetet, Interreg III, deltagande i Östersjö- samarbetet och Barentssamarbetet.
Beträffande mellankommunala frågor sker samverkan och plane- ring på ett flertal områden.
Helsingborg
Helsingborgs översiktsplan från 2002 behandlar regionala frågor. I ett kapitel om regional samverkan beskrivs regionens förutsätt- ningar. Där sägs att i en sammanvävd och internationell marknad är det nödvändigt med gränsöverskridande samverkan. Helsingborgs utvecklingsstrategier anknyter även till principer i EU:s European Spatial Development Perspective, ESDP. Det handlar främst om ut- veckling av en flerkärnig stadsstruktur, hög tillgänglighet till kom- munikationer och kunskap samt bevarande och utveckling av värde- fulla natur- och kulturområden. I Skåne finns många samarbets- organisationer i dessa frågor. För Helsingborg är kontakten med Helsingör viktig. Där ska finnas attraktiva boendemiljöer, tilltalande stadsmiljöer, intressanta kulturmiljöer samt utbud av fritidsaktivi- teter. Kommunikationerna är av stor vikt för området.
I ett kapitel behandlas ”Skånsk livskraft”, vilket är Skånes regionala utvecklingsprogram. Det konstateras att de fyra målen men också att målsättningarna och strategierna för den skånska utvecklingen ligger väl i linje med de för översiktsplanen preciserade utvecklings- strategierna.
Det finns ett särskilt kapitel om mellankommunala frågor. Helsin- gör är en viktig samverkanspartner i denna mellankommunala planering.
Övergripande infrastruktur har stor betydelse för Helsingborg med dess läge. För Helsingborgs del föreslås flera åtgärder inom trans- portsystemet och transportfrågorna relateras till infrastruktur- planeringen för Skåne län.
Falun – Borlänge
I en fördjupning av översiktsplan för området mellan Falun och Bor- länge från 1995 behandlas bl.a. utbyggnaden av väg- och järnvägs- stråken. Ett kapitel tar upp regionens utveckling. I en beskrivning om mål för den regionala utvecklingen nämns starka och svaga sidor. Vi- dare beskrivs regionens historia och geografi.
Boverket har beskrivit de båda kommunernas arbete i andra sam- manhang, bl.a. i EU-projektet Samverkan om miljömål i Sverige, SAMS.
43 Bilaga
Uppsala
Uppsalas fördjupning av översiktsplan för Uppsala stad antogs 2002 och är ett omfattande dokument. Ett särskilt kapitel behandlar regio- nala samband. För Uppsala är kontakterna med Stockholmsregio- nen mycket viktiga och de regionala funktionerna ställer krav på sta- den i form av tillgänglighet och utrymme. Uppsala är välbeläget från kommunikationssynpunkt med bl. a. storflygplats. Kommunen lig- ger dessutom i en expansiv tillväxtregion. Uppsalas och Stockholms arbetsmarknader har sedan slutet av 90-talet blivit mer och mer inte- grerade och goda kommunikationer är en betydelsefull faktor för det. Det underlättar utvecklingen av den regionala arbetsmarkna- den. Bostadsmarknaden i Uppsala blir allt mer sammanhängande med Stockholmsregionens och många väljer att bo kvar och arbeta på annan ort. Omarbetning av den kommunomfattande översikts- planen har inletts.
Fördjupningen av översiktsplan för Uppsala stad beskrivs närmare i avsnitt 5.2.
Nyköping
Nyköpings översiktsplan från 2000 innehåller inte mycket om regio- nala frågor. Kommunen skriver om Östersjöregionen, som de anser kommer att stå för en allt större del av Europas tillväxt. Nyköpings attraktivitet består av särskilda värden och läget i Stockholmsregio- nen bådar för god utveckling. Befolkningen ökar stadigt men inte i så hög takt. Samverkan med Oxelösund ökar då de betraktas som en gemensam region. En ökad samverkan kommer också att ske med Stockholmsregionen.
Västerås
Översiktsplanen från 1992 med översyn 1998 har ett kapitel som handlar om regional samverkan. Västerås deltar bl.a. i samarbete inom Mälardalsområdet och med grannkommunerna.
Boverket har i en tidigare rapport beskrivit Västerås kommuns samarbete inom Västra Mälardalen närmare.
Ovanåker
Översiktsplanen från år 2000 innehåller ett kapitel om mellankom- munalt samarbete. Kommunen har samarbete med sina grannkom- muner i flera olika frågor.
Östersund
Översiktsplanen från 1991 innehåller en del om regionala frågeställ- ningar. Ett kapitel behandlar regional utvecklingsplanering. Det pe- kas på de utvecklingsresurser och förutsättningar som finns i länet och kommunen. Här nämns bl.a. naturen och infrastrukturen som stora tillgångar.
Göteborg
Översiktsplanen antagen i slutet av 2001 har ett kapitel som heter ”Göteborg i världen,” och även ett kapitel som tar upp regionala frå- gor. Där hänvisas också till Göteborgsregionens kommunalförbund, som är ett för 13 kommuner gemensamt regionalt planeringsorgan.
Också bl.a. EU:s ESDP beskrivs.
Vidare tas i planen bl.a. upp att under senare år har behovet av sammanhållen samhällsplanering blivit större. Det medför att kommunerna fått en ny roll i närings- och sysselsättningspolitiken. Kommuner och regioner utsätts för skärpt konkurrens från andra regioner och de pågående satsningarna på nya vägar och järnvägar behöver samordnas med bebyggelseutvecklingen.
Jönköping
Översiktsplanen från 2002 innehåller ett kapitel om regional samver- kan och ett om mellankommunala frågor. Jönköping fungerar som regionalt centrum och som regional motor. Kommunen har därmed stor betydelse för regionens fortsatta utveckling.
Kommunen framhåller i planen att det är önskvärt med ökad samverkan inom regionen. Jönköping bör ha en aktiv roll i utveck- lingen av regionala samarbetsfrågor såsom arbetsmarknaden och regionens attraktionskraft. Planen tar också upp tillväxtavtalet. I kapitlet kring mellankommunala frågor tar kommunen upp sådana frågor som de ska ta hänsyn till i sin planering i förhållandena i angränsade kommuner, t. ex. kommunikationer och markanvänd- ning.
Halmstad
Översiktsplanen från 2000 innehåller inte något särskilt kapitel om regional utveckling eller omvärlden i övrigt. Däremot finns textavs- nitt i några andra kapitel som behandlar sådana frågor. Bl. a. nämns den nationella visionen ”Sverige 2009”, där försök görs att ändra ut- vecklingen till annan riktning gällande regionala strukturer. Detta för att dagens bilbaserade transportsystem inte är långsiktigt hållbart. Dessutom poängteras Halmstads läge i en intressant region med en befolkningstät struktur. Planen behandlar också i ett kort avsnitt mellankommunala frågor och konstaterar att när det gäller frågor om fysisk planering, som berör angränsande kommuner, bör initia- tiv till samråd ske tidigt.
Alvesta
Översiktsplanen från 1994 innehåller ett kortare kapitel om regional samverkan. Där står bl.a. att Alvesta ska samverka med andra kom- muner och andra intressenter för att utveckla länet till en attraktiv region. Kommunens centrala läge vid stambanan och närheten till Växjö flygplats är viktigt. Kommunen är också beroende av Växjös utveckling. En mängd frågor räknas upp som är viktiga för kommu- nen, men också för hela regionen.
45 Bilaga
Eslöv
Översiktsplanen är från 2001 och innehåller mycket om regionala frågor. Öresundsregionen betraktas i planen som Eslövs nya ”hem- land”. Skåneregionens roll i Europa växer och Öresundsregionen ska vara med i den utvecklingen. Det ställer allt större krav på den regio- nala planeringen och samordningen mellan kommunerna. Försöks- verksamheten i Region Skåne är en gemensam arena där de skånska kommunerna fått ökat inflytande över regionens utveckling. Det finns också ett delavsnitt med ett globalt perspektiv liksom ett om EU:s ESDP. Regionala mål tas upp i ett särskilt kapitel. Här anknyts bl.a. till frågan om Skånes framtida transportinfrastruktur, det skån- ska grönstrukturprogrammet samt till det regionala utvecklingspro- grammet ”Skånsk livskraft”. I översiktsplanen belyses också bebyg- gelsefrågor, handel, skolor, infrastruktur, kollektivtrafik, regionala stråkbildningar, vindkraft, grusförsörjning, vattenvård och kommun- gränser.
Eslövs översiktsplan beskrivs närmare i avsnitt 5.1. Kävlinge
Översiktsplanen är från år1991 innehåller en del om mellankom- munala och regionala frågor. Vidare belyses strukturfrågor som är mellankommunala och regionala såsom vägar, spårbunden trafik och gång- och cykelvägar. Pendling, näringsliv och arbetsmarknad liksom handelsfrågor belyses också. Andra frågor som tas upp är turism, rekreation, friluftsliv och vindkraftsfrågan.
Malmö
Översiktsplanen från år 2000 är ett omfattande dokument. Här finns en del om regionala frågor och om den ökande regionala samverkan som kommunen upplever. Den regionala och översiktliga plane- ringen blir allt viktigare. Malmö har aktivt medverkat i förverkligan- det av Region Skåne och Öresundskommiteens arbete. Samarbetet med Köpenhamn ökar i och med Öresundsbron och samverkan med andra kommuner fortsätter. Malmö sätter också in sig själv i ett eu- ropeiskt perspektiv för att långsiktigt skapa ett mervärde för staden och dess invånare. Malmö spelar stor roll regionalt och ska vara en stark tillväxtmotor i Sydsverige. Öresundsregionen och den fasta för- bindelsen öppnar möjligheten för att integrationen mellan Skåne och Köpenhamnsregionen kommer att fördjupas. Detta innebär att arbets- och bostadsmarknaden knyts samman mer och att kommu- nikationerna kommer att öka. Malmö blir trafikknutpunkt i Sydsve- rige, vilket också påverkar handel, utbildning och miljö. Region Skåne nämns som en viktig företrädare för de skånska kommunerna gentemot statliga organ. Mellankommunala frågor belyses mer i korthet i översiktsplanen. Det framhålls i planen att Malmö efter- strävar samarbete med grannkommunerna i frågor som t. ex. han- del, bebyggelse och trafik.
Värnamo
Översiktsplanen från år 2002. innehåller en del mellankommunala frågor. Man hänvisar också till tillväxtavtalet. Många regionala frågor nämns i olika delar av texten. Man ser regionen som en ”entreprenör- region”.Det finns ett kapitel gällande mellankommunala frågor och där behandlas t. ex. europabanans järnvägsspår, store mosse natio- nalpark, turismen, möbelriket m.m.
Gotland
Gotlands översiktsplan benämns ”Vision 2010”. Detta är en över- siktsplan som skiljer sig mycket åt i jämförelse med många andra översiktsplaner. Den behandlar i hög grad regionala frågor och Gotlands förhållande till andra regioner.
Hagfors
I översiktsplanen från år 2000 finns ett kapitel om regionala sam- manhang där det talas om Värmland som en del av Sverige och Eu- ropa. Man menar att Värmland har ett centralt läge som kan utnytt- jas bättre. Likaså kan kommunerna inom länet samarbeta bättre. Det regionala tillväxtavtalet samt kommunen i förhållande till grannkommunerna berörs.
Stockholm
Översiktsplanen från år 1999 innehåller många fakta om regionala samband. Här nämns frågor som regionens boendemönster, arbets- områden, externhandel och pendling. Stockholm är en integrerad del av en större region och diskussionen kan därför inte inskränkas till området innanför kommungränsen. Externetablering av handel och utbrett boendemönster är exempel på ett par regionala frågor av växande betydelse.
Huddinge
Översiktsplanen från år 2000 innehåller ett kapitel om Huddinge i Stockholmsregionen. Inga andra regionala samband eller frågor be- handlas. Den snabba befolkningstillväxten i regionen kräver bered- skap och långsiktig planering i många frågor. Bostadsmarknaden in- går i Stockholms bostadsmarknad. Kommunen är i ett regionalt per- spektiv en transitkommun. Mot den bakgrunden betyder
infrastrukturella satsningar mycket. Tanum
Översiktsplanen från år 2002 tar upp EU:s strukturfonder och arbetet med fysisk/regional planering i EU. Ett särskilt kapitel handlar om mellankommunala frågor och samarbete över riksgränsen nämns. Andra stora och viktiga frågor för kommunen och det mellankom- munala arbetet är t. ex. översiktsplanering för kusten, kommunika- tioner, speciellt väg E6, vattenfrågor, områden för handel samt vär- defulla naturområden.
47 Bilaga
Munkedal
Översiktsplanen från år 2001 tar upp vissa mellankommunala frågor. Det gäller bl. a. en utbyggnad av väg E6, järnvägen Bohusbanan, naturgasledningar samt vattenförsörjningen.
Vallentuna
Översiktsplanen från år 2001 berör mellankommunala frågor som olika exploateringar, riksintressen, grönområde/sjöar samt teknisk försörjning. Planen innehåller också ett kort kapitel om Vallentuna kommuns roll i Stockholmsregionen samt om miljöfrågor och befolkningsfrågor.
I denna rapport redovisas Boverkets granskning av befintliga regionala utvecklingsprogram och liknande dokument som länsstrategier m.fl. för de län som idag har aktuella program av detta slag. Analysen har utförts med utgångspunkt från Boverkets kompetens- och ansvarsområden med inriktning på fysisk planering och boendefrågor. Boverket vill med rapporten visa på möjligheterna till och vinsterna av en ökad samverkan i den regionala utvecklingsplaneringen mellan fysisk samhällsplanering och ekonomisk utvecklingsplanering.
Boverkets kartläggning visar att: