Strategier för regional utveckling

Strategier för regional utveckling

– kapplöpning mellan regioner

Strategier för regional utveckling

– kapplöpning mellan regioner

Tryck: Lenanders Grafiska AB, Kalmar ISBN: 91-7147-823-X

Sökord: Samhällsplanering, fysisk planering, översiktsplanering, regioner, regional utveckling, län, länsstyrelser, kommuner, hållbar utveckling, regionala tillväxtprogram, RTP, självstyrelse, strategier, exempel, Eslöv, Uppsala,

Västerbottens län, Linköping. Diarienummer: ??

Omslag foto: Dan Janérus Publikationen kan beställas från:

Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona Telefon: 0455-35 30 50

Fax: 0455-819 27

E-post: publikationsservice@boverket.se Webbplats: www.boverket.se

3 Syfte

Förord

Boverket har den allmänna uppsikten över Plan- och bygglagen och är den centrala förvaltningsmyndigheten för frågor rörande byggd miljö, hushållning med mark och vatten, fysisk planering, byggande och boende. Vidare ansvarar Boverket bl.a. även för samordning, uppföljning och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet ”God bebyggd miljö” och för övergripande miljömålsfrågor som avser fy-sisk planering, byggnader och hushållning med mark och vatten.

Enligt Boverkets regleringsbrev ska verket fortsatt undersöka och redovisa i vilken utsträckning den kommunala översiktsplaneringen samverkar med de regionala tillväxtprogrammen och annan regional planering. Det gäller bl.a. de regionala utvecklingsprogrammen och infrastrukturplaneringen. Dessutom ska Boverket redovisa hur regionalt samarbete och samverkan över sektorsgränser utvecklas. När det gäller de regionala tillväxtprogrammen ska Boverket vara en samverkanspart genom att bidra med analys-, metod- och kompe-tensstöd inom sitt ansvars- och kompetensområde.

Boverket har tidigare färdigställt rapporten ”Regionala tillväxt-program och fysisk samhällsplanering”, mars 2004. I den rapporten har verket utifrån den fysiska samhällsplaneringens utgångspunkter kartlagt de regionala tillväxtprogrammen för landets alla län.

I den här rapporten har Boverket på motsvarande sätt granskat alla regionala utvecklingsprogram och liknande dokument som länsstra-tegier m.fl. för de län/regioner som har aktuella program av detta slag. Det har utförts med huvudsyftet att klarlägga den aktuella situationen i tidsläget innan regionala utvecklingsprogram kommer till enligt den nya förordningen (2003:595) om regionalt utvecklings-arbete. I rapporten redovisas dessutom aktuella exempel på behand-ling av mellankommunala och regionala frågor i den kommunala fysiska översiktsplaneringen. Boverket vill på dessa sätt stimulera den lärandeprocess som pågår om brett samhällsplaneringsarbete på lokal och regional nivå.

Rapporten har utarbetats av Dan Janérus. Handledare har varit Jan Gunnarson, som dessutom utarbetat avsnittet 6 ”Några viktiga slutsatser” och avsnittet 5.3 ”Arbete i Västerbotten och Kvarkenom-rådet med utvecklingsplanering i en funktionell region”. Ansvarig enhetschef är Kerstin Hugne.

Karlskrona den xx yy 2004

Ulf Troedson

5 Syfte

Innehåll

3. Frågeställningar i undersökta regionala program...13

3.1 Hållbar utveckling och god livsmiljö...13

3.2 Kommunikationsfrågor...14

3.3 Boende och bostadsförsörjning...15

4. Av Boverket och NUTEK genomförda enkäter...17

5. Mellankommunala och regionala frågor i översiktsplaner...19

5.1 Eslövs översiktsplan – relationer till Öresundsregionen, Skåne och grannkommunerna...21

5.2 Uppsala – översiktsplanering som utförligt behandlar mellankommunala och regionala frågor...24

5.3 Arbete i Västerbotten och Kvarkenområdet med utvecklingsplanering inom en funktionell region...28

5.4 Järnvägen Ostlänken och anknytande mellankommunala och regionala frågor i Linköpings översiktsplanering...31

6. Några viktiga slutsatser...37

Bilaga...41

Behandlingen av mellankommunala och regionala frågor i 41 översiktsplaner...41

7 Syfte

Sammanfattning

Med stöd i regeringens föreskrifter i Boverkets regleringsbrev redovi-sar Boverket i denna rapport verkets granskning av befintliga regio-nala utvecklingsprogram och liknande dokument som länsstrategier m.fl. för de län/regioner som idag har aktuella program av detta slag. Analysen har utförts med utgångspunkt från Boverkets kompetens-och ansvarsområden med inriktning på fysisk planering kompetens-och

boendefrågor.

Den utförda kartläggningen visar att:

• Hållbarhet och hållbar utveckling tas upp i nästan alla de stude-rade programmen. Det görs oftast endast i korthet och ganska all-mänt hållet.

• Drygt hälften berör därutöver andra livsmiljöfrågor.

• Nästan alla behandlar kommunikationsfrågor. Dessa struktur-frågor behandlas även i den fysiska planeringen.

• Bara knappt hälften tar upp boendefrågor, oftast i största korthet, trots den betydelse bostadsförsörjningen och ett gott boende har för utvecklingen av attraktiva regioner.

Dessutom har ett 40-tal av landets kommunala översiktsplaner gran-skats för att analysera om och hur mellankommunala och regionala frågor behandlas. Också utifrån de granskade översiktsplanerna är intrycket att det hittills inte har ägt rum särskilt mycket samverkan mellan å ena sidan arbetet med regionala utvecklingsprogram, lik-nande program samt andra regionala utvecklingsfrågor och å den andra kommunernas översiktsplanering enligt PBL.

Huvudresultaten i övrigt av granskningen är:

• Bara knappt hälften av de genomgångna översiktsplanerna be-handlar mer än någon enstaka mellankommunal fråga.

• En tredjedel av de genomgångna planerna behandlar mellan-kommunala eller regionala frågor, men oftast mycket kortfattat och utan redovisning av någon utförlig analys.

• Cirka en femtedel av planerna tar mer utförligt upp mellan-kommunala och regionala frågor.

I rapporten redovisas dessutom mer utförligt fyra exempel på aktuell kommunal översiktsplanering där mellankommunala och regionala frågor har behandlats utförligt. I ett par har man direkt knutit an till länets/regionens regionala utvecklingsprogram eller motsvarande program och även i något fall till EU:s European Spatial

Development Perspective, ESDP.

I en tidigare rapport ”Regionala tillväxtprogram och fysisk sam-hällsplanering”, mars 2004, har Boverket utifrån den fysiska plane-ringens och bostadsförsörjningens synpunkter analyserat de regio-nala tillväxtprogrammen, RTP.

9 Syfte

Syfte

1.

I Boverkets regleringsbrev har regeringen föreskrivit att Boverket ska fortsatt undersöka och redovisa i vilken utsträckning den kommu-nala översiktsplaneringen samverkar med de regiokommu-nala tillväxtpro-grammen och annan regional planering. Sådan regional planering är bl. a. arbetet med regionala utvecklingsprogram och infrastruktur-planeringen.

Boverket har mot denna bakgrund i rapporten kartlagt behand-lingen i befintliga aktuella regionala utvecklingsprogram och lik-nande länsdokument av frågor med knytningen till den fysiska samhällsplaneringen. Det har gjorts utifrån verkets kompetens- och ansvarsområde. Boende och bostadsförsörjningsfrågor har särskilt granskats i detta sammanhang.

Kommunernas översiktsplaner innehåller numera i många fall redovisningar av framtida utvecklingsarbete. En god växelverkan mellan å ena sidan den regionala utvecklingsplaneringen, bl.a. de regionala utvecklingsprogrammen och de regionala tillväxtprogram-men, är därför angelägen och naturlig. Mot denna bakgrund redovi-sar Boverket i rapporten en granskning av ett 40-tal kommunala fysiska översiktsplaner.

Granskningen är inriktad på behandlingen av mellankommunala och regionala frågor i dessa.

I detta sammanhang redovisas dessutom mer utförligt fyra exem-pel från aktuell kommunal fysisk planering på hur mellankommu-nala och regiomellankommu-nala frågor kan behandlas i översiktsplaneringen.

Denna boverksrapport utgör ett förarbete inför verkets insatser i enlighet med regeringens uppdrag den 10 juni 2004 till Boverket, NUTEK m.fl. myndigheter ”att redovisa förslag till metoder för att stärka arbetet med regionala utvecklingsprogram”. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet senast den 30 september 2005.

11 Bakgrund

Bakgrund

2.

I regeringens proposition 2001/02:4 ”En politik för tillväxt och livs-kraft i hela landet” presenteras den nya regionala utvecklings-politiken. I propositionen föreslås att regionalpolitik och regional näringspolitik inom näringslivspolitiken slås samman och bildar det nya politikområdet regional utvecklingspolitik. Huvudmålet för den nya politiken är väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknads-regioner med god servicenivå i hela landet.

I det regionala utvecklingsarbetet ingår att ta fram ett regionalt utvecklingsprogram (RUP). Programmet ska vara ett ”paraply-dokument” och riktningsgivare för operativa delprogram såsom regionala tillväxtprogram (RTP), strukturfondsprogram, planer för regional transportinfrastruktur och regionala miljömål. Ansvariga för de regionala utvecklingsprogrammen är det kommunala sam-verkansorganet resp. det regionala självstyrelseorganet i de län/ regioner där sådana skapats och länsstyrelsen i övriga län.1

Redan i den tidigare förordningen (1998:1634) om regionalt utveck-lingsarbete var det föreskrivet, att i varje län/region ska ett tids-bundet regionalt utvecklingsprogram, RUP, utarbetas som grund för det regionala utvecklingsarbetet. De regionala utvecklingsprogram-men ska utformas så att de utgör underlag för samverkan mellan och inom statlig och kommunal verksamhet och mellan olika delpro-gram. De ska tillsammans bidra till att uppnå målen för länets/ regionens utveckling. I förordningen var det redan i denna tidigare lydelse föreskrivet i det regionala utvecklingsarbetet att kommuner-nas översiktliga planering ska beaktas.

Med stöd av regeringens uppdrag år 2002 har alla län/regioner utarbetat regionala tillväxtprogram, RTP. I ett antal län/regioner har dessa därmed tillkommit innan det funnits något regionalt utveck-lingsprogram. I vissa fall har länsstrategier eller visioner för län/ regioner präglats av regionala utvecklingsfrågor på liknande sätt som ett regionalt utvecklingsprogram.

1 _{”Regionala tillväxtprogram och fysisk samhällsplanering” Boverket 2004,}

I den tidigare boverksrapporten ”Regionala tillväxtprogram och fy-sisk samhällsplanering” har en kartläggning utifrån fyfy-sisk samhälls-planering och boende av de regionala tillväxtprogrammen redovi-sats för landets alla län.

Eftersom den fysiska samhällsplaneringen griper över olika verk-samheter, som kommunikationer, boende, områden för närings-verksamheter m.fl. har Boverket genomfört arbetet med denna till-växtavtalsrapport i tvärsektoriellt perspektiv. Boverket undersökte i rapporten i vilken utsträckning man i länen/regionerna i arbetet med tillväxtprogrammen samverkar med den fysiska samhällsplane-ringen. Det gjordes med hjälp av en enkät till länsstyrelserna samt till samverkansorganen och självstyrelseorganen i länen.

Kommunerna har ansvaret för den fysiska planeringen och är därför viktiga i detta sammanhang. Idéer från den kommunala översiktsplaneringen kan utgöra grund för och stimulera till insatser genom tillväxtprogrammen. Dessutom kräver vissa insatser i tillväxt-programmen som har fysisk-rumslig knytning behandling enligt Plan- och bygglagen.

Rapporten visar att en samverkan mellan arbetet med tillväxt-program och fysisk planering i många fall är otillräckligt utvecklad, även om visst samarbete har kommit till stånd i något mer än hälften av länen. Den kommunala översiktsplaneringen förefaller enligt undersökningen ännu inte beaktas i större utsträckning i tillväxt-programmen.

I Sverige har NUTEK och Boverket uppdraget att bistå regeringen med att driva arbetet med regional utvecklingsplanering inom ramen för ESDP, European Spatial Development Perspective. Efter en genomgång av regionala tillväxtavtal drog NUTEK och Boverket slutsatsen att ESDP måste konkretiseras och tolkas utifrån specifikt svenska förhållanden, avseende bl. a. näringsgeografi, markanvänd-ning, regional/kommunal organisation och planeringssystemens utformning. Det förefaller som om ESDP i ett svenskt perspektiv har varit en av de funktioner som stimulerat arbetet med regionala utvecklingsplaner/motsvarande i några län.

Boende/bostadsförsörjningsfrågorna är strategiska för den regio-nala utvecklingen.

Dessa är ett kommunalt ansvar, men idag stämmer ofta inte bostadsmarknadernas geografiska utbredning med kommungrän-serna. Det är i många fall tydligt att bostadsförsörjningsfrågorna i hög grad även påverkas av faktorer utanför kommunen. Frågorna har blivit mellankommunala och regionala. Då försörjningen av goda bostäder inom ramen för ett allsidigt gott och attraktivt boende inte är tillräckligt, och därmed ett hinder för tillväxten, är det natur-ligt att boendefrågorna i ökad utsträckning beaktas i arbetet med de regionala tillväxtprogrammen och i regionala utvecklingsprogram. Det kräver också att underlag från fysisk samhällsplanering finns tillgängligt i arbetet med regional utvecklingsplanering.

13 Frågeställningar i undersökta regionala program

Frågeställningar i undersökta

regionala program

3.

I de län som har ett regionalt utvecklingsprogram eller motsvarande dokument är inriktningen i de flesta fall främst näringsliv, kompe-tens/utbildning och infrastruktur. Även resonemang om livsmiljö/ attraktivitet är vanligt förekommande.

Boverket har i denna rapport kartlagt frågor rörande fysisk sam-hällsplanering och angränsande ämnesområden i befintliga regio-nala utvecklingsprogram eller liknande dokument som läns-strategier m.fl. som är aktuella. I detta avsnitt redovisas sådana exempel på skrivningar från programmen.

3.1 Hållbar utveckling och god livsmiljö

Hållbarhet behandlas i 2/3 av programmen, oftast allmänt hållet. Regionala utvecklingsplanen för Stockholms län, liksom utvecklings-strategin för Västra Götalandsregionen behandlar utförligt hållbar utveckling.

Region Skåne betonar att en helhetssyn behöver utvecklas som främjar en hållbar samhällsstruktur. Då krävs att miljöaspekten integreras i alla sektorer av samhället, t. ex. är en miljöanpassning av trafiken en av de viktigaste åtgärderna för att förbättra miljön i Skåne.

Kalmar län fokuserar på begreppet hållbarhet, vilket genomsyrar programmet. Det framhålls bl.a. att de regionala miljömålen är en naturlig del av det regionala utvecklingsarbetet.

Blekinges läns utvecklingsprogram innehåller ett antal kartbilder, varav en särskilt tar utgångspunkt i ”det hållbara Blekinge”. Där lyfts hälsa, livsmiljö och kretsloppsfrågor fram. Också Jämtlands län har tagit upp kretsloppstänkandet.

Drygt hälften av programmen berör livsmiljöfrågor, i större eller mindre utsträckning. Några exempel från programmen tas upp i det följande.

Region Skåne tar särskilt upp den goda natur- och kulturmiljön tillsammans med livsmiljön och detta ses som grundläggande för länets attraktivitet.

Västerbottens län beskriver att de kan bidra med en god uppväxt-miljö, bra boende och låg kriminalitet. Där finns också unika natur-och kulturområden liksom variationsrik bebyggelsestruktur.

Region Blekinge framhåller att länet är attraktivt att bo och verka i. Boendemiljön, utbildningsnivån, kulturen och välutvecklad service-sektor ska bidra till att företag väljer att lokalisera sig där.

Från Dalarnas sida understryks att en bra livsmiljö är grunden för människors hälsa. Det framhålls att länet av många uppfattas som attraktivt med kulturmiljön, naturen och kulturlivet som viktiga bidragande faktorer.

Gotlands kommun har delat upp insatserna avseende livsmiljö-frågor i delområden. Delområdena är ”Gotland som kulturmötes-plats”, landsbygdsutveckling, miljö, ”det smidiga Gotland” och att utveckla bilden av Gotland.

3.2 Kommunikationsfrågor

Nästan alla program eller motsvarande tar upp kommunikations-frågor i större eller mindre utsträckning.

I den regionala utvecklingsplanen för Stockholms län belyses och analyseras kommunikationsfrågor utförligt.

Västra Götalandsregionen betonar i sin utvecklingsstrategi vikten av att ha en hög standard även på godstransporterna med kombine-rade land- och sjötransportsystem samt goda flygförbindelser och andra kommunikationer med andra storstadsområden.

Region Skåne tar upp vikten av ett väl fungerande trafiksystem med snabba och smidiga allmänna kommunikationer för god tillgänglig-het i hela Skåne. Detta skapar grunden för en väl fungerande

bostads- och arbetsmarknad samt breddar företagens tillgång till arbetskraft. Man vill öka balansen i länet, vilket innebär att de olika regiondelarnas utveckling tas tillvara och stimuleras. Goda kommu-nikationer bidrar till den balansen samtidigt som den slår vakt om den flerkärniga skånska ortstrukturen. Genom att utveckla kollektiv-trafiken och IT-infrastrukturen, liksom att samordna trafikplaner och strategier i Öresundsregionen, kan länet stärkas ytterligare.

I Västerbottens program konstateras att kommunikationer och infrastruktur är viktigt i ett län som Västerbotten med långa avstånd, vilket ställer stora krav på transportssystemet. Det i länet väl förgre-nade vägnätet har låg standard och underhållet är bitvis eftersatt vilket är ett hinder för utveckling. Stora projekt i Västerbotten som tas upp är utvecklingen av förbindelser i väst-östlig riktning, främst väg E12, samt Botniabanan.

Kalmar län betonar vikten av goda kommunikationer och att transporterna samtidigt sker på ett hållbart sätt. Man understryker att ett väl fungerande hållbart transportsystem består av mer än vägar. Bättre kommunikationer ökar näringslivets aktionsradie, så att tillgängligheten förbättras.

Dalarna betonar att till goda kommunikationer hör även en väl utbyggd regional kollektivtrafik med samordnade tidtabeller och biljettsystem mellan olika trafikslag. Det bedöms troligt att bilen

15 Frågeställningar i undersökta regionala program

fortsatt blir det viktigaste kommunikationsmedlet i ett län som är så glesbefolkat som Dalarnas län.

Jämtlands län behandlar frågan på liknande sätt och betonar att avstånden i länet måste neutraliseras genom förstklassiga kommuni-kationer.

Gotland behandlar länets förutsättningar för kommunikationer med omvärlden. Flyg- och färjeförbindelser har störst betydelse även för den framtida utvecklingen.

3.3 Boende och bostadsförsörjning

Knappt hälften av de granskade dokumenten tar upp boendefrågor i större eller mindre utsträckning.

Kalmar län har fyra hörnstenar i sitt program varav en är att ut-veckla hela länet så det blir attraktivt att bo och verka i. Blekinge behandlar dessa frågor på liknande sätt.

Regionala utvecklingsplanen för Stockholms län behandlar bo-stadsmarknaden utförligt.

För Skåne tilltros goda boendemiljöer och varierat bostadsutbud bidra till länets tillväxt. Attraktiva boendemiljöer underlättar rekryte-ring och gynnar närekryte-ringslivet. God tillgång på bostäder ökar rörlighe-ten, vilket stärker dynamiken i ekonomin. Samverkan mellan kom-muner och aktörer inom byggsektorn är angeläget. Dessutom är det nödvändigt med ökad samsyn mellan kommunernas översikts-planer, utvecklingsprogrammet och infrastrukturplaneringen. Det krävs ett fördjupat regionalt helhetsperspektiv på

bostads-efterfrågan.

I Dalarnas program betonas att det i Dalarna finns attraktiva boendemiljöer och att många människor idag aktivt väljer att flytta dit, bl.a. genom de möjligheter som finns att bo i genuina och le-vande kulturmiljöer. Länets struktur med byar som har varierande och sammanhållen bebyggelse är unik.

17 Av Boverket och NUTEK genomförda enkäter

Av Boverket och NUTEK

genomförda enkäter

4.

NUTEK har i samverkan med Boverket och PBL-kommittén med hjälp av en enkät i februari 2004 till länen/regionernas kontakt-personer för regional utvecklingsplanering översiktligt kartlagt arbetsläget i olika län/regioner i landet vad gäller regionala utveck-lingsprogram och motsvarande dokument. Huvudintrycket är att det finns ett utbrett medvetande om att det av funktionella och ratio-nella skäl borde finnas god koppling mellan regional utveckling och fysisk samhällsplanering. I praktiken är detta samspel idag svagt ut-vecklat med undantag för i några län. Boverket har tidigare i rappor-ten ”Regionala tillväxtprogram och fysisk samhällsplanering” analy-serat utfallet av en enkät i januari 2004 från Boverket till alla län/re-gioner angående arbetet med de regionala tillväxtprogrammen.

Även om regionala utvecklingsprogram och motsvarande normalt har tagits fram med kommunal representation i partnerskapen förefaller det inte som om den kommunala översiktliga planeringen har beaktats i särskilt stor utsträckning. Förordningen om regionalt utvecklingsarbete, liksom den tidigare motsvarande förordningen, föreskriver att det regionala utvecklingsarbetet ska beakta den kommunala översiktliga planeringen. Det regionala utvecklings-programmet (RUP) ska fungera som underlag för de operativa delprogrammen. Därför behöver samspelet öka mellan den regio-nala utvecklingsplaneringen och den fysiska samhällsplaneringen. De flesta svarande anger att företrädare för fysisk samhällsplanering deltar i vissa arbetsgrupper för framställandet av utvecklingspro-gram.

Den mest självklara kopplingen mellan regional utvecklingsplane-ring och fysisk samhällsplaneutvecklingsplane-ring finns inom transport- och kom-munikationsfrågorna. Detta återspeglas även i svaren på NUTEK:s, Boverkets och PBL-kommitténs enkät. Boendefrågor och bostadsin-frastrukturen omnämns däremot inte i särskilt många enkätsvar, vilket är oväntat eftersom man i svaren på Boverkets enkät om de regionala tillväxtprogrammen tar upp detta i drygt hälften av länen.

Av svaren på denna enkät framgår att de kommunala översikts-planerna har beaktats i liten grad. Några av de svarande förutsätter

helt enkelt att om representanter för kommunen varit med förutsätts att översiktsplanerna beaktats. Ett viktigt undantag är Stockholm där översiktsplanerna har använts som underlag för framtagandet av en alternativ regionstruktur. Det kan även särskilt nämnas att Östergöt-land har en ambition om att göra en sammanställning över länets översiktsplaner för att se i vilken utsträckning de stödjer regionalt utvecklingstänkande.

I Stockholms, Uppsala, Östergötlands, Kalmar, Gotlands, Blekinge, Skåne och Västra Götalands län har man nyligen tagit fram ett regionalt utvecklingsprogram eller satt igång arbete med ett sådant program. Halland, Västmanland, Dalarna och Västerbotten har aktuella länsstrategier medan Västernorrland, Örebro och Jämtland har gjort särskilda visionsarbeten. Många av övriga län hänvisar till att det regionala tillväxtprogrammet i viss utsträckning har karaktär av utvecklingsprogram.

I Boverkets rapport ”Regionala tillväxtprogram och fysisk samhälls-planering, 2004” redogörs närmare för den nämnda boverksenkäten som skickades ut till länsarkitekter, planeringsdirektörer/närings-livsdirektörer vid länsstyrelserna och handläggare/motsvarande för tillväxtprogrammen vid regionala samverkans- och självstyrelse-organ. Det framkom att samverkan mellan dem som ansvarar för tillväxtprogrammet och företrädare för fysisk samhällsplanering under utarbetandet av programmet har ägt rum i hälften av länen/ regionerna. I rapporten om tillväxtprogrammen analyseras också i vilka frågor samverkan skett, hur denna samverkan bedrivits och hur samverkansarbetet dokumenterats.

De flesta av dem som svarat på enkäten anser att en ytterligare samverkan skulle förbättra tillväxtprogrammet och det ges förslag på hur en samverkan skulle kunna bidra till denna förbättring av artet. På en fråga om hur den kommunala översiktsplaneringen be-aktats i arbetet med tillväxtprogrammet framkommer att den inte behandlats i någon större utsträckning, eller inte alls. Man kan konstatera att det i alla län/regioner finns ett partnerskap eller motsvarande i anslutning till arbetet med tillväxtprogrammen, men där ingår oftast inte någon/några fysiska planerare, arkitekter eller landskapsarkitekter. I en annan fråga ombads de svarande ange vilka områden/ämnen i länets/regionens tillväxtprogram som man tycker främst har anknytning till fysisk samhällsplanering. Det vanligaste svaret var ”infrastruktur”. I övrigt nämnde flera av de svarande bl.a. ”boende”, ”upplevelseindustri”, ”hållbar utveckling” och ”miljö”.

19 Mellankommunala och regionala frågor i översiktsplaner

5.

Intrycket från granskade regionala utvecklingsprogram är samman-fattningsvis att det i arbetet med utvecklingsprogrammen i de flesta fall inte har varit någon större samverkan med kommunernas över-siktsplanering enligt PBL. Detta konstateras också i de preliminära slutsatserna i NUTEK:s rapport ”Länens arbete med de regionala utvecklingsprogrammen (RUP): Resultat av en enkät”. Ett tydligt un-dantag från detta är Stockholms län och den Regionala Utvecklings-planen för Stockholms Län (RUFS).

Regional utvecklingsplanering ska definitionsmässigt bestå av såväl regional ekonomisk planering som fysisk samhällsplanering. I Sverige har kommunerna ansvaret för att planlägga användningen av mark och vatten (PBL 1:2). Det är därför mycket viktigt med koppling mellan regional utvecklingsplanering och den kommunala översiktsplaneringen. Detta underlättas av att det i allt fler kommu-ner behandlas viktiga utvecklingsfrågor i översiktsplakommu-neringen. Ett 40-tal kommunala översiktsplaner har därför granskats med avse-ende på behandlingen av mellankommunala och regionala frågor.

Efter samtal med ett antal personer med god kunskap om över-siktsplaneläget i landet har en genomläsning av ca 40 översikts-planer från kommuner spridda över hela landet genomförts i sökan-det efter goda exempel som tar upp mellankommunala och regio-nala frågor. Genomgången fick av tids- och resursskäl begränsas till dessa översiktsplaner. För information om vilka kommuners över-siktsplaner som granskats, se bilaga till denna rapport.

Mindre än hälften av de granskade översiktsplanerna behandlar mer än någon enstaka mellankommunal fråga. I regel finns sådana frågor med i mindre utsträckning ju äldre planen är. En tredjedel av de genomgångna översiktsplanerna behandlar mellankommunala eller regionala frågor i något större utsträckning än övriga. Cirka en femtedel av planerna tar upp mellankommunala och regionala frågor på ett mer omfattande sätt. Det är ofta relativt stora kommu-ner som har en särskilt viktig roll regionalt, t. ex. Jönköping, Linkö-ping och Umeå.

Mellankommunala och regionala

frågor i översiktsplaner

Av de granskade översiktsplanerna är det några som behandlar mellankommunala/regionala frågor särskilt utförligt jämfört med de andra. Dessa är Eslöv, Göteborg, Helsingborg, Malmö och Uppsala. Deras översiktsplaner är ganska nya och omfattande, t. ex. anknyts ofta till länets regionala utvecklingsprogram eller liknande regionala dokument och i vissa fall även till ESDP.

Två av dessa kommuner (Eslöv och Uppsala) har valts som exem-pel, att i denna rapport redovisas mer utförligt, (se avsnitten 5.1 och 5.2). Dessutom redogörs för metodutveckling för utvecklingsplane-ring i Västerbotten inom den kommunala översiktsplaneutvecklingsplane-ringens ram genom Storumans kommun (avsnitt 5.3). I ett fjärde exempel be-skrivs Linköpings fysiska planering för den regionalt betydelsefulla järnvägen Ostlänken (avsnitt 5.4).

21 Mellankommunala och regionala frågor i översiktsplaner

5.1 Eslövs översiktsplan – relationer till

Öresundsregionen, Skåne och grannkommunerna

Översiktsplanen

Eslövs översiktsplan är från 2001 och har ambitionen att vara lättläst men ändå innehålla sådana fakta att den blir till ett verkligt stöd i kommunens och andra myndigheters och beslutsfattares fortsatta arbete. Översiktsplanen ska också ge medborgarna en god insyn i vilka allmänna intressen som finns och hur de ska tillvaratas.

Översiktsplanen behandlar Eslövs kommuns förutsättningar i allt från naturförutsättningarna till en bra skola. Översiktsplanens roll och mål, såväl nationella som regionala, berörs samt målsättningar för bebyggelse och hållbarhet. En omfattande analys av geografin och landskapet finns också. En stor del av planen behandlar gene-rella rekommendationer inom många olika områden som bebyg-gelse, infrastruktur, miljöstörande företeelser, vatten och landskap.

Översiktsplanen tar upp förhållandevis mycket om regionala och mellankommunala frågor. I diskussionen om de regionala målen betonas ESDP, miljömålen samt Region Skånes utvecklingsprogram ”Skånsk livskraft”. Mellankommunala frågor som berörs är t. ex. handel och infrastruktur.

Kommunen

Eslövs kommun har ca 29400 invånare. Kommunen strävar till att vara en aktiv småstad i en expansiv storstadsregion. Här ska männis-kor mötas i en grön miljö, en livfull handel, ett trivsamt kulturliv och ett tryggt boende. Eslöv vill förstärka sin profil som den lilla staden med det goda boendet och livsmiljön, med storstaden som nära

Översiktsplan 2001.

Källa: Eslövs k

o

mmun

granne och allt den har att erbjuda. En förutsättning för att de som bor i kommunen ska välja Eslöv som huvudort – och inte andra stä-der – är att kommunikationerna är bra. Det strategiska läget gör kommunen till en attraktiv etableringsort för företag och industri. Eslöv har inriktningen att inte bli beroende av ett fåtal dominerande arbetsgivare och vill därför prioritera små och medelstora företag. På utbildningssidan vill man profilera sig inom vissa sektorer på utbild-ningsområdet t. ex. vård, verkstadsindustri och livsmedelsindustri. Bra bostäder, trygg uppväxtmiljö och kvalitet i skolan är faktorer som kan göra att barnfamiljer vill flytta till Eslöv.

Regionala frågor

Översiktsplanen relaterar Eslöv till hela Skåne och till Öresundsregi-onen. Förbindelserna med kontinenten och det faktum att Skåne-regionen fungerar som en transitzon spelar också roll för Eslöv. I Öresundsregionen har jordbruk och livsmedelsproduktion sedan lång tid haft stark ställning. Skåne bör enligt Eslövs plan allt mer be-traktas som en gemensam bostads- och arbetsmarknad. Detta ställer högre krav på den regionala planeringen och samordningen mellan kommunerna.

Försöksverksamheten med regionalt självstyre genom Region Skåne har enligt kommunen skapat nya förutsättningar för det regionala utvecklingsarbetet. För Skåne är transportfrågorna mycket viktiga och en uppgift i infrastrukturplaneringen är att tydliggöra vilka åtgärder som på bästa sätt bidrar till den önskade utvecklingen. Det regionala utvecklingsprogrammet

”Skånsk livskraft” heter det nu gällande regionala utvecklingspro-grammet för Skåne. Avsikten med det är att det ska bli den gemen-samma plattformen för allt skånskt utvecklingsarbete. Det anger den långsiktiga inriktning som eftersträvas och är tänkt att vara ett un-derlag för prioriteringar när aktörer i Skåne ska fatta beslut om kon-kreta åtgärder. Målen som ska prägla Skånes utveckling är tillväxt, attraktionskraft, bärkraft och balans. Strategierna för att nå målen är att hålla samman Skåne, stärka konkurrenskraften, att utnyttja det geografiska läget och stimulera initiativkraft. Det skånska kultur-landskapet hotas av stora förändringar och samhällets utveckling innebär ständiga intrång i landskapet. En mångsidig samverkan mel-lan kommunerna och näringslivet bör understödjas för att stärka lä-nets kvaliteter i olika avseenden. Samarbete behöver utvecklas i funktionella regioner och stråk. Regioner som nämns för samarbete med Skåne är övriga södra Sverige, östra Danmark med Bornholm och regioner runt södra Östersjön.

Mellankommunala frågor

Vissa frågor i den fysiska planeringen är nödvändiga att samordna över kommungränserna. Eslövs kommun gränsar till många andra kommuner och samarbetar i frågor rörande t. ex. bebyggelse.

23 Mellankommunala och regionala frågor i översiktsplaner

Det finns en speciellt utvecklad samsyn för att omhänderta exploa-teringstrycket i västra Skåne. Den har utvecklats i ett forum som kal-las SSSV vilket står för Samverkan Skåne SydVäst. Den växande be-folkningen i Öresundsregionen väcker bl.a. frågan om vad naturen tål på lång sikt.

Mellankommunalt samarbete angående bostadsförsörjningen har inletts mellan Lunds och Eslövs kommuner. När det gäller handel behöver uppmärksamhet fästas på hur den kommersiella strukturen utvecklas. En fortsatt utveckling av köpcentrum utanför tätorten kan enligt kommunen ge upphov till ökad miljöbelastning och sociala orättvisor. Det är nödvändigt med regional policy för att få en önsk-värd utveckling på lång sikt.

Infrastruktur är ett område som kräver samarbete mellan kommu-nerna inte minst för att möjliggöra goda förbindelser mellan centrala och västra Skåne. Bl.a. behöver Pågatågstrafiken utvecklas ytterligare och även väg 17 och väg 13/109. Kollektivtrafiken i regionen behöver främjas för att vidmakthålla en levande landsbygd samt för att knyta samman regionala stråk som t. ex. grönstruktur, rekreationsstråk m.m. Andra frågor som Eslöv tar upp som mellankommunala frågor är vindkraft, där områden för vindkraft måste beaktas mellankom-munalt. Det gäller även grus och vattenförsörjningen eftersom avrinningsområden oftast berör flera kommuner.

SSSV

Eslöv ingår som nämnts i Samverkan Skåne Syd Väst, SSSV. Samar-betet tillkom1998 och är en delregional samverkan mellan tio av Skå-nes 33 kommuner. I SSSV ingår Staffanstorp, Burlöv, Vellinge, Käv-linge, Lomma, Svedala, Malmö, Lund, Eslöv och Trelleborgs kom-muner. Det är ett exempel på informellt mellankommunalt samarbete inom översiktsplanering, bostadsförsörjning och kollektivtrafik, som bl.a. kan minska risken att bristande bostadsförsörjning hämmar till-växten och ge medborgarna ökade valmöjligheter i boendet. Viktiga samarbetsfrågor i SSSV är i övrigt utbyggnad av vägar och järnvägar, gymnasieutbildning, näringsliv och marknadsföring av regionen.

Rapporten ”SSSV-kommunernas översiktsplaner, en sammanställ-ning 2002” från Malmö stadsbyggnadskontor har som syfte att ge en samlad bild av SSSV-kommunernas planeringsvisioner och utbygg-nadsplaner. På så sätt syftar samarbetet till att ge underlag för ett vidgat samarbete om gemensamma problem och utvecklingsprojekt, strategiska frågor och marknadsföring.

5.2 Uppsala – översiktsplanering som utförligt

behandlar mellankommunala och regionala frågor

Kommunen

Uppsala är landets fjärde största kommun med ca 189 000 invånare. I tätorten bor det cirka 135 000 personer vilket motsvarar drygt 70 procent av hela kommunens befolkning. Uppsala är en av de fåtal kommuner i landet som ökar sin befolkning. I Uppsala tätort finns drygt 65 000 bostäder. Den låga bostadsproduktionen 1996 – 2000 låg inte i takt med befolkningsökningen. Sedan 2001 har dock bo-stadsproduktionen ökat snabbt och ligger nu på en nivå som mot-svarar stadens tillväxt. Uppsalas geografiskt fördelaktiga läge, med goda kommunikationer samt två universitet, ger goda förutsätt-ningar för utveckling av ett rikt näringsliv.

Uppsalas inriktning är att vara en attraktiv kunskapsstad, en stad för alla kännetecknad av mångfald, trygghet och tillgänglighet samt en uthållig stad som genom sin uppbyggnad främjar en hållbar utveckling.

Kommunen deltar i samverkan i Mälardalen och inom Östersjö-området. Östersjöperspektivet är centralt för Mälarregionen och Uppsala. Det rymmer utvecklingen av vägar, järnvägar och andra kommunikationer i stråken Köpenhamn – Oslo – Stockholm/ Mälarregionen – Helsingfors med fortsättning till St. Petersburg och Moskva. Ett tätare samarbete kan bana väg för bättre kommunika-tioner och ökat handels- och erfarenhetsbyte. Det finns en stor och växande närmarknad med samverkan inom den s.k. ”Östersjöpalett-regionen”, vilken innefattar ovanstående storstadsområden.

Tre perspektiv på Uppsala har lett till ”Vision och strategi för staden” och därefter till ”Översiktsplan för Uppsala stad”.

Källa: Uppsala k

o

mmun

25 Mellankommunala och regionala frågor i översiktsplaner

Uppsala i världen

Uppsala kommun har i en hållbarhetsstrategi tecknat tre olika fram-tidsperspektiv: Uppsala i världen, Uppsala som hembygd samt Upp-sala i kretsloppet.

Perspektivet Uppsala i världen pekar bl.a. på att Uppsala är en viktig del av Stockholmsregionen och Mälardalens samverkans-område. Uppsala har betydande internationella kontakter och kommunikationerna är goda med omvärlden, såväl regionalt som nationellt och internationellt. Uppsala har en viktig roll i den allt mer sammanhållna Stockholm – Uppsalaregionen och ligger centralt i denna Sveriges folkrikaste region.

En stabil arbetsmarknad skapas genom väl fungerande regionala kommunikationer som är länkade till kommunens lokala trafiksys-tem. Mälardalen är på väg att smälta samman till en region i detta avseende. Arlanda, järnvägsnätet och E4 är viktiga delar i regionens infrastruktur.

Stad och region

Uppsala stad är ett utpräglat kommun- och regioncentrum och har fått en ny roll som tillväxtmotor tillsammans med andra städer sam-tidigt som den ingår i en stor lokal arbetsmarknad. De regionala funktionerna ställer krav på staden i form av tillgänglighet och ut-rymme. Översiktsplanen måste värna både det småskaliga Uppsala och hävda regionala intressen i en internationell konkurrens.

Arlanda flygplats och regionaltågen är viktiga för regionens kom-munikationer. Uppsalas och Stockholms lokala arbetsmarknader har integrerats sedan slutet av 90-talet. Goda kommunikationer är en mycket betydelsefull faktor för att underlätta utvecklingen av en regional arbetsmarknad. Bostadsmarknaden i Uppsala och i Stock-holmsregionen blir allt mer sammanhängande, mycket på grund av den goda möjligheten att pendla. Bättre kommunikationer möjliggör också ett boende utanför Uppsala stad i övriga delar av kommunen. Översiktsplaneringen utifrån visioner och strategier med inriktning på fördjupningen av översiktsplan för Uppsala stad

Uppsalas kommuntäckande översiktsplan är från 1990 och flera fördjupningar har gjorts därefter. För de områden i kommunen där fördjupning av översiktsplan inte har gjorts gäller den kommun-täckande planen.

Fördjupningen av översiktsplan för Uppsala stad är från år 2002. Fördjupningen är i mycket resultat av den process som under tiden 1997–2000 ledde fram till en vision för stadens utveckling, ”Uppsala 2020 vision och strategi för staden”. Den förbereddes genom diskus-sionsunderlaget ”Tre perspektiv på Uppsala 2012”, som var det första steget i kommunens arbete med en handlingsplan för stadens framtida utveckling. Framtidsbilden är en attraktiv kunskapsstad, stor nog att ge utrymme för mångfald och samtidigt en uthållig stad som främjar en hållbar utveckling. Visionen och strategin för staden antogs av kommunfullmäktige i september 2000.

Många av kommunens planeringsproblem gäller själva staden. Planeringsproblemen måste lösas långsiktigt och i ett sammanhang. En god och sammanvägd planering för staden är av vikt för hela kommunen. Det behövdes därför en översiktsplan för Uppsala stad.

Uppsala 2020 är program för fördjupningen av staden och en gemensam plattform för samverkan mellan boende, föreningsliv, företag och kommun. Uppsala kommer att utvecklas mycket de närmaste decennierna och Uppsala 2020 anger färdriktningen. Visionen är till stor del inriktad på frågor som rör staden med tanke på att behovet av nya bostäder och arbetsplatser där är stort. Visio-nen behandlar särskilt tre områden hur stadens roll ska utvecklas, dels som ”kunskapsstad”, ”läget nära Arlanda” samt hur ”E4 och norra stambanan” ska stimulera tillväxten.

Avsikten med planen för Uppsala stad är att staden ska växa genom ett stort antal kompletteringar och omvandlas steg för steg. En viktig del i planen är att försöka förenkla för gång-, cykel- och kollektivtra-fik. Genom stadsläkning, förtätning av staden, vill Uppsala kommun minska de genomsnittliga avstånden och därmed också bilanvänd-ningen. Stadens tätortsareal har fördubblats på 30 år och för att behålla en samlad stad så har man i översiktsplanen lagt grund för en stadsutveckling som bygger på stadsläkning där befintlig bebyg-gelse kompletteras. Det innebär också att bebygbebyg-gelse,- trafik- och grönstruktur formas under ett ömsesidigt beroende. Trafiken är det största miljöhotet i kommunen och trafiken har ökat med 85 procent mellan 1973 och 1998. Om inte kraftfulla åtgärder vidtas bedöms biltrafiken öka med 40 procent fram till 2020. Med det skulle växande problem med försämrad trafiksäkerhet, trygghet och miljö följa.

Samråd beträffande ”Uppsala 2020”.

Källa: Uppsala k

o

mmun

27 Mellankommunala och regionala frågor i översiktsplaner

Kommunstyrelsen har i oktober 2002 lämnat uppdrag till ett arbete med att revidera den kommunomfattande översiktsplanen med in-riktning på antagande under år 2005. Avsikten är att fortsättningsvis revidera översiktsplanen för kommunen och staden växelvis. I arbe-tet med den nya kommuntäckande översiktsplanen beräknar man även knyta an bl.a. till det kommande regionala utvecklings-programmet och regionala frågor som behandlas där.2

Ett särskilt avsnitt i planen för staden behandlar regionala sam-band. Uppsala har en betydande regional roll som säte för förvalt-ning, kyrka och undervisning. Uppsalas bebyggelseutveckling inrik-tas på att kommunen med staden i centrum ska utgöra en nordlig tyngdpunkt i en Uppsala – Stockholmsregion och samtidigt central-bygd för Uppland. Bedömningen är att en ytterligare koncentration av näringsliv och befolkning till ett fåtal regioner i landet kan väntas, varav Uppsalaregionen är en. Samverkan inom Mälardalen kommer troligen att öka. Hur stora pendlingströmmarna blir bestäms i hög grad av hur Uppsala kommun och grannkommunerna löser

bostadsförsörjningen. En samverkan mellan kommunerna är viktig, inte minst att förbättra kommunikationerna. Det gäller bl.a.

järnvägsförbindelser och E4- förbifarten. Dessutom behöver arbets-områden lokaliseras så att de blir lättillgängliga för boende i hela den vidgade arbetsmarknadsregionen.

En annan viktig fråga är handelns lokalisering. Här tar översiktspla-nen för Uppsala stad ställning bl.a. genom att tills vidare inte mar-kera plats för något ytterligare externhandelsområde (i dagsläget finns tre). Ställningstagandet har betydelse bland annat för möjlig-heterna att fortsätta att bedriva handel på mindre orter i en stor del av regionen.

Planens effekter beskrivs, bl.a. med hänsyn till målen frisk luft, begränsad klimatpåverkan och god bebyggd miljö. Begränsad klimatpåverkan kan i Uppsalas fall vara att planens inriktning med en tät bebyggelse ger goda förutsättningar för kollektivtrafik och cyklism, vilket minskar koldioxidutsläppen.

Planens inriktning med kompletteringsbyggande i staden, långsik-tigt bevarande av stadsnära naturområden och tillvaratagande av estetiska och kulturhistoriska värden bidrar till att uppfylla miljö-målet god bebyggd miljö. I planen redovisas ansatsen att resandets färdmedelsfördelning ska förändras genom minskad bilreseandel till förmån för en ökad andel gång-, cykel- och kollektivtrafikresor. Som förutsättning för att minska andelen bilresor ger planen stora möjlig-heter till resande med cykel och kollektivtrafik. Planen innebär att ökningen av bilresandet kan dämpas med i storleksordningen 5 procent. Socialt ger planen förutsättningar att skapa varierade boende- och hushållsformer i alla delar av staden. Samlat förväntas detta påverka den sociala integrationen i Uppsala positivt.

5.3 Arbete i Västerbotten och Kvarkenområdet med

utvecklingsplanering inom en funktionell region

Bakgrund

I Västerbottens län har ett antal kommuner satt igång ett regionalt utvecklingsarbete. På uppdrag av de mellankommunala samman-slutningarna E12-alliansen och Umeåregionen har en förstudier-apport ”Utvecklingsplanering inom en funktionell region” år 2002 arbetats fram av Storumans kommun. Förutom i samverkan med kommunerna i Umeåregionen och E12-alliansen (den s.k. ESDP-arbetsgruppen; ESDP = European Spatial Development Perspective) har denna förstudie utförts i samarbete med CERUM, Centrum för regionalvetenskap vid Umeå universitet (projektet Urban Design), länsstyrelsen och landstinget i Västerbottens län. Samarbetet utifrån förstudien har därefter fortsatt.

Utvecklingsplanering i och med utgångspunkt från Västerbotten.

Käl la: S to ruman s k o mmun , E 1 2-allian s e n , U m eår egio n e n .

29 Mellankommunala och regionala frågor i översiktsplaner

Inriktningen på arbetsinsatsen

Syftet med förstudien var att få till stånd ett regionalt samarbete för kommunal utvecklingsplanering inom Umeåregionen och E12-alli-ansens område enligt det europeiska planeringsperspektivet ESDP. Genom aktiv mellankommunal och regional samverkan är målsätt-ningen att skapa en planeringsmodell som fungerar för planering i kommuner med glesa strukturer.

Samarbetet har bedrivits i en särskild grupp som består av plane-ringschefer och näringslivsutvecklare från kommunerna samt repre-sentanter från länsstyrelsen i Västerbottens län, landstinget i Väster-botten samt Umeå universitet. Projektledningen har legat på Stor-umans kommun.

Slutsatser från insatsen

I förstudien behandlas möjligheten att skapa en modell för lokal och regional utvecklingsplanering, som karaktäriseras av demokrati och närhet mellan befolkning och beslutsfattare och som kan vara av in-tresse även för glesbygdskommuner i andra delar av Europa. De ar-betssätt inom översiktsplaneringen som förordas i ”Storumanmo-dellen” är en möjlighet att lägga tonvikt på när det gäller framtids-och utvecklingsfrågor i översiktsplaneringen. Inte minst för glesbygds-kommuner med stor areal kan detta angreppssätt te sig attraktivt.

Förstudien beskriver särskilt kopplingen mellan den kommunala planeringsnivån och den regionala utvecklingsplaneringen. Visions-och strategiarbete är viktiga delar i modellen Visions-och förordas som utgångspunkt för hela planarbetet.

Utveckling av boende i attraktiva stråk ses som en särskilt angelä-gen frågeställning. När det gäller bostadsmarknaden pekas det i förstudien på att det handlar om att samfällt inom regionen kunna erbjuda naturnära boendemiljöer som skiljer sig från storstads-miljöerna. För att uppnå en större bostadsmarknad och för att öka transportmöjligheterna för näringslivet framhålls att förbättrade kommunikationer är strategiska. Också turismen inom regionen är beroende av förbättrade kommunikationer.

Modellen bygger på internationalisering och regionalisering i den kommunala planeringen samt på allsidig och långsiktig hållbarhet. Viktigt i modellen är att också arbete med och resultatet av EU-projekt integreras bättre i det kommunala översiktsplanearbetet.

Det är av stor betydelse att på ett tidigt stadium koppla planeringen till en genomförandebeskrivning och planer på hur finansieringen av genomförandet ska lösas. Förstudien tar upp vikten av att man samordnar alla strategier som arbetas fram på de olika sektorsför-valtningarna i en kommun.

I förstudien förordas att en kommuns översiktsplan utformas som en utvecklingsplan. I planen ska även bl.a. regionala miljömål, hälsomål och mål för kulturen ingå, anpassade till kommunal nivå. Näringslivsfrågor bör enligt modellen integreras i översiktsplanen med inriktning på långsiktig ekonomisk hållbarhet. Näringslivet förutsätts vara aktivt i processen.

Man betonar att dialog med kommuninvånarna och politikerna i olika planeringsfrågor är en integrerad del i modellen.

Arbetets fortsättning

Erfarenheter från Finlands planeringssystem har bedömts vara av stort intresse. E12-alliansen och Umeåregionen har därför tillsam-mans med finska intressenter skapat ett projekt som ska främja erfarenhetsutbyte och hur man på regional och lokal nivå arbetar med utvecklingsplanering utifrån ESDP.

Detta har resulterat i att Storumans kommun (eftersom E12-alliansen inte är juridisk person) och Österbottens förbund i Finland påbörjat samverkan om projekt Framtida utvecklingsplanering över Kvarken. I partnerskapet ingår kommunerna inom Umeåregionen och E12-alliansen, landstinget i Västerbotten och länsstyrelsen i Västerbotten.

Syftet med detta fortsatta arbete är att få till stånd ett regionalt samarbete för rumslig utvecklingsplanering med utgångspunkt från ESDP och ta del av de kunskaper som är uppnådda inom ESPON-nätverket. Inom projektet behandlas särskilt:

– Attraktivt boende

– Hållbar regionutveckling

– Kommunikationer och regionförstoring – Partnerskap och medborgarinflytande

Målet är att ta fram gemensamma underlag inom dessa områden, att öka informations- och kompetensutbytet mellan Västerbotten i Sverige och Österbotten i Finland samt att skapa ett innovations-system för rumslig utvecklingsplanering inom Kvarkenområdet.

31 Mellankommunala och regionala frågor i översiktsplaner

5.4 Järnvägen Ostlänken och anknytande

mellankommunala och regionala frågor i Linköpings

översiktsplanering

Kommunen och regionen

Linköpings kommun har idag 136 000 invånare och ökar med ca 1 000 invånare om året. År 2003 blev kommunen utnämnd till årets tillväxtkommun. Kommunen fick priset bl. a. för sitt långsiktiga ar-bete med att skapa tillväxt och för samarar-betet med Norrköping.

Tillsammans har Norrköping och Linköping ca 260 000 invånare. Städerna ligger på endast 4 mils avstånd från varandra. De har stor betydelse för regionens utveckling och genom utökat samarbete kan regionen bli mera konkurrenskraftig. Städerna kompletterar varan-dra i flera avseenden och har tillsammans ett utbud som annars bara kan erbjudas i storstadsområden. Pendlingen mellan Linköping och Norrköping ökar och pendlingströmmarna mellan de båda städerna är bland de mera omfattande i landet.

Östgötaregionen är en funktionellt sammanhållen region samtidigt som den har ett allt mer utökat utbyte med Stockholmsområdet. Regionen har en befolkningskoncentration som ger goda möjlighe-ter till fortsatt utveckling av en väl fungerande regional arbets-, bostads- och studiemarknad. Regionen karaktäriseras av att det följaktligen finns två större städer med bara 25 minuters pendlings-avstånd emellan. Sett utifrån möjligheter till transporter finns det en bra grundstruktur för vägar och järnvägar, en ”rund region” som via vägar och järnvägar kan förstärka samband inom länet och utbyte med omgivande regioner. Det som utmärker regionens goda grund-struktur är ett kraftigt öst-västligt stråk med E4an och stambanan, ”mittaxeln”.

I planeringsarbetet talar man om Linköping – Norrköping som ”den fjärde storstadsregionen” och ett alternativ till Stockholm, en region som har en arbetsmarknad, ett universitet men två städer. Universitetets etablering i de två städerna har aktivt bidragit till att skapa förutsättningar för den fjärde största

arbetsmarknads-regionen. Kluster bestående av forskare och företag med tillväxtkraft har gett regionen möjligheter inom många områden. En viktig förutsättning för tillväxt i regionen är en effektiv infrastruktur. Ökad spårkapacitet och järnvägsutbyggnad av den s. k. Ostlänken (se nedan) har därmed stor betydelse för utvecklingen. Med Ostlänken blir pendlingstiden mellan Linköping och Norrköping bara 14 minu-ter.

Översiktsplanen

I Linköpings översiktsplan från 1998 är en av de viktigaste strate-gierna ”Verka för en utbyggd infrastruktur, väl fungerande bytes-punkter mellan olika trafikslag och utveckling av orter som kan sam-verka till en robust bostads-, service-, utbildnings- och arbetsmark-nad.” Översiktsplanen prioriterar utbyggnad av staden och de orter som har pendeltågstrafik. Kommunen pekar i översiktsplanen på att

den ökade rörligheten mellan regioner ger nya möjligheter, men också ökad konkurrens. Genom en förstärkt samverkan blir den to-tala dragningskraften till Östgötaregionen större än om varje kom-mun arbetar var för sig. Norrköping – Linköping har en nyckelroll i detta arbete men även mindre kommuner har betydelse.

I översiktsplanen framhålls att regionen måste vara tillräckligt stor i ett EU-perspektiv för att kunna hävda sig i konkurrensen. Snabbare förbindelser med bl. a. tåg bidrar till att större områden kan fungera tillsammans som en region. Kommunen anser i översiktsplanen att en framtida östsvensk region skulle kunna sträcka sig utanför Öster-götland och även innefatta Jönköping, Örebro och Nyköping. Sam-arbete mellan Norrköping och Linköping leder till många fördelar, t. ex. att göra regionen till ett attraktivt alternativ till de tre storstads-regionerna.

Arbete med en ny översiktsplan för staden Linköping pågår. Planen utgår från att Linköpings roll som en ”motor i regionen” bibehålles och utvecklas. Planens tyngdpunkt kommer att vara att analysera och redovisa övergripande strategier och strukturer. Genom att behandla och samordna strategiska frågor är ambitionen att skapa helhetssyn och långsiktighet i stadens utbyggnad. Översiktsplanen för staden utgår från perspektivet 200 000 invånare i kommunen utan att lägga fast något tidsperspektiv. Planen kommer också att på en mer konkret nivå behandla en utbyggnad till 150 000 invånare. Tillväxten i Linköping ses som en del av en regional expansion. Strukturstudier

Perspektivet med 200 000 invånare i Linköpings kommun skulle innebära en befolkningsökning på 50 procent. En kraftig ökning av befolkningen kräver tydliga strategier för hur Linköping ska byggas ut. Som ett underlag för det fortsatta översiktsplanearbetet har alter-nativa långsiktiga planstrukturer utarbetats. Syftet med struktur-studierna är att tidigt i arbetet med en översiktsplan för staden dis-kutera för- och nackdelar med olika grundstrukturer för den fram-tida bebyggelsen.

Ett antal mål har satts upp för Linköpings långsiktiga utbyggnad: • Linköping en kunskapsstad

• Innerstaden ett levande och regionalt centrum • Bra centrumstruktur med fungerande lokala centra • Förutsättningar för ett integrerat och tryggt samhälle • Vackert belägna boendemiljöer

• God tillgänglighet till viktiga målpunkter för alla

• God tillgång och tillgänglighet till parker och naturområden av god kvalitet

• Begränsat transportarbete, minskad andel biltrafik och ökad andel cykel- och kollektivtrafik

33 Mellankommunala och regionala frågor i översiktsplaner

• Rimliga nivåer på investeringar och driftskostnader för gator, parker etc.

• Långsiktigt hållbara tekniska försörjningssystem

De olika målen har operationaliserats i planeringarbetet. Genom att prioritera målen på olika sätt har tre olika planstrukturer utarbetats: ”Det goda lokalsamhället”, ”Stads- och regionförstoring” samt ”Vackert och centralt boende”. ”Det goda lokalsamhället” prioriterar sammanhållna stadsdelar med minst 3000 invånare, vilket ger under-lag för skola och butik. Detta ger en decentraliserad struktur. I alter-nativet ”Stads- och regionförstoring” prioriteras den levande stads-kärnan och en minskad andel biltrafik. Befolkningen koncentreras till centrala Linköping och till orter främst utmed järnvägsstråket mot Norrköping och Mjölby samt mot Motala. I alternativet ”Vackert och centralt boende” prioriteras områden som har god tillgänglighet till stadskärnan och som är vackert belägna, t. ex. vid åar och sjöar.

Kommunens arbete med långsiktiga bebyggelsestrukturer har vidgats till att omfatta även det regionala perspektivet. Det pågår för närvarande ett arbete med att analysera hur de olika alternativa strukturerna kan stödja regionala bebyggelse- och kommunikations-stråk.

Ostlänken

Ostlänkenprojektet omfattar en dubbelspårig cirka 150 km lång järn-väg mellan Järna och Linköping. Den ska ingå i ett trafiksystem för både regionala, interregionala, nationella och internationella behov. Den ska vara anpassad till höghastighetstrafik – snabbare än dagens X2000 – som ger betydligt kortare restider än dagens.

Bytes-punkterna bör ha hög tillgänglighet och tillräckliga utrymmen för anslutande buss-, bil- och cykeltrafik. Kommunen vill utveckla nuva-rande Linköpings resecentrum till en effektiv bytespunkt mellan alla trafikslag. Banverkets framtidsplan anger att Ostlänkens första del-etapp ska vara färdigställd före 2014. Bedömt resande vid Linköpings resecentrum är idag ca 5 milj. årspassagerare och när Ostlänken är färdig drygt 10 milj. årspassagerare.

Enligt kommunens underlag skulle Ostlänken ge regionen en av-sevärt bättre tillgänglighet till andra regioner, bl. a. arbetsmarknaden i Stockholmsområdet, men också vidgade möjligheter att stärka det regionala arbetsmarknadsområdet inom Östgötaregionen och mot angränsande regioner. Invånarna får därmed ökad tillgänglighet till ett större service- och kulturutbud samt en vidare arbets-, studie-och bostadsmarknad. Kapacitetsbrist på Södra Stambanan bedöms kunna bli ett hinder för den regionala utvecklingen och för fortsatt hög kvalitet på regionaltågstrafiken i Östergötland. Ostlänken är en nyckelfråga för utvecklingen av transportstråket ”Mittaxeln”, för utvecklingen inom Östgötaregionen, liksom för utvecklingen inom en ännu mer vidgad region.

Järnvägssystemet ”Nordiska triangeln” ska underlätta framtida transporter inom Skandinavien och med kontinenten. Den ska

Grundstruktur för järnvägar och vägar i östgötaregionen med transportstråket ”Mittaxeln”.

Nordiska triangeln med Ostlänken.

Käl la: Lin k ö p in g s k o mmun . Käl la: Lin k ö p in g s k o mmun .

35 Mellankommunala och regionala frågor i översiktsplaner

förkorta transporttiderna på järnväg och väg och viktiga stadscentra ska länkas till denna infrastruktur. Ostlänken ingår som den nordös-tra delen av ”Nordiska triangeln” och har nationell och internationell betydelse.

I juni 2001 startades ett kommunalt bolag, Nyköpings – Östgöta-länken AB, med syfte att verka för en utbyggnad av OstÖstgöta-länken mellan Södertälje och Linköping samt att genomföra en förstudie för pro-jektet. Ägare till bolaget är berörda kommuner i de båda länen samt landstingen i Södermanland och Östergötland.

Banverket beslutade i april 2003 att godkänna den förstudie som bolaget genomfört. Banverket har också tagit över det fortsatta arbetet med Ostlänken och går nu vidare med järnvägsutredningar för höghastighetsbanan. Banverket genomför också en förstudie för sträckan Linköpings resecentrum till en punkt i Mjölby kommun där de nya spåren kan ansluta till Södra Stambanan.

Linköping och Norrköping planerar för fyra nya regionaltågssta-tioner i anslutning till befintliga tätorter och för att bygga ut en femte station mellan städerna.

37 Några viktiga slutsatser

6.

Några viktiga slutsatser

Resultaten av Boverkets kartläggning i denna rapport av hållbar utveckling är samstämmiga med slutsatserna in tidigare boverks-rapport om sektorssamordning (”Sektorssamordning! Exempel från mellankommunalt och regionalt samarbete inom fysisk samhällspla-nering”, augusti 2003). I likhet med resultaten i den sistnämnda rap-porten läggningen som redovisas i den nu aktuella raprap-porten, att det uppenbarligen generellt sett är förenat med mindre svårigheter att arbeta för en hållbar utveckling i den sektorsövergripande kommu-nala översiktsplaneringen än i arbetet på regional nivå, som på många håll är starkt sektoriserat.

Den totala livsmiljön i regioner, kommuner och på olika orter består av många olika faktorer som förutsättningar för boende, kommersiell och offentlig service, kommunikationer och transport-struktur, kollektivtrafik, allsidig arbetsmarknad och möjligheter till utbildning inom pendlingsavstånd, kultur- och aktivitetsutbud, näringslivsförnyelse, miljösituation, estetiskt tilltalande bebyggelse-miljö m.m. Denna samlade livsbebyggelse-miljö bestämmer attraktiviteten hos orter, kommuner och regioner. vilket har stor betydelse för den enskildes livsföring och även bl.a. för företagens och samhällsorgan-ens personalrekrytering. Mot den bakgrunden är det inte överras-kande att de flesta av de granskade regionala programmen lägger stor vikt vid livsmiljöfrågor.

Vid årsskiftet 2003/2004 skickade NUTEK i samverkan med Bo-verket och PBL-kommittén ut en enkät till tjänstemän inom fysisk planering resp. regionalekonomisk planering i alla län/regioner. Av svaren på denna enkät framgår, att den mest självklara kopplingen mellan regional utvecklingsplanering och fysisk samhällsplanering anses vara analys i planeringen av transport- och kommunikations-frågor. Det är naturligt, eftersom det knappast är möjligt att analy-sera sådana frågor utan att lägga ett rumsligt-geografisk perspektiv på dem. Kommunikationsleder och de strukturer de bildar kräver analys i såväl fysisk planering som ekonomisk utvecklingsplanering och nästan alla de granskade regionala programmen och alla ge-nomgångna översiktsplaner tar upp sådana frågor i regionalt

ut-vecklingsperspektiv. Detta visar tydligt att det är mycket angeläget med god samverkan mellan ekonomisk utvecklingsplanering och den fysiska samhällsplaneringen i den regionala utvecklingsplane-ringen.

Överraskande nog tar bara knappt hälften av de granskade regio-nala programmen upp boendefrågor, trots den betydelse bostads-försörjningen och ett gott boende har för utvecklingen av attraktiva regioner. Bostadsförsörjningen och ett gott boende är strategiskt för den regionala utvecklingen. Bristande bostadsförsörjning är ett tillväxthinder. Försörjningen med bostäder är primärt ett kommu-nalt ansvar, men idag stämmer ofta inte bostadsmarknadernas geografiska utbredning med kommungränserna. Dessa frågor har blivit mellankommunala och regionala. Det är därför oundgängligt att boendefrågorna beaktas i ökad utsträckning i arbetet med regio-nala utvecklingsprogram och regioregio-nala tillväxtprogram. Det kräver i sin tur att underlag från den fysiska samhällsplaneringen finns till-gängligt i den regionala utvecklingsplaneringen. Vidare ställer det krav på god samverkan mellan ekonomisk utvecklingsplanering och fysisk samhällsplanering inom dess ram.

De mellankommunala och regionala beroendet avseende många skilda sektorsverksamheter har över huvud taget ökat tydligt under senare decennier. Det gäller – utöver boende/bostadsförsörjning – bl. a. kommunikationer, handelsetableringar, avfallshantering, många miljöfrågor och vattenförsörjning.

Boverkets granskning visar vidare att bara knappt hälften av de genomgångna översiktsplanerna behandlar mer än någon enstaka mellankommunal fråga och att endast ca en femtedel av planerna mer utförligt tar upp mellankommunala och regionala frågor. Också detta överensstämmer med de analysresultat som redovisas i Bo-verkets nyss nämnda rapport om sektorssamordning, där Boverket konstaterade att det finns många exempel på att denna typ av frågor inte har kunnat klaras på ett tillfredställande sätt i ett mellankom-munalt och regionalt perspektiv. Ett utökat mellankommellankom-munalt sam-arbete i samhällsplaneringsfrågor, i och i anslutning till den kom-munala översiktsplaneringen, är därför påkallat. Det gäller inte minst de delar av landet där sådan samverkan inte har utvecklats genom delregionala kommunalförbund eller liknande organiserat planeringssamarbete. Senare års erfarenheter visar tydligt att en ökad samverkan om de frågor som rör användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner är nödvändig.

I allt fler kommuner behandlas idag viktiga utvecklingsfrågor i översiktsplaneringen. Många av de regionala utvecklingsfrågor som behandlas i regionala utvecklingsprogram har en fysisk-rumslig dimension. Det är därför också av detta skäl naturligt med god koppling mellan regional utvecklingsplanering och kommunal översiktsplanering.

Trots kommunal representation i partnerskapen förefaller det emellertid som om den kommunala översiktliga planeringen inte hittills har beaktats i särskilt stor utsträckning i arbetet med länens/ regionernas program. Också utifrån granskade översiktsplaner är

39 Några viktiga slutsatser

intrycket, att det inte i dagens programarbete för regional utveck-lingsplanering, har förekommit särskilt mycket samverkan med kommunernas översiktsplanering enligt PBL.

I den tidigare nämnda enkäten i februari 2004 från NUTEK i sam-verkan med Boverket och PBL-kommittén till länens/regionernas kontaktpersoner för regional utvecklingsplanering har arbetsläget i länen översiktligt kartlagts vad gäller regionala utvecklingsprogram och liknande dokument. Huvudintrycket är att det finns ett utbrett medvetande om att det av funktionella och rationella skäl behöver finnas god koppling mellan regional utveckling och fysisk samhälls-planering. Men i praktiken är detta samspel ännu svagt utvecklat med undantag för i några få län/regioner.

Också svaren på en annan enkät i januari 2004 från Boverket till länen om arbetet med de regionala tillväxtprogrammen, RTP, styrker detta. I svaren på denna boverksenkät framkom samtidigt, att det under utarbetandet av tillväxtprogrammet ändå i några län/regioner har förekommit viss samverkan mellan dem som ansvarar för till-växtprogrammet och företrädare för fysisk samhällsplanering. Av svaren på denna enkät framgår emellertid också att den kommunala översiktsplaneringen uppenbarligen inte har beaktats i någon större utsträckning i arbetet med de regionala tillväxtprogrammen.

Formerna behöver följaktligen utvecklas ytterligare för att god samverkan ska uppnås. Det krävs en växelverkan mellan å ena sidan fysisk samhällsplanering och å den andra arbetet med regionala tillväxtprogram och regionala utvecklingsprogram. En viktig förut-sättning för detta är att fysiska planerare, tillsammans med närings-livsutvecklare och ekonomer, är med i de grupper som förbereder utvecklingsprogrammen. Användning av den fysiska planeringens arbetsmetoder och process, som komplement till och i kombination med ekonomisk analys, skulle därmed i många fall kunna stärka analyserna i arbetet med regionala utvecklingsprogram.

41 Bilaga

Bilaga

Behandlingen av mellankommunala och regionala

frågor i 41 översiktsplaner

Kortfattade anteckningar från översiktlig granskning

Den senaste i Boverkets översiktsplanearkiv befintliga översiktspla-nen från 41 kommuner har granskats översiktligt. Dessa översikts-planer från alla delar av Sverige valdes ut med hjälp av personer med god överblick över planeringsläget i landet. Ordningsföljden mellan kommunerna i denna redovisning är godtycklig. Drygt en tredjedel av de granskade 41 planerna innehåller överraskande nog ingenting eller nästan ingenting explicit om mellankommunala och regionala frågor. I förteckningen nedan görs i korthet en redovisning av de öv-riga två tredjedelarna översiktsplaner, vilka innehåller skrivningar om mellankommunala och/eller regionala frågor. Några av dessa översiktsplaner beskrivs närmare i avsnitt 5.

Linköping

Översiktsplanen från 1998 har ett kapitel ”Regional samverkan/ mellankommunala intressen”. Där nämns att den ökade rörligheten innebär nya möjligheter för kommunen och att den totala drag-ningskraften för regionen blir större då än om varje kommun arbetar var för sig. Regionerna måste vara stora för att hävda sig i ett EU-perspektiv. Då är det viktigt med kommunikationer, såsom förbin-delser med tåg. För Linköpings del är samarbetet inom Östergötland med Norrköping särskilt viktigt.

Denna plan beskrivs närmare i avsnitt 5.3. Umeå

I översiktsplanen från 1998 återfinns bl.a. rubrikerna ”Umeå i ett regionalt och nationellt perspektiv” samt ”Mellankommunala frå-gor”. Ett centralt mål i nationell utvecklingsplanering är tillväxt. Som utvecklingen sett ut de senaste två – tre decennierna är Umeå det enda delområde i norrland som kunnat hävda sig gällande tillväxt-förmågan gentemot storstäderna och övriga universitetsorter.

Umeåregionen kan klara en allsidig utveckling om kraftsamling sker av de regionala resurserna i samverkan. Detta för att klara den mellankommunala konkurrensen om tillväxten. Exempel på en så-dan kraftsamling kan vara att öka befolkningen eller förstärka möj-ligheterna för företag m.m. Det är viktigt för hela norra landsdelen att Umeå hävdar sig nationellt då detta sprider sig till övriga delar av Norrland. Universitetet lockar människor från hela landet och har en stark konkurrensförmåga. Ur ett internationellt perspektiv fokuserar Umeå på Kvarkensamarbetet, Interreg III, deltagande i Östersjö-samarbetet och BarentsÖstersjö-samarbetet.

Beträffande mellankommunala frågor sker samverkan och plane-ring på ett flertal områden.

Helsingborg

Helsingborgs översiktsplan från 2002 behandlar regionala frågor. I ett kapitel om regional samverkan beskrivs regionens förutsätt-ningar. Där sägs att i en sammanvävd och internationell marknad är det nödvändigt med gränsöverskridande samverkan. Helsingborgs utvecklingsstrategier anknyter även till principer i EU:s European Spatial Development Perspective, ESDP. Det handlar främst om ut-veckling av en flerkärnig stadsstruktur, hög tillgänglighet till kom-munikationer och kunskap samt bevarande och utveckling av värde-fulla natur- och kulturområden. I Skåne finns många samarbets-organisationer i dessa frågor. För Helsingborg är kontakten med Helsingör viktig. Där ska finnas attraktiva boendemiljöer, tilltalande stadsmiljöer, intressanta kulturmiljöer samt utbud av fritidsaktivi-teter. Kommunikationerna är av stor vikt för området.

I ett kapitel behandlas ”Skånsk livskraft”, vilket är Skånes regionala utvecklingsprogram. Det konstateras att de fyra målen men också att målsättningarna och strategierna för den skånska utvecklingen ligger väl i linje med de för översiktsplanen preciserade utvecklings-strategierna.

Det finns ett särskilt kapitel om mellankommunala frågor. Helsin-gör är en viktig samverkanspartner i denna mellankommunala planering.

Övergripande infrastruktur har stor betydelse för Helsingborg med dess läge. För Helsingborgs del föreslås flera åtgärder inom trans-portsystemet och transportfrågorna relateras till infrastruktur-planeringen för Skåne län.

Falun – Borlänge

I en fördjupning av översiktsplan för området mellan Falun och Bor-länge från 1995 behandlas bl.a. utbyggnaden av väg- och järnvägs-stråken. Ett kapitel tar upp regionens utveckling. I en beskrivning om mål för den regionala utvecklingen nämns starka och svaga sidor. Vi-dare beskrivs regionens historia och geografi.

Boverket har beskrivit de båda kommunernas arbete i andra sam-manhang, bl.a. i EU-projektet Samverkan om miljömål i Sverige, SAMS.