Offentlighet och sekretess regleras av två lagar: tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen.
Tryckfrihetsförordningen är en grundlag och stadgar att handlingar som inkommit till eller upprättats vid en myndighet är allmänna. Allmänna handlingar är offentliga såvida de inte omfattas av någon av bestämmelserna i sekretesslagen. Sekretesslagen innehåller en uppräkning av verksamheter och uppgifter som omfattas av sekretess. Grundprincipen är alltså offentlighet om det inte finns en bestämmelse om sekretess som kan tillämpas.
Uppgifter om anmälan till utbildning, deltagande i studier och resultat vid högskolan har tidigare varit offentliga. Vem som helst har haft rätt att ta del av uppgifter om en enskild student, t.ex. i form av ett Ladok-utdrag eller uppgifter om en grupp studenter i form av en förteckning. Någon laglig grund för att skydda uppgifter har inte funnits.
Ett par undantag fanns dock tidigare. Det ena gällde om utlämnandet av uppgifter skulle kunna användas i strid med personuppgiftslagen (denna regel gäller fortfarande). Det andra rörde den s.k. utlänningssekretessen. Även denna regel finns kvar.
Uppgifter om en students personliga förhållanden som kommit fram i kontakt med
studievägledare, kurator, psykolog eller dylikt har också varit sekretessbelagda tidigare, men inga sådana uppgifter lagras i Ladok.
Den 1 oktober 2006 trädde emellertid ändringar av sekretesslagen i kraft. Även andra uppgifter än dem ovan kan nu beläggas med sekretess. Det gäller uppgifter om en students identitet, adress, och andra liknande uppgifter. Syftet är att skydda studenter från förföljelse m.m. Den nya lagen innebär att varje högskola måste ha rutiner och beslutordningar för att handlägga ärenden om sekretess och för att göra en sekretessprövning vid utlämnandet av uppgifter om studenter. Den interna hanteringen av uppgifterna måste ske på ett betryggande sätt så att inte uppgifter röjs oavsiktligt. Detsamma gäller för VHS i antagningsverksamheten.
Nedan finns en genomgång av de bestämmelser i lagen som har bäring på verksamheten med antagning och studiedokumentation och därigenom påverkar de administrativa systemen Ladok och NyA.
1 kap i lagen innehåller övergripande bestämmelser. Bestämmelserna innebär tystnadsplikt och förbud att lämna ut allmänna handlingar i de verksamheter och under de omständigheter som lagen beskriver.
Enligt lagen innebär sekretess för en uppgift vid en myndighet att uppgiften inte får röjas för en annan myndighet i annat fall än vad som anges i sekretesslagen eller någon annan förordning som denna lag hänvisar till. Sekretess gäller också mellan olika verksamhetsgrenar inom en
myndighet om de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (3 §).
Studiedokumentationen går på tvärs över varje högskola och kan därför sägas vara en och samma verksamhetsgren. Sekretess gäller därför inte inom verksamheten.
NyA är ett IT-system för handläggning av anmälningar till högskolan. VHS är huvudman för systemet. Lärosätena har via avtal med VHS tillgång till systemet. VHS har egen sekretess och har att självständigt pröva ett eventuellt utlämnande avseende uppgifter som VHS genererar i NyA. När uppgifterna sedan inkommer till en högskola, så har även högskolan att självständigt ta beslut i vad mån de uppgifter om kommer till högskolan skall omfattas av sekretess eller inte vid den enskilda högskolan.
4.3 Skydd för individen
Vilket skydd individen har regleras i 7 kap, 1 a § och 9 §.
1 a § innehåller generella bestämmelser för myndigheter:
”Sekretess gäller hos myndighet för uppgift om enskilds bostadsadress eller annan jämförbar uppgift som kan lämna upplysning om var den enskilde bor stadigvarande eller tillfälligt, enskilds telefonnummer, e-postadress eller annan jämförbar uppgift som kan användas för att komma i kontakt med den enskilde och för motsvarande uppgifter om anhöriga till den enskilde om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom eller henne närstående kan komma att utsättas för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs.”
9 § innehåller specifika regler för utbildningsväsendet:
Fjärde stycket: ”Sekretess gäller inom utbildningsväsendet i övrigt för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om enskilds personliga förhållanden hos psykolog, kurator eller syofunktionär, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom eller henne närstående lider men. …”.
Femte stycket: ”Sekretess gäller på samma område som avses i fjärde stycket i annat fall än som avses där samt hos Verket för högskoleservice i verksamhet som avser biträde vid antagning av studenter för uppgift om enskilds identitet, adress och andra liknande uppgifter om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs.”
myndigheter och en annan som gäller högskolor och VHS.
De uppgifter som omfattas av sekretess vid högskolan och VHS är identitet, dvs. personnummer och namn samt adress(er) inklusive telefonnummer och e-postadress. Vidare ingår ”andra liknande uppgifter”. Detta är inte specificerat, men kan tänkas vara sådana uppgifter som kan användas för att spåra en student, exempelvis en kursregistrering. Via schemat skulle en möjlig förövare kunna hitta den undervisningslokal där studenten för tillfället befinner sig.
Hur kan myndigheten känna till att en enskild har ett skyddsbehov? Formuleringen i 9 § ”om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider men” är viktig. Myndigheten måste ha någon anledning att anta att den enskilde kan komma att lida men. Den som berörs måste därför själv påtala sitt behov av sekretess. Myndigheten har ingen skyldighet att aktivt samla in
uppgifter om sekretessbehov från varje individ.
Den s.k. utlänningssekretessen regleras i 14 §. ”Sekretess gäller för uppgifter om utlänning, om det kan antas att röjande av uppgifter skulle medföra att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller
myndighet eller organisation av utlänningar.”
Sekretessen gäller i högst 70 år. Det finns inga hinder för att den kan gälla under en kortare period. Detta är också det normala i folkbokföringen där sekretessmarkeringar omprövas efter ca två år.
Slutsats:
o Uppgifter om sökande och studenter kan sekretessbeläggas om utlämnande innebär risk för men för dem själva eller närstående
o Den det berör måste själv påtala behovet
o Även andra uppgifter än personnummer, namn och adress kan beläggas med sekretess
4.4 Begräsningar i sekretessen gentemot samverkande myndigheter
I kap 14 i lagen, beskrivs bestämmelser om vissa begränsningar i sekretessen. Av 1 § framgår att
”Sekretess hindrar inte heller att uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning.”
Den samverkan som sker mellan högskolor och VHS i antagningsarbetet, samt utlämnade av uppgifter från högskolor och VHS till CSN och SCB regleras i Förordning om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor (SFS 1993:1153).
Slutsats:
o Det finns inga hinder för att de leveranser av data som sker mellan dessa myndigheter idag kan fortsätta.
15 kap handlar om registrering och utlämnande av allmänna handlingar.
3 §. ”Kan det antas att hinder mot utlämnande av uppgift i allmän handling föreligger enligt sekretessbestämmelser i denna lag eller annan författning, får myndighet utmärka detta genom särskild anteckning. Sådan anteckning skall innehålla beteckningen hemligt samt ange tillämpliga bestämmelser, dagen för anteckningen och den myndighet som låtit göra den.”
Det finns inte specificerat när denna anteckning skall göras – då handlingen inkommer/upprättas eller då en prövning om utlämnande görs.
Handlingar ska lämnas ut om inte sekretess hindrar:
4 §. ”Myndighet skall på begäran av enskild lämna ut uppgift ur allmän handling som förvaras hos myndigheten i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelser om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång.”
5 §. ”Myndighet skall på begäran av annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelser om sekretess eller av hänsyn till arbetets
behöriga gång.”
Hur och av vem handlingar ska lämnas ut beskrivs i 6 §. ”Svarar viss befattningshavare vid myndighet enligt arbetsordning eller särskilt beslut för vården av handling, ankommer det på honom att i första hand pröva fråga om handlingens utlämnande till enskild. I tveksamma fall skall han hänskjuta frågan till myndigheten, om det kan ske utan omgång. Vägrar han att lämna ut handling eller lämnar ut handling med förbehåll, som inskränker sökandes rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, skall han, om sökanden begär det, hänskjuta frågan till myndigheten. Sökanden skall underrättas om att han kan begära detta och att beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande skall kunna överklagas.”
Myndigheten bestämmer alltså vem som ska hantera utlämnande av handling.
Överklagande sker efter omprövning av myndigheten till kammarrätten för enskilda och till regeringen för myndigheter.
Slutsats:
o Om en handling omfattas av sekretess ska den inte lämnas ut till enskild eller myndighet (jfr avsnitt 4.4)
o Prövningen görs av en handläggare vid myndigheten enligt den delegationsordning som gäller
o Frågeställaren har rätt att få sin begäran prövad av myndigheten och kan överklaga vid nekande beslut
Det finns fler sekretessbestämmelser som är tillämpliga för studenter inom högskolan, men som inte berörs närmare i denna rapport.
I 7 kap finns följande: uppgifter om hälsa och sexualliv samt i hälso- och sjukvård (1 §), uppgifter från psykologisk undersökning eller behandling, samt uppgift om enskilds personliga förhållanden hos psykolog, kurator eller syofunktionär (9 §), uppgifter i arbetsförmedling och yrkesvägledning (10 §), personuppgifter om det kan antas att ett utelämnade skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen (16 §), ärende om avskiljande av student från högskoleutbildning (27 §).
Vidare gäller sekretess för uppgifter om lån och reservationer i biblioteksverksamhet (9 kap 22
§).
5 Sekretess i folkbokföringen
Hantering av sekretess finns sedan länge inom folkbokföringen. Skatteverkets rutiner är av intresse för högskolevärlden eftersom folkbokföringen hanteras i ett stort personregister. Man hanterar också många frågor om utlämnande av uppgifter.
Rutinerna inom Skatteverket är följande. En skriftlig ansökan krävs med underlag som styrker behovet av sekretess. En konkret och aktuell hotbild ska finnas. Underlag kan vara polisanmälan, åtal, dom, beslut om besöksförbud eller uppgifter från socialförvaltning, brottsofferjour eller kvinnojour.
Tre olika nivåer av skydd finns. Sekretessmarkering är den lägsta graden och beviljas första gången ett år, och omprövas normalt inom två år. Skyddet innebär att företag eller privatpersoner inte får ta del av uppgifter om dessa personer. Andra myndigheter får dock avisering av alla uppgifter, inklusive de personer som har en sekretessflagga. För dessa levereras bara flaggan.
Inom Skatteverket är antalet handläggare som har behörighet att se uppgifter om
sekretessmarkerade personer begränsat. Det går att skicka post till en sekretessmarkerad person genom att adressera den till Skatteverket som vidarebefordrar försändelserna. Det fanns ca 9 000 personer med sekretessmarkering år 2006. Det motsvarar en promille av befolkningen.
Den andra skyddsnivån är kvarskrivning. Det innebär att en person flyttar utan att en ny folkbokföringsadress registreras. Personen är skriven på sin gamla församling. Den faktiska adressen finns i ett manuellt register, som mycket få personer har åtkomst till. Kommunikation med personen sker på samma sätt som ovan. Drygt 1000 personer är kvarskrivna.
Den tredje nivån är s.k. fingerade personuppgifter vilket innebär att en person, efter beslut av Stockholms tingsrätt, får byta personnummer och namn. Det innebär att en ny identitet skapas, utan att någon koppling till den gamla finns i folkbokföringen. Det finns ett fåtal sådana fall i Sverige. Lagen om fingerade personuppgifter reglerar hur detta får ske (SFS 1993:483).
6.1 Nuläget
6.1.1 Studiedokumentationen
Trots att studiedokumentationen inte omfattats av sekretess tidigare har högskolorna haft olika rutiner för att skydda de berörda studenterna i Ladok-systemet. Vanligast är att ingen adress registrerats för studenter som påtalat att de har en sekretessmarkering i folkbokföringen.
Adressen sparas ibland på papper hos handläggaren.
Vissa högskolor har gått längre för att skydda studenterna. Ibland läggs ett annat namn in i Ladok för studenten ifråga. Även s.k. interimspersonnummer används. Helt manuell dokumentation vid sidan av Ladok förekommer också.
6.1.2 Antagningssystemet NyA
Den lösning som VHS använder för sökande via NyA-systemet är i korthet följande.
Den sökande skickar sin anmälan tillsammans med alla meriter till en speciell adress (VHS i Stockholm). Om den sökande omfattas av sekretess i folkbokföringen, tilldelas han/hon ett interimspersonnummer och anmälan registreras i NyA. Som för- och efternamn registreras
”Uppgift saknas”. Kopplingen mellan det verkliga personnumret och interimspersonnumret finns hos en handläggare hos VHS. Meriterna skannas inte utan finns endast i pappersform hos
handläggaren. Handläggaren bedömer behörighet och meriter manuellt och besluten och meritvärdena dokumenteras i NyA-systemet på interimspersonnumret. Om bedömningar måste göras även på högskolorna, samarbetar högskolans handläggare med VHS handläggare. Behöver högskolan se insända handlingar kopieras dessa på VHS och skickas till högskolan.
Brev, kontrollbesked och antagningsbesked till den sökande skickas via Skattekontoret. När antagningen är avslutad, skickas en lista över de sökande till respektive högskola. Listan innehåller kopplingen mellan interimspersonnummer och verkliga personuppgifter samt antagningsresultatet. Efter avslutad antagning makuleras alla handlingar.
Högskolan svarar sedan för den fortsatta hanteringen av uppgifterna enligt den praxis man utarbetat. När antagningsresultatet förs in i Ladok, väljer många högskolor att använda den sökandes verkliga personnummer i stället för att fortsätta dokumentationen på
interimspersonumret.
Den lösning som VHS valt innebär att den sökande måste skicka in alla meriter vid varje ansökan. Automatisk överföring av eventuella högskolemeriter från Ladok fungerar inte, eftersom identifikationsbegreppen i de två systemet är olika.
Vad innebär de nya bestämmelserna? Till skillnad från tidigare kan och skall vissa uppgifter om en student omfattas av sekretess i förekommande fall. Rutiner och beslutsordning för
sekretessfrågor måste därför fastställas vid varje högskola respektive vid VHS, oavsett tekniska lösningar i de administrativa systemen. Förändringarna i sekretesslagen medför också att den berörda personalen behöver utbildning om de nya bestämmelserna. Sökande och studenter behöver informeras om vad som gäller.
I följande avsnitt beskrivs hur rutinerna skulle kunna se ut och vilka överväganden som kan bli aktuella i verksamheten. Syftet med beskrivningen är att vara ett underlag i den följande analysen av vilka tekniska lösningar som skulle kunna vara ett stöd i hanteringen. De faktiska rutinerna måste naturligtvis varje myndighet stå för.
6.2.1 Ansökan om sekretess och beslut
Högskolan/VHS behöver inte efterfråga om en sökande/student har ett skyddsbehov eller inte.
Studenten måste istället själv signalera att sekretess önskas. Detta kan ske genom att han/hon ansöker om skydd och visar handlingar som styrker behovet. Högskolan/VHS fattar beslut om att skyddsbehov föreligger och hur länge detta gäller. Här måste lagens begrepp ”men” tolkas av myndigheten. Beslutet innebär att en sekretessprövning ska göras varje gång uppgifter ska lämnas ut om den sökande/studenten ifråga. Den sökande/studenten anses med andra ord vara
skyddsvärd.
Beslut om att en student är skyddsvärd skulle eventuellt också kunna fattas genom att
högskolan/VHS accepterar den sekretessmarkering som finns i folkbokföringen som sitt eget beslut. Detta kan ske genom att studenten aktivt påtalar att han/hon omfattas av sekretess i folkbokföringen och styrker detta. Det skulle också kunna ske indirekt genom att högskolan/VHS hämtar adressuppgifter för sökande/studenter från folkbokföringen och därigenom får kännedom om vilka av dessa (personnummer) som har sekretessmarkering där. En sådan rutin innebär att högskolan/VHS tillämpar samma kriterium för ”men” som skatteverket i dessa fall.
Beslutet meddelas studenten.
Hur kan besluten sedan hanteras vid VHS/högskolan så att sekretessen kan skötas enligt lagens krav?
Varje fråga om utlämnande av uppgifter måste matchas mot gällande beslut om skyddsvärda studenter. Finns det risk för men, ska uppgifterna inte lämnas ut. Är det å andra sidan riskfritt, ska de lämnas ut. Om någon notering av skyddsvärda studenter inte förs in i NyA/Ladok, måste uppgifter om sökande/studenter från systemen kunna ”tvättas” med hjälp av ett separat internt register över skyddsvärda studenter. Detta medför sannolikt att utlämnandet måste centraliseras vid högskolan/VHS, eftersom all personal inte bör ha tillgång till vilka studenter som kan omfattas av sekretess.
Om Ladok och NyA ska kunna användas som hjälpmedel i hanteringen av sekretess, måste besluten dokumenteras i respektive system. Med hjälp av dessa uppgifter kan myndigheten sedan
ut eller inte. Även här är troligen en centralisering av hanteringen nödvändig.
En konsekvens av sekretesslagen kan därför vara att frågor om utlämnade av uppgifter bör centraliseras och hanteras av få medarbetare, oavsett om något systemstöd finns eller inte.
6.2.2 Intern hantering av uppgifter vid högskolan
Tusentals anställda i landet hanterar idag uppgifter om studenter i samband med antagning, registrering och examination. Det gäller lärare, administratörer, Ladok-användare,
studievägledare med flera. Uppgifter tas också fram för uppföljning och andra ändamål.
Införandet av Ladok på webb, LPW, har inneburit att uppgifter i systemet har gjorts tillgängliga för än flera än tidigare, både studenter och personal. En lärare kan göra en uppföljning på sin kurs utan att behöva gå via institutionens expertanvändare. Studenter kan exempelvis ha tillgång till kontaktuppgifter om andra studenter på samma kurs.
Sekretessen gäller inte inom studiedokumentationen vid myndigheten. Då uppgifter hanteras av anställda behöver ingen sekretessprövning göras.
Då uppgifter hanteras i närvaro av andra studenter eller synligt för andra än personal, måste sekretesslagen beaktas. Exempel kan vara när studenter anmäler sig till undervisningsgrupper genom att anteckna namn och personnummer på listor, då närvarolistor med namn cirkuleras vid undervisningstillfällen, då tentamensresultat anslås och liknande situationer. För en skyddsvärd student, kan dessa situationer innebära en risk, eftersom han/hon exponeras för andra studenter, som inte omfattas av sekretesslagens förbud mot att röja uppgifter.
Högskolans öppna lokaler innebär också att allmänheten har tillträde och lätt kan ta del av uppgifter på exempelvis anslagstavlor.
Uppgifter bör alltså inte spridas eller exponeras i onödan eftersom risken då ökar för att de kommer på avvägar.
6.2.3 Utlämnande av uppgifter till enskild
När en fråga kommer från en enskild eller organisation med en begäran om att få ta del av personuppgifter där en eller flera skyddsvärda studenter ingår, måste en prövning göras. Kan uppgiften lämnas ut utan men? Det får avgöras från fall till fall av den som är ansvarig enligt högskolans/VHS beslutsordning.
Ett behov av en förteckning eller liknande över skyddsvärda studenter är nödvändig för att prövningen ska kunna göras. Om de berörda studenterna markeras i NyA/Ladok kan systemen användas som hjälpmedel.
6.2.4 Utlämnande av uppgifter till andra högskolor, VHS och CSN
Högskolorna, VHS och CSN samarbetar och samverkar i ärenden som rör studenter och sökande.
Målet har varit att rationalisera verksamheten. Data om enskilda studenter skickas regelbundet mellan systemen. I korthet sker följande idag.
underlätta handläggningen av ansökningar om examen och tillgodoräknanden. Hämtade uppgifter lagras tillfälligt i den egna databasen.
I samarbetet kring antagningen i NyA skickas studieuppgifter från Ladok till NyA för de studenter som anmält sig. Uppgifterna är underlag för beslut om studenters behörighet och meriter till de sökta utbildningarna. Antagningsresultatet skickas från NyA till respektive högskola och läses in i Ladok.
CSN får studentuppgifter från Ladok-systemet (registreringar och resultat) och från NyA (antagningsuppgifter).
Enligt 14 kap 1 § i sekretesslagen, kan uppgifterna fortsätta att lämnas på samma sätt eftersom detta finns reglerat i den s.k. studiedokumentationsförordningen (SFS 1993:1153). Uppgifterna bör ”flaggas” vid överföringen.
Enligt 14 kap 1 § i sekretesslagen, kan uppgifterna fortsätta att lämnas på samma sätt eftersom detta finns reglerat i den s.k. studiedokumentationsförordningen (SFS 1993:1153). Uppgifterna bör ”flaggas” vid överföringen.