Norska verktyg för samhällsekonomiska kalkyler och prognoser

Prognosmodell och nytteberegningsmodell

En svakhet ved godsmodellen i Norge er at det ikke inkluderes informasjon om hvordan endringene påvirker den samfunnsøkonomiske nytten. Etter ønske fra Kystverket og andre transportetater ble det derfor gjennomført et forprosjekt for utvikling av en nytteberegningsmodul for endringer i forbindelse med godstransport, med mål om å finne systematiske og konsistente beregninger av nytten ved godstransportinvesteringer (Minken & Madslien, 2011). Forprosjektet resulterte i en regnearkmodell som skal bistå det nasjonale godsmodellsystemet. Modellen henter informasjon om logistikkostnader og trafikkarbeid fra godsmodellen, og beregner godstransportens nytte for alle transportmidler.

Nytteberegningsmodellen kan således sies å gi mer konsistente beregninger enn hva som er tilfellet for hver enkelt etats nytteberegning. Avsnittet nedan bygger på Minken & Madslien (2011).

Nasjonalt godsmodellsystem

Til å gjøre generelle analyser av godstransport i Norge er det utviklet et nasjonalt godsmodellsystem som består av en likevektsmodell (PINGO), en nettverksmodell, varestrømsmatriser og en

logistikkmodul. En forutsetning for modellen er at produsent-konsument-matrisen (PC-matrisen) antas gitt innenfor et beregningsår. Det forutsettes et perfekt transportmarked med fullkommen konkurranse i markedet, noe som gir null profitt til transportør, dvs at alle kostnadsendringer overføres i sin helhet til transportkjøper. Foreløpig tas det kun hensyn til tomkjøring for vegtransport.

Modellsystemet fungerer ved at logistikkmodellen tar utgangspunkt i varestrømsmatrisene, som gir varestrømmer i tonn mellom produsent og konsument (uttrykt i soner) for et antall varegrupper (i 2011 var antallet 32, mens nye matriser for 2012/2013 skiller mellom 39 varegrupper). Varestrømmene fordeles etter næringskategori og mellom bedrifter i modellen, og danner basis for

kostnadsberegninger. Transportkjeden (transportmiddel og rute) beregnes så fra minimering av logistikkostnadene for varestrømmene, som er avhengig av blant annet sendingsstørrelse og frekvens. Modellen kan brukes til å analysere hvordan endringer i f eks avgifter, transport- eller logistikkost- nader, infrastruktur og etterspørsel påvirker tilpasningen. Relevante logistikkostnader i en

nyttekostnadsanalyse er ordrekostnader, håndteringskostnader, terminalkostnader, lagerkostnader, transportkostnader, kostnader ved svinn, brekkasje og avskrivninger og mankokostnader ved for sent eller ingen levering. Usikkerhet knyttes gjerne til mankokostnader (kostnader ved at varer leveres for sent). Denne usikkerheten kan reduseres ved å øke lagerholdet, men denne komponenten er ikke inkludert i dagens godsmodell.

Beregning av nytte

Endringer i de samlede logistikkostnadene og i transport- og trafikkarbeid med effekt på eksterne kostnader, som utslipp, ulykker og støy, er av interesse og utgjør input i nytteberegningsmodellen. Disse hentes fra godsmodellsystemet (i hovedsak logistikkmodellen) og implementeres via følgende elementer:

1. Kostnader ved tiltaket, f eks investeringskostnader fratrukket restverdi.

2. Kostnader for vareeier, hentes fra logistikkmodellen for alternativene som skal sammenliknes.

Kostnader er en vesentlig komponent i godsmodellen. De totale årlige logistikkostnadene, G, for en

gitt årlig strøm mellom to bedrifter er vist under (j fr Significance, 2008). Formlene vises forenklet, uten indekser for varegruppe, bedrift, sone etc:

G = O + T + D + Y + I + K + Z (1)

Hvor

 G : total årlig logistikkostnad

 T : transport, konsoliderings- og distribusjonskostnad. Skal dekke fremføringskostnader i alle ledd i transportkjeden, laste-, losse- og omlastingskostnader, eventuell havneavgifter osv.

 D: degraderingskostnad / avskrivninger under transport

 Y : kapitalkostnad for varene under transport

 I : lagerholdskostnader

 K : kapitalkostnad for varer på lager

 Z : mankokostnad (beregnes ikke i modellen) De enkelte kostnadselementene kan igjen skrives som:

Ordrekostnad

O = o*(Q/q) (2)

Hvor o er ordrekostnad pr forsendelse, Q er årlig strøm i tonn og q gjennomsnittlig sendingsstørrelse (Q/q blir da antall forsendelser pr år).

Degraderingskostnad / avskrivninger

D = j*t*v*Q (3)

Hvor j er avskrivninger for varen (kr pr tonn og time), t er transporttid i timer, v er opprinnelig vareverdi (kr pr tonn) og Q årlig strøm (tonn)

Kapitalkostnad for varene under transport

Y = (d*t*v*Q)/(365*24)

(4)

Hvor d er rente (forutsatt 11 %), t er transporttid i timer, v er vareverdi og Q årlig strøm

(dvs d*v*Q er kostnaden ved å transportere varen ett år, og t/(365*24) er ”antall år transporten varer”)

Lagerholdskostnader

I = w*(q/2) (5)

Hvor w er lagerholdskostnaden (kr pr tonn pr år for å holde og drive lageret) og q er

sendingsstørrelsen (q/2 er dermed gjennomsnittlig mengde varer på lager, så sant man ikke opererer med sikkerhetslager). I lagerholdskostnadene ligger det inne leiekostnader for lagerbygg (eller tilsvarende for bulklager og utelager), som i prinsippet også skal dekke vedlikehold. Videre ligger det inne estimerte lønnskostnader for lagerarbeidere. Det som ikke er lagt inn eksplisitt er kostnader for utstyr, men det er indirekte tatt med ved at det i beregningene er gjort et skjønnsmessig

(erfaringsbasert) tillegg på 2 % av vareverdien utover de rene kapitalkostnadene.

Kapitalkostnad for varer på lager

K = d*v*(q/2) (6)

Også kapitalkostnaden for varer på lager beregnes eksklusiv et eventuelt sikkerhetslager.

Kostnadene beregnes etter alternativkostnadsprinsippet, det vil si hva en ressurs vil kunne kaste av seg i beste alternative anvendelse. Ikke alle elementer i en bedrifts totale logistikkostnader er med, med den begrunnelse at de ikke påvirker valgene som gjøres i modellen. Transportkostnader finnes i modellen, i tillegg gis de i hver enkelt etats veileder for samfunnsøkonomiske analyser. I analysen omregnes kostnader ved tiltaket til annuitet før de legges inn i beregningene.

Inntekter for det offentlige, særlig avgiftsinntekter fra drivstoff.

Avgiftsinntektene beregnes fra samlet drivstofforbruk, som igjen er en funksjon av kjørelengde og kjøretøytype. Alle inn- og utbetalinger over offentlige kasser skal multipliseres med faktoren 1,20. Dette for å ta hensyn til kostnader knyttet til skatteinnkreving for å finansiere tiltaket.

Alle aktører i godsmodellen er bedrifter som får refundert moms. Regelen blir da å ikke ta med momsen i prisene, verken for vareeierne og transportørene eller som inntekt for det offentlige. Avgifter som ikke blir refundert, skal tas med i prisene for vareeierne og transportørene. Dersom økt

forbruk av en avgiftsbelagt ressurs går på bekostning av aktører som er villige til å betale både skatt og avgift for å få tak i den, skal ikke skatte- og avgiftsinntekten føres opp som inntekt for det offentlige. Sluttresultatet blir da at ressursen verdsettes i regnestykket til det som vareeierne og transportørene faktisk må betale, inkludert skatter og avgifter. Men dersom det økte forbruket kan framskaffes for eksempel ved ny import til en fast verdensmarkedspris, eller at alternative brukere ville fått refundert avgiftene, fører vi avgiftsinntektene som inntekt for det offentlige. Sluttresultatet blir da at ressursen verdsettes til prisen eksklusive skatter og avgifter.

Eksterne kostnader

Eksterne kostnader omfatter kostnader knyttet til endret ulykkesrisiko, støy, tidsbruk, utslipp, etc. som følger av et tiltak. Disse kostnadene inngår ikke i logistikkmodellen og beregnes separat basert på input fra logistikkmodellen og gjeldende forskning på verdsetting av eksterne effekter. Minken og Madslien (2011) foreslår tre måter for å beregne eksterne kostnader. Den beste måten er å beregne kilometer kjørt pr kjøretøytype multiplisert med utslippsfaktor og enhetskostnad pr kjøretøykilometer. Se avsnitt 5.1.2. ovan och tabell i Bilaga 7. Alternativt kan man beregne geografisk spesifisert trafikk- arbeid for å ta hensyn til at noen eksterne kostnader varierer etter hvor transporten foregår, eller ved tonnkilometer, kombinert med utslippsfaktor og enhetskostnad pr tonnkilometer (dersom

utnyttelsesgraden av kjøretøy/skip samsvarer med det som er lagt til grunn da utslippsfaktorer og enhetskostnader per kilometer ble etablert). For skipstrafikken er det lite empiri og kunnskap om kapasitetsutnyttelse og ballastkjøring, og derfor ingen enkel oppgave å regne om tonnkilometer til skipsbevegelser. For utslipp multipliseres transportarbeidet med mest mulig oppdaterte utslipps- faktorer per tonnkilometer.

Generelle anbefalinger og forutsetninger

I tillegg til nevnte elementer er modellen basert på følgende tre prinsipper:

1. Varestrømmene mellom soner påvirkes ikke av tiltak som gjelder kun for ett transportmiddel. 2. Prisen for transport settes lik operatørens kostnad, inkludert avkastning på kapital i investert

materiell.

3. Kostnadsendringer overføres fullt ut i transportprisen til kunden.

Nevnte prinsipper innebærer at det kun er transportmiddelvalg og rutevalg for eksisterende gods som påvirkes av endringer (varestrømmene endres ikke). Operatørens resultat er per definisjon alltid lik null.81 _{Endringer i nytte ved f eks en kostnadsreduksjon vil dermed tilfalle transportkjøper i form av} billigere transport.

Minken og Madslien (2011) anbefaler, i tråd med Finansdepartementet (2005) og Sam-

ferdselsdepartementet, at man legger til grunn en kalkulasjonsrente på 4,5 %, men med muligheter til å overstyre denne. Usikkerhetsanalyser for både byggetid og driftstid kan for eksempel bidra til å avgjøre behovet for et lavere/høyere risikotillegg. Øvrige forutsetninger (knyttet til tidsaspekter og beregningsår) implementeres slik at de kan endres av transportetaten, som oppgir ulike forutsetninger i sine respektive håndbøker. Vekstrater hentes fra PINGO eller andre kilder, og brukes i alle

beregninger av tiltak som skal sammenliknes. Basert på nevnt input beregner nytteberegningsmodellen den samfunnsøkonomiske nytten av infrastrukturtiltak som forbedrer godstransporttilbudet. Beregnin- gene er basert på bruttoprinsippet, som innebærer å føre nytte og kostnader for hver av sektorene slik de opplever det selv, inklusive skatter og avgifter de betaler eller mottar.

Fortrinnsvis brukes norske enhetspriser på transporten, for alle aktører. Det anbefales å gjøre

følsomhetsanalyser med mer realistiske enhetspriser. Samfunnsøkonomiske priser gis ved å dele opp regnestykket slik at man beregner nytte og kostnader for hver sektor med de prisene sektoren faktisk

81 _{Som i Sverige benyttes som forutsetning også i Norge. Transportsetoren er generelt en næring med svært lav}

må betale, og føre kjøp og salg mellom sektorene samt skatter og avgifter til det offentlige eksplisitt som overføring mellom sektorene.

Når det gjelder utenlandske aktører foreslår Minken og Madslien (2011) følgende avgrensning:

«Samfunnsøkonomiske analyser av tiltak tatt av norske myndigheter omfatter nytte og kostnader for norske borgere, foretak og institusjoner, samt nytte og kostnader for utenlandske borgere, foretak og institusjoner i den grad de påvirkes direkte av tiltaket eller av handlinger og tilpasninger som norske borgere, foretak og institusjoner foretar seg på grunn av tiltaket. Det er ingen prinsipiell geografisk avgrensning.»

Videre antas vareprisene før transport å være upåvirket av tiltaket. Dersom man skulle ønske en geografisk avgrensning og skille mellom innenlandsk og utenlandsk transport foreslås følgende formel:





k

 tf

t

t

f

t

f

t

f

k

k

Formelen gir at kapitalkostnaden som hører til utenlandsdelen av transporten gis ved hjelp av k = tf, der k er antall kjøretøy som trengs til transporten, t er rundturtida og f er frekvensen (begge deler naturligvis målt med samme tidsenheter). Del rundturtida i den tida som går med i utlandet og den tida som går med innenlands. Kapitalkostnaden som tilhører den utenlandske del av transporten, kutland, og kapitalkostnaden som tilhører den norske delen, kNorge, har samme forhold til hverandre som delen av rundturtida som brukes utenlands og delen av tida som brukes innenlands.

Når det gjelder lønnsomhetsvurderinger og anbefalinger av tiltak for analyser gjort ved

nytteberegningsmodellen kan man følge samme prosedyre som for generelle samfunnsøkonomiske analyser.

Relevans for sjøfart

Nytteberegningsmodellen har potensialet til å gi en felles beregningsmetode for nytteberegninger av infrastrukturtiltak for alle transportetater. Svakheter er at fokuset ligger på infrastrukturforbedringer slik at føring av skatter og skillet mellom skatt og avgift er noe forenklet (noe som er en svakhet for sjøfarten med mange avgifter82_{), og at forhold som miljø- og ulykkeskostnader behandles enkelt. Dette} er faktorer som utgjør store deler av prissatte og/eller ikke-prissatte virkninger for sjøfarten. I tillegg utelates verdien av elementer som forutsettes å ikke påvirke nytteberegningen, som for eksempel inntekter til ulike aktører, herunder inntekter til havn.

KVIRK

I analysene utført av Vista Analyse har man benyttet modellen KVIRK til å fastslå den samfunnsøkonomiske nytten av ulike tiltak. KVIRK er en enkel modell for å gjennomføre

samfunnsøkonomiske analyser av mindre tiltak, det vil si tiltak der Kystverkets investeringskostnad er under 100 MNOK. Modellversjonen som brukes er v1.0, og er dokumentert i Pedersen og Magnussen (2013). Modellen er utviklet i henhold til Kystverkets (2007) og Finansdepartementets veiledere (2005) i samfunnsøkonomisk analyse. KVIRK v1.0 legger til grunn beregningsforutsetningene fra Hagen-utvalget (NOU 2012:16). Dette innebærer at:

82 _{Avgiftene for sjøfart i Norge deles inn i nasjonale avgifter og havnevederlag. Nasjonal avgifter bestemmes av}

staten og består av førstegangsgebyr for sertifikatpliktene skip, registreringsgebyr/årlig registergebyr for registering i skipsregister, årsgebyr til Sjøfartsdirektoratet, losberedskapsavgift, losingsavgift, farledsbevisavgift, sikkerhetsavgift og anløpsavgift. Havnevederlagene gis av hver enkelt havn. Her finner vi vederlag knyttet til skipet, som kaivederlag, førtøysningsvederlag, ISPS vederlag, og vederlag knyttet til godset, som varevederlag, vederlag for landverts transport, trafikkvederlag. I tillegg kommer vederlag for bruk av ekstratjenester som vann, strøm og liknende. Miljøavgifter kommer også i tillegg til nevnte avgifter og vederlag.

 Reell risikojustert kalkulasjonsrente for normale offentlige tiltak før skatt er 4 % for de første 40 årene, 3 % for de neste 35 årene, det vil si fra år 41–75. Etter 75 år brukes en rente på 2 %.

 Realinntektsveksten settes lik 1,4, %.

 Analyseperioden for et maritimt prosjekt settes lik 75 år. Begge er en økning fra 25 år, som er analyseperioden som ble brukt før Hagen-utvalget la fram sin vurdering, det vil si før 2012. Eventuelle restverdier baseres på fremtidig nytte.

 Den økonomiske verdien av et statistisk liv (VSL) foreslås satt til 30 millioner 2012-kroner for alle sektorer. Det tilrås at nytten av tid og VSL realprisjusteres tilsvarende realveksten i BNP per innbygger.

Beregninger i KVIRK inkluderer ti prissatte (fem nytteeffekter og fem samfunnsøkonomiske kostnader) og ti ikke-prissatte virkninger i analysen. De prissatte virkningene er reduserte

transportkostnader ved økt tilgang til flere ligge- og nødkaier, reduserte transportkostnader for trafikk til havna, redusert ventetid for fartøyer, nye næringsarealer, økt produktivitet for enkeltbedrifter, Kystverkets investeringskostnad, Kystverkets vedlikeholdskostnader, Kystverkets re-

investeringskostnader, private eller offentlige investeringer som utløses av tiltaket og skattefinansieringskostnad. Effekter som ikke er funnet faglig forsvarlig å prissette i KVIRK inkluderes som ikke-prissatte effekter. Dette er nytte av endret ulykkesrisiko, nyskapt og overført trafikk, mer last per båt/større båter, redusert drivstofforbruk ved mindre bølger, virkninger for fiske og akvakultur, virkninger for kulturminner (kulturell arv), virkninger for naturmiljø, inkl. marint biologisk mangfold, virkninger for forurensede sedimenter og annen forurensing samt virkninger for landskap/estetiske tjenester. Dersom det er andre relevante effekter av et tiltak analyseres disse utenfor KVIRK. KVIRK gjør følsomhetsanalyser av en endring i kalkulasjonsrenten (3 og 5 %),

realinntektsvekst (0,4 og 2,4 %), analyseperiode (40 og 100 år), investeringskostnad (± 25 %) og trafikkvolum (± 10 %).