Inge Vierth
Henrik Swahn
Elise Caspersen
Inger Beate Hovi
Samhällsekonomiska kalkyler för
sjöfartsprojekt
VTI r apport 846 | Samhällsekonomiska kalkyler för sjöfartspr
www.vti.se/publikationer
VTI rapport 846
Utgivningsår 2015
VTI rapport 846
Samhällsekonomiska kalkyler för
sjöfartsprojekt
Inge Vierth
Henrik Swahn
Elise Caspersen
Omslagsbild: Hejdlösa Bilder AB, Thinkstock. Tryck: LiU-Tryck, Linköping 2015
Referat
Trafikverket påpekar att det saknas samhällsekonomiska kalkylmetoder och verktyg för sjötransport-projekt, liknande de för väg- och järnvägstransporter. Projektet analyserar befintlig kunskap och före-slår hur ett kalkylverktyg för sjötransporter kunde utvecklas. Tyngdpunkten ligger på godstransporter. Riktlinjer för samhällsekonomiska kalkyler sammanfattas, med fokus på Sverige och Norge. Åtgärds-effekter, som man kan vara intresserad av att kvantifiera och värdera, redovisas. Exempel på tidigare kalkyler för sjötransportprojekt ges. Kunskapsläget avseende effektsamband inventeras. En central kategori är sambandet som har med transportefterfrågan att göra. En nyckelfråga är om och på vilket sätt effektberäkningar avseende antal fartyg, fartygsstorlek osv. kan tillföras på ett meningsfullt sätt med hjälp av den nationella godsprognosmodellen. Värderingsproblem knutna till de identifierade effekterna behandlas. För Sverige och Norge beskrivs de befintliga prognos- och kalkylverktygen. Användarkrav på ett kalkylverktyg för sjötransportprojekt definieras utifrån en diskussion om hur ett verktyg skulle tillämpas i olika analyser. Principiella frågeställningar som behöver hanteras vid utvecklingen av ett kalkylverktyg beskrivs i 16 punkter. Utvecklingen i Sverige föreslås ske i två steg:
1. framtagning av ett dokumenterat kalkylverktyg utgående från Excel-modellen som har använts till de flesta samhällsekonomiska kalkyler för sjötransportprojekt i Sverige och den norska beräkningsmodellen för mindre sjötransportåtgärder
2. utvecklingsarbete inriktat på lösning av de principfrågor som sammanfattas i 16 punkter, bl.a.
koppling mellan nationell godsprognosmodell och kalkylmodell(er)
beräkningsprinciper för gränsöverskridande transporter
effektsamband och värderingar, bl.a. avseende transportkostnader, utsläpp till luft, sjösäkerhet och riskkostnader
sjöfartens avgifter och samfinansiering
inkludering av passagerartrafiken i samhällsekonomiska kalkyler för sjöfarten
Titel: Samhällsekonomiska kalkyler för sjöfartsprojekt
Författare: Inge Vierth (VTI)
Henrik Swahn (HSAB) Elise Caspersen ( TØI) Inger Beate (TØI)
Utgivare: VTI, Statens väg och transportforskningsinstitut
www.vti.se
Serie och nr: VTI rapport 846
Utgivningsår: 2015
VTI:s diarienr: 2014/0700-7.4
ISSN: 0347-6030
Projektnamn: Sjökalkyler
Uppdragsgivare: Trafikverket
Nyckelord: Samhällsekonomiska kalkyler, sjötransporter, effektsamband, monetär
värdering, nationell godsprognosmodell
Språk: Svenska och norska
Abstract
The Swedish Transport Administration states that there are no methods and tools for cost benefit analysis (CBA) of sea transports as there are for road and rail. The project analyses existing knowledge and recommends how a CBA-tool for sea transports could be developed. Focus is on freight transports.
CBA-guidelines are summarized with a focus on Sweden and Norway. It is shown which impacts of different measures can be interesting to quantify and valuate in monetary terms. Examples are given for CBA related to sea transports that have been carried out. Existing knowledge is compiled when it comes to the effects of measures. A crucial category is the effects that are related to transport demand. One key question is if and how the calculation of the impacts on the number and size of vessels etc. can be supplied in a useful way with help of the national forecast model for freight transports.
Valuation problems related to the identified effects are addressed as well. For Sweden and Norway the existing forecast and calculation tools are described.
User requirements on a CBA-tool for sea transport projects are defined based on a discussion how such a tool is assumed to be used in different analyses. Principle questions that need to be solved when developing a CBA-tool are described in 16 points. A two-step approach is recommended for Sweden
1. Development of a documented CBA-tool based on the Excel-model that has been used in most of the CBA for sea transport projects in Sweden and the Norwegian calculation tool for minor projects
2. Development to solve the principle questions that are summarized in 16 points, i.e.:
link between the national forecast model and the calculation model(s)
calculation principles for border crossing transports
effects of different measures and valuations, i.e. impact of use of larger vessels on transport costs, impact on emissions to air, safety and risk costs
sea transport related fees and taxes as well as funding of projects by different actors
inclusion of passenger transports in CBA for sea transport projects
Title: Cost benefit analysis for sea transport projects
Author: Inge Vierth (VTI)
Henrik Swahn (HSAB) Elise Caspersen (TØI) Inger Beate (TØI)
Publisher: Swedish National Road and Transport Research Institute (VTI) www.vti.se
Publication No.: VTI rapport 846
Published: 2015
Reg. No., VTI: 2014/0700-7.4
ISSN: 0347-6030
Project:
Cost benefit analys for sea transport projects.
Commissioned by: Swedish Transport Administration
Keywords: Cost benefit analysis, sea transports, impact of measures, monetary valuation,
national freight transport model
Language: Swedish and Norwegian
Förord
I samband med att Trafikverket bildades år 2010 har statsmakterna fattat beslut om att sjöfartens infrastrukturinvesteringar ska behandlas på samma sätt som för väg och järnväg. Det saknas dock samhällsekonomiska kalkylmetoder, -modeller och verktyg för sjötransportrelaterade åtgärder liknande EVA för vägtransporter och Bansek för järnvägstransporter. Detta projekt syftar till att sammanställa och analysera befintlig kunskap och föreslå hur ett kalkylverktyg för sjötransportprojekt kunde utvecklas. Tyngdpunkten ligger på godstransporter. Erfarenheterna i Sverige, Norge och andra länder utnyttjas. De norska lösningarna detaljstuderas då liknande nationella godsprognosmodeller används i Sverige och Norge.
Projektet har genomförts av Henrik Swahn (HSAB), Elise Caspersen och Inger Beate Hovi (TØI) och Inge Vierth (VTI, projektledare) under 2014. Författarna tackar Gunnel Bångman, Trafikverkets beställare, för värdefulla kommentarer till en tidigare version av rapporten.
Stockholm, februari 2015
Inge Vierth Utredningsledare
Kvalitetsgranskning
Granskningsseminarium genomfört 3 december 2014 där Katarina Händel var lektör. Författarna har genomfört justeringar av slutligt rapportmanus 7 januari 2015. Forskningschef Mattias Viklund har därefter granskat och godkänt publikationen för publicering 19 januari 2015. De slutsatser och rekommendationer som uttrycks är författarnas egna och speglar inte nödvändigtvis myndigheten VTI:s uppfattning.
Quality review
Review seminar was carried out on 3 December 2014 where Katarina Händel reviewed and commented on the report. The authors have made alterations to the final manuscript of the report 7 January 2015. The research director Mattias Viklund examined and approved the report for
publication on 19 January 2015. The conclusions and recommendations expressed are the authors’ and do not necessarily reflect VTI’s opinion as an authority.
Innehållsförteckning
Sammanfattning ... 9
Summary ... 11
1. Inledning ... 13
2. Användarkrav och riktlinjer ... 16
2.1. Svenska riktlinjer ... 16
2.2. Norska riktlinjer ... 17
2.3. Riktlinjer i andra länder och internationella regioner ... 18
3. Vilka sjöfartsåtgärder och effekter ska kunna analyseras? ... 21
3.1. Motiv för sjöfartsåtgärder ... 21
3.2. Genomförda samhällsekonomiska kalkyler för sjöfartsprojekt i Sverige ... 21
3.3. Genomförda samhällsekonomiska kalkyler för sjöfartsprojekt i Norge ... 21
3.4. Vilka åtgärdskostnader och effekter behöver analyseras ... 22
4. Kunskap om trafikprognoser och effektsamband för sjöfartsprojekt ... 24
4.1. Åtgärdskostnader ... 24
4.2. Trafiken i utgångsläget och trafikprognoser ... 24
4.3. Värderingar och effektsamband för olika sjöfartsåtgärder ... 26
5. Kunskap när det gäller värdering av effekter av sjöfartsåtgärder ... 30
5.1. Effekter som bör värderas monetärt ... 30
Gränsöverskridande transporter, transit och utländska aktörer ... 30
Aktuella parametervärden ... 32
5.2. Metoder för att belysa effekter som inte värderas monetärt ... 35
6. Befintliga modellverktyg i Sverige och Norge ... 37
6.1. Svenska verktyg för samhällsekonomiska kalkyler och prognoser ... 37
Prognosmodell Samgods ... 37
Kalkylverktyg för järnvägs- och vägåtgärder ... 39
Kalkylverktyg för sjöfartsåtgärder ... 42
Några slutsatser ... 44
6.2. Norska verktyg för samhällsekonomiska kalkyler och prognoser ... 45
Prognosmodell och nytteberegningsmodell ... 45
KVIRK ... 48
7. Vägen framåt – rekommendationer ... 50
7.1. Användarkrav på ett verktyg för sjöfartskalkyler ... 50
7.2. Frågor som behöver hanteras vid utveckling av sjökalkylverktyg ... 50
7.3. Rekommendation om utveckling av sjökalkylverktyg ... 54
Citerade verk ... 57
Bilaga 1 Ordlista Norsk- svensk ... 61
Bilaga 2 Sjöfartsverkets riktlinjer för samhällsekonomiska kalkyler för farledsinvesteringar (arbetsdokument från 2004, inte formellt fastställt) ... 63
Bilaga 4 I Norge genomförda sjökalkyler – översikt och sammanfattningar ... 81
Bilaga 5 Svenska parametervärden ... 88
Bilaga 6 Tabeller i svenskt kalkylsystem för sjöfart ... 89
Sammanfattning
Samhällsekonomiska kalkyler för sjöfartsprojekt
av Inge Vierth (VTI), Henrik Swahn (HSAB), Elise Caspersen (TØI), Inger Beate Hovi (TØI)
Trafikverket påpekar att det saknas samhällsekonomiska kalkylmetoder, -modeller och verktyg för sjötransportrelaterade åtgärder liknande EVA för vägtransporter och Bansek för järnvägstransporter. Detta projekt syftar till att sammanställa och analysera befintlig kunskap och föreslå hur ett
kalkylverktyg för sjötransporter kunde utvecklas. Tyngdpunkten ligger på godstransporter och passagerartransporter behandlas enbart mycket översiktlig.
Riktlinjer för samhällsekonomiska kalkyler i olika länder sammanfattas, med fokus på Sverige och Norge då liknande nationella godsprognosmodeller används i dessa två länder. Vidare redovisas vilka åtgärdseffekter man kan vara intresserad av att kvantifiera och värdera. Exempel på tidigare gjorda samhällsekonomiska kalkyler för sjötransportprojekt ges.
Kunskapsläget inventeras när det gäller effektsamband som man behöver känna för att genomföra kalkyler. En central kategori är sambandet som har med transportefterfrågan att göra. Nyckelfrågor är om och på vilket sätt effektberäkningar avseende antal fartyg, fartygsstorlek osv. kan tillföras på ett meningsfullt sätt med hjälp av den nationella godsprognosmodellen Samgods och hur avstämningar mellan modellresultat och verkliga flöden kan genomföras. De samhällsekonomiska värderings-problem knutna till de identifierade effekterna behandlas. För Sverige och Norge beskrivs de befintliga prognos- och kalkylverktyg, som är relaterade till utvecklingen av ett kalkylverktyg för sjöfartsprojekt. Användarkrav på ett kalkylverktyg för sjötransportprojekt definieras utifrån en diskussion om hur ett verktyg skulle tillämpas i olika analyser. Principiella problem och frågeställningar som behöver hanteras vid utvecklingen av ett kalkylverktyg för sjötransporter beskrivs i 16 punkter.
Utvecklingen av ett kalkylverktyg för sjötransporter i Sverige föreslås ske i två steg:
1. framtagning av ett dokumenterat verktyg utgående från den Excel-modellen som har använts till de flesta samhällsekonomiska kalkyler för sjötransportprojekt i Sverige och den norska beräkningsmodellen för mindre sjötransportåtgärder KVIRK
2. ett utvecklingsarbete på längre sikt inriktat på lösning av de principiella frågeställningarna som sammanfattas i 16 punkter, bl.a.
koppling mellan nationell godsprognosmodell och kalkylmodell(er)
beräkningsprinciper för gränsöverskridande transporter
effektsamband och värderingar, bl.a. effekter av ökad användning av större fartyg på transportkostnader, effekter på utsläpp till luft och på sjösäkerhet och riskkostnader
sjöfartens avgifter och samfinansiering
på längre sikt behöver man undersöka hur passagerartrafiken och den kombinerade gods/passagerartrafiken kan inkluderas i samhällsekonomiska kalkyler för sjöfarten.
Summary
Cost benefit analysis for sea transport projects
by Inge Vierth (VTI), Henrik Swahn (HSAB), Elise Caspersen (TØI), Inger Beate Hovi (TØI )
The Swedish Transport Administration states that there are no methods, models and tools for cost benefit analysis (CBA) for sea transport measures as for road transports (EVA) and rail transports (Bansek). This project compiles and analyses existing knowledge and recommends how a CBA-calculation tool for sea transports could be developed. Focus is on freight transports, passenger transports are not addressed in detail.
CBA-guidelines in different countries are summarized, with focus on Sweden and Norway as similar national forecast models for freight transport are used in these two countries. Furthermore it is shown which impacts of different measures can be interesting to quantify and valuate in monetary terms. Examples are given for CBA related to sea transport projects that have been carried out.
Existing knowledge is compiled when it comes to the effects of measures that are necessary to know in CBA. One crucial category are effects that are related to transport demand. Key questions are if and how the calculation of the impacts on the number and size of vessels etc. can be supplied in a useful way with help of the national forecast model Samgods and how model results can be validated against real flows. Socio economic valuation problems related to the identified effects are addressed as well. For Sweden and Norway the existing forecast- and calculation tools are described, that are related to the development of a CBA-calculation tool for sea transport projects.
User requirements on a CBA-calculation tool for sea transport projects are defined based on a discussion how such a tool is assumed to be used in different analyses. Principle problems and questions that need to be solved when developing a CBA-calculation tool for sea transport projects, are described in 16 points.
A two-step approach is recommended for the development of a CBA-calculation tool for sea transport projects
1. development of a documented CBA-calculation tool based on the Excel-model that has been used in most of the socio-economic analyses for sea transport projects in Sweden and the Norwegian calculation tool for minor projects KVIRK
2. a long-term development to solve the principle questions that are summarized in 16 points, i.e.
Link between the national forecast model and the calculation model(s)
Calculation principles for border crossing transports
Effects of different measures and valuations, i.e. impact of use of larger vessels on transport costs, impact on emissions to air, safety and risk costs
Sea transport related fees and taxes as well as funding of projects by different actors
In the long run, it is also necessary to analyze how passenger transports and mixed passenger/freight transports can be included in CBA for sea transport projects.
1. Inledning
BakgrundI samband med att Trafikverket bildades år 2010 har statsmakterna fattat beslut om att sjöfartens infrastrukturinvesteringar ska behandlas på samma sätt som för väg och järnväg. Detta betyder att investeringar i sjöfartens infrastruktur numera kan konkurrera med väg- och järnvägsinvesteringar om de statliga investeringsmedlen. Detta har inneburit en ytterligare skärpning av kraven på konsekventa och likformiga kalkylprinciper för alla trafikslag. Dessutom har kraven generellt på öppen redovisning av de samhällsekonomiska kalkylerna skärpts.1
Svenska hamnar drivs som privata eller kommunala bolag alternativt i kommunal förvaltningsform. Den senare modellen har successivt fått en minskande betydelse. Kalkyler för investeringar i hamnar och de delar av farlederna som tillhör hamnens ansvarsområde är rent företagsekonomiska. Inga generella nationella anvisningar gäller vilket i princip öppnar för kapacitets- och servicekonkurrens mellan hamnarna.2
Farlederna till/från hamnarna utanför hamnområdet till öppen sjö är i Sverige Sjöfartsverkets ansvar. Detta ansvar omfattar farledsanordningar av olika slag, drift och underhåll av farlederna och
hanterades av Sjöfartsverket på i huvudsak företagsekonomiska grunder inom ramen för den avgiftsfinansieringsmodell som infördes på 1987.3
Investeringar, t.ex. sprängning eller större muddringsarbeten finansierades tidigare på samma sätt, men från och med 2012 så finansieras investeringar genom statliga anslag (inom ramen för den Nationella Planen). För genomförande av större projekt, t.ex. en stor ombyggnad av farleden till Göteborg, kräv-des även tidigare särskilda statliga insatser eftersom de investeringsmedel som kunde avsättas inom ramen för Sjöfartsverkets farledsavgifter var alltför små.
Inom ramen för affärsverksmodellen kom samhällsekonomiska synsätt på främst farledsinvesteringar (men även vissa andra investeringar) att successivt vinna insteg i beslutsprocesserna under åren från ca 1995 och framåt. Ett formellt skäl är att det transportpolitiska målet om samhällsekonomisk
effektivitet också gäller för affärsverket Sjöfartsverket. Men det fanns även andra skäl till detta, t.ex. att om särskilda statliga insatser utanför Sjöfartsverkets ordinarie ramar krävdes för att genomföra t.ex. en farledsinvestering behövdes också en samhällsekonomisk analys som underlag. Ett annat skäl som successivt växte sig starkare var att sjöfartsnäringen var missnöjd med den gällande ordningen som man ansåg missgynnade sjöfarten dels på grund av att alla investeringar skulle finansieras av avgifter på sjöfarten – till skillnad från järnvägs- och väginvesteringar – dels på grund av att systemet ledde till (alltför) lite investeringar i sjöfartens infrastruktur.
Efterfrågan på samhällsekonomiska analyser för sjötransportrelaterade projekt har ökat i Sverige, också med hänsyn till målsättningen i den nationella infrastrukturplaneringen att behandla de olika trafikslagen lika. Hamnarna är dock mestadels kommunalt eller privat ägda och det finns för
närvarande inga svenska fastställda riktlinjer för samhällsekonomiska kalkyler för åtgärder i hamnar. I de flesta fall ingår de samhällsekonomiska kalkylerna för sjöfartsprojekt som en del av underlaget i miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) som krävs för anläggningar i vatten och för verksamheten i hamnar. För att förändrad verksamhet ska kunna ske eller ibland för att verksamheten ska kunna fortsätta krävs miljödom. Enligt miljöbalken ska möjliga skadeverkningar av miljöpåverkande projekt
1 Trafikverket sammanställer kraven avseende kalkylmetoder för steg 1- och steg 2-åtgärder i (Trafikverket, 2014(a)) och beräkningsmetodik och gemensamma förutsättningar för steg 3- och 4-åtgärder inom sjöfarten i (Trafikverket, 2014(b)).
2 Ekonomer har hävdat att samhällsekonomiska kalkyler borde tillämpas också för hamninvesteringar, se t.ex. (Jansson & Shneerson, 1982).
vägas emot projektets samhällsekonomiska nytta. Här kommer den samhällsekonomiska kalkylen och bedömningen in som ett viktigt underlag.
Norge
Norske godshavner er organisert som kommunale foretak eller interkommunale havnesamarbeid, og er således under kommunal forvaltning. (En lista med centrala begrep på norska och svenska finns i
Bilaga 1. Situationen i Norge detaljstuderas därför att liknande godsprognosmodeller används i Sverige och Norge. Se nedan.) Havnedrift kan utgjøre en inntektskilde for kommunen, og
investeringer som gjøres i selve havnen er et kommunalt anliggende, der havnekassen er skjermet for andre formål enn havneinvesteringer. Av disse havnene er 32 havner utpekt som stamnetthavner (kommunale godshavner), hvor Staten har ansvar for både sjøverts og landverts infrastruktur. I tillegg er det en rekke mindre, lokale offentlige trafikkhavner, fiskerihavner og private havner.
Norge har en nasjonal etat, Kystverket, som har ansvar for kystforvaltning, herunder maritim
infrastruktur, sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning. Ansvarsområdet innebærer utbygging og vedlikehold av fiskerihavner og farled (generelt) i samsvar med vedtatte offentlige planer og budsjett4. Før gjennomføring av utbedringer skal tiltakene ideelt igjennom en samfunnsøkonomisk analyse. Per i dag har Kystverket hatt en tradisjon for at tiltak som foreslås i forbindelse med nasjonale og regional transportplaner i stor grad utføres direkte, med ferdigstillelse (i form av dimensjonering og plandokumenter) relativt kort tid før prioriteringen gjøres. Av den grunn har det ikke vært behov for å opparbeide en tiltaksportefølje man kan prioritere innenfor, og dermed begrenset behov for samfunns-økonomiske analyser i sjøfarten i Norge. I arbeidet med Nasjonal Transportplan 2018-2027, er det bestemt at det skal gjøre samfunnsøkonomiske analyser for alle tiltak, også for sjøfarten. Det er nærliggende at behovet for en felles samfunnsøkonomisk kalkylemetode for infrastrukturutbedring for sjøfarten vil bli reell også for Norge.
Projektets syfte
Trafikverket påpekar att det saknas samhällsekonomiska kalkylmetoder, -modeller och verktyg för sjö-transportrelaterade åtgärder liknande EVA för vägtransporter och Bansek för järnvägstransporter.5 Denna typ av metoder och verktyg behövs t.ex.. för att utvärdera farledsåtgärder, jämföra deras lönsamhet med andra infrastrukturåtgärder, uppskatta sjöfartens potential för att avlasta landinfra-strukturen eller bedöma effekter av förändrade regler (t.ex. avseende säkerheten), avgifter och skatter. Detta projekt syftar till att sammanställa och analysera befintlig kunskap och föreslå hur ett kalkyl-verktyg för sjötransporter liknande EVA (för vägtransporter) och Bansek (för järnvägstransporter) kunde utvecklas.6 Målsättningen är att ta fram den information som ingår i Trafikverkets Samhälls-ekonomiska Effektbedömningar (SEB).7 SEB sammanställer olika typer av beslutsunderlag utgående ifrån att den samhällsekonomiska analysen ska anpassas efter måluppfyllnadsanalyser, MKB, livscykelanalyser osv.
Projektet fokuserar på godstransporter, dvs. persontrafik och fritidsbåtstrafik behandlas enbart mycket översiktlig. Passagerarfartygen, som ofta transporterar passagare och gods (ropax), står för ca tre fjärdedelar av fartygsanlöpen och transporterar ca en fjärdedel av godset.8 Helt naturligt i samband
4 Se www.kystverket.no.
5 Trafikverket (2012), Trafikverkets inriktning för forskning och innovation 2013-2015, Trafikverket (Stefan Grudemo, Sple 2013-03-20), Områden från Utvecklingsplanen som inte täcks av inkomna ansökningar från CTS 6 Kalkylmodellerna Bansek och EVA beskrivs i kapitel 6.
7 Se http://www.trafikverket.se/Foretag/Planera-och-utreda/Planerings--och-analysmetoder/Metod-for-samlad-effektbedomning/
8 År 2013 var 77 000 av 99 000 anlöp med passagerarfartyg, dessa fartyg transporterade 37 000 000 av totalt 152 000 000 ton gods. På passagerarsidan konkurrerar färjorna med (lågpris)flyg, väg och järnväg.
med utvecklingen av ett verktyg för samhällsekonomiska kalkyler för sjöfartsprojekt ligger tyngd-punkten på beräkningen av de samhällsekonomiska nyttor och kostnader som kan värderas i monetära termer. Principiella frågor tas upp i den mån de berör beräkningen av samhällsekonomiska nyttor och kostnader för sjötransportprojekt, dock inte generella spörsmål avseende kalkylperioden, kalkylräntan, skattefaktorer mm.
Rapportens disposition
Kapitel 2 sammanfattar de viktigaste utgångspunkterna för utvecklingen av ett kalkylverktyg för samhällsekonomisk analys av sjöfartsprojekt nämligen de riktlinjer som generellt gäller för sådana kalkyler inom respektive lands transportsektor. I kapitel 3 belyses vilka slags sjötransportprojekt som ska kunna analyseras med hjälp av verktyget samt vissa viktiga bakomliggande motiv till att dessa projekt kan behöva genomföras. Här redovisas också översiktligt vilka åtgärdseffekter man kan vara intresserad av att kvantifiera och värdera, dvs. vilka moment kalkylverktyget för sjötransporter förväntas klara av. Exempel på tidigare gjorda kalkyler i Sverige, Norge och internationellt ges. I kapitel 4 inventeras kunskapsläget när det gäller effektsamband som man behöver känna för att kunna genomföra samhällsekonomiska kalkyler. En central kategori är sambandet som har med transportefterfrågan att göra. Nyckelfrågor är om och på vilket sätt effektberäkningar avseende olika dimensioner i efterfrågan (antal fartyg, fartygsstorlek osv.) kunde tillföras på ett meningsfullt sätt med hjälp av Samgodsmodellen och hur avstämningar mellan modellresultat och verkliga flöden kan genomföras.
I kapitel 5 behandlas samhällsekonomiska värderingsproblem knutna till de identifierade effekterna. I kapitel 6 beskrivs befintliga modellverktyg i Sverige och Norge som är relaterade till utvecklingen av ett kalkylverktyg för sjöfartsprojekt. I kapitel 7 definieras vilken typ av resultat verktyget ska beräkna och vilken output som ska levereras till olika kalkylskeden och t.ex. den samhällsekonomiska
effektbedömningen (SEB). I detta kapitel definieras också användarkrav på ett verktyg för
sjöfartskalkyler (också i jämförelse med Bansek och EVA) utifrån en diskussion om hur ett verktyg skulle tillämpas i olika planerings- och analysprocesser. Nästa steg i utvecklingen av ett kalkylverktyg för sjötransporter i Sverige föreslås.
2. Användarkrav och riktlinjer
Ministerier (norska och danska finansministeriet, tyska transportministeriet) och/eller myndigheter (Kystverket i Norge, Sjöfartsverket/Trafikverket i Sverige, Rijkswaterstaat i Nederländerna) och den ansvariga insitutionen i Flandern tar fram riktlinjer för samhällsekonomiska analyser generellt eller på transportområdet. Officiella kalkylvärden föreligger också i de olika länderna, dock inte
standardiserade beräkningsverktyg
2.1. Svenska riktlinjer
De svenska riktlinjerna omfattar ASEK 3, 4, 5 osv., aktuell version vid varje tidpunkt tillämpas9
Av Sjöfartsverket tillämpade riktlinjer 2004-2008 (inte fastställt arbetsdokument från 2004, se Bilaga 210)
Kystverkets riktlinjer för ”icke prissatta effekter”, (Kystverket, 2007), se avsnitt 5.2 nedan
MKB – Samhällsekonomisk bedömning ett underlag
Trafikverkets riktlinjer och formulär för offentlig projektpresentation Samhällsekono-miska Effektbedömningar (SEB)
Farledsdimensionering – Transportstyrelsen11, PIANC (World Association for Waterborne Transport Infrastructure)12
Allmänna förutsättningar enligt ASEK
Åtgärdens livslängd, kalkylperiod, kalkylränta och skattefaktorer tillämpas enligt ASEK (vilka i och för sig har förändrats över tiden). Transportstyrelsen påpekar att det inte är lika självklart vilken tidsperiod som ska användas för samhällsekonomiska analyser av regelförändringar. För vissa regelförändringar kan det räcka med att ha ett representativt år att jämföra med, för andra kan de krävas en lång period innan regleringen får genomslag” och att det kan finnas ett behov av att anpassa dessa rekommendationer till Transportstyrelsens verksamhet”, (Transportstyrelsen, 2014). Se
Trafikverket (2014(a)) och Trafikverket (2014(b)). Hantering av osäkerheter
Osäkerhet beträffande åtgärdens kostnader har på senare år hanterats genom att projektets
samhällsekonomiska lönsamhet beräknats dels vid förväntad nivå på projektinvesteringen dels den s.k. 85 procentsnivån. Osäkerheten om godsflöden har i allmänhet hanterats genom att utfallen beräknats för olika scenarier när det gäller godsutvecklingen. Dessa scenarier har ofta varit av ungefär följande slag
tillväxt enligt gällande nationell prognos (under senare år, tidigare mest sannolika alternativ grundat på allt tillgängligt material)
nolltillväxt av godsflödena (detta har sedan länge krävts enligt Sjöfartsverkets anvisningar)
9 http://www.trafikverket.se/Foretag/Planera-och-utreda/Planerings--och-analysmetoder/Samhallsekonomisk- analys-och-trafikanalys/ASEK---arbetsgruppen-for-samhallsekonomiska-kalkyl--och-analysmetoder-inom-transportomradet/
10 Dessa riktlinjer tillämpades i ett antal farledsprojekt som Sjöfartsverket analyserade under perioden 2004-2008. I huvudsak följde dessa riktlinjer de vid denna tidpunkt gällande ASEK-riktlinjerna samt generella principer för nytto-kostnadsanalys enligt ekonomisk teori.
11 http://www.transportstyrelsen.se/Global/Sjofart/Dokument/Sjotrafik_dok/TSS-2012-2722-Meddelande-nr-9-Utformning-av-farleder-120914.pdf
speciella scenarier (oftast starkare tillväxt än det mest sannolika) grundat på olika aktörers egna prognoser.
Känslighetsanalyser
Enligt ASEK-anvisningarna har i de kalkyler som gjorts under senare år känslighetsanalyser gjorts med ett mycket högre CO2-värde (3,50 kr/kg). Även känslighetsanalyser med högre investerings-kostnad och högre respektive lägre trafiktillväxt är obligatoriska.
Nyttor och kostnader som inkluderas
Beträffande vilka nyttor och kostnader som ska inkluderas och hur jämförelsealternativ (JA) och utredningsalternativ (UA) ska konstrueras ger ovan nämnda anvisningar vägledning för vilka poster som ska inkluderas, vilka poster som ska kvantifieras/värderas och vilka poster som ska belysas kvalitativt om kvantifiering och värdering inte kan ske. För detaljer se avsnitt 4.3.
Riktlinjer för framtagande av prognoser
Trafikverket har även utvecklat riktlinjer för framtagande av transport- och trafikprognoser och hanteringen av prognoserna inom Trafikverket och i vissa fall utanför verket (t.ex. i samband med emissionsprognoser), (Trafikverket, 2011). Kraven handlar framför allt om ”ordning och reda” och att säkerställa möjligheter till en oberoende granskning. I en kompletterande rapport (Trafikverket, 2012(a)) utvecklas att en nationell transportprognos sällan kan vara så detaljerade att den kan användas i specifika projekt.13
2.2. Norska riktlinjer
Kystverkets Veileder i samfunnsøkonomiske analyser (2007)
Samfunnsøkonomiske analyser av tiltak i farleder og fiskerihavner skal i teorien følge noen bestemte retningslinjer. Bakgrunnen for retningslinjer og metoder er gitt i Kystverkets Veileder i
samfunnsøkonomiske analyser (Kystverket, 2007) som er basert på Finansdepartementets generelle
veileder i samfunnsøkonomiske analyser (Finansdepartementet, 2005). For små tiltak, under 100 millioner NOK, er det utarbeidet et felles analyseverktøy KVIRK (Pedersen & Magnussen, 2013). KVIRK beskrives i avsnitt 4.2.2.
En av de viktigste retningslinjene kan sies å være at analysen gir basis for å avgjøre om tiltaket skal utføres eller ikke. Det er derfor viktig at:
Referansealternativet (business as usual) og alternative tiltak beskrives
Analysen er transparent og etterprøvbar. Det skal være mulig for utenforstående og følge analysen og gjøre egne beregninger.
Etter anbefalinger fra Hagen-utvalget14 i 2012, skal analyser for samtlige transportformer bruke samme analyseperiode, realrente og levetid.
Planområdet (tiltakets geografiske utbedring) og influensområdet (området som forventes å bli påvirket av tiltaket) må stadfestes.
Ved en gjennomgang av gjennomførte analyser finner vi at nevnte retningslinjer følges i stor grad (vi finner lik analyseperiode, realrente og levetid for analyser gjennomført etter 2012), men at metoder for verdsetting av effekter av tiltaket spriker mellom prosjekter, noe som gjør sammenlikning vanskelig.
13 En fråga är hur detaljeringsnivån i prognoser ska vägas mot vad det kostar i datainsamling, arbetstid och kalendertid
14 Hagenutvalget er et ekspertutvalg som 18. februar 2011 ble utpekt av den norske regjeringen for å gjennomgå enkelte sider ved rammeverket for samfunnsøkonomiske analyser i offentlig sektor. Utvalget leverte sin utredning til Finansdepartementet 3.oktober 2012.
Nedan presenteres metoder for verdsetting av tiltak gitt av Kystverket (2007), samt metoder som brukes i de samfunnsøkonomiske analysene som er gjort for norske farleder og fiskerihavner siden 2010, i regi av Kystverket.
Forutsetninger (analysperiode, kalkulasjonsrenta, realprisjustering, skattekil)
Kystverket legger til grunn en analyseperiode på 75 år. Innenfor denne perioden har de lagt til grunn 50-års levetid for navigasjonsutstyr og 10 års levetid for radar, VHF15 og annet teknisk utstyr. Alle komponenter reinvesteres ved behov, dette utgjør en kostnad innenfor analyseperioden.
Kalkulasjonsrenten som benyttes er 4 procent for første 40 år og 3 procent fra 40 til 75 år (Linnestad & Fjærbu, 2013). Realprisjusteringen settes lik 1,4 % per år for hele analyseperioden. Alle arbeids- og tidsrelaterte komponenter blir realprisjustert. Forutsetningene er basert på Hagen-utvalget (2012). Skattekilen (kostnaden av å skattefinansiere et prosjekt) er 20 øre per krone (Finansdepartementet, 2005).
Kostnader tilknyttet et tiltak er investeringskostnader (usikkerhet, vedlikeholdskostnader og reinvesteringer til navigasjonsinnretninger), administrative kostnader og et effektivitetstap ved skattefinansiering. I tillegg kommer øvrige kostnader på naturressurser. Merverdiavgift skal ikke inkluderes i beregningen av netto nytte av investeringer.
Hantering av usikkerhet
Usikkerhet kan komme inn i beregningene via forventede verdier, for eksempel av trafikkvolum, enhetspriser, investeringsanslag, ulykkesfrekvens, reisetid, miljøvirkninger og liknende. Usikkerheten bør redegjøres for og sannsynliggjøres. Målet er å si noe om hvor utsagnskraftige beregningene er. Analysen består som regel av identifisering og kvantifisering av usikre elementer (både usystematiske og systematiske), en kartlegging av hvor følsomme komponentene er for uforutsette hendelser, og til sist om dette medfører høy nok risiko til at det er behov for et risikoreduserende tiltak. I tilfeller hvor man ikke har tilstrekkelig informasjon til å gjennomføre en usikkerhetsanalyse korrigeres systematisk usikkerhet for med et risikotillegg på 2 procent-poeng16 i kalkulasjonsrenten (Linnestad & Fjærbu, 2013). Usystematisk usikkerhet korrigeres ikke for.
Følsomhetsberegninger
I tillegg bør man identifisere de viktigste driverne for usikkerhet og gjøre følsomhetsberegninger for ulike verdier av sentrale komponenter. Følsomhetsberegninger bør gjøres for kalkulasjonsrente, realprisjusteringer og analyseperiode. I tillegg kan man endre verdier på andre tiltaksspesifikke faktorer.
Nyttor och kostnader som inkluderas
För detaljer beträffande vilka nyttor och kostnader som ska inkluderas se avsnitt 4.3.
2.3. Riktlinjer i andra länder och internationella regioner
DanmarkI Danmark ansvarar Finansministeriet för riktlinjer för samhällsekonomiska kalkyler, (Danska Finansministeriet, 1999). Data- och Modellcentret vid Danmarks Tekniska Universitet tar fram kalkylvärden för transportområdet, (DTU, 2014). Transportministeriet föreskriver beräkningar även för alternativ med 50 procent högre byggkostnader. Samhällsekonomiska analyser görs för enskilda
15 Maritim VHF (Veldig høy frekvens) er et internasjonalt system for kortdistanseradioforbindelser for skipsfart. Bruker VHF-båndet, som har elektromagnetisk stråling mellom 30 – 300 MHz
infrastrukturåtgärder men också för paket av åtgärder som Havnepakke 3, (Danske Havne, 2011).
Havnepakke 3 omfattar tre s.k. megaprojekt (tunnlar i hamnarna i Aarhus och Köpenhamn,
uppgradering av Skovvejen i Kalundborg Havn), 17 vägprojekt, tre järnvägsprojekt och elva projekt där farleder och hamnar ska fördjupas för att kunna ta emot större fartyg. Branschorganisation Danske
Havne anlitade COWI för att göra en första översikt över de samhällsekonomiska effekterna av de
nationella vägprojekten, (COWI, 2012).17 COWI hämtade uppgifter om trafikflöden från Danske
Havne och Vejdirektoratet och uppgifter om byggkostnader från Danske Havne. Med hänsyn till att
man än så länge befinner sig i inledningsfasen inkluderas enbart de största samhällsekonomiska effekterna, dvs. tids- och kostnadsbesparingar för person- och lastbilar, effekter på trafiksäkerheten och skattefaktorn.
Tyskland
Den tyska nationella infrastrukturplanen, Bundesverkehrswegeplan (BVWP) innehåller riktlinjer till prioriteringen av åtgärder relaterade till vägar, järnvägar, inre vattenvägar och sjövägar
(Bundesministerium für Verkehr und digitala Infrastruktur, 2014). Vid prioriteringen av åtgärderna är avlastningen av landinfrastrukturen ett viktigt kriterium utöver den samhällsekonomiska lönsamheten. För vattenrelaterade projekt är dessutom anläggningarnas säkerhet och betydelse för hela transport-systemet och ekonomin viktig (utöver lönsamheten). De största inre vattenvägarna klassas efter bety-delse i kategorierna A, B och C. Kalkylvärden i BVWP 2003 (Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, 2005) uppdateras för närvarande.
Nederländerna
I Nederländerna publicerar myndigheten Rijkswaterstaat de nationella riktlinjerna för samhällsekono-miska kalkyler, (Rijkswaterstaat, 2014). Riktlinjerna har tillämpats i olika hamnprojekt. Ett exempel är byggandet av en större sluss nära Amsterdam. Utgångspunkten är att större fartyg ska kunna gå snabbt och säkert till/från Nordsjön och att hamnen ska kunna behålla sin internationella betydelse, se
kalkylen Nieuve Zeesluis IJmuiden (DHV, 2012) och second opinion (Centraal Planbureau, 2012). Ett annat exempel är fördjupningen av floden Schelde in till hamnen i Antwerpen. Denna åtgärd beräknas vara lönsamt för alla varianter som har analyserats och beräknas ge lägre kostnader för transportköpare i både Belgien och Nederländerna, (Centraal Planbureau, 2004).
Belgien
I Belgien har myndigheterna i Flandern låtit utveckla allmänna riktlinjer för kostnadsnyttoanalyser (MINT & REBEL, 2013(a)) riktlinjer för hamnar (MINT & REBEL, 2013(b)). De sistnämnda innehåller indirekta sysselsättningseffekter under byggnads- och driftsfasen, nätverkseffekter och hamnens intäkter. Riktlinjerna har tillämpats bl.a. i slussprojekt i Zeebrugge och Antwerpen. Europa
På europeisk nivå har HEATCO-projektet (HEATCO, 2006) tagit fram rekommendationer för kalkylprinciper och -värden. Dessa används bl. a. i samband med planeringen i det transeuropeiska nätverket för transporter TEN-T. Rapporten innehåller inga rekommendationer för sjöfartens transport-kostnader.
Inom ramen för EU–projektet MONALISA18 har Andersson & Ivehammar genomfört en samhälls-ekonomisk analys som avser implementeringen av dynamisk ruttplanering för sjötransporter, (Andersson & Ivehammar, 2014).19
17 Kommuner och privata aktörer ansvarar för hamninvesteringar. 18 http://monalisaproject.eu/#projects
19 Andersson & Ivehammar kommer att fortsätta med en fördjupad och utvidgad CBA av Sea Traffic Management (STM) under 2015.
I samband med konsekvensbedömningen av IMO:s skarpare krav av svavelutsläpp för sjötransporter i Östersjön, Nordsjön och Engelska Kanalen (SECA) har olika analyser genomförts. Bl.a. har EU-kommissionen anlitat AEA m fl. (2009) för att göra en kostnadsnyttoanalys. Miljökonsekvenser och hälsofördelar med ett kontrollområde för kväveutsläpp (NECA) har också analyserats, (Danish Ministry of the Einvironment, 2012), (PBL Netherlands Environmental Assessment Agency, 2012). De ovan nämnda och liknande studier som avser skarpare krav svavel- och kväveutsläpp görs inte baserade på flöden i nätverk.
3. Vilka sjöfartsåtgärder och effekter ska kunna analyseras?
3.1. Motiv för sjöfartsåtgärder
Som vanliga motiv för sjöfartsåtgärder kan nämnas
• möta utveckling mot större fartyg (autonom utveckling) med bevarad sjösäkerhet • möjliggöra transporter med större fartyg för att sänka transportkostnaderna • förbättra säkerheten i farleden och minska väder- och vindberoende • kortare och säkrare anlöpsfarled till/från hamn
• flytta hamnverksamhet för att frigöra mark för andra ändamål • reinvestering – upprätthålla sjötransportled.
Trender mot större fartyg är gemensamma för alla sjöfartsländer och alltså även för Sverige och Norge, men de sjötransportrelaterade frågeställningarna i de betraktade länderna skiljer sig något åt med hänsyn till naturliga förutsättningar (säkerhetsproblem kopplade till strömningar i Norge, farleder med begränsad djupgående och känslig skärgård i Sverige), branschstruktur (fiskerinäringens
betydelse i Norge), utnyttjande av transportsystemet (transittransporter genom de stora hamnarna på kontinenten, önskemål att inre vattenvägar ska avlasta högt trafikerade vägar och järnvägar i Tysk-land). Väg- och järnvägsprojekt är i regel mer homogena med avseende på fordon, infrastrukturen m.m. Det kan också observeras att avgränsningen mellan sjö- och landtransportrelaterade åtgärder inte är alltid given (t.ex. landanslutningar till danska hamnar eller Hjulstabron som går över en del av Mälaren mellan Enköping och Strängnäs).
3.2. Genomförda samhällsekonomiska kalkyler för sjöfartsprojekt i
Sverige
De under det senaste decenniet genomförda sjökalkyler sammanställs i Bilaga 3. Majoriteten av åtgärderna avser investeringar i farleder (Göteborg, Malmö oljehamn, Norrköping, Mälaren, Horstensleden/Stockholm, Hargshamn, Gävle, Luleå, Klintehamn) och slussar (Södertäljekanal, Trollhättekanal). Ytterligare objekt är etableringen av en ny containerhamn i Norvik/Nynäshamn och ”uppgradering” av Hjulstabron.
Avseende regelverk har samhällsekonomiska kalkyler genomförts inom ramen för Lotsutredningen SOU 2007:16 (Andersson, 2007) såväl som avseende lättnaden av lotsplikten på Vänern, säkerheten i Öresund och implementering av EU-direktiv (2006/87/EG) om tekniska föreskrifter för fartyg i inlandssjöfart i svensk rätt. Vidare genomfördes en samhällsekonomisk analys av svenskt sjöfartsstöd inom ramen för SOU 2010:73, (Andersson & Forsblad, 2010). Vad gäller IMO:s skarpare svavelkrav i SECA från 1 januari 2015 har transporteffekter beräknats, se t.ex. (Vierth, I.; Mellin, A.; Karlsson, R., 2013). 20 Miljöeffekterna har beräknats överslagsmässigt, se t.ex. (Sjöfartsverket, 2009), de
samhällsekonomiska kostnader och nyttor av IMO-direktivet i Sverige har dock inte beräknats systematiskt.
3.3. Genomförda samhällsekonomiska kalkyler för sjöfartsprojekt i
Norge
Gjennomføring av samfunnsøkonomiske analyser av tiltak i den maritime sektoren avhenger av størrelsen på tiltaket. Dersom tiltaket er stort, det vil si har en investeringskostnad over 100 millioner NOK for Kystverket, utføres analysen i stor grad i regi av Kystverket selv, basert på veileder fra Finansdepartementet (2005) og Kystverket (2007). Dette gjelder blant annet konseptvalgutredningen
20 IMO = International Maritime Organization, SECA = Sulphur Emission Control Area. Området omfattar Östersjön, Nordsjön och den Engelska Kanalen.
av Stad skipstunnel, farledsutbedring i Borg havn og farledsutbedring i Oslo havn. Her er det noen unntak, da utbedring av Austevoll fiskerihavn og Myre fiskerihavn ansees som store, med en in-vesteringskostnad over 100 millioner NOK, men analysene er utført av Vista Analyse21, på oppdrag fra Kystverket.
Dersom tiltakene er under 100 millioner NOK gjøres analysen i hovedsak med KVIRK (Kystverkets virkningsmodell for mindre tiltak). Analyser med KVIRK har blitt gjort av Vista Analyse. Dette gjelder til eksempel utbedring i Båtsfjord, Sommarøy og Polarbase. Ulike inntekts- og kostnads-komponenter ved prosjektene og tilhørende verdi er samlet i Bilaga 4.
3.4. Vilka åtgärdskostnader och effekter behöver analyseras
Sverige – förberedelseskedetFörsta skedet i ett investeringsprojekt är alltid en förstudie där problemet definieras och alternativa lösningar studeras. Ett vanligt problem för många farledsinvesteringar är att den strukturella utvecklingen mot större fartyg leder till att vissa hamnar och transportleder och därmed de regioner och företag som betjänas av dessa transportleder tappar i konkurrenskraft mot andra regioner och företag, vilket aktualiserar frågan om och hur denna utveckling ska mötas. En annan inte ovanlig situation är att ny verksamhet (t.ex. gruvverksamhet, värmeverk, kraftverk) planeras och att de ekonomiska förutsättningarna för en sådan investering påverkas av vilka ut- eller inskeppnings-möjligheter som finns. Ofta definieras i detta sammanhang också vilka största fartygsmått man siktar på t.ex. av ekonomiska skäl. Det krävs dock att preliminära studier inom ramen för förstudien kompletteras med fördjupade analyser innan dessa mått kan läggas fast.
Vid farledsinvesteringar krävs i allmänhet beräkningar av volymer som ska schaktas, muddras respektive sprängas. Detta kan i sin tur kräva kompletteringar av existerande sjömätning för olika aktuella områden. Olika sätt att hantera frågan om deponering av schaktmassor måste också studeras inklusive de problem som kan finnas med kontaminerade schakt- och muddermassor.
Sjösäkerhet och farledens/hamnens tillgänglighet under olika förhållanden är alltid av central
betydelse vid planeringen av en utbyggd/ändrad farled. Denna fråga hanteras dels genom besiktning på platsen dels genom simulering av fartygspassager med fartyg av olika storlek under olika simulerade yttre förhållanden. Dessa simuleringar ger en återkoppling till arbetet med dimensionering och sträckning av farleden men återkopplar också till vilka fartygsdimensioner som är realistiska. I simuleringarna deltar lotsar från aktuellt område, Sjöfartsverkets nautiska expertis och även Sjöfartsverkets experter på farledsutformning. Simuleringarna ger också input till riskanalyser. Riskanalyser genomförs i många fall där relevant nautisk och annan expertis systematiskt utvärderar olika scenarier och subjektivt bedömer sannolikheten för olika händelser, sannolikhet för olika konsekvenser kopplat till varje händelse samt värderar konsekvenserna i svenska kroner (SEK), kvantitet (t.ex. utsläppt mängd olja) eller genom en kvalitativ beskrivning. Resultaten av dessa analyser återkopplas till arbetet med farleds-utformningen. Dessa olika förberedande aktiviteter kan i vissa fall leda till att projektet avbryts därför att det inte finns realistiska förutsättningar för att det ska kunna förverkligas.
Godsflöden/fartygsflöden
Den absoluta huvuddelen av de samhällsekonomiska kalkyler som genomförts för sjöfartssektorn i Sverige tar sikte på förbättrade förhållanden för person- och godstransporter. Tyngdpunkten ligger på godstransporter och för dessa spelar befintliga och framtida godsflöden i termer av kvantitet och gods-sammansättning en stor roll i kalkylen. 22 Men om en åtgärd, vilket ofta är fallet, syftar till att
21 http://www.vista-analyse.no/
möjliggöra en ändrad fartygssammansättning för godstransporterna med ökad användning av större fartyg är det också nödvändigt att dels veta utgångsläget och den trendmässiga utvecklingen när det gäller fartygssammansättningen dels hur man bedömer att fartygssammansättningen förändras till följd av åtgärden. Förutsättningarna för att genom t.ex. en åtgärd i farleden åstadkomma sådana
förändringar påverkas ibland inte bara av den hamn och farled där åtgärden vidtas utan även av anslut-ningar på landsidan och förhållandena i de andra hamnar i och utanför Sverige över vilket gods
skeppas till/från den hamn för vilken en åtgärd övervägs. För att det ska vara möjligt att bedöma denna typ av frågor krävs därför en relativt detaljerad kunskap om godssammansättning och flödesrelationer. Se nedan.
Norge - den forberedende fasen
Startfasen på en samfunnsøkonomisk analyse for sjøfart i Norge er relativt lik som for Sverige. I begynnelsen ligger fokuset på å beskrive problemet, alternative tiltak og målsetninger. I denne fasen kartlegges omfanget av tiltaket og hvordan arbeidet skal organiseres. Dette gjøres intern i Kystverket, i samarbeid mellom ulike avdelinger. Dersom tiltaket innebærer utgraving eller mudring og liknende, gjøres dette rede for i denne fasen, i likhet som for Sverige. Hvis man har tilstrekkelig informasjon bør det utføres en transportanalyse og en risikoanalyse. Forberedende fase gir mulighet for å oppdage eventuelle utfordringer som gjør prosjektet urealistisk å gjennomføre.
4. Kunskap om trafikprognoser och effektsamband för sjöfartsprojekt
4.1. Åtgärdskostnader
Principerna för beräkningen av åtgärdens kostnader beskrevs för Sverige ovan i samband med av-snittet om förstudie. De grova kalkyler som gjorts i förstudiestadiet fördjupas och preciseras successivt t.ex. genom noggrannare massberäkningar, kostnadsberäkningar för farledsanordningar, slussar, ledverk m.m. i förekommande fall. Kostnadsberäkningarna bygger på offerter och erfarenhetsvärden. Det är värt att notera att kostnadsberäkningarna för sjöfartsinvesteringar har haft en betydande träffsäkerhet till skillnad från vad som är fallet för många väg- och järnvägsinvesteringar. När det gäller åtgärdens livslängd och kalkylperioden har dessa sedan början av 2000-talet synkroniserats med det som gällt enligt ASEK vid varje tidpunkt. Under senare år har så kallad ”successivkalkyl”
tillämpats som innebär en successiv precisering av den mest sannolika kostnadsnivån grundat på successivt bättre underlag. I successivkalkylen görs dels en bedömning av den mest sannolika kostnadsnivån dels den kostnadsnivå som har 85 procent sannolikhet att inte överskridas.
I Norge omfatter investeringskostnadene alle kostnader knyttet til oppførelse av tiltaket, det vil si planlegging, administrasjon og ledelse, samt direkte kostnader knyttet til oppførelse av tiltaket. Spesifisering og detaljering av investeringskostnadene vil dermed avhenge av hvor langt i planprosessen man har kommet. Usikkerheten avtar jo lengre inn i planprosessen man kommer. Kystverket (2007) anbefaler at man gjør følsomhetsanalyser av investeringskostnaden for å vurdere usikkerheten.
4.2. Trafiken i utgångsläget och trafikprognoser
En god beskrivning av utgångsläget för transportvolymer, hanterade volymer, fartygstrafik,
matartrafik är av stor betydelse för att kunna göra en bra kalkyl. Den historiska utvecklingen kan ge stödinformation för de transport- och trafikprognoser som tas fram.
Sverige
Datakällor för existerande gods och fartyg är:
Trafikanalys statistik ”Sjötrafik”
EUROSTAT:s statistik23
hamnens/hamnarnas statistik för både gods och fartygsanlöp
Sjöfartsverkets avgiftsdeklarationer (fartygets identitet, fartygstyp, fartygsantal, fartygs-storlekar i GT, NT, dwt24, från/till hamn, lastade/lossade godsmängder)
AIS-data25 som bl.a. kan användas för att räkna antal fartygspassager över definierade snitt, beräkning av faktiska medelhastigheter för individuella fartyg.
Även om dessa olika källor inte alltid ger en perfekt och helt konsistent bild måste den ändå bedömas som relativt säker. Genom att samla in denna statistik för flera år tillbaka i tiden kan också tidstrender identifieras. Det är då viktigt att komma ihåg att mycket av det gods som skeppas med fartyg är konjunkturkänsligt vilket gör att valet av period för historisk statistik kan få stor inverkan på hur tidstrenden ter sig vid en första anblick.
23 I (Vierth, I; Mellin, A; Hylén, B; Karlsson, J; Karlsson, R; Johansson, M, 2012) anges lastade och lossade ton gods per hamn baserade på uppgifter från Trafikanalys, EUROSTAT och Sveriges Hamnar.
24 GT = gross tonne, NT = netto tonne, dwt = dead weight tonne (dödviktston)
25 AIS (Automatic Identification System) är ett system som gör det möjligt att från ett fartyg identifiera och följa andra fartygs rörelser. Se
När det gäller framtida godsflöden och fartygssammansättning blir det svårare. Normalt har den eller de berörda hamnarna en eller flera godsprognoser som bl.a. ligger till grund för deras egen
(företagsekonomiska) framtidsplanering. Dessa prognoser kan vara betingade av vissa investeringar inklusive farledsinvesteringen eller inte – detta är sällan helt tydligt. En godsprognos som tas fram av en hamnaktör kan också i vissa fall mera vara ett önskat scenario än en objektiv analys av den mest sannolika utvecklingen. Hamnarnas prognoser måste därför bedömas med försiktighet. En annan källa som ibland använts är att gå bakåt i logistikkedjan och försöka få ett grepp om hur hamnens större kunder (export, import, inrikes) ser på sin egen framtida godsskeppning över hamnen. Detta är en mycket tids- och arbetskrävande samt dyrbar metod men ger en ökad säkerhet jämfört med enbart hamnens prognos.
En annan källa för framtida godsflöden är de nationella godsprognoserna som för svensk del tagits fram med modellsystem som den trafikslagsövergripande Samgodsmodellen26 i olika versioner över åren. Den successiva inordningen av sjöfartsinvesteringar bland övriga infrastrukturinvesteringar har medfört ökade krav på att de godsprognoser som tas fram med de nationella modellsystemen i princip ska ligga till grund också för de prognoser som används för sjöfartsrelaterade investeringar. Numera är detta krav absolut enligt ASEK27 vilket innebär att avvikande bedömningar t.ex. grundat på varuägare- och/eller hamnprognoser får behandlas som scenarier/känslighetsanalyser. Vissa möjligheter kan dock finnas till klart motiverade och belagda avvikelser från nationella prognoser.
Norge
En transportanalyse gjøres for å kartlegge nivå og trender i transport- og trafikkmengden i tilknytning til sjøfart. Målet er å avdekke godsstrømmer, belastning av transportnettet, identifisering av
flaskehalser, knutepunkter og liknende. Analysen utføres i generelt i forberedende fase. Datakilder som kan brukes blant annet til å utarbeide transport- og trafikkanalyser eller risikoanalyser er:
AIS-data (Automatisk identifikasjonssystem) brukes som basis til å fastslå trafikkmengde (tonn), særlig i risikoanalyser for store tiltak mv. (Kystverket)
havnestatistikk, inneholder variabler for godsmengde etter lastetype, varegruppe, retning, laste-/lossehavn mv. (SSB)
anløpsstatistikk, med variabler om antall skip som anløper havn, bruttotonnasje, registreringsland, skipstype, skipsstørrelse mv. (SSB)
ulykkesstatistikken for sjøulykker (Sjøfartsdirektoratet)
losstatistikk (Kystverket), inneholder informasjon om lospliktige fartøy (anløp, størrelse, type, antall seilinger mv)
Safe Sea Net (Kystverket)
fiskeristatistikk med informasjon om fiskefartøy etter kommune, fartøystype og størrelsesgruppe
statistikk over flåtebestanden (Fiskeridirektoratet, SSB, Toll- og avgiftsdirektoratet, skipsregistrene NOR/NIS, Lloyd’s Maritime Intelligence Unit)
i tillegg til øvrige statistikken som sier noe om godsmengde i ulike områder, t ex næringsstatistikk, utenrikshandelsstatistikk, lastebilundersøkelser og liknende.
I tillegg til transportanalyser behøves prognoser for framtidig godstransport, da man forutsetter endring i tilbuds- og etterspørselssiden. Til dette formål har man det nasjonale godsmodellsystemet som består av likevektsmodellen PINGO og den nasjonale godstransportmodellen. PINGO bygger på fylkesfordelt nasjonalregnskapsstatistikk fra Statistisk sentralbyrå (SSB), transportkostnader og øvrig
26 Modellen beskrivs i avsnitt 6.1.1.
27 Jämför ASEK 5,kapitel 3 inledningen: De samhällsekonomiska analyserna som görs av och åt Trafikverket inför beslut om att komma med i en nationell eller regional plan skall i huvudsak bygga på aktuell nationell prognos. Detta är ett skall-krav för att kunna komma ifråga för nationell eller regional plan.
data fra nettverksmodellen, vekstrater fra MSG (nasjonal makroøkonomisk planleggingsgmodell som benyttes av SSB og Finansdepartementet), forventet befolkningsvekst (SSB) og endringer i transport-kostnader fra nasjonal godsmodell, der gitt infrastrukturtiltak i prognoseperioden kan kodes inn i modellens nettverksmodul. I PINGO kan man også gjøre forutsetninger om lokalisering og produksjonsutvikling for ulike næringer. Resultatet blir prognoser for blant annet godstransport på regionalnivå. Beregning av framtidig trafikkvekst legger NTPs grunnprognoser til grunn.
For sjøfarten er det riktignok et problem å bruke de nasjonale/regionale basisprognosene i lokale analyser ettersom basisprognosene oppgir prognoser for transportstrømmer (tonn/tonnkm), mens Kystverket har behov for trafikkstrømmer (fartøy/fartøytyper), samt at basisprognosene fra modellen ofte blir for grove for analyse av lokale effekter.
4.3. Värderingar och effektsamband för olika sjöfartsåtgärder
Nedan sammanställs hur åtgärdernas effekter beräknas i Sverige och Norge.Sverige
Monetärt värderade effekter
De effekter som värderats i genomförda kalkyler är huvudsakligen följande :
lägre kostnader för fartygstransport, godshantering i hamnar
tidsvinster för gods inkluderas i princip men har hittills ansetts försumbara eftersom kortare transporttid sällan är en avsedd effekt av aktuella åtgärder
förändring av farledens tillgänglighet (restriktioner) under olika väder- och vindförhållanden, olika sikt- och isförhållanden som kan leda till väntetid och/eller omdirigering av fartyg
förändrat producentöverskott i hamnar
nygenererad och överflyttad trafik
utsläpp till luft av CO2, NOx, SO2 och VOC
sjösäkerhet – minskade riskkostnader
Förändringar av svenska farleds- och lotsavgifter (dessa komponenter räknas med i beräknad förändring av kostnaden för fartygstransport, men kan också analyseras separat för att
eventuellt korrigera för att dessa kostnadskomponenter inte bestäms som marknadspriser utan i en förvaltningsprocess)
Effektsamband
För att de monetärt värderade effekterna ovan ska kunna beräknas, krävs kunskap om och i så fall i vilken utsträckning den analyserade åtgärden verkligen leder till respektive effekt. Effektsambanden är komplexa och svåranalyserade såväl när det gäller effekter på tonnagesammansättning
(=fartygssammansättning), transportkostnader som sjösäkerhet.
När det gäller effekten lägre kostnader för fartygstransport och godshantering i hamnarav åtgärder i farled och hamn har de analyser som hittills gjorts byggt på antagandet att en utbyggd farled kommer att medföra anpassningar av sammansättningen av det tonnage som trafikerar hamnen. Åtgärder som t.ex. innebär att större längd, bredd och/eller djupgående tillåts för fartygen förväntas leda till att större fartyg används i viss utsträckning.
I Swahn (2014) Samhällsekonomisk bedömning av Mälarprojektet i anslutning till MKB diskuteras några olika mekanismer som kan driva på mot större fartyg då möjligheten öppnas genom en farledsutbyggnad:
1. Nya rederier eller andra transportföretag, som inte disponerar tillräckligt små fartyg för att bedriva trafik i Mälaren idag, kan vid en större farled fartyg kontrakteras för transporter på hamnar i Mälaren.
2. Transportköparna får ett större urval av leverantörer (efterfrågesidan av föregående punkt). 3. Eftersom större fartyg blir relativt sett mera fördelaktiga ju längre transportavståndet är
förbättras konkurrensläget för företag kring Mälaren på mera avlägsna marknader (både försörjning med insatsvaror och avsättning av egna produkter) om det blir möjligt att använda större fartyg.
4. Företag som stadigvarande använder största möjliga fartyg för sina transporter (egna eller långtidschartrade) kan på längre sikt övergå till de större fartygsdimensioner som den nya farleden medger (eftersom de flesta avsändar- respektive mottagarhamnar klarar större fartyg än ett nytt Mälarmax) och därmed sänka sina transportkostnader.
5. En större farled kan öka möjligheterna att kombinera transport till/från flera avlastare genom att dellossa/dellasta för att dra nytta av större volymer och större fartyg på så stor del av transportsträckan som möjligt.
6. Mera volymkrävande bränslen för värmeverk (än olja och kol) får lägre transportkostnader med större fartyg.
7. För lågvärdiga insatsvaror som bara kan transporteras sjöledes är begränsningar på fartygens storlek negativ för den industri som använder dessa varor och kan på sikt leda till att den aktuella anläggningen måste läggas ned. En större farled minskar denna nackdel i viss utsträckning.
Det är osannolikt att all trafik kommer att tas om hand av de största möjliga fartygen eftersom mindre fartyg kan vara transportekonomiskt optimala för vissa godsflöden, godsslag och trafikrelationer. Problemet är att kvantifiera sambandet mellan farledsåtgärd och en förändrad sammansättning av den fartygsflotta som trafikerar farleden. Två olika ansatser har prövats. Den första är att analysera det transporterade godset produkt för produkt och att genom kontakter med berörda avlastare och rederier kvantifiera omläggningen av tonnagesammansättningen. Detta är en helt manuell och resurskrävande metod.
Den andra ansatsen som använts är att dela in fartygstrafiken i storlekssegment med kvantifiering av godsflödet i varje storlekssegment. Under antagandet att endast de godsflöden som idag transporteras med fartyg i segmentet med de största fartygen kommer att transporteras med större fartyg med de nya förutsättningarna kan man uppskatta förändringen av tonnagesammansättningen. Skälet till att endast segmenten med de största fartygen berörs av åtgärden är att segmenten med mindre fartyg uppen-barligen inte har varit begränsade av den nuvarande farledens dimensioner eftersom större fartyg redan tidigare har kunnat väljas. Effekten på tonnagesammansättningen bygger på en kvalitativ bedömning av hur den historiskt observerade trenden för förändring av tonnagesammansättningen kan komma att förändras om en farled byggs ut för att klara större fartyg. Denna effekt uttrycks som att fartygsmixen för segmenten med de största och näst största fartygen förskjuts i riktning mot större fartyg proportio-nellt mot förändringen av farledens/hamnens maxfartyg före och efter åtgärden.
Givet att effekten på fartygssammansättningen uttryckt i fartygsstorlekar kvantifierats enligt ovan kan effekten på fartygskostnaderna och hanteringskostnaderna i hamn för de godsflöden som utnyttjar farleden beräknas. Därvid har de kostnadssamband för distans- och tidsberoende kostnader samt parametrar för hanteringskostnader enligt Samgods logistikmodell28 använts i uppdaterad form. Trafikverket uppdaterar modellens kostnader med målsättningen att ta fram en ny preliminär version våren 2015 och en slutgiltig version i oktober 2015.29
28 Se avsnitt 6.1.1
Åtgärdens effekter på utsläpp till luft har i de flesta hittills genomförda svenska kalkyler beräknats utifrån åtgärdens effekter på fartygens bränsleförbrukning för att genomföra de aktuella transporterna. Förändringen av bränsleförbrukningen multipliceras med emissionsfaktorer som gäller för respektive utsläppt ämne. Förändringen av den samlade bränsleförbrukningen kan beräknas utifrån den
förändrade tonnagesammansättningen analogt med förändringen av transportkostnaden enligt vad som beskrivits ovan eftersom den kilometerberoende kostnaden för fartygen helt styrs av fartygens
bränsleförbrukning.
När det gäller kvantifiering av effekter på sjösäkerhet har en kombination av data från simuleringar och bedömningar av expertpaneler använts. Olycksstatistik eller data från försäkringsbolag har hittills inte utnyttjats systematiskt. I vissa projekt har effekten på sjösäkerheten kvantifierats och värderats indirekt genom att beräkna förändringen (ökningen) av den samlade logistikkostnaden om PIANC:s30 rekommendationer skulle tillämpas i nuvarande farled. Under vissa förutsättningar om optimeringen av PIANC:s rekommendationer i ett samhällsekonomiskt perspektiv kan denna ökade logistikkostnad ses som ett mått på den ytterligare sjösäkerhet som tillförs av en förändrad farled som (till skillnad från existerande farled) uppfyller PIANC:s rekommendationer. Bl.a. Trafikverket (2014 c)) ser ett behov att utveckla effektsamband för sjöfarten.
Genererad, överflyttad och befintlig trafik
Alla dessa nyttor inkluderas i princip men ny genererad och överflyttad trafik ger oftast närmast försumbara nyttor med de egenpris- och korspriselasticiteter som har skattats i olika sammanhang.31 Den absoluta tyngdpunkten i nyttoberäkningen när det gäller transportkostnader och godsflöden ligger därför på befintlig och autonomt växande trafik.
Icke monetärt värderade effekter
Icke monetärt värderade effekter, dvs. effekter som inte ingår i kalkylen på grund av att de är svårvärderade har normalt fått en liten uppmärksamhet i samhällsekonomiska kalkyler och
bedömningar för sjöfarten. Detta hänger, som nämnts ovan, samman med att den samhällsekonomiska analysen är en del av en beslutsprocess som har MKB och miljödom som primärt ramverk. I MKB:n redovisas ju alla effekter av projektet på miljö och andra verksamheter och samhällsfunktioner som berörs. Flera av dessa värderas ju in den samhällsekonomiska analysen, resten beskrivs bland övriga svårvärderade (men relevanta) effekter.
Norge
Monetärt värderade effekter
Virkninger som i hovedsak kan bli prissatt er
Nytte og kostnad for tilbydere, konsumenter, øvrige operatører og
Det offentlige, samfunnsøkonomiske kostnader som ulykker, støy og forurensning, restverdi og
Skattekostnad og øvrige innsatsfaktorer/varer som omsettes i et marked. Nytteeffekter er for eksempel
Reduserte skadekostnader,
Tidskostnader,
Distansekostnader,
30 PIANC = The World Association for Waterborne Transport Infrastructure.
31 Elasticiteterna har i motsats till elasticiteterna för järnvägstransporter inte tagits fram med hjälp av Sam-godsmodellen. Se kapitel 6.
