Nyliberal planering

En fråga som oundvikligen följer på ovanstående fråga är, vad skulle en nyliberal planering innebära? Som nämnts innan kan planering som verksamhet ses som motsatt nyliberala ideal om hur man bör anordna samhället. Nyliberal planering verkar vara en självmotsägelse, vilket Guy Baeten påpekat (2012b:206). Hursomhelst finns det faktiskt källor för ett tänkande kring planering under en nyliberal regim. Dessa källor är både sådana som propagerar för en nyliberal samhällsordning, men också emot den. Både tillskyndare och motståndare till ett nyliberalt politiskt tankegods, har diskuterat nyliberal planering. Under en nyliberal planeringsregim får marknaden givetvis ett stort utrymme, men likväl finns det en del i det nyliberala tänkandet som pekar mot att någon form av organiserad samhällsplanering ändå bör ske.

Hayek skriver, som nämnts, uttryckligen om stadsplanering i Constitution of Liberty (Hayek 2006:295–309

)

. Han menar att i fallet med fastigheter i stadsmiljö, måste hänsyn tas till grannskapseffekter. Detta på grund av att den enskilda fastighetens egenskaper, däribland det ekonomiska värdet, är beroende av de kringliggande fastigheternas egenskaper (Hayek 2006:296). Fastigheten är en vara som skiljer sig från andra; den går inte att flytta på och dess värde är beroende av hur andra fastigheter sköts (Hayek 2006:302f). I texten erkänner även Hayek att problemet i sig är svårlöst:

”The general formulas of private property or freedom of contract do not … provide an immediate answer to the complex problems which city life raises. It is probable that, even if there had been no authority with coercive powers, the superior advantages of larger units would have led to the development of new legal institutions – some division of the right of control between the holders of a superior right to determine the character of a large district to be developed and the owners of the inferior rights to the use of smaller units (…)”

99 Hayeks lösning är att det måste skapas incitament för den enskilde markägaren att ta hänsyn till de effekter hans/hennes handlande har för kringliggande fastigheter (Hayek 2006:303). Vad Hayek här föreslår är en slags prismekanism, som tar värdeminskningar och värdeökningar med i beräkningen och där expropriering av en parts mark ska vara möjlig. Detta ska då ske till marknadspris. På detta vis, menar Hayek, blir det prismekanismen som avgör tvistefrågor, eftersom vinsterna med att bygga något i så fall måste övergå kostnaderna (exempelvis kostnader för expropriation) (Hayek 2006:302– 304). Som en sista instans ska det finnas domstolar där markägare ska kunna föra legala processer gentemot varandra. Dessa domstolar ska döma i de fall där någon upplever att dennes markvärde har sänkts på grund av någon grannes aktiviteter eller om det uppstår tvist kring värdet på en fastighet (Hayek 2006:304). Vid särskilda fall skall denna domstol även kunna expropriera mark mot kontant ersättning. Eftersom den enskilde markägaren får kontant ersättning, menar Hayek, är det förtryck som domstolen utövar legitimt. Detta eftersom summan av markvärdena för samtliga fastigheter inblandade i det specifika fallet överstiger den alternativkostnad som annars hade uppstått i form av lägre markvärden för grannfastigheterna till den fastighet som exproprieras (Hayek 2006:302ff). Exakt hur enskilda markägare ska skyddas mot spekulation genom expropriering, framgår dock inte. Detta är inte planering i vanlig bemärkelse, utan snarare en åtgärd ex post facto. Däremot skulle planering i större skala och mer i enlighet med en vardaglig förståelse av begreppet planering kunna uppstå i de större enheter som Hayek trodde skulle utvecklas även inom ramen för en helt fri marknad. Däremot utvecklade inte Hayek hur denna typ av planering rent praktiskt skulle gå till. En grundläggande tanke i en nyliberal syn på förvaltning är att planering i sig inte utgör en naturlig lösning på specifika problem (Allmendinger 2009:107; Hayek 2006:297). Naturrättsliga lösningar är i denna ideologi istället sådant som tänks föregå staten både kronologiskt och vad gäller som princip. Här avses exempelvis egendom och äganderätt, som inte ses som garanterade av staten utan istället som något som är av naturen givet, eller en rätt man har i egenskap av människa. Ur ett ekonomiskt perspektiv kan även nyttomaximering ses som en legitim grund för ett givet beslut (Blomgren 1997:31ff). Alltså måste det finnas antingen gemensamma beslut i form av ekonomiskt logiska slutsatser, prejudicerande domstolsutslag eller lagar som uppstått utifrån praxis (det vill säga Nomos-lagar). Således går att konstatera, som Philip Allmendinger gör:

“It will be clear that the ideas behind neo-liberalism (…) are hostile to planning

per se and if any planning is required under a neo-liberal world it would be to

support the market not supplant it.” (Allmendinger 2009:108)

100

Nyliberalismens förespråkare förnekar inte att det finns situationer framkallade av marknadskrafter som är mindre önskvärda. Dock menar de att det är fel slutsats att se en kollektivt planerande samhällsordning som lösningen på marknadens brister. Brister i marknaden beror på att vissa aktörer inte hinner ställa om i samma hastighet som andra aktörers preferenser förändras. Således är det fåfängt att hoppas på jämviktslägen i ekonomin. Det är än mer fåfängt att tro sig kunna planera samhällsutvecklingen, menar man (Pennington 2006:8ff).

9.1.1. Nyliberalismens kritikers syn på nyliberal planering

I det följande kommer kortfattat redogöras för hur sambandet mellan planering och nyliberalism har hanterats i en bredare akademisk debatt. Detta för att redovisa vad denna handlat om och ge läsaren en insikt i det forskningsläge, vilket jag hoppas att bidra till.

Guy Baeten skriver i sin text Normalising Neoliberal Planning: The Case of Malmö,

Sweden att stadsbyggnadsprojektet i Hyllie har normaliserat de nyliberala praktiker som

tillämpades i byggandet av Västra Hamnen. Vad som menas med nyliberalism i detta fall framgår inte med tydlighet, men Baeten exemplifierar med ”top-down planning, focus on spectacular architecture, attraction of wealthy residents, privatisation of city-owned land, etcetera.” (Baeten 2012a:22). Däremot är det tydligare vad ett nyliberalt synsätt på samhället och staden innebär. Förutom att vara emot statlig inblandning och för en fri marknadskapitalism, ser nyliberalismen staden som en investeringsmarknad. Staden är främst en produkt att investera i och bör, utifrån denna horisont, behandlas så (Baeten 2012a:24). Vidare är ett nyliberalt förhållningssätt till staden främst en ideologisk hållning, eller attityd. I realiteten är de som investerar i staden beroende av ett långtgående engagemang av de offentliga institutionerna för att vara säkra på avkastning på investerat kapital. Det är tydligt manifesterat att i konkurrensen mellan olika städer är kommunerna ofta är en starkt drivande kraft. Kommunerna har i sina planer policymål ersatt sådant som ersatt service, jämlikhet och välfärd med investeringar, innovation och kreativitet (Baeten 2012a:24). Denna omstrukturering av de administrativa strukturerna är en medveten strategi som kräver en avsevärd planeringsförmåga. I någon mån går det att se denna utveckling i samma ljus som Polanyi sett framväxten av det moderna kapitalistiska samhället, det vill säga att en fri marknadsekonomi kräver ett långtgående strategiskt tänkande för att dess institutioner ska uppstå. Fri marknad kräver i sig planering och central styrning och är ingalunda en naturligt och spontant uppkommen ordning (Polanyi 2012). I normaliseringsprocessen av en ny ordning skapas en nyliberal förvaltningsmentalitet som ser marknaden som styrande för vad den offentliga förvaltningen bör ägna sig åt (Andersson, Erlandsson & Sundström 2017; Nyberg 2017). Detta i motsats till att betrakta de offentliga

101 förvaltningarna som institutioner som ska kontrollera, och vid behov korrigera, marknadens beteende (Andersson, Erlandsson & Sundström 2017; Baeten 2012a:24). Samtidigt förhåller sig det ideologiska innehållet i nyliberalismen negativt till det som all planering har som minsta gemensamma nämnare, det vill säga någon slags intervention av offentliga institutioner i samhällsutvecklingen. Tidigare i texten har policy definierats som varande just interventioner med syfte att nå ett visst slutresultat, en beslutsinriktning med en tänkt effekt. Således kan sägas att nyliberalism är emot policyer på rent principiella grunder. Det är också här skillnaden mellan thesis och nomos går. Nyliberalism kan på detta sätt ses som antitesen till planering (Allmendinger 2009:105; Baeten 2012b205). En viktig aspekt av denna nyliberala hållning är att den avpolitiserar sakfrågor, eftersom framgång mäts via kvantifierbara mål. Målens innehåll eller processen för att nå uppsatta mål diskuteras inte, däremot rankas och utvärderas huruvida uppsatta mål nåtts i tillfredsställande grad (Baeten 2012a:24f).

9.1.1.

Nyliberal planeringsprocess

Om planering i sig utgör en antites till nyliberalism, hur kan en planeringsprocess som präglas av denna ideologi tänkas se ut? Det som ofta lyfts fram i litteraturen kring processer som kan tolkas som nyliberalisering är främst två aspekter; projektbaserad planering och marknadsanpassad planering (Swyngedouw, Moulaert & Rodriguez 2002). Vad som menas med detta behöver klargöras tydligt i varje enskilt fall, eftersom det skiljer sig åt mellan de olika institutionella ramverk som finns. Detta gäller inte bara i olika länder, utan även på olika nivåer inom samma lands gränser (Brenner & Theodore 2002b; Peck & Tickell 2002). Vidare ser de institutionella ramverken olika ut i olika lokala sammanhang på samma nivå, varför det kan vara svårt att uttala sig i generella termer om exakt vad som konstituerar en planeringsprocess som nyliberaliseras.

Utgår man istället från den bild som Hayek ger av den process som han förespråkar, så blir nyliberal planering en marknadsstyrd markanvändning. Hayek menar att marknaden överlag har varit mer framgångsrik i att ordna användandet av marken än vad politiskt styrd planering har varit (Hayek 2006:297). Relativt programmatiskt ställer Hayek upp ett antal idéer som han resonerar kring. Jag kommer här inte lägga ut texten alltför vidlyftigt om dessa idéer, då det i sig skulle bli en lång diskussion, men de idéer som i föreliggande sammanhang är intressanta är de följande:

102

- Planering som praktik har som mål att slå ut prismekanismen som vägledande i resursallokering.

- Huruvida planering är av godo eller inte, kan bedömas utifrån huruvida planeringen syftar till att komplettera och bistå marknadens prismekanism eller om den syftar till att ersätta denna med centraliserad styrning.

- Även om planering i några fall kan tänkas bidra positivt till prismekanismens resursallokering, är denna funktion oförutsägbar.

- Planerare vill ofta inte ställas under krav att beräkna kostnaderna för sina förslag. De hävdar ofta att om det som planeras måste kompenseras för ekonomiskt, så kommer detta att hindra det som planeras. Varhelst denna situation föreligger, bör det som föreslås av planerarna inte sättas i verket. (Hayek 2006:303–304)

Allt detta har givetvis långtgående implikationer på planeringen. Planering som verksamhet blir, utifrån denna föreställning, en fråga om att understödja marknaden. Andra strävanden utesluts som illegitima. Planering blir istället att endast underlätta för en marknadsekonomi. Istället för att utvärdera vilka typer av åtgärder som behövs på längre sikt blir det viktigt att attrahera rätt typ av företag, invånare och investeringar för att maximera samstämmigheten med en marknadsmässig prismekanism, vilken premierar kortsiktig avkastning framför långsiktiga sociala mål. Planeringen går från att ha haft som övergripande mål att råda bot på brister på eller i, exempelvis, bostäder, infrastruktur och säkerhet, till att istället formulera som övergripande mål att erbjuda möjligheter för investerare att tillgodose de betalandes efterfrågan på bostäder, infrastruktur och säkerhet. Således är det upp till entreprenörsandan hos den enskilde aktören att förse sig själv med det som staden har att erbjuda. I det fall invånaren anser att den inte får sitt behov av bostad, infrastruktur eller säkerhet tillgodosett, vilar ansvaret för detta underskott i utbud inte på de offentliga institutionerna, utan snarare på individen själv (Baeten 2012a:25, 2012b:207). Det är upp till individen att skapa sin egen välfärd. Samtidigt är det nedgångna områden som erbjuder låg insats vid inträdet och störst chans till höga kapitalvinster i absoluta termer, varför dessa är särskilt intressanta ur ett nyliberalt planeringsperspektiv. Det är ”sämre” områden som mest ”behöver” omvandlas, som behöver rustas upp och bli ”attraktiva” (Baeten 2007:45, 55). Vad man i en nyliberaliserad planering är ute efter att åstadkomma är ett rumsligt avgränsat uppsving (Hackworth 2007:79ff).

9.1.2.

Nyliberal planeringspraktik

Att ens diskutera nyliberal planeringspraktik är främmande. Det kan konstateras att det är just i den praktiska dimensionen som planeringens traditionella ideal skiljer sig mest från ett nyliberalt tankegods. Detta kan endast beskrivas spekulativt utifrån de abstrakta

103 ideal som nyliberalismen ställer upp eftersom det inte finns några historiska exempel på nyliberala planeringssystem.

Hayek var tydlig med var han såg bristerna i sin samtids stadsplanering:

”Much of the town planning that is in fact carried out, particularly by architects and engineers who have never understood the role that prices play in co- ordinating individual activities (…) Even where it is not aimed at tying future developments to a preconceived plan which prescribes the use of every piece of land, it tends to lead to this by making the market mechanism increasingly inoperative.”

(Hayek 2006:303)

I citatet syns inte bara kritik mot arkitekt- och planerarkårerna för deras brist på ekonomiska hänsynstaganden, utan även kritik mot planering som aktivitet. Hayek vänder sig dels mot att binda tillgångar till långtgående planer, dels att sätta marknadsmekanismen ur spel. All planering tenderar, enligt Hayek, att göra detta. En nyliberal planering måste frångå ett bindande av resurser och inte heller på något sätt försätta marknadsmekanismerna ur spel. Frågan är ju då vad som återstår, om planeringen inte ens får kosta pengar. Möjligen kan den tänkas rymmas inom de större enheter, av eventuellt samgående individuella ägare, som Hayek menade ändå skulle bildas. Ett annat alternativ är att planeringen kan bekostas av rika landägare, men en sådan planering kan endast utövas över den mark som planerarens uppdragsgivare råder över. Således är det mer en fråga om privat finansierade projekt. Förutom detta, måste planerarens roll passas in i det institutionella ramverk som Hayek ställt upp i övrigt. Ur ett sådant perspektiv kan advokatrollen ses som rimlig. Planeraren skulle i detta fall företräda sin uppdragsgivare, gentemot grannar men också i de domstolar som Hayek föreslår ska avgöra tvistefrågor. Utifrån just denna tanke har kritiker beskyllt advokatplaneringen för att vara en följd av att nyliberalt tänkande fått fotfäste inom den planeringsteoretiska diskursen. Jag kommer här inte ta ställning i den frågan, utan nöjer mig med att konstatera att det åtminstone teoretiskt skulle finnas en roll för advokatplaneraren att fylla i detta system.

In document Ett politiskt bygge: - översiktsplaneringens innehållsmässiga utveckling (Page 117-122)