Olika former av styrmedel

För att kunna styra organisationen mot uppsatta mål behövs hjälpmedel, så kallade styrmedel. Dessa styrmedel kan karaktäriseras som hårda, t.ex. budgets och internredovisning. Andra kan karaktäriseras som mjuka, t. ex. företagskultur och ledningsstil (Ax et al. 2002). Inom kommunal verksamhet förekommer en mängd olika styrmedel. Vi ämnar inte redogöra för samtliga dessa utan vi kommer nedan att presentera de vanligast förekommande.

3.11.1 Budget

Brorström et al (1999) skriver att styrning i kommuner och landsting för många innebär budgeten vilket stöds av Gustafsson (1999) som menar att de folkvalda representanterna kan

kravet och förfarandet är lagstadgat (KL 8:4-5). Så har det varit sedan 1862 och sedan dess har budgeten fyllt viktiga funktioner såsom resursfördelning, styrning, samordning och kontroll (Brorström et al, 1999). Ax et al (2002) utökar denna lista med begrepp såsom ansvarsfördelning, kommunikation och medvetenhet. Anthony & Govindarajan (2003) pekar också på budgetens breda användningsområde och menar att budgeten kan användas som ett generellt mål för hela verksamheten eller så kan den hjälpa till att bryta ner övergripande mål till delmål. Gällande den kommunala verksamheten pekar Johansson (1995) särskilt på budgetens egenskaper som resursfördelnings verktyg då det inte finns en fungerande marknad som styr detta automatiskt. Gustafsson (1999) betonar särskilt vikten av budgeten som informationsinstrument mot medborgarna och vikten av detta instrument som stöd i den demokratiska processen.

Ofta menar kritikerna att budgeten baseras på gammal information som inte tar hänsyn till förändringar i samhället. Också det slentrianmässiga förfarandet där föregående års budget i princip bara skrivs upp eller ner kritiseras. Dessutom menar kritikerna att budgeten leder till att organisationen automatiskt gör av med de tilldelade pengarna och alltså bidrar till ökad ineffektivitet. (Anthony & Govindarajan, 2003)

Enligt Staffansson Pauli & Westrup (1995) måste budget och uppföljning förändras mot ett mycket större inslag av kommunikation mellan politiker och tjänstemän då detta stärker det politiska inflytandet över verksamheten.

3.11.2 Målstyrning

I takt med att kommunernas ekonomi försämrades under 1980-talet började röster höjas för att kommunen skulle bli effektivare och bedriva bättre styrning (Montin 2002). Bäck (1992) menar att målstyrningen kan ses som ett svar på upptäckten att den gammaldags detaljstyrningen hade blivit ineffektiv då politikerna inte hade möjlighet att hålla sig à jour med alla lokala förändringar. Björkstedt (1998) hävdar ytterligare efter att ha tolkat den kommunala förnyelsekommitténs utredning1 att en ineffektiv styrning inte bara är kostsam utan att den även kan vara ett hot mot vår parlamentariska demokrati. Det stora genombrottet för målstyrningen i Sverige kom i slutet på 1980-talet (Johansson, 1995) och Svensson (1993) menar att införandet av målstyrningen var en naturlig följd av att många kommuner anammat

decentraliseringstänkandet. Brorström et al (1999) skriver att ordet målstyrning har blivit ett honnörsord som åtminstone i tal används av flera av våra svenska kommuner. En studie gjord av Klintbo & Melbi (2004) för Svenska kommunförbundet visar att nio av tio kommuner i Sverige använder sig av någon form av målstyrning.

Inom traditionell styrningslitteratur beskrivs result control som en styrningsform som fokuserar starkt på resultatet. Handlingsfriheten för de operativa utförarna är stort bara resultatet hamnar inom uppsatta gränser. Förutsättningarna för att detta styrsystem skall fungera effektivt är dock att de anställda måste ha kännedom om förväntat resultat, utfallet skall kunna påverkas och utfallet skall kunna mätas effektivt. En form av result control är just målstyrningen. (Merchant och Van der Stede, 2003)

Målstyrning bygger på principen att bryta ner organisationens övergripande mål till specifika mål för varje organisatorisk enhet och enskild medarbetare. För att detta praktiskt skall fungera krävs att man använder sig av 4 komponenter (Johansson, 1995, s. 19-20). Dessa är följande:

1. Den första är specificering av målen vilket innebär att målen skall vara så konkreta att de är kvantitativt mätbara.

2. För det andra bör målet utarbetas i samråd med den som berörs då det ökar chanserna till att målet accepteras och uppnås.

3. För det tredje skall en viss tid för när målet skall vara uppfyllt fastställas.

4. För det fjärde skall varje medarbetare ha tillgång till löpande information om hur arbetet med att nå målet utvecklas så att korrigering kan vidtas.

Merchant van der Stede (2003) menar dessutom att det är viktigt att belöning och bestraffning kopplas till målen så att utförarna skall ha incitament att uppfylla dessa. Detta innebär att målen måste vara klart specificerade och mätbara så att uppföljning kan ske.

Många författare har dock kritiserat realismen i målstyrningstänkandet (se t.ex. Johansson, 1995, Rombach & Sahlin-Andersson, 1995). Författarna pekar på ett antal hinder för fungerande målstyrning inom kommunal verksamhet. Dessa är följande:

oftast är oklara och motstridiga vilket resulterar i att personalen inte vet vad de förväntas uppnå samt att det är svårt mäta resultaten.

2. Behovet av relevant information vid rätt tillfälle är avgörande för att kunna följa upp verksamheten mot i förhand uppställda mål. Informationsflödet inom kommunerna har växt och kritiserats för att ofta inte vara politiskt relevant. Som all information är den svår att värdera. Dessutom menar de att informationen inom kommuner ofta är bearbetad och försvårar förutsättningslösa politiska utvärderingar.

3. Eftersom den politiska styrningen kännetecknas av kompromisser, oklara budskap och konflikt snarare än enighet så menar de att målstyrningen inte passar in i den kommunala politikens värld.

4. Slutligen menar de att målstyrningstänkandet är naivt då den kommunala organisationen består av ett antal motstridiga intressen som inte kan ”bakas” in i enkla modeller. Detta resulterar i att målen är svåra att nå ut med till alla enheter.

Brorström et al (1999) har vid studier av kommuner även kommit fram till att definitionen av mål många gånger är oklar. Vissa uppfattade målen som styrande och beskrev dem synonymt med direktiv, handlingsregler och begränsningar. Effekten av modellen skapar då inte den autonomi och decentralisering som den från början är tänkt att göra utan verksamheten blir mer centraliserad.

Trots kritik bedrivs målstyrningen fortfarande inom många av landets kommuner. I vissa fall har man försökt att utveckla andra och tredje generationens målstyrning. Med detta menas att man försöker frångå den hierarkiska modellen och talar mer i termer av idémässig styrning och dialog mellan olika grupper inom kommunen. (Montin, 2002)

Johansson, (1995) menar dock att det i grunden finns för få empiriska studier av hur målstyrning fungerar i den offentliga sektorn. Av detta drar han två slutsatser. Antingen så pratas det mer om målstyrning än vad det egentligen användes eller så förekommer målstyrning inom många organisationer utan att beteckningen används.

3.11.3 Uppföljning

Vedung (1998) beskriver uppföljning som noggrann efterhandsbedömning av utfall, slutprestationer eller förvaltning. Vidare menar författaren att uppföljning är en bakåtriktad aktivitet som syftar till att vara framåtriktande. Uppföljning och utvärdering av tidigare resultat förutsätts komma till användning vid det framtida beslutsfattandet för att korrigera misstag eller förstärka framgångar. Författaren framhåller två övergripande syften med utvärdering, ett för kontroll och ett för främjande av verksamheten. Inom den kommunala verksamheten blir utvärderingen viktig i kontrollsyfte då politikerna måste kunna kontrollera att förvaltningen sköter sitt uppdrag eller om resurserna behöver omfördelas. (ibid.)

Även Westrup (2002) menar att det är av stor vikt att den politiska ledningen får information underifrån av aktörer i verksamheten om vad som fungerar bra eller dåligt då en stor del av verksamhetens övergripande mål och strategier är formulerade i speciallagstiftning. Om inte den ekonomiska styrningen kan ge sådan information riskerar de förtroendevalda att förlora kontroll och insyn i den verksamhet de har ansvaret för. (ibid.)