Den genomförda enkäten presenteras här nedan tillsammans med resultatet av genomförd uppföljningsintervju. Frågorna rör GPD i dess helhet, FSB, UF, MF och tidsaspekten för anbudslämnande. Frågor 1 till 3 rörde enbart presentation av de tillfrågade och kommer inte att presenteras här.
Fråga 4
Den första berörda frågan i enkäten rörde de enskilda tillfrågade personernas erfarenhet av arbete med GPD mätt i antal år, se Figur 4. De tillgängliga svarsintervallen var följande: `Under två år`, `Två till fem år`, `Fem till tio år` och till sist `Mer än tio år`.
Figur 4: Erfarenhet av arbete med GPD mätt i antal år
Två av de tillfrågade entreprenörerna hade mellan två och fem års erfarenhet av arbete med upphandling av GPD. Enbart en av entreprenörerna hade mer än tio års erfarenhet av upphandlingar med GPD.
Beställaren, eller rättare sagt Vägverket, hade däremot en majoritet av svaren representerade inom gränserna för det högsta svarsalternativet, över tio års erfarenhet av GPD, medans en person hade uppgett svaret två till fem års erfarenhet och ytterligare en hade fem till tio års erfarenhet av upphandling med GPD. Bland Vägverkets svaranden fanns även en person som varit med och tagit fram hela konceptet med GPD redan 1992.
3 R es ul ta t
23
Fråga 5
Detta var den första egentliga åsiktsbaserade frågan i enkäten och undersökte huruvida de tillfrågade ansåg att dokumentationen för GPD var komplicerad eller begriplig i sin helhet. Svarsalternativen var angivna i fyra steg med ”Komplicerad” som alternativ ett och ”Begriplig” som alternativ fyra, där de två mittersta alternativen inte var benämnda. Detta sätt att utelämna de mittersta svarsalternativen och enbart benämna de extrema alternativen förblir praxis på alla följande enkätfrågor.
Figur 5: Upplevd begriplighet för dokumentationen i GPD
Entreprenörerna som besvarat denna fråga var representerade i extremerna med en entreprenör som tyckte att dokumentationen var komplicerad och en annan som ansåg att den samma var begriplig. Den tredje entreprenören svarade på svarsalternativ två, som lutar mer åt de komplicerade hållet, se Figur
5.
Även två av beställarna tyckte att dokumentationen för GPD var något komplicerad och angav sitt svar på alternativ två. Dock så angav majoriteten av beställarna att de tyckte att dokumentationen var relativt begriplig, genom att svara på alternativ tre.
I uppföljningsintervjun så var både beställare och entreprenörer något samstämmiga i denna fråga då merparten höll med om att innehållet i dokumentationen i sin helhet är begripligt. Åsikter samstämdes även då samtliga ansåg att GPD inrymmer väldigt mycket information som kan vara svår att hitta bland om det brister i erfarenhet eller förekommer tidsbrist vid inläsning.
Objektivt sett är det mycket handlingar för en entreprenör att sätta sig in i och se hur alla dokument hänger ihop med varandra. En bättre sammanställning av dokumentationen skulle underlätta förståelsen och förbättra helhetsbilden i och med den genomgående komplexiteten av uppdragen.
3 R es ul ta t
24
Gemensamt för ett par entreprenörer gällande komplexiteten var att de ansåg att dokumentationen ändå i sin helhet är begriplig. De anser även att det kan finnas svårigheter att göra korrekta tolkningar av vad som ska ingå och inte ingå, hur man ska justera de reglerbara mängderna och att det förekommer vissa handlingar i underlagen där de måste spekulera vid kalkyleringen.En kommentar från beställarsidan riktades mot bifogad sidodokumentation vilket det hänvisas till från bland annat FSB dokumentet och annan handling. Dessa kan ur en entreprenör synvinkel vara mer komplicerade att tolka och ta sig igenom på ett korrekt sätt. Detta kan speglas tillbaka till tidigare lagd kommentar då ett samtycke framgick att underlagen borde vara mer sammanställande för att underlätta bland annat tolkningar.
Ännu en beställare kommenterade ur entreprenörens synvinkel och ansåg att viss terminologi i dokumentationen kunde vara svåröversatt. I dessa fall kan det vara nödvändigt att förklaringar förekommer.
Fråga 6
Fråga sex berörde ifall parterna ansåg att FSB i sin helhet var felfri eller bristgällig i sin utformning. Än en gång så var svarsalternativen graderade från ett till fyra och benämningen för de extrema alternativen var ”Felfri” respektive ”Bristfällig”.
Figur 6: Bedömd kvalité i avseende på FSB
I denna fråga var entreprenörerna spridda i sina åsikter då de hade svarat på varsitt alternativ ett, två respektive tre. Svaren från entreprenörerna vägde dock något åt alternativet ”Felfri”, se Figur 6. Beställarna var i den här frågan mycket överens och ansåg att FSB i sin helhet var mer ”Felfri” än ”Bristfällig”, eftersom alla fem beställare hade angett svarsalternativ två i sina returnerade enkäter.
3 R es ul ta t
25
Man kan dock säga att de berörda parterna som svarat ansåg att FSB generellt kunde anses som mer felfritt än bristfälligt i sin helhet. Det förekom även kommentarer hos beställare som menade på att dokumentationen alltid kunde bli ”bättre och tydligare” än den var vid tillfället.Fastän att enkätsvaren visade att FSB generellt var mer felfri än bristfällig fick deltagarna kommentera ett påstående från VV:s enkät 2006. Påståendet var att det inte förekommer samma standard vid överlämnandet av driftområdet som den standarden som krävdes. Generellt medhåll för detta påstående erhölls i intervjun.
En beställare menade att man som entreprenör alltid har möjligheten att för sin egen del besikta det område man tar över. Därefter kan man bestrida den ingående standarden i de fall skillnaden skulle vara för betydande för att kunna upprätthålla nivån till ett skäligt och konkurrensmässigt pris. En del entreprenörer förklarade att man ofta inte bestred den överlåtna standarden eftersom man inte ville riskera att komma i konlikt med beställare. Man tog hellre en lägre vinstmarginal tacka vare högre kostnader än att förlora betydelsefulla marknadsandelar och viktig områdeskännedom.
Beställare ansåg oftast att skillnader mellan begärd standard och den av entreprenören erhållna standarden var relativt oundvikliga. En anledning till detta var att man har angett kraven som funktionellt beskrivna och därmed skapat ett utrymme för subjektiv misstolkning. Detta skapade även problem i föregående fråga och är mer en konsekvens av att man använder sig av funktionskrav. En annan mer faktisk beskrivning av problemet rörde det faktum att det ständigt uppstår underhållsåtgärder på vägar, även under upphandlingsperioden. Vissa beställare menade alltså att även om man skulle utföra överlåtelsebesiktningar så kommer det troligtvis hinna uppstå fel fram till överlämnandet.
En beställare menade även att det förekommit särskrivningar i förfrågningsunderlaget som ska försöka komma runt problemet när man använder sig av funktionskrav. Exempelvis kan en beställare först ange ett krav som skall hållas för att sedan i en separat del av texten sätta in särskrivningar av vissa sektioner eftersom avvikelsen var så stor att man inte kan begära funktionen av entreprenören. Detta menar han dock skapar tvetydighet och effektivitetskonflikter som gör att det inte lönar sig för entreprenörer att hoppa över vissa sektioner eftersom man ändå skall utföra arbetet i sin helhet.
Entreprenörerna ansåg att den erhållna standarden skiljde sig mer än att det enbart skulle vara ett resultat av subjektiva åsikter eller att problemen uppstått under upphandlingsperioden. De flesta entreprenörerna pekade delvis fingret på varandra och menade att de största diskrepanserna förekom när man skulle ta över ett driftområde där Vägverket inte följt upp underhållet tillräckligt bra. Man fick som övertagande entreprenör ta stora kostnader från den tidigare entreprenören.
3 R es ul ta t
26
Åsikten om att Vägverket inte riktigt hade uppsikt över uppföljningen var relativt genomgående hos de flesta entreprenörer, vissa beställare angav även de att det förekom skillnader i standard. Dock så påstod en del av deltagarna på entreprenörssidan att man inte riktigt kan komma upp till en begärd standard utan att behöva utföra en omläggning av slitlagret, vilket även görs i stor utsträckning. Skulle det dock förekomma betydande skillnader i standarden så gick det oftast att på ett pragmatiskt sätt komma överrens med beställaren hur problemet kunde lösas. Detta förutsätter dock att man har en bra relation med beställaren.En del av entreprenörerna ansåg även att man inte alltid kunde se på skillnaderna av standarden som något dåligt utan menade att man kunde nyttja tillfället att utföra tilläggsarbeten. Skillnaderna tillät alltså entreprenörer att ta arbeten som inte fanns med i grundkalkylen och de kunde därmed öka marginalen på intäktssidan. De ansåg även att vissa entreprenörer som redan hade god kännedom av området kunde utnyttja denna diskrepans ytterligare genom att taktiskt prissätta de mängder de visste skiljde sig mest.
Fråga 7
Denna fråga sökte svar på ifall parterna ansåg att standarden på dokumentationen för FSB var enhetlig och jämförbar mellan deras och övriga regioner. Frågan var presenterad som ett påstående och ”svaren” gav personen möjlighet att i den ena extremen ”Instämma helt” som alternativ ett och i den andra extremen fanns alternativet ”Instämmer inte” på alternativ plats fyra.
Figur 7: Regional varians över FSB dokumentation
Detta påstående fick mycket spritt samtycke med den största delen av svaren vägandes åt att standarden inte var enhetlig och jämförbar mellan regionerna, se Figur 7. Entreprenörerna som bidrog med sina åsikter var spridda över hela spektrumet och var representerade av en entreprenör i vardera extrem.
3 R es ul ta t
27
Den tredje bidragande entreprenören angav alternativ tre och motsatte sig därmed även påståendet att standarden skulle vara lika över regionerna.Beställarna hade även de en stor varians i sina samtycken av påståendet men hamnade generellt i de övre svarsalternativen vilka var motsättande ur påståendets vinkel. Två av beställarna angav alternativ fyra och motsatte sig helt, medans en beställare instämde delvis genom att ange en trea och den sista beställaren instämde mestadels genom att lägga sitt svar på en tvåa i skalan. Ett par beställare kommenterade även denna enkätfråga genom att påstå att ”landet är avlångt” och att dokumentationen kanske skall vara så anpassad som möjligt efter regionernas specifika förhållanden och att skillnaderna mellan regionerna därför hade uppstått som en nödvändighet. En av beställarna hade även kommenterat att dokumentationen har varit väldigt olika mellan regionerna vid tidigare upphandlingar, men att man ”inom en snar framtid” kommer se dokumenten att vara ”ensade till stora delar”.
I intervjuerna förekom en överensstämmande ton mellan beställare och entreprenörer att FSB dokumentationen inte är speciellt enhetlig. Det har funnits en hel del skillnader som nu är på gång att rättas till så att det nationellt sett blir lättare att hålla ihop. Inom området där vinterväghållning behandlats har det funnits ganska varierande skillnader huruvida krav på ersättning har utformats etc. I frågan om handlingen ska skilja sig mellan regionerna så gick stämman isär. Här ansåg någon beställare samt entreprenör att skillnader ska förekomma i och med regionanpassningsfrågor, exempelvis väderförhållanden och vägnät med olika beläggningsstandarder. Ett annat exempel på skillnader som måste få förekomma är olika behov av röjning. Ska man jämföra en region i Norr mot en region i Skåne, kan behovet av röjning i Skåne vara dubbelt så stort mot behovet av röjning i Norr under årets gång.
En entreprenör ansåg emellertid att det förekommer positiva skillnader som specifikt införts hos en region, där ME har arbetats in i FSB vilket underlättar inläsning av dokumentet. Detta tillvägagångssätt uppskattades dock inte helt av alla beställarregioner. Samtidigt menar denne på att det kan få skilja ännu mer i kravtexter mellan regionerna för att få det bättre fungerande samt att det finns viss charm i att få omförhandla vad som står i kontraktet.
Resterande aktörer ansåg med majoritet att dokumentet till största del ska vara lika mellan regionerna och att det skulle vara bra om en gemensam standard kunde arbetas fram. Det kommer alltid förekomma skillnader regionvis då landet är så pass avlångt, men ska skillnader införas måste det finnas en betydande motivering till ändringen.
Huvuddragen i dokumentet ska vara uppbyggt på samma sätt så att samkörning förenklas mellan regioner, exempelvis där olika vägklasser möts över regiongränser eller där vägar möts och ena regionen saltar sina vägar och den andra regionen har andra riktlinjer.
3 R es ul ta t
28
Fråga 8
Fråga åtta, som även var den sista frågan som rörde dokumentationen för FSB, handlade om ifall alla funktionskrav som ställdes på entreprenörernas utförda drift och underhållsarbeten var realiserbara eller inte. Samma skala valdes som de tidigare, ett till fyra, alternativ nummer ett var benämnt som ”Realistiska” krav och alternativ fyra blev då benämnt ”Orealistiska”.
Figur 8: Ansedd realiserbarhet av funktionskrav i FSB
Här var svaren generellt entydiga åt åsikten att funktionskraven var realiserbara eftersom en stor majoritet av svaren hamnade på svarsalternativ två, mestadels realistiska. Två svar hamnade på var sida om detta alternativ, se Figur 8.
Än en gång, som i fråga sex ovan, så var beställarna hos Vägverket helt överens om att det var alternativ två som var det korrekta eftersom samtliga av fem inkomna svar hamnade på detta alternativ, se figur 8. Denna fråga var brett kommenterad av beställarna som till att börja med tyckte att de flesta kraven i FSB självklart är realistiska men kanske inte så lätta att uppfylla. De ansåg även att det var tillgången till medel hos entreprenören som avgjorde ifall de skulle vara realiserbara eller inte. Beställarna menade även att funktionskrav rent generellt skapar ett visst förebyggande arbete som leder till att brister sällan uppstår. En av beställarna kommenterade även att bilagorna till FSB skiljer sig mycket mellan regionerna. En annan av beställarna sade även att denne upplevde att entreprenörerna tyckte att transparensen inte var tillfredställande och att kalkylerbarheten därför fick lida och att det var svårt att leverera tjänsten. Denna åsikt förstärktes av en annan beställare som själv ansåg att det fanns en svårighet med att få funktionskraven i FSB dokumentationen kalkylerbar. Svaren som erhölls i vår enkät var något motstridiga tidigare svar från Vägverkets genomförda enkät 2006 då entreprenörerna ansåg att det fanns en mängd krav i FSB som är orealistiska att uppnå. Varför denna skillnad förekommer kan bero på att antalet deltagare i båda enkäterna skiljer sig åt och därav ger motsägande resultat.
3 R es ul ta t
29
I intervjuerna undersöktes det vidare varför beställare kan tänkas ha gått från att ha fokus på funktionskrav till att fokusera mer på tekniska krav. Den mest förekommande anledningen hos beställare är att de ville underlätta för entreprenörer så att kalkylerbarheten ökar i förfrågningsunderlaget. Problemet med att använda funktionella termer i uppdragsbeskrivningen är att man kan falla för subjektiva missbedömningar i stor utsträckning. Ett ställt krav eller beskrivningen av en uppgift kan därför tolkas på olika sätt från skilda individers synvinkel.Det första problemet man stöter på är den fria tolkningen om vad en beskriven uppgift egentligen berör. Ett angivet exempel var, ”När övergår ett kanthäng till att vara en helt satt väg sträcka?”. Utan måttangivelser kan detta exempel lätt orsaka debatt mellan aktörer när man skall bedöma ifall det finns ett underhållsbehov.
Det andra problemet som subjektiviteten orsakar enligt beställarna är vid uppföljning och kontroll av uppgifter för att se om kraven är tillgodosedda. Skall man exempelvis bedöma om en stödremsa över ett större geografiskt område är ifylld eller inte så kan det vara svårt att avgöra ifall det inte är angivet i kravtexten hur ofta och var man skall komplettera.
Det är även problematiskt ur en del entreprenörers synvinkel som vid ett anbudslämnande försöker kalkylera kostnader för exempelvis lagning av potthål. Ett erhållet exempel var att entreprenören aldrig lämnat ett anbud på området tidigare och skall försöka avgöra om hur stora kostnaderna för lagning av potthål kan komma att bli. Han skulle med fördel vilja veta hur ofta han behöver göra syn på vägsträckan och var problemen är som störst i området. Detta är enligt entreprenören en knepig situation om man inte sedan tidigare har någon områdeskännedom. Uppskattningen av besiktningskostnaden blir alltså mycket osäker och eftersom anbudsprocessen kan vara dyr så riskerar man att förlora anbudet och därmed dyrbara resurser, tack vare bristen på underlag. Han menar vidare att vissa aktörer som redan har goda underlag och känner till området, alltså gynnas i anbudsprocessen. Skulle det däremot stå beskrivet i texten hur många gånger beställaren kräver att besiktning utförs så blir osäkerhetsmarginalen lättare att hantera i anbudskalkyleringen.
Entreprenörerna anger specifikt att kalkylerbarheten av vinterväghållningen är mycket problematisk vid användning av funktionellt beskrivna krav. Detta bidrar enligt ett antal entreprenörer till stor spekulation i prissättning av vinterdriften och öppnar upp för taktisk prissättning från de entreprenörer som har en större erfarenhet av området.
Det anses dock enligt båda parter att en del detaljer kanske inte skall vara helt kända i förfrågningsunderlaget, eftersom ett helt komplett underlag inte lämnar utrymme för uppskattningar och därmed hämmar möjligheten till konkurrens och meningen med hela anbudsprocessen.
3 R es ul ta t
30
Ett antal beställare anser även att en nackdel med att fokusera mer på tekniska krav är att innovationsgraden och utvecklingen av driften som sådan blir lidande. Entreprenörer gör enbart det som måste göras och försöker inte hitta nya lösningar som kan utveckla driften. Ett par entreprenörer motsätter sig delvis detta påstående genom att visa att man fortfarande kan försöka vara innovativ i hur man försöker lösa uppgiften med avseende på exempelvis effektivitet och hushållning av förbruksmaterial.Vissa entreprenörer ansåg även att funktionskrav är lättare att upprätthålla, tack vare att man exempelvis inte behöver följa upp och kontrollera underhållsarbetet med samma noggrannhet som om det angavs specifika måttangivelser som ger lite spelrum för felmarginal. Uppföljningen av eget arbete blir även mer kostsam vid upprätthållandet av ett tekniskt krav med låg feltolerans. Det ger mindre utrymme för andra kostnader och därmed möjligtvis blir kvalitén bli lidande i anbudskalkyleringen. Aspekten av hur entreprenörernas resurser inverkar på realiserbarheten av funktionskraven berördes även i intervjun. Här var beställarna någorlunda ense att om man som entreprenör tagit på sig ett arbete, därmed kalkylerat och satt ett pris man kan stå för så skall man även klara av att erhålla de resurser som krävs för att genomföra arbetet.
Medhåll fanns dock även bland beställare som ansåg att i de fall mängderna i MF inte stämde överens med vekligheten kunde utfallet bli att vissa på området oerfarna entreprenörer tack vare mängdfelet satt ett pris som gjorde att de gick med förlust. Rent krasst kan man enligt en beställare säga att det är beställaren som ansvarar för att mängderna och den beskrivna standarden är korrekt och att