En studie inom upphandling av
Grundpaket drift
GPD
Examensarbete vid Mälardalens Högskola
i samarbete med Skanska Asfalt & Betong AB
Utfört av
Adrian Wärn
Västerås 2009-12-15
Andreas Sjöström
Akademin för hållbar samhälls- och teknikutvecklingA
bst
rac
t
II
roads on the open market. The procurement has been termed “Grundpaket Drift”, GPD, and comprises mostly operational measures for road networks.The clients of GPD, SRA regions, have gradually changed the original documentation in order to adapt it to local conditions. This process has gradually led to that some parts of the documentation are creating problems for contractors interested in procuring jobs.
This thesis tries to analyze GPD and clarify the differences that may be essential to the procurement process and to facilitate future joint working projects and processing descriptions.
Ämnesord:
Upphandling, offentlig upphandling, drift av vägar, underhåll av vägar, statliga vägnätet, granskning av förfrågningsunderlag.
Föror
d
III
under slutet på vårterminen samt sommaren 2009. Grundpaketet omfattar arbeten som är av skötselkaraktär. Dessa åtgärder avser mestadels drift med ett visst löpande underhåll. Omfattningen för driften gäller främst kortsiktiga åtgärder som syftar till att hålla vägen öppen för trafik. Underhåll är mer långsiktiga åtgärder med syfte att bevara vägens funktion.Direktiv och målsättningar för examensarbetet har diskuterats fram tillsammans med våra två handledare på Skanska Niclas Odermatt och Henrik Böhm samt Karin Spets examinator på Mälardalens högskola i Västerås.
Resultatet av detta examensarbete hoppas vi kommer till användning i framtida anbudsskeden för Skanska samt att framställda styrdokument kommer att underlätta inläsning av handlingar och framställning av ett korrekt anbud.
Vi vill först och främst framföra tack och uppskattningar till våra två handledare Niclas Odermatt och Henrik Böhm på Skanska som har hjälpt och stöttat oss genom detta examensarbete, vår examinator Karin Spets på Mälardalens högskola samt de entreprenörer och beställare som deltagit i enkät och intervjuer. Ett särskilt tack vill vi räcka till Runa Nordin som hjälpt oss med färdigställande av denna rapport.
Adrian Wärn Andreas Sjöström
Sam m an fat tn ing
IV
offentlig upphandling. Upphandlingen benämndes Grundpaket Drift, GPD. Vägverkets regioner harsedan starten av GPD kommit att utveckla något skiljda förfrågningsunderlag från andra regioner jämfört med det ursprungliga gemensamma innehållet.
Detta examensarbete är en studie inom upphandling av GPD för att lyfta fram skillnader i förfrågningsunderlagen mellan Vägverksregionerna och möjliggöra framtida effektiviseringar för Skanskas anbudsarbete.
Deldokumenten som studerats närmare är Upphandlingsföreskrifter, UF, Funktions- och Standardbeskrivningar, FSB samt Mängdförteckningar, MF. Behandlade dokument är gällande för entreprenader under 2008-2009.
Denna rapport genomfördes inledningsvis med en litteraturstudie av allmän relevant litteratur i ämnesområdet samt en djupare granskning av utvalda upphandlingsdokument. Vidare genomfördes en bredare opinionsundersökning med berörda aktörer. Denna undersökning var sammansatt av en enkätdel samt en uppföljande kvalitativ intervjudel.
Litteraturstudien innehåller en historisk överblick av den Svenska vägutvecklingen samt hur underhållet förändrats genom tiderna. En kortare beskrivning över dagens upphandlingsförfarande av GPD ingår även i litteraturstudien samt en överskådlig beskrivning av drift och underhåll för det Svenska vägnätet.
Studien av upphandlingsdokumentationen visade på en del förekommande regionala skillnader vilka kan komma att försvåra både för anbudsarbete och drift och underhållsarbete för entreprenörer. UF var i stora drag liknande mellan regionerna men de mest betydande skillnaderna förekom gällande krav på entreprenörers kompetens och ekonomisk ställning samt innehåll av begärd genomförandebeskrivning. FSB innehöll mindre skillnader i beskrivande texter och specifikationer för arbetsutförande. Även MF skiljde sig något över regionerna gällande beskrivning av konton vilket kan leda till förvirring samt försvåra arbete och kompatibilitet mellan regionerna.
Dessa skillnader motiverar med stöd av åsikter från den i rapporten genomförda opinionsundersökningen till en bättre samordning av dokumentationen för GPD.
Inneh ål lsf ör tec kni ng
V
1.1 Bakgrund ... 1 1.2 Syfte ... 1 1.3 Frågeställning ... 2 1.4 Avgränsning ... 21.5 Metod och genomförande ... 2
2 Litteraturstudie ... 4
2.1 Historik ... 4
2.2 Upphandling ... 6
2.3 Grundläggande upphandlingsdokument för GPD ... 7
2.4 Drift och underhåll av det statliga vägnätet ... 8
2.41 Svenska vägnätet ... 8
2.42 Driftområden ... 10
2.5 Skanskas drift- och underhållsverksamhet ... 12
2.6 Övrig litteratur ... 13
3 Resultat ... 14
3.1 Resultat av litteraturstudie ... 14
3.11 Delresultat 1 - Vägverkets genomförda enkät om GPD 2006-2008 ... 14
3.12 Delresultat 2 - Upphandlingsföreskrifter, Skillnader i UF ... 15
3.13 Delresultat 3 – Funktions- och Standardbeskrivningar, Skillnader i FSB ... 18
3.14 Delresultat 4 – Mängdförteckningar, Skillnader i MF ... 20
3.2 Resultat av egen undersökning ... 22
Inneh ål lsf ör tec kni ng
VI
4.2 Komplexitet ... 43 4.3 Kompatibilitet ... 444.4 Kravformulering och prissättning ... 44
5 Slutsatser ... 46 6 Referenser ... 47 6.1 Tryckta källor ... 47 6.2 Muntliga källor ... 47 6.3 Internet ... 47 7 Bilagor ... 49
Figur - oc h t abel lf ör tec kni ng
VII
Figur 2: Driftområdenas aktörer ... 10
Figur 3: Vägverkets respektive Skanskas regionindelning ... 12
Figur 4: Erfarenhet av arbete med GPD mätt i antal år... 22
Figur 5: Upplevd begriplighet för dokumentationen i GPD ... 23
Figur 6: Bedömd kvalité i avseende på FSB ... 24
Figur 7: Regional varians över FSB dokumentation... 26
Figur 8: Ansedd realiserbarhet av funktionskrav i FSB... 28
Figur 9: Bedömd kvalité av UF dokumentationen ... 31
Figur 10: Ansedd detaljeringsgrad för utformade krav i UF ... 32
Figur 11: Antal krav i UF ... 33
Figur 12: Regional jämförbarhet och enhetlighet för UF ... 35
Figur 13: Upplevd kvalité av MF ... 38
Figur 14: Regionala skillnader av MF dokumentationen ... 40
Figur 15: Tidsfrist för anbudslämnande ... 41
Tabell 1: Tröskelvärden vid upphandling ... 6
Tabell 2: Riksvägs- och Länsvägsindelning ... 9
Tabell 3: Tidsintervall för tillsyn av väg ... 11
Tabell 4: Kontoförteckning 80-89 ... 20
B egr epp sf ör kl ar ing
VII
I
UF – UpphandlingsföreskrifterFSB – Funktion och standardbeskrivning MF – Mängdförteckning
ME – Mät- och ersättningsregler AF – Administrativa föreskrifter ATB – Allmän teknisk beskrivning EK - Entreprenadkontrakt
LOU – Lagen om offentligupphandling AvtL – Avtalslagen
AML – Arbetsmiljölagen
AFS – Arbetsmiljöverkets författningssamling
ABT06 – Allmänna bestämmelser för totalentreprenader Rv – Riksväg
Lv – Länsväg
IFS – Vägverkets interna föreskrifter EU – Europa Unionen
DoU – Drift och underhåll SRA – State Road Administration ÅDT – års dygns trafik
1 I nl edn ing
1
1 Inledning
Delar i rapporten grundas på upphandlingsunderlag, vilka kan upplevas som svår läsning. Detta har medfört att stycken i rapporten fått liknande sammansättning av språk och kan även uppfattas som tung.
I detta kapitel ges en inledning till rapporten följt av syfte, frågeställning, avgränsning samt en metod och genomförande beskrivning.
1.1 Bakgrund
1992 reorganiserades Vägverket och beslut togs att drift och underhåll av det statliga vägnätet som består av ca 9 800 mil väg inte längre skulle utföras av Vägverket. Detta innebar att upphandlingen lades ut på den öppna marknaden för konkurrensupphandling. Vägverket benämnde förfrågningsunderlaget för denna upphandling Grundpaket Drift, GPD. Förfrågningsunderlaget delas in i ett flertal dokument, dessa är Administrativa Föreskrifter AF, Upphandlings Föreskrifter, UF, Funktions och Standard Beskrivningar, FSB, Allmän Teknisk Beskrivning, ATB Vinter, Mät och Ersättningsregler, ME, Mängdförteckningar, MF och Entreprenad Kontrakt EK.
Ursprungligen var handlingarna som utgjorde GPD relativt synkroniserade över regionerna. Under tiden för upphandlingar sedan 1992 har dokumentationen blivit mer och mer regions specifik. Detta har medfört ett försvårat upphandlingsarbete för en del entreprenörer som lämnar anbud i fler regioner.
1.2 Syfte
Syftet med detta examensarbete är att genomföra en studie inom upphandling av GPD för att lyfta fram skillnader i förfrågningsunderlagen mellan vägverksregionerna, främst dokumenten Upphandlingsföreskrifter, UF, Funktions och standard beskrivningar, FSB och Mängdförteckningar, MF. Studien blir delvis en fortsättning av Vägverkets egna genomförda studie från 2006-2008, som även den var en uppföljning av en studie utförd 2001.
Arbetet ska för Skanska möjliggöra framtida effektiviseringar samt underlätta gemensamma anbudsarbeten mellan olika regioner.
1 I nl edn ing
2
1.3 Frågeställning
Vägverket delar upp Sverige i sju regioner, vilka med tiden från upprättandet av Grundpaket Drift har fått mer skilda underlag från varandra. Frågeställningarna har formulerats utifrån denna pågående process.
Vilka gemensamma och specifika krav finns i nuvarande underlagshandlingar för GPD? Vilka skillnader finns i underlagen för GPD mellan Vägverkets sju regioner som försvårar
processen vid anbudslämnande?
1.4 Avgränsning
I detta arbete studeras nedanstående dokument närmare, vilka utgör en del av anbudsunderlagen för Grundpaket drift, GPD;
Upphandlingsföreskrifter, UF
Funktions och Standardbeskrivningar, FSB Mängdförteckningar, MF
Ingen ekonomisk analys för lönsamhet gällande anbudsupphandlingen kommer att göras. Någon analys av drift och underhållsmetoder kommer inte heller att göras ur varken teknisk eller miljömässig karaktär.
Upphandlingsunderlagen för GPD som vi har behandlat i detta arbete är gällande under åren 2008 och 2009.
1.5 Metod och genomförande
Metoden som använts i detta arbete är av utredande- och utvärderandekaraktär och grundar sig på Vägverkets UF för GPD, som är uppdelat enligt Vägverkets indelning av regioner. Analyserna ska klarlägga de krav och skillnader som finns mellan regionerna. För att möjliggöra detta inleddes arbetet med att göra en omfattande litteraturstudie av upphandlingsdokumentationen.
Litteraturstudien riktade sig främst mot dokumenten avsedda för anbudsupphandlingen av GPD dvs. UF, FSB, ME och MF. Viss litteratur i undersökningen behandlade även anbudsprocessen i ett generellt perspektiv samt bakomliggande fakta för bildning och utformning av det vägnät som finns idag.
1 I
nl
edn
ing
3
Denna information inhämtades via sökmotorer på internet och från Mälardalens högskolebibliotek under maj månad 2009. Betydelsefulla källor i litteraturstudien har varit Vägverkets hemsida samt boken Drift och underhåll av vägar och gator1.För att ytterligare jämföra dokumentationen för GPD samt komplettera med synpunkter på denna från både entreprenör och beställare framställdes en enkät. Ett bakomliggande syfte med enkäten var att samla in kommentarer till frågorna så att en mer kvalitativ intervju om GPD kunde utformas. Enkäten innehöll 15 separata frågor, inklusive frågor om partförhållande, erfarenhet, region och befattning. Den skickades ut till 11 beställare från Vägverket och åtta utvalda entreprenörer, alltså 19 totalt representerande aktörer, inom sex av Vägverkets sju regioner.
Uppföljning av enkäten genomfördes med telefonintervjuer. Syftet med intervjuerna var att se om det finns en gemensam uppfattning om de regionala skillnaderna bland förfrågningsunderlagen. Intervjuerna skulle även redogöra ifall dessa skillnader skapar onödiga problem och tidsförluster eller om de anses skapa självständiga regioner med mera lokalt anpassade behov som inte nödvändigtvis kan fattas av en central styrelse.
Uppföljningsintervjuerna utfördes därefter med högtalartelefon, frågor lästes upp för deltagaren och eventuella följdfrågor ställdes i de fall det behövdes. Alla deltagare fick samma frågor och följdfrågorna var även standardiserade. Följdfrågorna ställdes dock enbart i de fall inte frågan hade blivit besvarad i huvudfrågan. Intervjufrågorna bifogas i bilaga nr två.
2 Lit te rat ur st ud ie
4
2 Litteraturstudie
I detta kapitel ges en kort historik av Sveriges vägnät, en allmän beskrivning av upphandlingsförfarandet samt en sammanställning av upphandlingsdokumenten för GPD. En översikt av vad GPD innehåller, vad drift och underhåll av det statliga vägnätet innebär följer samt en kortare beskrivning av Skanskas drift- och underhållsverksamhet.
2.1 Historik
De äldsta spåren av infrastuktur i Sverige utgörs av vägar och vägnät, innan vägar anlades så transporterande och färdades man mestadels på rullstensåsar i Sverige. Rullstensåsarna erbjöd en mängd fördelar jämfört med att färdas på övrig mark. En av fördelarna med åsen var stabiliteten som berodde på faktorer som exempelvis jordartsfördelningen och packningsgraden, dessa faktorer gjorde att man jämfört med leriga marker inte sjönk ner. Åsen har dessutom en naturlig dränering som motverkar vattnets påverkan på markens bärförmåga. Dock skapades efter en längre tids användning en utnött fåra som man färdades i, ett fenomen som kallas hålvägar. En annan av fördelarna var den ofta förekommande glestväxten av skogsmark som ökade framkomligheten på åsarna.2
Andra fördelar med åsar som färdvägar var att de var upphöjda i förhållande till övrig omkringliggande mark. Upphöjningen gav en trygghet i och med att betraktelsehorisonten var större och längre. Men det fanns även nackdelar med att färdas på åsar, de var backiga och hade ojämn vägbana.3
Vintervägarna skilde sig från sommarvägarna då andra möjligheter yppade sig genom att man kunde färdas på isar som sträckte sig över vattendrag, sjöar och frusna myrar. Genom att kunna färdas över isar höjdes kvaliteten på vägarna då de blev rakare och jämnare.4
Under 1700-talet i Sverige hölls de mark ägande bönderna ansvariga för väghållningen. I böndernas väghållningsskyldighet ingick det att handha olika väglotter. Väglotter utgör delar av väg som en principiell uppdelning så att de berörda väghållarna visste var deras ansvarsområde inföll. Beroende på bondens anspråk i byn satte de sedan upp s.k. väghållningsstenar i ändarna av sina lotter. Mängden ägd mark i byn var alltså i proportion till storleken av lotterna. Dessutom hade bönderna väganläggningsskyldighet, de vägar som skulle anläggas var således byvägar och allmänna vägar. Insatsskyldighet i att anlägga byvägar utgick från bondens andel i byn medans skyldigheten att anlägga allmänna vägar bestämdes genom häradsrätten5 vilken motsvarar nutidens tingsrätt.
2 T. Manbo, 2009-03
3 CTH, KTH, LTH, 2000-08-22, Väg- och gatuplanering.
4http://www.vv.se/Om-Vagverket/Historia-och-museum/Historia/Vaghistoria/2009-08-25 5http://www.vv.se/Om-Vagverket/Historia-och-museum/Historia/Vaghistoria/2009-04-02
2 Lit te rat ur st ud ie
5
Skillnaden mellan skyldigheterna är att anspråk i byn kunde bonden påverka, genom att exempelvis förändra sitt ägande av marken, dock så var skyldigheten genom häradsrätten inte påverkbar av den berörda väghållaren. För att mäta vägsträckor samt kontrollera resornas längder sattes det upp milstolpar och vägskyltning mellan orterna.Vinterväghållning började implementeras av staten i slutet av 1700-talet då rådande förordning stadgades av att ploglag utsågs bland boende intill de allmänna vägarna. Plogplikt bedrevs inte utan ersättning då socknen eller häradet betalade för utfört arbete. Medlen för att betala ut ersättningen kom från alla i socknen eller häradet som brukade vägarna, inklusive de väghållningsskyldiga. Man införde i princip vinterväghållningsskatt.
I slutet på 1800-talet infördes den första väglagen i Sverige som kom att minska böndernas väghållningsskyldighet. Landet delades med denna lag in i ett antal väghållningsdistrikt som innebar att vinterväghållningen skulle skötas av tillsatta ploglag.
Plogning var det medel man använde sig av för att röja vägarna vintertid fram till 1920-talet då vägstyrelsen tog över väghållningen i landet. Samtidigt under rådande depression drog staten igång nödhjälpsarbeten s.k. AK-arbete, vilket innebar att vägarna drevs som arbetslöshetsprojekt. Man införde sand och saltning av vägar och det förekom även att man blandade sand och salt för användning på gång- och cykelbanor.
Trafiken i landet ökade vilket gav ett större underhållsbehov och skapade mer arbetsplatser. Behovet möttes av staten som valde att göra vägbyggnadsverksamheten till ett eget organ, som döptes till Statens vägverk. Denna enhet utvecklades till att bestå av sju olika byggnadsdistrikt som föll under ledning av en huvudavdelning, verkets centralförvaltning, belägen i Stockholm. Organet för centralförvaltningen stod oförändrad till 1986 då det genomfördes radikala förändringar i organisationen.6 De gamla verksamhetsavdelningarna försvann och verkets centralförvaltning döptes
om till Huvudkontoret med tre regionstaber och sex serviceavdelningar.
Fler omorganisationer genomfördes under 1990-talet för att på bästa sätt upprätthålla en god vägstandard och en säker trafikmiljö. Drift och underhållsarbeten av vägar lades ut på den öppna marknaden 1992, vägförvaltningar och byggnadsdistrikt upphörde och landet delades in i sju stycken väghållningsregioner och fem stycken vägproduktionsområden. Detta ledde till att fler aktörer kom in i spelet om drift och underhållsandelarna och har tillsammans format den marknad vi har idag. De största aktörerna som agerar på drift och underhållsmarknaden av vägar idag är Skanska, NCC, Peab och Svevia.
2 Lit te rat ur st ud ie
6
2.2 Upphandling
Upphandlingar grundar sig på att det finns ett underliggande behov av en tjänst eller produkt. Behovet formuleras i ett av beställaren upprättat förfrågningsunderlag som sedan besvaras av en entreprenör i form av ett anbud. Förfrågningsunderlaget ska beskriva vad som ska upphandlas samt vara kalkylerbart i den utsträckning som krävs för att en entreprenör ska kunna göra en tolkning och lämna ett anbud. Förfrågningsunderlaget innehåller normalt en administrativ del och en teknisk del. Om anbudet accepteras bildas ett avtal som regleras med hjälp av ”Lagen om avtal och andra rättshandlingar”, AvtL7. Reglerna som finns angivna i AvtL tillämpas medvetet eller omedvetet vid
varje upphandling. På detta sätt går upphandlingen till för GPD i stora drag. Då GPD innefattar väghållning av statliga vägar berörs den även av Lag om Offentlig Upphandling, LOU8.
GPD är Vägverkets benämning för upphandling av de tjänster och produkter som omfattar vägunderhåll i syfte att behålla en fungerande rikstäckande vägstandard. Som tidigare nämnt regleras GPD av LOU. Lagen gäller för upphandlande enheter av myndighetskaraktär så som statliga myndigheter, kommuner, landsting, statliga och kommunala bolag. Förenklat kan man säga att LOU gäller alla upphandlingar som finansieras med offentliga medel. Entreprenadformen för upphandlingen är totalentreprenad som medför att ”Allmänna bestämmelser för totalentreprenader” ABT06, ska tillämpas. Entreprenadformen innebär totalansvar för entreprenören under genomförandetiden samt en skyldighet under garantitiden.
Som huvudregel vid anbudslämnande för upphandling över angivna tröskelvärden för LOU, är det praxis att anbud avlämnas i skriftlig form. I de fall då kostnaden för upphandling hamnat under tröskelvärdena så har andra former av inlämning accepteras, till exempel telegram, telefax och e-post. Tröskelvärdena som omfattar upphandling av försörjningssektorerna är olika för statliga myndigheter och andra upphandlande enheter. Tröskelvärdena ändras med jämna mellanrum vilket innebär att det är av vikt att veta vilka siffror som är aktuella, se Tabell 1.
Tabell 1: Tröskelvärden vid upphandling9
EU:s tröskelvärden - upphandlingslagen
Varor och tjänster Projekttävlingar
Byggnadsentreprenader Byggkoncessioner
Statens centralförvaltning 133 000 Euro 5 150 000 Euro
Övriga myndigheter 206 000 Euro 5 150 000 Euro
EU:s tröskelvärden - försörjningslagen 412 000 Euro 5 150 000 Euro 7http://www.notisum.se/rnp/SLS/lag/19150218.htm/2009-03-26 8http://www.notisum.se/rnp/sls/LAG/20071091.htm/2009-03-26 9http://www.kommunerna.net/k_peruslistasivu.asp?path=255;80796;120427;120429;121596 /2009-06-22
2 Lit te rat ur st ud ie
7
Ett anbuds giltighetstid anges av anbudsgivare. Finns ingen tid angiven i infordran eller anbud tillämpas AvtL med hänsyn till vad som är skälig tid enligt kap 8 LOU10, vilket utgår från uppdragetsart och innehåll.1112
2.3 Grundläggande upphandlingsdokument för GPD
UF, Upphandlingsföreskrifter – Ett dokument som specificerar hur upphandlingen ska gå till och vilken form den ska ha samt vilket innehåll anbudet ska ha för att inte riskera att bli diskvalificerat. Här specificeras bland annat vilket område som ligger ute för upphandling, formella avlämningskrav, ekonomiska och tekniska kvalifikationskrav, juridiska förhållningskrav samt krav på anbudskalkylering och förhållanden för anbudssummering.
FSB, Funktions och Standardbeskrivningar – Handlingar som anger hur entreprenören ska gå tillväga vid drift och underhåll av Vägverkets tillhörande vägar. Dessa hänvisar även till Vägverkets tekniska kravdokument och föreskrifter som ligger till underlag för beskrivning samt fungerar som stöd för entreprenören. Dokumenten redogör för utförandedetaljer eller funktionsdetaljer med preciseringar till åberopat konto samt med hänsyn taget till faktorer som exempelvis vilken vägtyp och vägklass drift och underhållet avser. I FSB fastställs det även inom vilken tidsram ett visst krav ska vara utfört och till vilken standard. Detaljer som kan beskrivas mer ingående i är bland annat tidsintervaller för inspektion.
MF, Mängdförteckningar – En lista över olika typer av åtgärder och planerad mängd och omfattning av dessa åtgärder. För att klarlägga krav kring det behövda drift och underhållsarbetet som beskrivs i FSB används kontoförteckningar vars innehåll separerar vägtyper, vägar från anläggning och utrustning samt olika arbetsinsatser. Kontoförteckningarna är vanligen numrerade från 80 till 89 med tillhörande underkonton. Anbudsgivaren får sedan ange à-priser och totalt belopp per åtgärd i sitt anbud. MF följer en gemensamt överenskommen mall.
ME, Mät- och ersättningsregler – Ett dokument som reglerar hur arbetena i entreprenaden ska mätas och ersättas.
ATB Vinter, Allmän Teknisk Beskrivning - Innehåller allmän teknisk beskrivning gällande vinterdrift och underhåll.
10http://www.notisum.se/rnp/sls/LAG/20071091.htm/2009-03-26
11 Erik Nytell, Hans Pedersen och AB Svensk byggtjänst. 1995, Entreprenadupphandling inom byggsektorn:
grundläggande handbok om regler, förfarande, ansvar.
2 Lit te rat ur st ud ie
8
2.4 Drift och underhåll av det statliga vägnätet
GPD innehåller arbeten som är av skötselkaraktär vilket innebär driftåtgärder samt ett visst löpande underhåll. Driften avser främst kortsiktiga åtgärder som syftar till att hålla vägarna öppna för trafik och underhållet avser mer långsiktiga åtgärder som syftar till att behålla eller höja vägarnas funktion och standard. Drift- och underhållsplaneringen utgår från tre styrparametrar; framkomlighet, trafiksäkerhet och tillgänglighet vilka speglar de statliga transportpolitiska målen. Dessa utgörs av ett funktionsmål (tillgänglighet) och ett hänsynsmål (säkerhet, miljö och hälsa)13.
Upphandlingarna är olika stora beroende på området, angett i kmväg, som köps upp och löper med olika tidsintervaller beroende på hur kontrakten utformas. Upphandlingsdokumenten FSB och ATB består av poster som beskriver arbetet som ska utföras under kontraktstiden, varje post i handlingarna antas att kosta en summa pengar som sedan kalkyleras med hjälp av ME. FSB reglerar med andra ord kraven på åtgärderna som förväntas utföras.
Vägverket delar in landet i sju upphandlingsregioner som har separata beslutsorgan. Över tid så har det tack vare regionernas autonomi gradvis uppstått avvikelser i upphandlings och genomförandekrav. För att upphandlande entreprenörer med fördel ska kunna lämna anbud på ett effektivare och överskådligare sätt finns ett behov av samordning och tydliggörande av ställda krav. En mer samordnad upphandlingsdokumentation minskar risken för att entreprenörer missar något vitalt samt förenklar gemensamma arbetssätt vid anbudsarbete. Kontrakten som tecknas kan löpa mellan tre till åtta år. Kontrakt som tecknas inklusive option kan ge en löptid på åtta år, men normalt hamnar längden på kontraktet på sex år. 14
2.41 Svenska vägnätet
Det svenska vägnätet består av tre vägtyper, statsvägar, kommunvägar och enskilda vägar. Dessa tillsammans utgörs av ca 41 900 mil väg, där det statliga vägnätet står för ca 9 800 mil väg, se Figur 1. För att identifiera vägtyper via väginformationskartor har de getts färgerna röd för statsväg, blå för kommunväg och grön för enskild väg. De olika vägtyperna har fördelaktigt väghållare enligt namn, statsvägar har en statlig väghållare, kommunvägar har kommunala väghållare och enskilda vägar har enskilda personer eller föreningar som väghållare. Väghållning innebär ansvar för drift, underhåll samt planering, projektering och byggande av vägar. Statsvägar och kommunala vägar brukar kallas med ett gemensamt namn för allmänna vägar, väghållningen för dessa vägar finansieras genom skatt.
13http://www.skl.se/artikel.asp?A=58847&C=611/2009-05-30
14http://publikationswebbutik.vv.se/upload/4364/2008_123_resultat_av_enkater_om_upphandlingar_grundpaket
2 Lit te rat ur st ud ie
9
Vidare delas statsvägar upp i nationella stamvägar, riksvägar (Rv) och länsvägar (Lv). De nationella stamvägarna är av intresse för både internationell- och nationell trafik. Dessa märks tillsammans med riksvägarna med vägnummerskyltar 1-99. Länsvägarna är av regionalt intresse och de primära länsvägarna märks med vägnummerskyltar 100-499, de övriga märks med vägnummerskyltar 500- och över detta, se Tabell 2 och Figur 1.15Tabell 2: Riksvägs- och Länsvägsindelning Nationella stamvägar och
Riksvägar
Länsvägar Övriga vägar
1-99 100-499 500-
Figur 1: Vägfördelning av det svenska vägnätet16
15 CTH, KTH, LTH, 2000-08-22, väg och gatuplanering
2 Lit te rat ur st ud ie
10
2.42 Driftområden
För driften är Sverige uppdelat i drygt 130 geografiska driftområden som var och ett består av 24 till 160 mil väg. Normalt ligger dock väglängden på mellan 70 till 100 mil i varje driftområde. Storleken på driftområdena är även kopplade till hur tungt ett driftområde är att sköta och därmed även aktuell trafikbelastning. De största aktörerna på marknaden idag är Skanska, NCC, Peab och Svevia, se Figur
2
Figur 2: Driftområdenas aktörer17
2 Lit te rat ur st ud ie
11
2.421 UnderhållsbehovInverkande faktorer som påverkar drift och underhållsbehoven är bland annat klimatzon, vägklass, trafikbelastning, riks och nationalintressen. Vägklasserna är klassificerade efter trafikbelastning, tillgänglighet och bruksberedskap. Dessa är numrerade med en skala från ett till fem med störst belastning och tillgänglighet på vägklass ett. Vägklassen anger också med vilket tidsintervall vägen skall inspekteras av entreprenören för att se till att minimera risker för trafiksäkerhet eller att otillgänglighet ökar.
Vägens trafikklass är knuten till belastningen av den trafik som färdas på vägen, och kan enkelt tolkas med trafikklass 1 som hög trafikbelastning ner till trafikklass 5 med låg trafikbelastning. Beroende på vägens trafikklass ges den olika åtgärdstider för återställande av vägen till funktionsdugligt skick enligt trafiksäkerhetsstandard. Åtgärdstider ges bland annat för plogning och sandning/saltning men också för reparation väg, etc. Skillnaden mellan vägklasserna illustreras med Tabell 3 nedan.
Tabell 3: Tidsintervall för tillsyn av väg
Vägklass Inspektionsintervall Åtgärdstid18 ÅDT19
1 3 ggr per vecka med jämn fördelning 2 timmar >16 000
2 2 ggr per vecka med jämn fördelning 3 timmar 8 000 – 15 999
3 vart 7:e dygn 4 timmar 2 000 – 7 999
4 vart 14:e dygn 5 timmar 500 – 1 999
5 vart 14:e dygn 6 timmar <500
Med vägar benämnda riks och nationalintressen menas stamvägar som är av särskilt intresse för internationell trafik och nationell trafik, dessa vägar utpekas av riksdagen.20
18 Gäller endast för körfält
19 Hämtad ur FSB_ME för Uddevalla/2008-10-23
2 Lit te rat ur st ud ie
12
2.5 Skanskas drift- och underhållsverksamhet
Med Skanska som uppdragsgivare för denna rapport beskriver vi kort deras driftverksamhet här medans vi behandlar samtliga entreprenörers synpunkter på GPD senare i rapporten.
Skanska har anpassat sin regionindelning av drift och underhållsverksamhet för vägar till att i stort stämma överens med Vägverkets sju regionindelningar. De Vägverksregioner som har slagits ihop i Skanskas indelning är Norr/Mitt, Stockholm/Mälardalen samt Skåne/Sydöst, se Figur 3.
Figur 3: Vägverkets (vänstra bilden) respektive Skanskas (högra bilden) regionindelning21
Skanskas driftområden är spridda över hela landet, som ses i Figur 3. Skanskas regionindelning om fyra medför att vissa verksamhetskontor kan få ett utökat arbete då de lämnar anbud i fler av Vägverksregionerna samtidigt. Därmed behöver de hantera fler än ett förfrågningsunderlag samtidigt, exempelvis för Skanskas regionindelning så ingår både Skåne och Sydöst i en region.
2 Lit te rat ur st ud ie
13
Det extra arbetet med hanteringen kan vara tidskrävande i de fall då den ena regionens förfrågningsunderlag skiljer sig från den andra. Ofta kompletteras GPD med tilläggsskrivelser som medför en hel del specifika krav, vilket då kräver extra noggrannhet av entreprenören så att man tillgodoser alla tillägg vid utformning av en eventuellt tillhörande genomförandeplan. Genomförandeplanen utgår då ifrån FSB i syfte att beskriva hur det är tänkt att genomföra upphandlingen och fungerar därefter som ett styrande dokument.Är beskrivningen i genomförandeplanen för svagt utförd kan det vara en grund för förkastning av lämnat anbud. Det är gruppen som utför genomförandeplanen som har kalkylansvaret och har skyldighet att kontrollera den mot FSB. Innan anbudet lämnas in genomförs ett gemensamt kalkylmöte för hela gruppen i syfte att gå igenom anbudet och för att dra nytta av varandras erfarenheter på Skanska. Under dessa möten läggs stor fokus på att säkra att förfrågad Skanska-region uppfattat tolkningarna av handlingar och tilläggsskrivningar korrekt.
2.6 Övrig litteratur
Utöver kontraktsdokumenten har även andra källor använts för att insamla nödvändig information, en lista över denna litteratur anges kortfattat nedan
Vägverkets Enkätundersökning om upphandlingar av GPD 2006-2008
Allmänna bestämmelser för totalentreprenader avseende byggnadsanläggnings- och installationsarbeten, ABT 06, Svensk byggtjänst AB 2006.
Entreprenadupphandling inom byggsektorn: grundläggande handbok om regler, förfarande, ansvar; E Nytell, H Pedersen, Svensk byggtjänst AB 1995.
Drift och underhåll av vägar och gator, arbetsrapport, Ulf Isacsson, KTH Institutionen för infrastuktur och samhällsplanering 2000.
CTH, KTH, LTH, kurskompendium ”väg och gatuplanering” 2000 Internet, främst: o www.vv.se o www.notisum.se o www.expowera.se o www.skl.se o www.skanska.se
3 R es ul ta t
14
3 Resultat
I detta kapitel redovisas resultatet av litteraturstudien samt sammanställningen av opinionsundersökningen. Opinionsundersökningen består av en enkät som följdes upp med en telefonintervju av berörda aktörer.
3.1 Resultat av litteraturstudie
Här nedan sammanställs erhållna resultat av litteraturundersökningen. 1. Vägverkets enkät om GPD
2. Upphandlingsföreskrifter
3. Funktions- och standardbeskrivningar 4. Mängdförteckningar
3.11 Delresultat 1 - Vägverkets genomförda enkät om GPD 2006-2008
Vägverket skickade ut tre olika enkäter i omgångar, den första omgången under 2006 och 2007, den andra och tredje omgången under 200822.
Entreprenörerna pekar i sina svar på att stora skillnader finns mellan regionernas upphandlingsdokumentation. Skarpare kritik erhölls än vid de tidigare enkätundersökningarna gjorda 1996 samt 2001. Den utökade kritiken riktar sig mestadels mot MF, ME, UF, EK och AF som innehåller en stor del uppgifter som är tydligt motstridiga gentemot andra styrdokument.
Majoriteten entreprenörer upplever en mycket stor skillnad när det gäller regleringen och utförandet av vinterväghållningen mellan de olika regionerna och att antalet funktionskrav skiljer sig kraftigt. Det framkommer även att vinterväghållning är svår att kalkylera och att ersättningsmodellen som fanns då var under stark kritik.
I sin kritik mot FSB pekar vissa entreprenörer på att det finns för mycket betydande skillnader mellan funktionsbeskrivningar och beskriven standard, samt att den ingående standarden som entreprenören erhåller vid upphandlingen inte håller den standard som krävs av entreprenören under drifttiden.
22http://publikationswebbutik.vv.se/upload/4364/2008_123_resultat_av_enkater_om_upphandlingar_grundpaket
3 R es ul ta t
15
Det förekommer även en mängd krav i FSB som enligt entreprenörerna är orealistisk att uppnå, som till exempel räckesstandarder och lutningar på belysningsstolpar. Kalkylerbarheten för funktionskrav ifrågasätts även mycket eftersom det fattas ett grundligt och tydligt underlag för funktionskraven i sin helhet.Angående mätbarhet och uppföljning så anser Vägverket att det borde finnas strategiska målvärden som baseras på nyckeltal vad gäller belagd väg, grusväg samt vägutrustning, som följs upp med jämna tidsintervall på exempelvis årsbasis beroende på uppgift och art.
Beställare anser i regel att mät- och ersättningsregler borde vara kopplade till varje respektive konto, dock kan detta skapa kompatibilitetsproblem för entreprenörer eftersom kontoförteckningen skiljer sig mellan vissa regioner.
Platscheferna menar däremot på att mål och mätbarhet inte harmoniseras i FSB och rekommenderar att man borde integrera mål och mått mer för FSB i dess helhet. De menar även att många mål och mått i dess nuvarande form ofta skapar en förvirring tack vare de kringtexter som beskriver dessa och att man inte alltid kan utläsa vilket status och prioritet kringtexten har i målsättningen. Platscheferna rekommenderar även att man bör ha mer av en helhetssyn och ta hänsyn till faktorer som främjar effektivitet, kreativitet och teknisk utveckling och utveckla en ersättningsmodell som premierar dessa faktorer23.
3.12 Delresultat 2 - Upphandlingsföreskrifter, Skillnader i UF
Vid en jämförelse av UF för de olika regionerna upptäcktes skillnader i både omfattningen och specifikationerna i dokumenten. Denna genomgång berör specifikt de förekommande skillnaderna mellan regionerna för de uttryckta kraven enbart i UF dokumentationen.
3.121 Formkrav
Vissa regioner avviker när det gäller hur anbuden kan avlämnas och då i vilken typ av form, exempelvis digital eller pappersform. Ett fåtal regioner tillåter även anbudsavlämning med hjälp av fax, vilket för de flesta regionerna är uttryckligen otillåtet. De flesta regionerna skiljer sig dock inte nämnvärt vad gäller formkraven för anbuden som är relativt standardiserade tack vare ett strikt förhållande till LOU.
23http://publikationswebbutik.vv.se/upload/4364/2008_123_resultat_av_enkater_om_upphandlingar_grundpaket
3 R es ul ta t
16
3.122 Krav på teknisk förmåga och kompetensDe mest förekommande skillnaderna är bland annat beställarens olika krav på kompetens och meriterande erfarenhet för uppdraget. Dessa krav kan variera, som exempelvis att entreprenören rent krasst uttryckt ”… skall ha en lämplig teknisk och yrkesmässig kapacitet och förmåga för uppdraget …”, som är det enda uttryckta kravet för två regioner. Andra uttryckta krav innefattar exempelvis hur mycket samordningsansvar den anställda personalen hos entreprenören har haft under tidigare entreprenader, samt specificerat hur många anställda till antalet som skall ha referenser om denna typ av ansvar. Det tidigare kravet är mycket mer tolkningsbart och kan innebära att vissa entreprenörer kanske kan riskera att bli uteslutna ur upphandlingen.
En region anger även ett krav på att entreprenörer skall lämna en försäkran om att vara certifierade enligt någon form av miljö eller kvalitetshanteringssystem som uppfyller kraven i EN SS ISO 9001:2000 och EN SS ISO 14001:2004. De flesta regionerna har dock inte detta krav om försäkran uttryckt i UF. Dock så gäller det att alla entreprenörer som är med i upphandlingar hos Vägverket alltid skall ha miljö- och kvalitetssystem som uppfyller de krav som ställs i EN SS ISO 9001:2000 och EN SS ISO 14001:2004 utifrån de allmänna krav Vägverket har på all upphandling, oavsett om det handlar om drift och underhållskontrakt eller produktion av vägar24. Dessa krav är dock inte uttryckta
rent specifikt i UF för de flesta regionerna.
De flesta regionerna ställer krav på att entreprenörer ska kunna styrka sin tekniska kompetens och erfarenhet med dokumentation för gällande referensuppdrag, dock som sagt med skiftande omfattning. Vidare så förekommer det även skillnader i kraven på referensuppdragens ekonomiska omfattning samt under hur många år en entreprenör har haft aktiva uppdrag inom drift och underhåll, och att referensuppdragen inte skall vara belägna för långt bak i tiden så att de i praktiken får ett bäst före datum.
Krav på teknisk kompetens som grundar sig på specifikt lagrum och föreskrifter är relativt lika för de flesta regionerna med hänvisningar till såväl AFS 2008:16 som AML.
Med detta sagt så bör även nämnas att det förekommer som praxis överliggande allmänna krav på entreprenörer genom stöddokument till Vägverkets upphandlingar som exempelvis Vägverkets publikation AL10A 2006:17525 ”Vägverkets krav på kvalitets- och miljöstyrning i planerings-, projekterings- och entreprenaduppdrag”19 samt 2006:105 ”Miljökrav vid upphandling av entreprenader
och tjänster”25 som anges som bilagor till AF i GPD.
24 http://www.vv.se/PageFiles/2185/kravspecifikation_kvalitet_061001.pdf?epslanguage=sv/2009-04-25 25 http://publikationswebbutik.vv.se/upload/2062/2006_105_miljokrav_vid_upphandling_av_entreprena der_och_tjanster_reviderad.pdf /2009-04-25
3 R es ul ta t
17
3.123 Krav på ekonomisk ställningFör den ekonomiska ställningen var det genomgående gällande för samtliga regioner förutom Region Mitt att ”Anbudsgivare skall ha en stabil ekonomisk ställning för aktuellt uppdrag” vilket även det är skrivet på ett något tolkningsbart som medför att risken för diskvalifikation utan erhållen anledning ökar. De flesta regionerna har dock mer specifika krav på vad denna formulering innebär, dessa definitioner har oftast att göra med anbudsgivaren soliditet och omsättning i kontrast mot den upphandlade entreprenadsumman.
Det förekommer även ekonomiska villkor bland ett fåtal av regionerna som berör hur anbudssumman ska fördelas på rörlig (R) och fast ersättning (OR). Ett par regioner har även gett så pass specifika gränser att de anger hur stora andelar ett visst konto får utgöra av anbudssumman eller något konto av högre rang. De flesta regionerna har även specifika krav på hur mängder ska summeras och regleras vid prissättning av à-prislistor i mängdförteckningar. Detta kan exempelvis röra sig om hur man som anbudsgivare skall prissätta mängdförteckningar utifrån en definierad tidsperiod under ett år respektive under år ett till tre.
Enstaka regioner anger även hur man skall hantera önskemål om förskottsbetalningar för att ens kunna vara berättigad till sådana, en region förbjuder dock förskottsbetalningar i sin helhet.
3.124 Juridiska krav
Skillnaderna i de juridiska kraven som ställs på entreprenörer vid anbudsskedet gäller delvis hur regionerna tillämpar AML, när det gäller samordningsansvaret för tidigare referensuppdrag och delvis till hur regionerna uttryckligen förhåller sig till LOU. Dock så gäller LOU oavsett om regionerna har valt att inte uttrycka sig för vissa aspekter i förhållande till vad som gäller för att kunna förkasta anbudet. Ett par regioner har inte uttryckt i UF att entreprenörers anbud kan förkastas om det förekommer konflikter för entreprenören i fråga gällande LOU 10:1, vilken riktar sig till entreprenören och dess företrädare i fråga om dessa personer varit dömda för brott som anges i 10:1.
Ett par regioner har även ställt ett krav angående en specifikation av vilka ekonomiska förluster berörda entreprenörer skulle lida i de fall då sekretessbelagda dokument skulle lämnas ut. För övrigt vad gäller sekretess så refererar alla regioner till de skrivelser som finns att tillhandahålla i LOU.
3 R es ul ta t
18
3.125 UtvärderingskriterierEn annan parameter som utgör skillnader i hur anbuden bedöms mellan regionerna är kravet på genomförandeplan. Detta krav ställs enbart hos en region och medför mycket extra arbete som inte alltid går att verifiera och säkerställa i förhand. Genomförandeplanen omfattar bland annat vilka resurser som skall användas för uppdraget, vilken metod man valt att arbeta efter och en ingående beskrivning på ett flertal tjänster som skall ingå i entreprenaden. Denna genomförandeplan är ett strikt krav som i de fall den saknas kan orsaka diskvalificering fastän det anges under rubriken ”Utvärderingskriterier”, vilket kan verka tvetydigt.
I en region har man även hänvisat till en bilaga som tar upp en mängd mjuka parametrar för att i utvärderingssyfte poängsätta de upphandlande entreprenörerna. Dessa kriterier är inga direkta krav utan de är parametrar som enbart värderar anbudet. Vid sådana subjektiva bedömningar kan det uppstå urval och värderingar som inte förankrats till strikta underliggande värden, vilket i vissa fall kan leda till favorisering eller diskriminering av enskilda aktörer.
3.13 Delresultat 3 – Funktions- och Standardbeskrivningar, Skillnader i FSB
De olika regionernas FSB jämfördes mot varandra under litteraturstudien. Vid denna jämförelse påträffades ett flertal skillnader som i stort avser omfattning, beskrivningar och andra specifikationer i dokumentet. Uppkomsten av dessa kan kopplas till de olika uppdragens art, då med fokus på omfattning, vägtyp, vägklass samt utrustning och annat materiell som förekommer inom upphandlat område. Nedan behandlar vi de utmärkande skillnaderna som upptäcktes mellan regionerna.3.131 Beskrivning och specifikation
En återkommande skillnad i alla dokumenten som berör GPD är att det skiljer sig i beskrivande texter och specifikationer. Vissa regioner beskriver en del konton väldigt ingående med definitioner på ställda krav och ersättningsregler då andra inte mer än nämner kontot med tillhörande krav. Det uppstår även oklarheter i definitioner för exempelvis väderfenomen och mängd nederbörd då dessa är knutna till tidsintervaller för inspektion, dock är det en tolkningsfråga vad kraftig nederbörd är. Vissa regioner skiljer också mellan utförandekrav och tekniskt krav samt sätter dessa under skilda rubriker medans de beskriver samma saker fast med olika formuleringar. Det har även uppmärksammats beskrivande skillnader av förekommande vägutrustning, bro, kontrollplats motortrafikled etc. Dessa skillnader berörs återigen av hur ingående regionerna valt att beskriva dessa i FSB. Andra beskrivande avvikelser i dokumentet förekommer då regionerna inte särskiljer restriktioner och förutsättningar från varandra, då en del har ett separat avsnitt för restriktioner och somliga för in dessa under förutsättningar utan särskrivning. En del arbeten har utförandedetaljer som beskrivits med olika måttenheter, t.ex. mm och cm, något som för enkelhetens skull borde vara en och samma enhetliga branschstandard. Även olikheter fanns vid beskrivning av nivåskillnader då tvär- och längdled inte använts på samma sätt genom regionernas FSB.
3 R es ul ta t
19
Andra anmärkningar riktas åt de regioner som i FSB tagit upp vissa formuleringar som tekniska krav där andra regioner tagit upp liknade formulering som ett funktionskrav, men den övergripande tolkningen av dessa är dock densamma.Vid vinterarbeten finns en punkt gällande framkomlighet som beskrivs olika då vissa regioner har mer detaljerad text för placering och användning av exempelvis sandlådor, plogning och bortforsling av snö och somliga regioner bara tar upp plogningsarbete som styrande faktor för framkomlighet. Dock så kan detta bero på geografiska, miljömässiga faktorer. Region Norr har med sitt geografiska läge mer nederbörd vintertid än andra regioner och då givet mer beskrivet om väghållning och framkomlighet än övriga regioner.
Fortsättande genom hela FSB förekommer det skillnader i kontoförteckningen mellan regionerna, följderna blir automatiskt att det oundvikligen uppkommer skillnader i beskrivande texter.
3.132 Rapportering
Under kontot vinterväghållning i FSB återges det rapporteringstider samt antal rapporteringar som ska utföras per dygn i gällande region. Vid jämförelse märktes det att dessa antal och specifika tider för rapportering inte är detsamma för samtliga regioner.
3.133 Inspektion
Definition av vägklass som används för att klarlägga bland annat inspektionsbehov nyttjas inte till fullo i alla regioner. En region har bara använt sig av vägklasser 3, 4 och 5 för att ange besiktningsintervall när det i studien framgått att centrala delar av vissa städer i regionen enligt trafikflödeskartor har ett ÅDT som motsvarar vägklass 2. Detta kan troligen bero på att vägarna med högre klassning inte tillhör de statliga vägarna och berörs därmed inte av GPD. Det har också framgått i studien att en del regioner inte har angett vägklass alls under dessa avsnitt i FSB. Vid närmare granskning av inspektionsavsnitten visade det sig också skillnader i åtgärdstider för vägklass 4, 5 samt GC-vägar. Inspektion efter militära övningar och framfart av särskilt tunga fordon har endast tagits med i FSB hos en region, fastän detta borde förekomma hos ett flertal regioner med avseende på byggnationer med användning av tunga fordon samt vägtransporter av dessa.
3.134 Miljö
Vissa regioner har beskrivit genomförandet av inspektioner mer ingående än andra, de har exempelvis angett typ av drivmedel för fordonet som ska användas vid inspektion. Det har angetts att inspektionsfordonet får drivas med el, biogas, hybrid eller diesel med partikelfilter, detta kan bland annat kopplas till kommunens ställningstagande av miljöaspekter.
3 R es ul ta t
20
En miljöaspekt som regionerna emellan motsäger varandra är frågan om kemisk halkbekämpning. Vissa regioner trycker på att kemisk halkbekämpning inte får förekomma på vissa vägar medans somliga inte nämner prefererad metod och en del regioner menar att det är kemisk halkbekämpning som ska användas. Vissa regioner har dock känsliga naturbiotoper som inte klarar av särskilda ingrepp och måste därför skyddas av speciella regler och riktlinjer.Saltning som halkbekämpningsmedel kräver en viss trafikmängd för att få optimal verkan. Trafikbelastningen i norr är lägre än i andra regioner och har ett stabilare vinterväder. Kombinationen av låg års dygns trafik, ÅDT, och temperatur som håller sig under noll grader under längre perioder med följden att isbildning på grund av upptining och återfrysning inte uppstår ofta vilket medför att sandning är det bästa alternativet vid halkbekämpning.
3.135 Övriga arbeten
För vägarbete invid spår har Vägverket upprättat en bilaga som behandlar arbetsutförandet vid plankorsningar mellan järnväg och väg till en av Vägverket önskad standard, men åberopas dock inte hos alla regioner under tillhörande konto. Detta borde dock förekomma hos fler regioner än i nuläget. Åtgärdstider för klotter och skadegörelse var accepterad till 5 arbetsdagar, men hos vissa regioner skall entreprenören anmäla förseelsen till beställaren vid upptäckt samt utföra fotografering, besiktning och polisanmälan. Några regioner har här angivit ett prissatt belopp varav skadegörelse upp till denna summa ska ingå i entreprenaden.
3.14 Delresultat 4 – Mängdförteckningar, Skillnader i MF
De konton som används i beskrivningstexter, se Tabell 4, varierar från region till region då vägklasser, vägtyper, anläggningar och utrustning etc. är olika i regionerna.
Tabell 4:
Kontoförteckning
80-89 KONTO RUBRIK 80 ALLMÄNT 81 VINTERVÄGHÅLLNING 82 BELAGD VÄG 83 GRUSVÄG84 BRO OCH ÖVRIGA
BYGGNADSVERK 85 SIDOOMRÅDE 86 SIDOANLÄGGNING 87 VÄGUTRUSTNING 88 UNDERHÅLLSARBETEN 89 ÖVRIGA ARBETEN
3 R es ul ta t
21
Vid jämförelse av samtliga regioners MF upptäcktes skillnader i kontonas rubriker och underkonton. Flest skillnader fanns i konto 81, vinterväghållning, där samma kontonummer bland annat har använts för att beskriva olika vägklasser1, ersättningsregler2 men även underhållsmetoder3.Skillnader som att samma beskrivningstext använts med olika kontonummer4 påträffades också vid
jämförelsen. Även vanligt förekommande är att samma funktion är beskrivet med olika formuleringar5
mellan regionerna. På en del ställen observerades också att det fanns tillägg för ersättning som gäller under olika perioder för utfört arbete. Vid granskning av samtliga regioners UF uppmärksammades även att skillnader i kontogrupper som ingick i kontraktssumman. Här nedan i Tabell 5 visas några exempel på skillnader som upptäcktes enligt de sifferindex som angetts i texten ovan.
Tabell 5: Exempel på skillnader i MF, angivna enligt refererande siffernot i text 3.51
SKILLNAD KONTO REGION NORR REGION VÄST REGION SYDÖST REGION STOCKHOLM REGION MÄLARDALEN 1 81.121 Halkbekämpning standardklass 1-5 Halkbekämpning standardklass 2-3 2 81.131 Åtgärder och ersättning för Standardklass 1 - 5 Snöröjning inkl drev, standardklass 2 - 3 3 81.14 Snö och halkbekämpning av väderskydd och plattform Sopning och sandupptagning 4 82.25 resp. 87.40 Pumpstationer Pumpstationer 5 83.12 Jämnhet, bundenhet och tvärfall Jämnhet, damm, löst grus och tvärfall
3 R es ul ta t
22
3.2 Resultat av egen undersökning
Detta resultat avser den egna undersökningen utförd med utskick av enkäter och uppföljande intervjuer.
3.21 Opinionsundersökning
Den genomförda enkäten presenteras här nedan tillsammans med resultatet av genomförd uppföljningsintervju. Frågorna rör GPD i dess helhet, FSB, UF, MF och tidsaspekten för anbudslämnande. Frågor 1 till 3 rörde enbart presentation av de tillfrågade och kommer inte att presenteras här.
Fråga 4
Den första berörda frågan i enkäten rörde de enskilda tillfrågade personernas erfarenhet av arbete med GPD mätt i antal år, se Figur 4. De tillgängliga svarsintervallen var följande: `Under två år`, `Två till fem år`, `Fem till tio år` och till sist `Mer än tio år`.
Figur 4: Erfarenhet av arbete med GPD mätt i antal år
Två av de tillfrågade entreprenörerna hade mellan två och fem års erfarenhet av arbete med upphandling av GPD. Enbart en av entreprenörerna hade mer än tio års erfarenhet av upphandlingar med GPD.
Beställaren, eller rättare sagt Vägverket, hade däremot en majoritet av svaren representerade inom gränserna för det högsta svarsalternativet, över tio års erfarenhet av GPD, medans en person hade uppgett svaret två till fem års erfarenhet och ytterligare en hade fem till tio års erfarenhet av upphandling med GPD. Bland Vägverkets svaranden fanns även en person som varit med och tagit fram hela konceptet med GPD redan 1992.
3 R es ul ta t
23
Fråga 5
Detta var den första egentliga åsiktsbaserade frågan i enkäten och undersökte huruvida de tillfrågade ansåg att dokumentationen för GPD var komplicerad eller begriplig i sin helhet. Svarsalternativen var angivna i fyra steg med ”Komplicerad” som alternativ ett och ”Begriplig” som alternativ fyra, där de två mittersta alternativen inte var benämnda. Detta sätt att utelämna de mittersta svarsalternativen och enbart benämna de extrema alternativen förblir praxis på alla följande enkätfrågor.
Figur 5: Upplevd begriplighet för dokumentationen i GPD
Entreprenörerna som besvarat denna fråga var representerade i extremerna med en entreprenör som tyckte att dokumentationen var komplicerad och en annan som ansåg att den samma var begriplig. Den tredje entreprenören svarade på svarsalternativ två, som lutar mer åt de komplicerade hållet, se Figur
5.
Även två av beställarna tyckte att dokumentationen för GPD var något komplicerad och angav sitt svar på alternativ två. Dock så angav majoriteten av beställarna att de tyckte att dokumentationen var relativt begriplig, genom att svara på alternativ tre.
I uppföljningsintervjun så var både beställare och entreprenörer något samstämmiga i denna fråga då merparten höll med om att innehållet i dokumentationen i sin helhet är begripligt. Åsikter samstämdes även då samtliga ansåg att GPD inrymmer väldigt mycket information som kan vara svår att hitta bland om det brister i erfarenhet eller förekommer tidsbrist vid inläsning.
Objektivt sett är det mycket handlingar för en entreprenör att sätta sig in i och se hur alla dokument hänger ihop med varandra. En bättre sammanställning av dokumentationen skulle underlätta förståelsen och förbättra helhetsbilden i och med den genomgående komplexiteten av uppdragen.
3 R es ul ta t
24
Gemensamt för ett par entreprenörer gällande komplexiteten var att de ansåg att dokumentationen ändå i sin helhet är begriplig. De anser även att det kan finnas svårigheter att göra korrekta tolkningar av vad som ska ingå och inte ingå, hur man ska justera de reglerbara mängderna och att det förekommer vissa handlingar i underlagen där de måste spekulera vid kalkyleringen.En kommentar från beställarsidan riktades mot bifogad sidodokumentation vilket det hänvisas till från bland annat FSB dokumentet och annan handling. Dessa kan ur en entreprenör synvinkel vara mer komplicerade att tolka och ta sig igenom på ett korrekt sätt. Detta kan speglas tillbaka till tidigare lagd kommentar då ett samtycke framgick att underlagen borde vara mer sammanställande för att underlätta bland annat tolkningar.
Ännu en beställare kommenterade ur entreprenörens synvinkel och ansåg att viss terminologi i dokumentationen kunde vara svåröversatt. I dessa fall kan det vara nödvändigt att förklaringar förekommer.
Fråga 6
Fråga sex berörde ifall parterna ansåg att FSB i sin helhet var felfri eller bristgällig i sin utformning. Än en gång så var svarsalternativen graderade från ett till fyra och benämningen för de extrema alternativen var ”Felfri” respektive ”Bristfällig”.
Figur 6: Bedömd kvalité i avseende på FSB
I denna fråga var entreprenörerna spridda i sina åsikter då de hade svarat på varsitt alternativ ett, två respektive tre. Svaren från entreprenörerna vägde dock något åt alternativet ”Felfri”, se Figur 6. Beställarna var i den här frågan mycket överens och ansåg att FSB i sin helhet var mer ”Felfri” än ”Bristfällig”, eftersom alla fem beställare hade angett svarsalternativ två i sina returnerade enkäter.
3 R es ul ta t
25
Man kan dock säga att de berörda parterna som svarat ansåg att FSB generellt kunde anses som mer felfritt än bristfälligt i sin helhet. Det förekom även kommentarer hos beställare som menade på att dokumentationen alltid kunde bli ”bättre och tydligare” än den var vid tillfället.Fastän att enkätsvaren visade att FSB generellt var mer felfri än bristfällig fick deltagarna kommentera ett påstående från VV:s enkät 2006. Påståendet var att det inte förekommer samma standard vid överlämnandet av driftområdet som den standarden som krävdes. Generellt medhåll för detta påstående erhölls i intervjun.
En beställare menade att man som entreprenör alltid har möjligheten att för sin egen del besikta det område man tar över. Därefter kan man bestrida den ingående standarden i de fall skillnaden skulle vara för betydande för att kunna upprätthålla nivån till ett skäligt och konkurrensmässigt pris. En del entreprenörer förklarade att man ofta inte bestred den överlåtna standarden eftersom man inte ville riskera att komma i konlikt med beställare. Man tog hellre en lägre vinstmarginal tacka vare högre kostnader än att förlora betydelsefulla marknadsandelar och viktig områdeskännedom.
Beställare ansåg oftast att skillnader mellan begärd standard och den av entreprenören erhållna standarden var relativt oundvikliga. En anledning till detta var att man har angett kraven som funktionellt beskrivna och därmed skapat ett utrymme för subjektiv misstolkning. Detta skapade även problem i föregående fråga och är mer en konsekvens av att man använder sig av funktionskrav. En annan mer faktisk beskrivning av problemet rörde det faktum att det ständigt uppstår underhållsåtgärder på vägar, även under upphandlingsperioden. Vissa beställare menade alltså att även om man skulle utföra överlåtelsebesiktningar så kommer det troligtvis hinna uppstå fel fram till överlämnandet.
En beställare menade även att det förekommit särskrivningar i förfrågningsunderlaget som ska försöka komma runt problemet när man använder sig av funktionskrav. Exempelvis kan en beställare först ange ett krav som skall hållas för att sedan i en separat del av texten sätta in särskrivningar av vissa sektioner eftersom avvikelsen var så stor att man inte kan begära funktionen av entreprenören. Detta menar han dock skapar tvetydighet och effektivitetskonflikter som gör att det inte lönar sig för entreprenörer att hoppa över vissa sektioner eftersom man ändå skall utföra arbetet i sin helhet.
Entreprenörerna ansåg att den erhållna standarden skiljde sig mer än att det enbart skulle vara ett resultat av subjektiva åsikter eller att problemen uppstått under upphandlingsperioden. De flesta entreprenörerna pekade delvis fingret på varandra och menade att de största diskrepanserna förekom när man skulle ta över ett driftområde där Vägverket inte följt upp underhållet tillräckligt bra. Man fick som övertagande entreprenör ta stora kostnader från den tidigare entreprenören.
3 R es ul ta t
26
Åsikten om att Vägverket inte riktigt hade uppsikt över uppföljningen var relativt genomgående hos de flesta entreprenörer, vissa beställare angav även de att det förekom skillnader i standard. Dock så påstod en del av deltagarna på entreprenörssidan att man inte riktigt kan komma upp till en begärd standard utan att behöva utföra en omläggning av slitlagret, vilket även görs i stor utsträckning. Skulle det dock förekomma betydande skillnader i standarden så gick det oftast att på ett pragmatiskt sätt komma överrens med beställaren hur problemet kunde lösas. Detta förutsätter dock att man har en bra relation med beställaren.En del av entreprenörerna ansåg även att man inte alltid kunde se på skillnaderna av standarden som något dåligt utan menade att man kunde nyttja tillfället att utföra tilläggsarbeten. Skillnaderna tillät alltså entreprenörer att ta arbeten som inte fanns med i grundkalkylen och de kunde därmed öka marginalen på intäktssidan. De ansåg även att vissa entreprenörer som redan hade god kännedom av området kunde utnyttja denna diskrepans ytterligare genom att taktiskt prissätta de mängder de visste skiljde sig mest.
Fråga 7
Denna fråga sökte svar på ifall parterna ansåg att standarden på dokumentationen för FSB var enhetlig och jämförbar mellan deras och övriga regioner. Frågan var presenterad som ett påstående och ”svaren” gav personen möjlighet att i den ena extremen ”Instämma helt” som alternativ ett och i den andra extremen fanns alternativet ”Instämmer inte” på alternativ plats fyra.
Figur 7: Regional varians över FSB dokumentation
Detta påstående fick mycket spritt samtycke med den största delen av svaren vägandes åt att standarden inte var enhetlig och jämförbar mellan regionerna, se Figur 7. Entreprenörerna som bidrog med sina åsikter var spridda över hela spektrumet och var representerade av en entreprenör i vardera extrem.
3 R es ul ta t
27
Den tredje bidragande entreprenören angav alternativ tre och motsatte sig därmed även påståendet att standarden skulle vara lika över regionerna.Beställarna hade även de en stor varians i sina samtycken av påståendet men hamnade generellt i de övre svarsalternativen vilka var motsättande ur påståendets vinkel. Två av beställarna angav alternativ fyra och motsatte sig helt, medans en beställare instämde delvis genom att ange en trea och den sista beställaren instämde mestadels genom att lägga sitt svar på en tvåa i skalan. Ett par beställare kommenterade även denna enkätfråga genom att påstå att ”landet är avlångt” och att dokumentationen kanske skall vara så anpassad som möjligt efter regionernas specifika förhållanden och att skillnaderna mellan regionerna därför hade uppstått som en nödvändighet. En av beställarna hade även kommenterat att dokumentationen har varit väldigt olika mellan regionerna vid tidigare upphandlingar, men att man ”inom en snar framtid” kommer se dokumenten att vara ”ensade till stora delar”.
I intervjuerna förekom en överensstämmande ton mellan beställare och entreprenörer att FSB dokumentationen inte är speciellt enhetlig. Det har funnits en hel del skillnader som nu är på gång att rättas till så att det nationellt sett blir lättare att hålla ihop. Inom området där vinterväghållning behandlats har det funnits ganska varierande skillnader huruvida krav på ersättning har utformats etc. I frågan om handlingen ska skilja sig mellan regionerna så gick stämman isär. Här ansåg någon beställare samt entreprenör att skillnader ska förekomma i och med regionanpassningsfrågor, exempelvis väderförhållanden och vägnät med olika beläggningsstandarder. Ett annat exempel på skillnader som måste få förekomma är olika behov av röjning. Ska man jämföra en region i Norr mot en region i Skåne, kan behovet av röjning i Skåne vara dubbelt så stort mot behovet av röjning i Norr under årets gång.
En entreprenör ansåg emellertid att det förekommer positiva skillnader som specifikt införts hos en region, där ME har arbetats in i FSB vilket underlättar inläsning av dokumentet. Detta tillvägagångssätt uppskattades dock inte helt av alla beställarregioner. Samtidigt menar denne på att det kan få skilja ännu mer i kravtexter mellan regionerna för att få det bättre fungerande samt att det finns viss charm i att få omförhandla vad som står i kontraktet.
Resterande aktörer ansåg med majoritet att dokumentet till största del ska vara lika mellan regionerna och att det skulle vara bra om en gemensam standard kunde arbetas fram. Det kommer alltid förekomma skillnader regionvis då landet är så pass avlångt, men ska skillnader införas måste det finnas en betydande motivering till ändringen.
Huvuddragen i dokumentet ska vara uppbyggt på samma sätt så att samkörning förenklas mellan regioner, exempelvis där olika vägklasser möts över regiongränser eller där vägar möts och ena regionen saltar sina vägar och den andra regionen har andra riktlinjer.
