I kapitel 2 diskuterades olika syften och målgrupper för information om utvecklingen av miljömålen, vilket resulterade i att politiker och allmänheten identifierades som de relevanta målgrupperna för förenklad rapportering samt att informationsspridning är det primära syftet. I denna pilotstudie av ett miljömål byggs resonemangen kring dessa slutsatser samt de slutsatser som drogs från analysen av svenska och
internationella erfarenheter av index, nyckeltal och presentationsverktyg i föregående kapitel.
Bakgrund
Miljömålet ”Bara naturlig försurning”
Medan mål relaterade till försurningsproblemet har funnits under en längre tid etablerades målet ”Bara naturlig försurning” som ett av de femton miljömålen i och med Regeringens proposition 1997/98:145. Miljömålskommittén har identifierat de problem som orsakas av onaturlig försurning: minskad biologisk mångfald i sjöar och vattendrag, påverkan på ekologi och biologisk mångfald i skogsmark, hälsorisker orsakade av surt och metallhaltigt grundvatten, korrosionsskador samt ökad surhet i jordbruksmarken (SOU 2000:52). I november 2001 beslutade riksdagen om fyra delmål (se Box 2).
I SOU 2000:52 Framtidens miljö – allas vårt ansvar föreslås 15 indikatorer för nationell uppföljning av försurningsmålet (se Tabell 7). Av dessa 15 är 7 redan i bruk eller bra underlag bedöms finnas, medan resten behöver viss utveckling. Fem Gröna nyckeltal används som indikatorer, varav tre beskriver drivkrafter och de två talen för svaveldioxidutsläpp och kväveoxidutsläpp (per sektor) inkluderas som
responsindikatorer.
Box 2. Miljömålet ”Bara naturlig försurning”
Miljömålet "Bara naturlig försurning" bör, enligt riksdagens beslut, i ett generationsperspektiv innebära bland annat följande:
♦ Depositionen av försurande ämnen överskrider inte den kritiska belastningen för mark och vatten.
♦ Onaturlig försurning av marken motverkas så att den naturgivna produktionsförmågan, arkeologiska föremål och
den biologiska mångfalden bevaras.
♦ Markanvändningens bidrag till försurning av mark och vatten motverkas genom att skogsbruket anpassas till
växtplatsens försurningskänslighet.
Delmål för miljömålet "Bara naturlig försurning" beslutade av riksdagen den 23 november 2001:
1 År 2010 ska högst 5 procent av antalet sjöar och högst 15 procent av sträckan rinnande vatten i landet vara drabbade av försurning som orsakats av människan.
2 Före år 2010 ska trenden mot ökad försurning av skogsmarken vara bruten i områden som försurats av människan och en återhämtning ska ha påbörjats.
3 År 2010 ska utsläppen i Sverige av svaveldioxid till luft ha minskat till 60 000 ton. 4 År 2010 ska utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft ha minskat till 148 000 ton
Källa: Regeringens proposition 2000/01:130
Som nämnts är Miljömålskommitténs indikatorförslag indelat enligt DPSIR-modellen och denna synes vara ett bra analytiskt verktyg för försurningsmålet, som ju refererar till en ganska tydlig orsakskedja. Dock har vissa indikatorer klassats som både D och R respektive P och S (se nedan), och man kan också tänka sig att indikatorerna 11 och 12 representerar drivkrafter eller påverkan utöver respons. Flera av indikatorerna består också av flera variabler, till exempel indikator 1 ger information om en mängd
energianvändningstrender och indikator 8 representerar tre olika variabler för skogsmarkens tillstånd. Detta kan ha bidragit till att informationsomfattningen upplevdes som alltför stor. Avseende möjligheten att utveckla och använda indikatorerna framgår en generell tendens att S- och I-indikatorerna innebär större utmaningar, medan datainsamling för D, P och R-dimensionerna är lättare. Särskilt indikator 9 för biologisk mångfald i sjöar och vattendrag behöver betydande utveckling enligt Miljömålskommittén.
Tabell 7. Föreslagna indikatorer för försurningsmålet
Källa: SOU 2000:5Typ av indikator Indikator
Drivkraft (D) 1. Energianvändning per person, per BNP och per sektor uppdelat på energislag (D)*
2. Andel av färdsträcka till arbete och skola per cykel, till fots eller kollektivt (D, R)** 3. Fordonssträcka med bil per person (D)*
Påverkan (P) 4. Nedfall av försurande ämnen och överskridande av kritisk belastning i skogsmark och sjöar (P, S)*
5. Nettoförsurning av skogsmark p.g.a. uttag av biomassa (P)**
Status (S) 6. Areal samt andel äldre lövrik skog respektive lövskog av total produktiv skogsmarksareal (S)*
7. Antal och areal av försurade sjöar och längd av vattendrag klassade enligt bedömningsgrunder (S)**
8. Näringsbalans (basmättnadsgrad), aluminium och pH i skogsmark (S)** Inverkan (I) 9. Relation mellan olika fiskarter vid provfiske samt total mängd fisk vid provfiske
(I)**
10. Nedbrytning av arkeologiskt material i jord (I)** Respons (R) 11. Utsläpp av svaveldioxid fördelat på sektorer (R)*
12. Utsläpp av kväveoxider fördelat på sektorer (R)*
13. Antal och areal av kalkade sjöar och vattendragssträcka, samt kostnader (R)** 14. Mängd och andel aska från biobränsleeldning som återförs till skogen (R)** 15. Andel långväga (mer än 10 mil) resor som sker med tåg (R)*
*Miljömålskommittén anser att ”bra underlag finns och indikatorn brukas”. **Miljömålskommittén anser att ”viss utveckling behövs”.
Försurningsproblemets karaktärsdrag
Orsakskedjan kring försurningsproblemet är komplex och kommer inte att diskuteras här, men däremot identifieras de viktigaste implikationerna för en sammanhållen och överblickbar uppföljning. Försurningens drivkrafter -- fossil bränsleförbrukning och transporter -- är gemensamma för flera av de problem som miljömålen tar upp (SOU 2000:52). Därför skulle de med fördel kunna redovisas övergripande istället för per miljömål, för att minska den totala omfattningen av informationsmängden. Av de försurande utsläppen som normalt uppmärksammas på nationell nivå (svaveldioxid, kväveoxider och ammoniak) är kväveoxider det överlägset svåraste att komma till rätta med, vilket kan göra det till det viktigaste att följa upp (prop. 2000/01:130). I propositionen noteras att även om utsläppsnivåerna i Göteborgsprotokollet nås till 2010 kommer nedfallet fortfarande att överskrida den kritiska belastningsgränsen (prop. 2000/01:130).
En ytterligare komplicerande faktor är de långväga exporterna och importerna av nedfall av försurande ämnen. Detta gör det relevant att i den svenska rapporteringen särskilja på inhemskt och utländskt genererat nedfall för att finna lämpliga åtgärder.
Dock är import/export-balanserna för Sverige jämna för närvarande, både vad gäller svaveldioxid och kväveoxider, enligt Miljömålskommittén (SOU 2000:52).
Förutom nedfall beror försurningseffekten på berggrund och jordart, skogsbruk och uttag av biomassa samt tidigare försurning (Naturvårdsverket och SCB, 2000). Detta gör att den kritiska belastningsgränsen och försurningseffekten är platsspecifika och dynamiska fenomen, som alltså är svåra att kommunicera genom nationella
centralmått.
I Sverige har man problem med både markförsurning och försurning av sjöar och vattendrag. Många anser att den senare typen är det mest allvarliga problemet. Det kan alltså finnas anledning att särskilja på dessa typer eller att prioritera en av dem i rapporteringen av försurningsmålet.
Slutligen kan man konstatera att även om man kommer till rätta med nedfall kommer återhämtningen att ta mycket lång tid (prop. 2000/01:130). Frågan väcks därför vad som är mest relevant att följa upp på årlig basis; det försurningstillstånd och de biologiska effekter som vi vet kommer att finnas kvar ett tag framöver, eller de utsläpp och det skogsbruk som vi kan påverka genom politiska åtgärder idag? Varaktigheten av försurningen är också ett av de skäl varför Naturvårdsverket (Naturvårdsverket, 1999b) har prioriterat försurningsmålet som det näst mest
allvarliga efter klimatmålet om det inte uppnås. Att minska onaturlig försurning är en förutsättning för att uppnå många av de andra miljömålen, särskilt de för grundvatten, sjöar och vattendrag, och skogar.
Sammanfattningsvis kan man alltså konstatera att det finns ett antal aspekter som bör kommuniceras, oavsett val av verktyg, om man vill förmedla en korrekt bild av miljömålet ”Bara naturlig försurning”:
• mängden utsläpp
• mängden nedfall, svenskt respektive utländskt genererat • platsberoende och kritisk belastningsgräns
• markförsurning respektive försurning av sjöar och vattendrag • återhämtningstid.
Rapportering och informationsbehov
Målgrupperna politiker och allmänhet ligger i fokus i den här studien, men även inom målgrupperna kan det finnas olika informationsbehov när det gäller orsakskedjan relaterad till försurning. Målet i sig självt är formulerat som ett tillstånd, eller status, vilket talar för att det är status-information rapporteringen ska förmedla. Det som däremot ses som en anledning att oroa sig och vidta åtgärder är försurningens inverkan, till exempel hälsorisker och minskad biologisk mångfald i sjöar och vattendrag. Ofta ses också inverkan som den informationskategori som berör och engagerar allmänheten mest.
Från ett politiskt perspektiv kan det dock vara mest intressant att följa upp orsakerna till problemen, det vill säga drivkrafter (energianvändning och transporter) och påverkan (utsläpp, nedfall och skogsbruk). Det är ofta dessa som kan påverkas genom politiska åtgärder som skatter och lagar, och det är också kostnadseffektivt att
förebygga problemen istället för att inrikta sig på lindring och återställning. Även den respons som samhället visar gentemot problemet och de åtgärder som vidtas är intressant från en åtgärdssynvinkel. Beroende på hur välkänt ett visst miljöproblem är kan även information till allmänheten om respons vara effektiv, eftersom sådan ofta
kan knytas till en individs dagliga liv (till exempel hur stor andel av transporterna som sker genom kollektivtrafik).
Alla kategorier synes därför relevanta för rapportering på sitt sätt. Om det blir för omfattande att redovisa alla DPSIR-kategorier och om de inte kan uttryckas som en helhet, behöver en ytterligare behovsanalys göras för att bestämma vilken kategori man bör avgränsa sig till.
Index för försurningsmålet
I analysen av index (kapitel 3) framgick att inget av de studerade initiativen direkt gick att överföra till de svenska miljömålen, inklusive försurningsmålet, förutom de initiativ där karakterisering gjordes av försurande utsläpp. En viktig skillnad är att det svenska försurningsmålet spänner över flera steg i orsakskedjan, medan man i dessa karakteriseringsindex fokuserar enbart på utsläpp. Däremot kan allmänna lärdomar dras gällande metodval och vilka variabler som ska inkluderas. Till exempel verkar index av typen tidsjämförelse eller eventuellt måluppfyllelse mer relevanta för ett svenskt försurningsindex, än index av typen platsjämförelse. Geografisk rapportering av indexvärden kan däremot göras, om sådant dataunderlag finns, för att åskådliggöra var problemen är mest allvarliga.
Nedan föreslås och diskuteras fem generella modeller för aggregering av variabler till index.
Modell 1 – Tidsjämförande index: att aggregera variabler genom att uttrycka variablernas värde i förhållande till ett gemensamt basår och basårsvärde
Genom att räkna om enskilda variabelvärden till index av fastbastyp med gemensamt basår, kan summa eller medelvärde av trenden beräknas. Antingen kan ett antal delindex räknas fram som visas tillsammans i en graf eller så beräknas endast ett aggregerat index. Variablerna kan viktas enligt önskemål när de aggregeras till en summa eller ett medelvärde. Det vore lämpligt att beräkna index för ett antal olika regioner i Sverige, till exempel Norrland, Svealand och Götaland, för att påvisa de regionala skillnaderna som präglar försurningsproblemet. En sådan här beräkning kräver (1) variabeldata i tidsserieform, (2) att ett gemensamt och lämpligt basår kan utses och (3) att förändringar i trenden speglar verkliga förändringar. Ett exempel på indexinitiativ där den här metoden tillämpats är Ett svenskt miljöindexsystem från 1993/1994 (Naturvårdsverket, 1993).
Att normalisera olika variabler genom att omvandla dem till index av fastbastyp är en relativt okontroversiell metod. Däremot påverkas de beräknade värdena starkt av valet av basår. Alla trender måste också ha samma positiva respektive negativa riktning så att en ökning respektive minskning av värdet representerar en entydig förbättring eller försämring för miljön. Viktningen, med lika eller olika vikter, är mer kontroversiell. Variabler med större variation över tid kommer att påverka summan eller medelvärdet mer än andra om detta inte justeras genom viktning. Medan enkelheten i metoden (beroende på hur viktningen görs) kan räknas till fördelen med det här förslaget finns flera svagheter. Utvecklingen visas endast i förhållande till basårssituationen.
Variablerna som aggregeras måste vara meningsfulla att visa i tidsform. Till exempel biologiska effekter av försurning kan dröja och den aktuella variabeln ge sken av en stabil utveckling. Om regionala index skapas kan de inte jämföras med varandra i absoluta termer ifall basårsvärden är olika. Informationsvärdet är alltså begränsat.
Modell 2 – Index som bygger på normativa jämförelser: att genom kvalitativa bedömningar av enskilda variabler på fastställda grunder göra en helhetsbedömning
Denna metod kan genomföras på olika ambitions- och detaljnivå. Först etableras en generell skala, enligt typen bra – tillfredsställande – dåligt eller hållbart – ohållbart om sådant underlag finns. Sedan utarbetas bedömningsgrunder för de ingående variablerna. För sådana variabler där Naturvårdsverket har utarbetat
Bedömningsgrunder för miljökvalitet5 kan dessa användas i klassificeringen. Därefter kan klassificeringen av enskilda variabler redovisas för ett givet år, som en tidsserie och/eller för olika platser. Helhetsbedömningen för försurningsmålet kan sedan göras genom att beräkna genomsnittlig klass, med lika eller olika vikter, eller på en mer kvalitativ grund. Slutligen skulle en geografisk indelning vara bra även för detta index, beroende på försurningsproblemets natur. Wellbeing of Nations är ett exempel på index där denna metod har tillämpats (Prescott-Allen, 2001).
Fördelen med ett sådant här index är att mottagaren av informationen inte själv behöver tolka ifall försurningssituationen är allvarlig eller inte, eftersom man förses med den informationen. Nackdelen är att många subjektiva antaganden måste göras i klassificeringen av enskilda variabler. Även i helhetsbedömningen måste man avgöra ifall samma klassificering, till exempel tillfredsställande, för de olika variablerna representerar en likvärdig grad av problem. Subjektivitet i viktningen är naturligtvis ett problem för alla metoder där sådana moment ingår. En kvalitativ
helhetsbedömning av målet ”Bara naturlig försurning” görs i Naturvårdsverkets de Facto. Där bedöms ”nuvarande utveckling” (miljöpåverkan 1995-2000 samt
miljötillstånd 1990-2000), ”fortsatta åtgärder” (förutsättningar att nå målet kan skapas att nå målet till 2010 samt till 2020) och ”miljöns respons”. Bedömningsmetoden framgår inte, men eventuellt kan man bygga vidare på detta arbete.
Modell 1 och 2 kan båda inrymma variabler från olika DPSIR-kategorier. Eventuellt skulle de kunna bygga på alla de DPSIR-indelade indikatorerna föreslagna i SOU 2000:52 . Delade meningar råder dock om lämpligheten att aggregera variabler tillhörande olika DPSIR-kategorier, eller olika steg i en given orsakskedja (se kapitel 3). För svensk nationell miljömålsrapportering framstår aggregering av variabler från olika steg i orsakskedjan som olämplig av två skäl. För det första är DPSI-variabler inte oberoende (det vill säga en förändring i D orsakar en förändring i P, som orsakar en förändring i S, som orsakar en förändring i I. Däremot är R något som beslutas och inte följer automatiskt) och ett index kan bli felvisande och logiskt inkonsekvent. Detta problemområde bör utforskas mer innan en sådan aggregering görs. För det andra kan man hävda att de olika DPSIR-kategorierna uppfyller så pass olika
informationsbehov (se ovan) att det inte är meningsfullt att aggregera dem. Istället bör en större uppsättning av indikatorer följas och relevanta kategorier plockas ut
beroende på specifika syften. Därför övergår vi till att i modell 3 och 4 utforska möjligheter att minska informationsomfattningen per kategori med hjälp av indexmodeller.
5 Bedömningsgrunder för miljökvalitet är ett klassificeringssystem avsett att underlätta tolkning av
miljödata. Med dess hjälp ska man kunna bedöma om uppmätta värden är låga eller höga, antingen jämfört med genomsnittet för landet eller jämfört med ursprungliga nivåer. Bedömningsgrunderna färdigställdes 1998/1999 på initiativ av Naturvårdsverket, tillsammans med universitet och högskolor.
Modell 3 – Karakterisering: att summera utsläpp av olika försurande gaser med hjälp av karakteriseringsfaktorer
Genom att använda karakteriseringsfaktorer kan utsläpp av svaveldioxid, kväveoxider och ammoniak räknas om i en enhet, nämligen i relation till den miljöeffekt de
potentiellt orsakar. På detta sätt kan informationsomfattningen minskas till endast en utsläppsvariabel vilken uttrycks i absoluta termer (potentiellt antal vätejoner som kan skapas). Totalutsläppet kan däremot också uttryckas relativt, genom platsjämförelser och tidsserier. Två exempel på indexinitiativ där karakterisering ingår i metoden är Index of environmental friendliness (Puolamaa et al., 1996) och Environmental Policy Performance Indicators (Adriaanse, 1993). Även i nyckeltalsinitiativet Environmental headline indicators for the EU (European Environment Agency, 2001b) har man aggregerat utsläpp av försurande gaser genom karakterisering.
Fördelen med ett sådant index är att det kan förmedla information i absoluta termer och inte bara i relativa som de flesta andra indextyper. Indexet är också relativt transparent eftersom få variabler ingår och formlerna för normalisering och summering kan återges. Vidare kan försurande utsläpp rapporteras för olika ekonomiska sektorer för att jämföra miljöpåverkan, vilket nyligen har gjorts i Zetterberg et al. (2001). Indexet skulle också kunna ställas i relation till
import/export-problematiken kring utsläpp av försurande ämnen. I litteraturen om livscykelanalys diskuteras dock vissa metodologiska problem som okänslighet för geografiska förhållanden och dynamiska förlopp (Potting et al., forthcoming). En annan svaghet kan vara bristande meningsfullhet i informationen som förmedlas. Vi har sett att kväveoxider är det svåraste problemet att åtgärda och kanske behöver extra belysning. Eftersom endast tre typer av utsläpp aggregeras kan man också ifrågasätta mervärdet av att gå igenom en karakteriseringsprocedur. I övrigt verkar ett sådant här index relativt okontroversiellt.
Modell 4 – Summering av tillståndsvariabler: att aggregera tillståndsindikatorer för markförsurning och sjö- och vattendragsförsurning
Genom att aggregera indikatorer för försurningstyperna markförsurning och sjö- och vattendragsförsurning kan en helhetsbild av tillståndet erhållas. Bedömningsgrunder för miljökvalitet kan användas som utgångspunkt och flera ansatser är möjliga.
Andelen area av de sjöar och vattendrag respektive skogsmark tillhörande till exempel klass 3-5 i de två bedömningsgrunderna kan aggregeras till försurad landyta av total landyta.
Ett sådant här index är alltför bristfälligt och bör därför undvikas. För det första finns en risk för avsaknad av data och att datainsamlingen inte sker årligen. Allvarligare är dock den bakomliggande idén: att jämföra sjö- och vattendragsarea med
skogsmarksarea. Ofta framställs försurning av sjöar och vattendrag som det största problemet, och dessutom krävs olika åtgärder för de två typerna.
Informationsförlusten bedömer vi är större än nyttan av omfattningsminskningen.
Modell 5 – Index för måluppfyllelse: att illustrera övergripande
måluppfyllelse genom att aggregera måluppfyllelsesmått relaterade till de fyra delmålen
Genom att utse variabler som svarar mot de fyra delmålen för försurning (se Box 2) samt att utse basår eller basvärde, kan graden av måluppfyllelse anges i procent eller
dylikt. Dessa värden kan sedan aggregeras till en summa eller genomsnitt, med lika eller olika vikter, för hela försurningsmålet. German Environment Index (German Federal Environment Agency (UBA), 2000) är ett exempel på en sådan här indexmodell.
För det första krävs passande variabler, vilket att döma av Miljömålskommitténs förslag på 15 indikatorer inte bör vara alltför svårt. Problemet blir istället att utse ett basår från vilket vägen mot måluppfyllelse ska mätas, samt att kvantifiera trenden i delmål 2 (se Box 2). Om modellen skulle kunna göras operativ erbjuder den ett mått som är mycket konkret för politiska åtgärder och målstyrning i allmänhet. Den största nackdelen är att informationsvärdet troligen är större om måluppfyllelsen inte
aggregeras utan rapporteras per delmål. Genom aggregering finns risken att den övergripande måluppfyllelsen kan påverkas genom en förbättring i en variabel och försämring av de andra tre, om ingen vetofunktion introduceras.
Slutsats
På grund av de metodologiska problem relaterade till modellerna diskuterade ovan och med tanke på informationsbehoven hos målgrupperna framstår index i dagens läge som ett mindre lämpligt sätt att förenkla uppföljningsinformationen kring målet ”Bara naturlig försurning”. Dessutom är det tveksamt om det eventuella extra
informationsvärde de skulle kunna bidra med väger upp de resurser som krävs för att utveckla fullständiga index och för att förankra det hos målgrupperna. De vanliga och svåröverkomliga problem med index som uppmärksammades i analysen av svenska och internationella erfarenheter, såsom viktning och känslighet för förändringar i enskilda variabler, kan förväntas också för ett försurningsindex. Det verkar också svårt att kommunicera de plats- och tidsberoende aspekter av försurning som nämnts ovan i ett index. Slutligen bör man iaktta att helhetsbedömningar för försurningsmålet redan görs i de Facto (i kvalitativ form).
Nyckeltal för försurningsmålet
Medan index bygger på aggregering för att förenkla information är selektivitet strategin i nyckeltalsinitiativ. En av de viktigaste frågorna i urvalet av nyckeltal för försurning är vilken DPSIR-kategori som är mest relevant att rapportera. Att man genom urval kan minska informationsmängden till en indikator per kategori har existerande initiativ visat, men frågan är om redovisning av enbart en kategori kan indikera hela försurningsproblemet.
Bland de Gröna nyckeltalen finns två nyckeltal för försurning och man visar också