En av de mest betydelsefulla teorierna inom ämnesområdet politisk kommunikation är den så kallade dagordningsteorin,
vars innebörd enklast kan beskrivas som att sakfrågor som lyfts fram i mediernas rapportering också tenderar att vara de frågor som allmänheten uppger att den anser är de viktigaste politiska frågorna. Därmed har medierna en dagordningsfunktion i den allmänna debatten. De första empiriska beläggen för denna dag- ordningsfunktion konstaterades i en studie kring det ameri- kanska presidentvalet år1968 /McCombs och Shaw 1972/.
Dagordningsforskningen har sedan dess berikats med ett mycket stort antal studier i olika länder, på olika politiska nivåer och av olika politiska frågor. I stort har mediernas inflytande över medborgarnas politiska dagordning bekräftats, även om andra faktorer som graden av människors egna kunskaper och erfarenheter av den aktuella frågan – liksom förtroendet för olika medier – också kan vara av betydelse för vad som anses viktigt. På senare år har dagordningsforskningen dessutom orienterats allt mer mot hur medierna rapporterar kring en händelse, en person eller en sakfråga och hur detta präglar den allmänna opinionen, så kallade framing-teori eller dagordningsforsk- ningens ”andra nivå” /Weaver m fl 2004/.
Men dagordningsforskningen i vid mening innefattar inte bara mediernas betydelse för den allmänna opinionen, utan utgår i hög grad också från hela det opinionsmässiga samspelet mellan makthavare, medier och medborgare. Därför förekommer studier som granskar hur politiska dagordningar skapas i relation till medierapportering och allmän opinion, liksom studier av hur mediernas dagordning formas i korstryck mellan olika samhällsaktörer och mediernas publik. I studier med denna forskningsinriktning är alltså mediedagordningen den beroende variabel som ska förklaras, och frågan om hur medieinnehållet kommer till står i centrum för analysen. Kriterier för nyhets- värdering och nyhetsurval i medierna blir därför intressanta i den typen av dagordningsstudier /Sigal 1973/.
En särskild, om än mindre omfattande, del av forskningen kring politiska dagordningar har därför kommit att inriktas mot vad som formar mediernas dagordning, och hur denna på- verkas av till exempel källor, PR och andra påverkansförsök från myndigheter, organisationer och företag. Denna forsk- ning kallas i allmänhet för agenda building research, eller media agenda setting /Dearing och Rogers 1996, Weaver m fl 2004/. Utöver yttre påverkan från krafter utanför mediesystemet brukar forskningsinriktningen också beakta påverkan på medier från andra inflytelserika medier, så kallad intermedia agenda setting.
”Agenda building” kan i korthet definieras som den process i vilken krav från olika grupper i samhället får uppmärksamhet från politiska beslutsfattare och medier. Sådana krav kan for- muleras från olika medborgargrupper, partier och organisationer i enlighet med den representativa demokratins ideal, men också från välorganiserade särintressen, lobbyister, företag och medier. Dagordningsbyggande studier kan därmed ses som ett viktigt komplement till dagordningssättande studier, eftersom det komplexa samspelet mellan medier och makthavare beaktas /Takeshita 1997/.
Medan traditionell dagordningssättande forskning huvud- sakligen utgått från hur medierna kommunicerar händelser och sakfrågor till publiken, utgår den dagordningsbyggande forskningen mer från den process varvid politiska beslut påverkas av medier, medborgare och andra krafter i samhället. Dagord- ningssättande studier analyserar hur mediedagordningen på- verkar allmänhetens dagordning, medan dagordningsbyggande studier granskar hur den politiska dagordningen formas /Rogers och Dearing 1996/. Dagordningssättande studier har fokus på medborgerlig opinion, medan dagordningsbyggande studier inriktas mot politiskt och medialt innehåll kring en viss fråga, och inte minst hur interaktionen ser ut mellan dessa innehåll. Varifrån kommer synpunkter, argument och ställningstagande, och hur förehåller sig olika aktörer till detta material?
En översikt av hur politikens dagordningar kan byggas utgår från tre generaliseringar från empiriska studier: För det första påverkas politikdagordningen av medborgarnas dagordning (som delvis formats av medierna), för det andra har mediedag- ordningen i sig ett direkt inflytande över den politiska dagord-
64
Personliga erfarenheter och interpersonell kommunikation bland samhällets eliter och allmänheten.
Indikatorer från verkligheten på hur viktig eller angelägen en fråga eller en händelse är.
Mediernas dagordningar Medborgarnas dagordningar Politiska aktörers dagordningar Gatekeepers, inflytelserika medier och spektakulära händelser i verkligheten.
ningen och i vissa fall de politiska besluten, och för det tredje kan den politiska dagordningen ibland ha ett direkt inflytande över mediedagordningen /Rogers och Dearing, 1996/. I sin mest omfattande framställning öppnar alltså dagordningsforsk- ningen för studier av komplexa samspel och ömsesidigt verkan- de försök till påverkan i politiska beslutsprocesser, se figur 1.
Traditionen inom dagordningsbyggande forskning skiljer sig därtill från den dagordningssättande inriktningen genom att den är mer kritisk till utgångspunkten att medierna har en aktiv roll i att forma politiska dagordningar. I stället är utgångs- punkten att medierna – i vart fall i betydande utsträckning – speglar dagordningar som formas av andra inflytelserika aktörer och institutioner i samhället. Det hindrar inte att mediernas dagordning kan ha visst inflytande över den politiska dagord- ningen och att medieagendan påverkar policyagendan och makthavarnas beslutsfattande och upplevda manöverutrymme. Viss forskning tyder här på att en ökad mediebevakning kring en fråga ökar sannolikheten att beslutsfattarna agerar i denna fråga, inte minst gäller detta stora avslöjanden eller olika former av undersökande journalistik /Leighley 2004/.
Empiriska studier av nyhetskällornas påverkan på mediernas politiska dagordning bekräftar dock ett betydande inflytande från de viktigaste politiska aktörerna som presidenter, reger- ingar och från PR-avdelningar från organisationer och företag. Nyhetskällornas påverkan gäller inte minst i samband med val- rörelser. En stor del av den moderna valrörelsen handlar i dag om kandidaters och partiers försöka att styra mediernas dag- ordning, och ibland talas det till och med om att den kampanj- organisation som har störst inflytande i medierna också vinner valet /Sigal 1973, Weaver m fl 2004/.
När det gäller olika mediers påverkan på varandras dagord- ningar finns ofta skäl att granska vissa inflytelserika mediers opinionsledande roll. I USA har dagstidningen The New York Times ofta funnits ha denna dagordningspåverkande roll på andra medier, ibland karaktäriserat som en pack journalism där alla medier rapporterar samma sak, men inte slumpmässigt utan i enlighet med vad mer inflytelserika medier först rapporterat. I en särskild studie av nyhetsbevakningen av frågan om den glo- bala uppvärmningen visades till exempel att de största ameri- kanska dagstidningarna, tillsammans med vissa vetenskapliga tidskrifter, påverkade de största nationella TV-kanalernas dag- ordning i denna fråga /Trumbo 1995/.
66
I de opinionsprocesser som fortgår kontinuerligt och dessutom griper in i de politiska beslutsprocesserna förekommer därför en kamp om den politiska dagordningen mellan olika samhälle- liga institutioner och intressen. Formandet av dagordningar, problemformuleringar och sakfrågeprioriteringar pågår ständigt i ett samspel, inte minst mellan det politiska systemet och mediesystemet, och detta opinionsmässiga samspel påverkas samtidigt av omvärldsförändringarna. Inom denna analytiska ram kan också den politiska opinionsbildningen i kärnavfalls- frågan studeras utifrån de nedslag som görs i projektet.