I propositionen 2009:10/162 togs beslutet om att avskaffa presumtionsregeln. Lagstiftaren tyckte att upphävandet av regeln skulle medföra en ogynnsam ekonomisk effekt för kommun. De hävdade att kommunen, innan 2010, i vissa fall kunde anskaffa mark genom inlösen för ett pris som understeg fastighetens marknadsvärde, för att sedan ändra den redan pågående markanvändningen.61 Därefter uppstod en värdeökning på fastigheten som kommunen kunde tillgodogöra sig för att sedan sälja till ett högre belopp än vad de betalade för. Kommuner hade möjligheten att ta mark i anspråk i större omfattning då det låg en bevisbörda på fastighetsägarna. Fastighetsägarna var tvungna att bevisa att de värdehöjande faktorerna som ändrat marknadsvärdet över tid inte berodde på kommunerna eller statens ingrepp.
Regeringen genom propositionen antog att upphävandet av paragrafen skulle resultera i en inkomstminskning. Detta tyckte inte intervjupersonerna. Alla parter tycker att presumtionsregelns borttagande ur lag antingen medförde en marginell skillnad eller ingen skillnad alls. Jörgen Andersson på fastighetskontoret ser lagändringen som ett sätt att förutse kostnader smidigare. Han nämner även att presumtionsregelns upphävande gör det enklare att planera, budgetera och förutse kostnader i framtida projekt. Det vill säga att det leder till smidigare förhandlingar med fastighetsägare samt underlättar projektens genomförande. När vi under intervjun frågade om hur presumtionsregelns borttagande påverkat Trollhättans kommun svarade Eva Grönberg att den inte hade en avsevärd effekt. Det råder en annan situation om mark införskaffas för att tillgodose markreserven efter att kommunen bebyggt
33
ett nytt bostadsområde. Möjligtvis prioriterar inte Trollhättans kommun markköp idag då de under 60- och 70-talet i samband med ExL’s införande köpte mark. Om vi nu ser det ifrån andra sidan, att Trollhättans kommun inte hade haft den markreserven ifrån tidigare markförvärv, hur hade presumtionsregelns avskaffande påverkat kommunen? Skulle den aktiva markpolitiken då påverkat budgeten? Möjligtvis skulle de kunna hantera situationen så som fastighetskontoret i Göteborgs kommun, att förvärv sker långt innan en detaljplan antas. Eller så skulle förvärv av mark för att tillgodose markreserven införskaffas för ett högre belopp där förväntningsvärden betalas ut.
Det vi har tittat på när vi läst propositionen till lagändringen var att utvinna vad lagstiftarna spekulerade om samt vad de tror lagändringen får för konsekvenser. Naturvårdsverket tyckte att presumtionsregeln borde avskaffas, dock bara ifall det 25 procentiga schablontillägget inte skulle införas. Detta leder till ett intressant diskussionsämne. Vad hade hänt om både schablontillägget och presumtionsregeln avskaffades? Vi tror att om det aldrig hade blivit en lagändring, hade äganderätten inte varit lika stark som den är idag. De privata fastighetsägarna behöver återigen påvisa att de värdehöjande effekterna inte beror på staten eller kommunernas investeringar. Kommunernas budget kommer utökas och leder till en ökad aktiv markpolitik då schablontillägget inte tillfaller fastighetsägarna.
34
9 Slutsats
Det huvudsakliga syftet med expropriationslagens reform var att stärka den enskilde äganderätten. Den avvägning som idag finns mellan det allmänna mot det enskilda är mer anpassad för att tillgodose det privata ägandet. Trots att kommunen besitter planmonopol skall det inte vara lika enkelt att ta mark i anspråk, som det var på 70-talet när expropriationslagen infördes.
Efter att ha granskat de intervjuer som vi haft med respektive respondent som på ett eller annat sätt har inverkan inom lagen, är alla eniga om att äganderätten har stärkts. Det finns fortfarande osäkerheter kring hur reformen uppnått sitt syfte som var att stärka äganderätten. Utgångspunkten är att den ur ett ekonomiskt perspektiv betraktas ha stärkts. Dock anser fastighetsägare än idag att själva åtkomsten av mark genomförs utan svårigheter för de exproprierande aktörerna. Ifall stat och kommuner bemöter ökade svårigheter med att komma åt mark blir konsekvensen att samhällets utvecklingsgrad påverkas. På ett sätt har enskilda fastighetsägare och utövare av lagen mötts halvvägs.
I propositionen till lagändringen var de exproprierande aktörerna emot beslutet om ett schabloniserat tillägg då det ansåg vara en överkompensering. Nu tio år efter att reformen satt sin prägel har myndigheter normaliserat ersättningsbedömningen. Efter att ha utrett svaren i intervjufrågorna för Trollhättan och Göteborgs stad som innan var emot reformen, ser de på schablontillägget som ett skäligt tillskott, då fastighetsägare med tvång blir av med mark. I enlighet med yttrandena som vi fått av respondenterna är tillägget skäligt att betala ut till de enskilde fastighetsägarna. Utöver det har ett 25 procentigt påslag lett till att det blivit mer förekommande att träffa frivilliga avtal. Idag är det inga större skillnader på hur markåtkomst- och ersättningsfrågor arbetas med i respondenternas verksamheter. Undantagsvis tillgodogör sig fastighetsägarna 125 procent av marknadsvärdeminskningen. Respondenterna är oense om definitionen av “skadeslös”. Utifrån en juridisk tolkning av betydelsen anser merparten att skadeslös ligger någonstans över 100 procent av marknadsvärdet, medan de återstående tycker att “skadeslös” borde ligga på 100 procent. Tolkningen vi gör av begreppet “skadeslös” utgår ifrån utredningar, intervjuer och vetenskapliga artiklar. Den som blivit drabbad av en expropriation skall hållas skadeslös och inte enbart ersättas med symboliska belopp. Även om fastighetsägarna får den berättigade ersättningen, hålls de inte under alla situationer skadeslösa. Om en fastighetsägare blir inlöst och tvingas flytta är det inte säkert att ersättningen täcker för en fastighet med liknande kvalifikationer i det omkringliggande området.
Utifrån en samlad bedömning av intervjuerna har vi konstaterat att kommunerna inte påverkats av att presumtionsregeln tagits bort. I dagens läge tycker respondenterna att presumtionsregeln inte påverkar kommunernas aktiva förvärv av mark. Fastighetskontoret i Göteborg förvärvar nyckelområden produktivt i ett tidigt skede och försöker att köpa vid varje givet tillfälle. Alltså sker anskaffandet enligt traditionella köp eller överenskommelser där förväntningsvärden inte ersätts. Detta görs främst för att gynna samhällsutvecklingen i staden samt att hålla nere kostnader, då markförvärv i Göteborg ligger på en relativt hög nivå.
Sammanfattningsvis:
• Det 25 procentiga påslagets tillförande och presumtionsregelns avskaffande anses inte ha påverkat aktörer.
• Presumtionsregelns avskaffande har inte påverkat kommunernas aktiva markpolitik eftersom Trollhättans kommun har markreserver sedan 60 och 70-talet. Det vill säga
35
att markköp inte prioriteras. I Göteborgs kommun förvärvas mark i ett tidigt skede för att inte betala förväntningsvärden eller ett 25 procentigt tillägg till fastighetsägarna.
• Äganderätten, som var grunden bakom lagändringen i ersättningsreglerna har stärkts ur ett ekonomiskt perspektiv. Det 25 procentiga schablontillägget har blivit en norm för myndigheter som arbetar inom expropriation och betraktas vara skäligt att betala ut till fastighetsägare.
• Markägare bedömer inte att de är skadeslösa då en ersättning inte alltid täcker skadan som hänförts.
9.1 Framtida studier
Framtida undersökningar och fördjupningsarbeten skulle kunna behandla ämnet mer rättvist genom att skicka ut enkäter till samtliga kommuner i Sverige. Detta för att få en bredare förståelse om hur olika kommuner arbetar med ersättningsfrågorna. Det är inte säkert att alla kommuner har markreserver eller strategiskt köper mark innan en detaljplan antas. Utöver detta skulle intervjuer kunna hållas med fler kommuner och en större variation av markägare som berörts av ersättningsbestämmelserna. Kanske går det även att ställa frågan hur en starkare äganderätt kan påverka samhällets utveckling i framtiden. Ytterligare en intressant infallsvinkel på en framtida studie kan vara att redogöra för hur de andra nordiska länderna arbetar med ersättningsfrågor och jämföra med Sveriges lagstiftning.
36
Källförteckning
Offentligt tryck
Prop. 2009/10:162 om ersättning vid expropriation
SOU 2007:29. Delbetänkande av Utredningen om expropriationsersättning. Hur tillämpas expropriationslagens ersättningsbestämmelser?
SOU 2008:99. Nya ersättningsbestämmelser i expropriationslagen, m.m. Direktiv 2005:147 Direktiv 2007:16 Direktiv 2007:89 Direktiv 2008:8 NJA II 1918 s. 146. Litteratur
Sjödin, Eije, Markåtkomst och ersättning: för bebyggelse och infrastruktur, 4. uppl., Wolters Kluwer, Stockholm, 2016.
Sjödin, Eije, Markåtkomst och ersättning: för bebyggelse och infrastruktur, 2., [uppdaterade] uppl., Norstedts juridik, Stockholm, 2007
Gustafsson, Annika & Carlbring, Marianne, Exploateringsavtal, Upplaga 1, Studentlitteratur, Lund, 2018
Hermansson, Magnus, Expropriationslag (1972:719) lagkommentar, Karnov Internet. Michelman, Frank. Property, Utility, and Fairness: Comments on the Ethical Foundations of ”Just Compensation” Law. Harvard Law Review, Vol. 80, No. 6, pp.1165–1258. 1967. Bengtsson, Bertil. Nya ersättningsfrågor i ersättningsrätten. SvJT. 2010.
https://svjt.se/svjt/2010/726?search=bertil%20bengtsson%20Expropriationslagen (Hämtad: 2020-04-29)
Hagman, Theo. Vad är rättssociologi? 2020. https://www.soclaw.lu.se/utbildning/vad-ar-rattssociologi
Hermansson, Magnus. Nyheter i expropriationslagens. SvJT. 2010. https://svjt.se/svjt/2010/621 (Hämtad: 2020-04-15)
Jensen, Ulf, Expropriationslag (1972:719) lagkommentar, Lexino Internet. Regeringskansliet (2010). Ersättning vid expropriation [faktablad].
https://www.regeringen.se/49bb7e/contentassets/a38c3c86c63947a2a83d52b9814e952e/ ersattning-vid-expropriation (Hämtad: 2020-05-10)
Rolfsson, Härje. Strid om ökad ersättning för markintrång. 2009.
https://www.atl.nu/lantbruk/strid-om-okad-ersattning-for-markintrang/
Werin, Lars. Expropriation – en studie i lagstiftningsmotiv och ersättningsrättsliga grundprinciper. SvJT. 1978. https://svjt.se/svjt/1978/81
37
Vesterlins. Ordlista https://vesterlins.se/ordlistan/markatkomst (Hämtad 2020-04-21 (Hämtad: 2020-04-29)
A:1
A: Bilagor
Intervjufrågor kommuner/exploatörer/konsult
• En av utgångspunkterna i SOU:n var i uppdrag att skydda den enskilde äganderätten i form av att stärka den. Är detta något ni upplevt ha hänt?
• Var det för mycket, för lite eller ingen skillnad att ha 25 % som påslag? Var det en bra eller en dålig idé då tyckte ni? Vad tycker ni idag efter att det varit så i tio år?
• Hur upplever ni att ExL har fallit ut tio år senare? Finns det ytterligare ändringar man velat ha idag?
• Är det någon större skillnad på hur ni jobbar med markåtkomst och ersättningsfrågor nu kontra då?
-Något man särskilt måste tänka på?
• Märks det någon skillnad med svårigheter att träffa frivilliga avtal efter ExL’s reform 2010.
• Anser ni att fastighetsägaren numera hålls “skadeslös” efter att 25% påslaget införts?
• Betalar ni + 25 % extra på alla ersättningar, (alltså även vid frivilliga överenskommelser)? Om ja, används påslaget till att göra ersättningen mer attraktiv?
• Betalas + 25 % bara när tvångsåtgärder vidtas?
• Tycker ni att + 25% bör betalas ut oavsett markåtkomst-situation? Alltså även när fastighetsägaren är villig att samarbeta?
• Känner ni att påslaget borde vara högre?
-50%? vad hade det betytt för er som företag/myndighet/markägare?
• Hur har er budget påverkats vid markköp nu när presumtionsregeln upphört? • Var det svårt för fastighetsägare att bevisa att fastighetens marknadsvärde
berodde på andra värdehöjande åtgärder?
• Har det blivit svårare att driva markpolitik till er som avser att driva det nu när 25% påslag införts?
• Har det blivit svårare att driva markpolitik till er som avser att driva det nu när presumtionsregeln tagits bort
• Fick borttagandet av presumtionsregeln någon effekt för Trafikverket/GBG Energi/TEAB/Kommun?
• Vidare spekulerades det om att de enskilde fastighetsägarna förväntas att vägra frivilliga försäljningar då ett framtvingande av en expropriation istället
distribuerar 125 procent. Är detta något ni upplever idag?
Intervjufrågor till markägare
• Upplever ni en mer generös ersättning vid intrång/inlösen?
• Anser ni att ni har hållits ”skadelösa” efter att 25 % påslaget införts? • Känner ni att påslaget borde vara högre?
-50%? vad hade det betytt för er som företag/myndighet/markägare • Är 50 % påslag någonting ni idag tror är möjligt att få?
A:2
• LRF (Lantbrukarnas riksförbund) och markägare innan reformen trädde i kraft ansåg att 25 % var ett mindre påslag än vad som önskats (stort missnöje för
dom) och att de istället siktade på 50 %. Hur hade detta påverkat er på LRF?
Fredrik Bonde ansåg att markpriset i ett sådant scenario var en mycket liten del i den kostnaden.
Övrigt:
Någon ni tycker att vi bör kontakta? Några frågor som vi bör utveckla? Höll intervjun en röd tråd?