Presumtionsregelns borttagande

Vänersborg Tingsrätt, Växjö Tingsrätt, Fortifikationsverket, Institutionen för teknik och samhälle vid Lunds Tekniska Högskola och LRF instämde att avskaffa presumtionsregeln eller lämnade inga anmärkningar. De remissinstanser som talade mot presumtionsregelns avskaffande var bland annat Trafikverket, Sveriges geologiska undersökning/Bergsstaten, Föreningen för gruvor, mineral- och metallproducenter i Sverige (SveMin), Svensk Energi, Sveriges kommuner och landsting (SKL) samt Teracom. Svea hovrätt, Jordbruksverket och Sveriges byggindustrier bedömde också att regeln borde ha behållits när det berörde frågor om expropriation som verkställdes för allmänna, idealistiska ändamål.52

Konsekvenser för staten

Tvångsförvärv sker även av staten då behovet av mark ständigt är av intresse. Staten tar mark i anspråk främst i syfte för natur- och kulturvård, järnvägar och allmänna vägar. Schablontillägget skulle innebära att ersättningen för tvångsförvärven skulle höjas. Syftet med reformen var att äganderätten skulle stärkas och att fastighetsägaren skulle förbli skadeslös. Därav bedömdes det att ägaren skulle gynnas av presumtionsregelns borttagande respektive schablontilläggets införande.

Ersättningsutgifterna uppskattades av utredningen att öka med 30 procent jämfört med vad utgifterna tidigare hade varit. Dåvarande Vägverket (idag Trafikverket) var inte enig och hävdade att utgifterna skulle vara högre än det utredningen ernådde på grund av kostnader för utredning, ombud och rättegångar. I regeringens förslag formulerades det att tvångsförvärv kunde bemötas på olika sätt, antingen genom att förändra markförvärvet efter nya principer eller genom översyn av den ekonomiska kalkylen för att uppnå den rätta budgeten. Efter att ha utrett statens totala kostnader ansåg regeringen att Ban- och Vägverkets budget inte avsevärt skulle begränsas. Till skillnad från Ban- och Vägverket var naturvårdens verksamhet till stor del bestående av kostnader för markåtkomst. Staten har

50 Prop. 2009/10:162, s. 50. 51 Ibid., s. 65.

23

möjlighet att förvärva fastigheter genom köp via Naturvårdsverket. Vad däremot gäller områdesskydd så som naturreservat i 7 kap. miljöbalken ersätts fastighetsägarna av länsstyrelsen via 31 kap. MB. Nybildande av naturreservat sker i form av ett områdesskydd. Mellan åren 1999 och 2007 förvärvades fastigheter av olika aktörer i varierande form där utgifterna uppskattades till att vara omkring 200 till 700 miljoner kronor årligen. Ersättningarna i form av intrångsersättningar för del av fastighet och löseskilling för hel fastighet, som betalades till fastighetsägare under samma tidsspann låg mellan 100 och 250 miljoner kronor årligen för tvångsvisa markåtkomstsituationer. Av den anledningen bedömde regeringen i propositionen att finansplanen inte hade påtagligt påverkats vid områdesskydd bildade av Naturvårdsverket.

Vid expropriativa ändamål i form av att inskränka en fastighet, ansåg regeringen att resultatet av högre ersättningar skulle kunna leda till att fastighetsägare istället väljer att behålla fastigheten. En förändring som detta skulle resultera i att mindre arealer kunde skyddas med det tillhandahållande av kapital som var aktuellt för det år propositionen upprättades. Uppskattandet av ersättningar var cirka 110 miljoner kronor om staten skulle förhålla sig till den budgeten. Detta ansågs rymmas inom begränsningen av budgeten.53

Konsekvenser för kommuner

Utgångspunkten för ersättning idag bestäms utifrån marknadsvärdeminskningen inklusive ett påslag om 25 procent på den fastighet som blir exproprierad. Kommuner tar mark i anspråk för olika ändamål och det är svårt att bestämma vad rätt marknadsvärde är då det är en bedömningsfråga. I remissinstanserna varnade SKL för förhöjda kostnader för planläggning av samhällsprojekt. I propositionen ansåg regeringen inte att ersättningsnivån för mark hade någon betydelse för den kommunala ekonomin. Detta eftersom exploatörer är skyldiga att stå för kostnader vid större nyexploateringar.

Exploatören står för kostnader av den mark och de tillhörande anläggningar som är nödvändiga för den ändamålsenliga användningen enligt 6 kap. 19–22 § § PBL. Den kommunala ekonomin påverkas således inte som tidigare nämnts av ersättningar för mark, då exploatören står för majoriteten av kostnaderna. Kommunernas ansvarsområden är bland annat förvärv och förvaltning av mark för olika ändamål som gator, parker och andra allmänna anläggningar som kommunen är huvudman för. Kommuner har möjligheten att finansiera sina kostnader som erlagts vid exploatering av mark genom exempelvis gatukostnader och va-taxa. Alltså kan majoriteten av utgifterna kommunen erlagt i exploateringsskedet täckas, via finansiering. Med detta i åtanke bedömde regeringen att den totala påverkan av reformen blev återhållsam. Kommuner rekommenderades att behöva praktisera PBL:s bestämmelser som skulle göra det möjligt att täcka merparten av utgifterna vid exploatering. Detta upplystes de om eftersom de flesta kommuner inte hade tillämpat bestämmelserna och att ökade ersättningskostnader riskerades att uppkomma.54

Kommuner kan få ta del av den värdestegring som detaljplaneläggning ger, genom att äga den marken som skall få en ny markanvändning. För att bli markägare krävs en aktiv kommunal markpolitik genom bevakande av fastigheter. Antingen via köp av fastigheter i

53 Ibid., s. 86.

24

strategiska lägen eller köp vid varje givet tillfälle.55 I propositionen förutsatte regeringen att kommuner fortsättningsvis, skulle avse att driva en aktiv markpolitik. På grund av presumtionsregelns upphävande bildades en viss ekonomisk effekt. Innan lagändringen innebar det med hjälp av 4 kap. 3 § ExL, att kommunen kunde förvärva mark med ett belopp som underskred marknadsvärdet. Samma mark såldes vidare för det uppskattade marknadsvärdet och det var en avkastning kommunen kunde tillgodoräkna sig. Konsekvenserna av att presumtionsregeln avskaffats var att kommunerna inte längre kunde tillgodogöra sig differensen i pris mellan förvärvs- och försäljningspris.

Det 25 procentiga tillägget ansågs även påverka kommunerna vid inköp av mark då försäljning krävdes ske till marknadspris. Om kommunen förvärvat mark för ett högre pris så har det kostat dem 25 procent mer vid markförvärvet. Detta innebär att kommuner undviker att förvärva mark där försäljning innebär för höga kostnader.56

Konsekvenser för fastighetsägare

I regeringskansliets faktablad57 som utfärdades år 2010 skrevs det att fastighetsägare som går igenom en expropriation, skulle reformen innebära en förstärkning av äganderätten. Ersättningens storlek i enskilda fall gick inte att svara på ur en allmängiltig synvinkel. Värderingen på den fastighet vars mark tas i anspråk med tvång utgår ifrån marknadsvärdeminskningen och påslaget om 25 procent. Vissa omständigheter skulle dock kunna påverka ersättningen genom avvikelser som kommer till följd av de ersättningsbestämmelser som gäller i andra lagar.

55 Carlbring & Gustafsson, s. 25. 56 Prop 2009/10:162, s. 87.

25

7 Intervjustudien

Staten och det allmänna har sedan 60- och 70 talet haft makten i frågor som berört markåtkomst. Under 1970-talet var expropriationer mer frekvent förekommande då samhället berördes av fler vägutbyggnader. Under 90-talet började de enskilda protestera till skillnad mot hur det sett ut tidigare. För att gynna samhällsutvecklingen behövde lagen ändras eftersom även det privata ägandet var viktigt. Idag har fastighetsägares äganderätt stärkts i den mån att ersättningen utgår ifrån marknadsvärdeminskningen plus 25 procent.

I detta kapitel skall resultatet av intervjustudien presenteras. Resultatet baseras på svar från intervjupersoner och frågeställningar som präglat examensarbetet. Intervjufrågorna för samtliga respondenter, finns under Bilaga A.

7.1 Intervjuer med intressenter

När intervjuer har hållits med tjänstemän som har arbetat med markåtkomst och ersättning, före och efter reformen år 2010 har svaren på intervjufrågorna blivit mer avgränsade och fördjupade under studiens gång.

De största svårigheterna med intervjustudien har varit att komma i kontakt med tjänstemän inom markåtkomst och ersättning, då de flesta arbetade med social distansering och befann sig oftast inte på sina arbetsplatser på grund av Covid-19 pandemin. En annan olägenhet var att uppsöka konsulter som var intresserade att ställa upp på en intervju ur ett markägarperspektiv. Redan från start har det funnits en stor variation bland myndighetspersonal och kommunanställda. Vi visste redan från början vilka myndigheter och vilka avdelningar vi skulle kontakta, dock var det svårare att få tag på fastighetsägare som mer eller mindre berörts av expropriationsförfaranden.

På grund av att expropriationslagen är bred och att vi gör en jämförelsestudie har urvalet av intervjupersoner varit begränsat. Urvalet baserades på kunskap om expropriationslagen, där kravet var att respondenterna skulle besitta en erfarenhet av minst tolv år med expropriation. Med andra ord eftersöktes personer som arbetar inom en koncern som behandlar expropriation, markåtkomst eller ersättning och har varit aktiva innan reformen 2010. Anledningen till att vi har gjort tydliga avgränsningar och har eftersträvat att intervjua personer med hög kompetens går hand i hand med studiens syfte, att utvärdera vad som har hänt under de tio senaste åren. Då krävs det att personen i fråga skall kunna besvara frågor om hur de arbetade innan samt efter reformen. En utav nio respondenter hade inte arbetat med de äldre ersättningsbestämmelserna som tillämpades innan år 2010. Detta resulterade i att vissa intervjufrågor lämnades obesvarade. Trots att vi satte upp ett krav som innebar att respondenterna minst har tolv års erfarenhet, har respondenten tillfört med sin expertis för andra frågor som berör dagens läge. Resterande av de svarande har en lång erfarenhet av expropriationslagens ersättningsbestämmelser och har kännedom av de förarbeten som var

utgångspunkten till lagändringen.

Samtliga respondenter ger oss en inblick i deras dagliga arbete med ersättningsfrågor. Det är viktigt då studien jämför med tidigare åsikter och hur de idag arbetar med ersättningsfrågorna.

Personerna som valt att förmedla sina åsikter är:

• Eva Grönberg, exploateringsingenjör på Trollhättans kommun

26

• Jörgen Andersson, enhetschef på Fastighetskontoret i Göteborgs kommun

• Caj Larsson, senior advisor på E-ON

• Paul Nord, affärsområdeschef på Svefa AB

• Margareta Holmquist Kindlund, lantmätare på Ludvig & Co, tidigare LRF-konsult

• Christian Karlsson, markstrateg på Trollhättans kommun

• Maria Tiricke, chef på fastighetsenheten, Naturvårdsverket

• Gemensamma svar från markförhandlare på Trafikverket samordnat av Jennie Midler, ansvarig på Fastighet & Avtal Trafikverket

Resultatet av intervjuundersökningen presenteras i tre delar. För det första, för de myndigheter som tar i anspråk mark. För det andra, en neutral fastighetskonsult, som presenteras av Paul Nord. För det tredje, markägare representerade av Margareta Holmquist Kindlund. Alla parter svarar inte på alla frågor och därav saknas svar ifrån vissa respondenter under varje rubrik.

Har den enskilde äganderätten stärkts?

Den enskilde äganderättens befästande var en av de huvudsakliga utgångspunkterna med utredningen som grund för reformen. För att stärka den enskilde äganderätten ansåg regeringen att en ändrad ersättning skulle ligga till grund för en rättvis avvägning. I en sammanfattad bedömning svarade de intervjuade att äganderätten upplevs att ha stärkts. Respondenterna svarade på frågan ur olika perspektiv. Expropriander i form av kommuner och energikoncerner såsom Vattenfall AB och E-ON anser att äganderätten stärkts avseende ersättningsbedömningen. Trafikverket anser också att äganderätten stärkts när ersättningen blivit högre. Myndigheten nämner även att påslaget inte påverkat beslutet till att ta mark i anspråk. Markförhandlarna på Trafikverket förklarar att minsta möjliga intrång eftersträvas, men vid behov för att tillgodose projektens genomföranden, uträttas tvångsvisa åtgärder. Paul Nord, chef för skogs- och lantbruksdelen på Svefa AB ansåg också att den enskilde äganderätten har stärkts. Bieffekten blir dock att merkostnaden för en expropriation resulterar i ett minskat intresse för att vidta en tvångsvis åtgärd.

Margareta Holmquist Kindlund ifrån Ludvig & Co (tidigare LRF Konsult) som biträder markägare som berörs av olika intrång i form av ledningar, vägar, järnvägar och markköp bedömer också att äganderätten har stärkts vad gäller ersättningen. Ändringarna i grundlagen har lett till ett styrkande, men äganderätten upplevs inte ha stärkts i det avseendet där mark tas i anspråk av fastighetsägare anser hon.

Vad anser aktörer idag om det 25 procentiga tillägget?

Som presenterat i avsnitt 6.1 var majoriteten kommuner och landsting oeniga gällande förslaget om ett schabloniserat tillägg på marknadsvärdeminskningen då de ansåg att det stred mot grundläggande skadeståndsrättsliga principer.58

Ansvariga på kommuner bedömer frågan tio år senare som indoktrinerad och att situationen är som den ser ut. Idag upplever kommunen i Trollhättan att de förhöjda

27

ersättningskostnaderna medfört högre förväntningsvärde på mark. Under utredningens gång regerade motsatta åsikter hos majoriteten kommuner, men påslaget anses idag vara skäligt. Det schabloniserade tillägget granskas ur ett annat perspektiv då markägare inte medvilligt säljer sin fastighet då det sker med tvång.

Paul Nord på SVEFA betraktar att det 25 procentiga påslaget än idag är en överkompensation även vid expropriativa fall. Resultaten visar att det 25 procentiga påslaget förenklar förhandlingarna då ersättningen närmar sig fastighetsägares reservationspris och bidrar till en ökad samarbetsvilja.

Blev det skillnad att jobba med markåtkomst- och ersättningsfrågor efter reformen?

Lagändringarna som fick genomslag i 4 kap. ExL var presumtionsregelns avskaffande och schablontilläggets tillförande.

Magnus Myrén på Vattenfall AB anser att tillägget har förenklat processen för ledningsrätter. Framkomlighet går snabbare än vad det tidigare gjort då ersättningsbeslutet blir mer attraktivt för fastighetsägare med tanke på schablontillägget. Dock anser Myrén att det 25 procentiga påslagets lösning är av kortsiktig art då det i slutändan blir en norm för ägare i samhället. Maria Tiricke på Naturvårdsverket svarar däremot att det inte finns större skillnader på hur de arbetar nu kontra då med mark- och ersättningsfrågor. Det är idag fler intrångsersättningar än köp. Då Naturvårdsverket inte är ägare till majoriteten av naturreservaten så bibehålls privatpersoner som ägare till fastigheter med anknytning till ett reservat. Vilket leder till att om ändring sker på föreskrifterna eller reservatets inriktning så återfinns sakägarkretsen kvar som Naturvårdsverket måste förankra ändringarna i. Skillnaden då kontra nu är att sakägarkretsen inte var ett bekymmer som när staten ägde marken.

Trafikverket arbetade tidigare med att upprätta arbetsplaner och anordna markåtkomsten genom avtal. Idag fastställs alla planer vilket leder till en tvångsvis markåtkomst, men små och okomplicerade åtgärder tecknas oftast med frivilliga avtal.

Under reformens första skede hävdade vissa av LRF’s motparter att påslaget inte skulle betalas på virkesvärdet och ingick inte i intrångsersättningen. Alltså vid ledningsrätter i skogsbruksfastigheter. Idag kan sådana gränsdragningsfrågor fortfarande förekomma vid ersättningsbeslut, förklarar Holmquist Kindlund. Exemplifierat kan detta vara att skilja mellan ersättning vid övrig skada och det 25 procentiga schablontillägget. Vid ersättningsbeslut om övrig skada tilläggs inte ytterligare 25 procent.

Är det svårare att träffa frivilliga avtal efter ExL’s reform?

I SOU 2007:29 - Hur tillämpas expropriationslagens ersättningsbestämmelser? undersöktes det hur ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen tillämpades i praktiken. Utifrån en kartläggning konstaterades det att frivilliga uppgörelser i form av upplåtelse och överlåtelse av mark resulterade i högre ersättning än vid expropriationsförfaranden. Främst för att domstolsprocesserna minskas och stat eller kommun slipper betala dyra och långdragna rättsprocesser.59

28

Enligt Magnus Myrén är det idag enklare att uppnå en frivillig uppgörelse då det 25 procentiga påslaget erläggs fastighetsägarna vid förhandling. Detta leder till en förenkling av processen vid ersättningsbestämning i form av att bespara offentliga och privata aktörers domstolskostnader. Dessutom slipper markägare vänta på domstolsbeslut som redan kan beslutas vid förhandling. Reformen anses ha förenklat möjligheten till att träffa frivilliga avtal där det 25 procentiga tillägget har spelat en roll.

Myrén tillägger att 20 procent utöver marknadsvärdeminskningen betalas till fastighetsägarna vid överenskommelser. Skulle fastighetsägaren motsätta sig ersättningsbeslutet leder detta till 25 procent istället betalas ut utöver marknadsvärdeminskningen.

Skadeslös - vart går gränsen?

Definitionen av skadeslös utgår ifrån vad som står i 2 kap. 15 § 2 st RF. Detta innebär att, den fastighetsägare som tvångsvis blir av med mark skall vara tillförsäkrad full ersättning för den förlust som skadan bidragit till.

Kommuner och myndigheter betraktar att fastighetsägaren är skadeslös idag med de ersättningsbestämmelser som gäller.

Paul Nord anser att enskilda markägare redan är skadeslösa när ersättning utan ett påslag erläggs. Påslaget ses som gottgörelse för oförrätter.

Sett ur fastighetsägarnas perspektiv anses de inte alltid vara skadeslösa på grund av att ersättning för markåtkomst inte alltid kompenserar skadan som inträffat. Detta kan belysas ur 4 kap. 2 § ExL’s ersättningsbestämmelser. Tröskeln för att uppnå ersättning enligt influensregeln kräver att företagsskadan inte är av orts- och allmänvanlig karaktär. Fastighetsägarna blir ersatta för intrånget men inte alltid för den skadan som företaget medfört i form av emission och immission, enligt Holmquist Kindlund.

Vilken betydelse har påslaget om 25 %?

Respondenterna betalar alltid ut 25 procent utöver marknadsvärdeminskningen på alla tvångsvisa markåtkomster. Bestämmelsen i 4 kap. 1 § 2 st. ExL har inte missbrukats för att göra ersättningen attraktiv, utan de flesta aktörerna har utgått att det alltid skall betalas 25 procent extra på alla intrångsersättningar.

På fastighetskontoret arbetar exploateringsingenjörerna med olika faser i detaljplaneprocessen. I det tidiga skedet köps mark upp strategiskt utan att tillägga fastighetsägare med 25 procent. Detta för att det istället är traditionella köp och inte tvångsvisa markåtkomster.

Vad blir konsekvenserna av att höja schablontillägget, 50 %?

Markägare och LRF drev i många år frågan om att höja ersättningen vid markintrång. Målet var att det schabloniserade tillägget istället låg runt 50 procent. Resultatet av undersökningen visade att 50 procent som tillägg möjligen hade förenklat utvecklingsgången vid frivilliga förhandlingar.

I Göteborg stad är det redan högre markvärden än i grannkommunerna och ett högre tillägg hade hindrat utgången med framtida projekt svarar Jörgen Andersson. Maria Tiricke på Naturvårdsverket delar åsikt med Andersson, där högre ersättningskostnader kan hålla

29

igen vissa projekt. Risken av ett förhöjt tillägg kan även resultera i att en mindre areal natur kan skyddas.

Påverkan av presumtionsregelns upphävande

Presumtionsregelns borttagande ur lag betraktas inte påverkat budgeten i Trollhättans kommun. I propositionen sägs det att förutsättningarna är ändrade när det gäller presumtionsregeln med avseende på hur det var vid expropriationslagens införande år 1973. Förköpslagen upphävdes år 2010 där lagen gav kommunerna förköpsrätt till alla obebyggda fastigheter eller fastigheter över 3000 kvadratmeter. Vid traditionella försäljningar var fastighetsägarna skyldiga att skicka uppgifter till kommunen om vilken fastighet som antingen köps eller säljs. Myndigheten behövde inte driva en aktiv markpolitik då förslagen i första hand skickades till kommunen. Med hjälp av översiktsplanen kunde tjänstemännen enkelt utvinna vart den mest essentiella marken förelåg för att sedan förvärva.

Idag är den aktiva markpolitiken inte prioriterad i Trollhättans kommun då de äger arealer i den utsträckning som behövs för samhällsutvecklingen. Markpolitik bedrivs i mindre utsträckning i kommunerna än vad det gjordes på 60 och 70-talet. Trollhättan stad köpte påtagligt med obebyggda fastigheter under den tiden för att bibehålla markreserven. Dock har det blivit tydligare med själva lagstiftningen nu när presumtionsregeln är borttagen, enligt Andersson. I första hand för att de blir enklare att kalkylera den ersättning markägare skall få då det krävdes mer värderingar när presumtionsregeln fanns. Numera är den betydande skillnaden att fastighetsägare alltid ersätts för de förväntningsvärden som är anknutna till