EXAMENSARBETE
Lantmäteriingenjörsprogrammet Institutionen för ingenjörsvetenskap
10 år med expropriationslagens nya ersättningsregler
Elias Shabo och Georges El-Boustany
i
Förord
Till att börja med vill vi tala om hur spännande och intressant ämne detta har varit att skriva om. Våra kunskaper och insikter har breddats och fördjupats under denna resa.
Vi vill tacka vår handledare Ulf Jensen för de råd, tips och idéer som han hjälpt oss med för att göra detta arbete så bra som möjligt. Utöver detta vill vi även tacka Eva Grönberg, Magnus Myrén, Jörgen Andersson, Caj Larsson, Paul Nord, Margareta Holmquist Kindlund, Trafikverket, Christian Karlsson och Maria Tiricke, som valt att ställa upp och dela sina erfarenheter med oss. Tack till Marianne Carlbring som hjälpt oss och varit en mentor under dessa tre givande år. Utöver detta tackar vi även Linn Gustavsson som, tagit tid för att hjälpa oss med arbetet. Avslutningsvis tackar vi även Helena Gregorc-Lööv, som hjälpt oss med att korrekturläsa vår text och varit ett stort stöd sen unga år. Utan era kontributioner hade detta arbete inte nått fram i mål.
Trollhättan juni 2020
Elias Shabo & Georges El-Boustany
ii
Sammanfattning
För att tillgodose det allmänna behovet för samhällets utveckling kan det i vissa fall behöva vidtas tvångsvisa markåtkomster genom expropriation. I expropriationslagen (SFS 1972:719) preciseras det vem som får expropriera och för vilket ändamål en expropriation får ske. Den 1 augusti 2010 trädde den första reformen i kraft sedan expropriationslagens införande.
Ändamålet med reformen var främst till för att förstärka den enskilde äganderätten. De mest signifikanta lagändringarna som gjordes var i det fjärde kapitlet där tredje paragrafen, presumtionsregeln, avskaffades. Utöver detta infördes nya ersättningsbestämmelser där ett schabloniserat påslag om 25 procent tillades markåtkomstersättningen. Regeringen ansåg att ändringarna i reformen skulle bidra till en starkare äganderätt och uppsatsen syftar bland annat till att undersöka huruvida äganderätten stärkts samt hur reformen påverkat aktörer.
Studien inriktar sig huvudsakligen på att analysera de två största förändringarna i reformen baserat på en intervjustudie, där respondenternas åsikter format resultatet av undersökningen. Urvalet av intervjupersoner baserades på kunskap och expertis inom expropriationslagen. Till resultatet har nio företrädare för olika företag, kommuner och andra myndigheter blivit intervjuade som på ett eller annat sätt tillämpar lagen i sitt dagliga arbete.
Efter bearbetning av intervjuerna som hållits, har slutsatser dragits kring schablontilläggets införande och presumtionsregelns avskaffande. Ersättningsbestämmelserna som gäller idag har lett till att den enskilde äganderätten har stärkts sett utifrån ett ekonomiskt perspektiv.
Kommunrepresentanterna som intervjuats anser att det är rimligt att fastighetsägare idag får ytterligare 25 procent i kompensation för den marknadsvärdeminskning fastigheten genomgår. Trots att det schabloniserade tillägget och presumtionsregeln prognostiserades till att påverka kommunernas budget vid markåtkomst, visar slutsatsen att de inte möter på
svårigheter eller hinder.
Datum: 2020-06-05
Författare: Elias Shabo, Georges El-Boustany Examinator: Linn Gustavsson
Handledare: Ulf Jensen (Högskolan Väst) Program: Lantmäteriingenjörsprogrammet Huvudområde: Lantmäteriteknik
Kurspoäng: 15 högskolepoäng
Utgivare: Högskolan Väst, Institutionen för ingenjörsvetenskap, 461 86 Trollhättan Tel: 0520-22 30 00, E-post: registrator@hv.se, Web: www.hv.se
iii
Summary
Society is constantly evolving. For this to occur, land can sometimes be required through eminent domains. The Expropriation Act (SFS 1972:719) specifies who can expropriate and for what purpose. The Expropriation Act went through a reform on the 1st of August 2010 and was the first reform since the introduction of the law. One of the purposes of the reform was to strengthen the rights of private property owning. The most significant change of the law was in the fourth chapter. The third paragraph (rule of presumption) was abolished and new compensation provisions were introduced to the chapter. The newer remuneration supplement was based on compensation for the land access plus an additional 25 percent.
The government considered that the changes in the reform would contribute to a stronger ownership and the thesis aims, among other things, to investigate whether the ownership has been strengthened and how the reform has affected practitioners of the eminent domains.
The study focuses mainly on analyzing the two biggest changes in the reform based on an interview study in which respondent's opinions shaped the results of the survey. Selections of interviewees were based on knowledge and expertise within the Expropriation Act. Eight representatives were mainly chosen to be interviewed as they somehow apply the Expropriation Act in their daily work. After processing the interviews that were held, conclusions were drawn about the introduction of the remuneration supplement and the abolition of the presumption rule.
The compensation provisions that applies today have strengthened the individual ownership from an economic perspective. The municipalities that were interviewed expressed that it was reasonable that property owners in present time receive an extra 25 percent caused by
the effects of the eminent domain that occurs.
Although the remuneration supplement and the rule of presumption were forecasted to affect the municipalities´ financial position for land access, implications show that there were no significant inconveniences due to the reform.
Date: June 6, 2020
Author(s): Elias Shabo, Georges El-Boustany Examiner: Linn Gustavsson
Advisor(s): Ulf Jensen (University West) Programme name: Land Surveying Engineering Main field of study: Land Surveying
Course credits: 15 HE credits
Publisher: University West, Department of Engineering Science, S-461 86 Trollhättan, SWEDEN Phone: +46 520 22 30 00, E-mail: registrator@hv.se, Web: www.hv.se
iv
Innehållsförteckning
Förord i
Sammanfattning ii
Summary iii
Innehållsförteckning iv
Förkortningar och termer vi
1 Inledning 1
1.1 Syfte ... 1
1.2 Frågeställningar ... 2
1.3 Avgränsningar... 2
2 Metod 3 2.1 Tillvägagångssätt ... 3
3 Behovet av expropriationslagstiftning 5 3.1 Motiv för en expropriationslagstiftning ... 7
3.2 När är det aktuellt med markåtkomst respektive rådighetsinskränkningar? ... 8
Andra former av markåtkomst och intrång ... 9
4 Expropriationslagens ersättningsregler 11 4.1 Äldre lag ... 11
4.2 Varför betalas ersättning till fastighetsägarna? ... 12
4.3 Hur stor skall ersättningen vara? ... 13
4.4 Ersättning vid frivilliga överenskommelser ... 13
5 Ändringarna i expropriationslagens ersättningsregler 15 5.1 Presumtionsregeln ... 15
5.2 Motiv till borttagande av presumtionsregeln ... 17
5.3 Sambandet mellan influensregeln och presumtionsregeln ... 17
5.4 Schablontillägget ... 19
6 Remissinstansernas synpunkter på lagändringarna 21 6.1 Schablontilläggets införande ... 21
6.2 Presumtionsregelns borttagande... 22
Konsekvenser för staten ... 22
Konsekvenser för kommuner ... 23
Konsekvenser för fastighetsägare ... 24
7 Intervjustudien 25 7.1 Intervjuer med intressenter ... 25
Har den enskilde äganderätten stärkts? ... 26
Vad anser aktörer idag om det 25 procentiga tillägget? ... 26
v
Blev det skillnad att jobba med markåtkomst- och ersättningsfrågor efter
reformen? ... 27
Är det svårare att träffa frivilliga avtal efter ExL’s reform? ... 27
Skadeslös - vart går gränsen? ... 28
Vilken betydelse har påslaget om 25 %? ... 28
Vad blir konsekvenserna av att höja schablontillägget, 50 %? ... 28
Påverkan av presumtionsregelns upphävande ... 29
8 Diskussion och analys 30 8.1 Intervjustudie ... 30
8.2 Schablontillägget ... 30
Skadeslös ... 31
8.3 Presumtionsregeln ... 32
9 Slutsats 34 9.1 Framtida studier ... 35
Källförteckning 36
A:Bilagor A:1
vi
Förkortningar och termer
Expropriander = En viss aktör som exproprierar Respondent = Den person som intervjuas
Reservant = Person som reserverar sig mot ett beslut
LRF = Lantbrukarnas riksförbund
SOU = Statens offentliga utredningar
Prop. = Proposition
ExL = Expropriationslagen
MB = Miljöbalken
PBL = Plan- och bygglagen
Toleransavdrag = Ett avdrag som görs på ersättningen Det allmänna = Staten, allmänheten
De enskilda = Berörda privatpersoner, markägare
Proportionalitetsprincipen = Åtgärder ska inte gå utöver det som är nödvändigt med hänsyn till ett visst ändamål. Olika intressen vägs emot varandra.
Marknadsvärdet = Det mest sannolika priset vid en försäljning på en fri och öppen marknad med tillräcklig marknadsföringstid, utan partsrelationer och utan tvång.
Remissinstans = Myndighet eller organisation som yttrat sig över något.
1
1 Inledning
År 2008 tillsattes en utredning för att se över ersättningsreglerna och stärka den enskilde äganderätten. Syftet med utredningen var att höja ersättningen till att bli mer skälig och rättvis till skillnad mot hur det hade sett ut.
Allt sedan 1917 års expropriationslag har det varit en föresats och en grundtanke vid ersättningsfrågor att en fastighetsägare ska hållas skadelös vid en expropriation.1 Genom bestämmelser i 4 kap. 1 § expropriationslagen bestäms principen för ersättningen genom att utgå ifrån marknadsvärdet som utgångspunkt eller marknadsvärdeminskningen på den fastighet som blir exproprierad. Det fanns undantag i ExL där situationen försvårades eftersom det ledde till att fastighetsägare inte blev fullständigt ersatta på grund av ersättningen understeg värdet på den egendom som hade blivit taget i anspråk. Dessa undantag var bland annat influensregeln och presumtionsregeln.2
År 2010 gick expropriationslagen igenom en reformering där presumtionsregeln (4 kap. 3
§) togs bort, vilket tidigare medfört att fastighetsägare inte kunde få ersättning vid expropriation i form av förväntningsvärden. Vidare tillkom 4 kap. 1 § 2 st. ExL, att ytterligare 25 procents påslag på löseskillingen för hel fastighet eller intrångsersättning för del av fastighet betalas till ägare genom expropriation.
En av flera utgångspunkter som låg till grund för reformen 2010 var att stärka den enskilda äganderätten där direktiven var att beakta reglerna om egendomsskyddet i regeringsformen.3 Utöver detta har hänsyn även tagits till att:
• ersättning vid tvångsförfoganden determineras till att vara rättssäkert och att
• nya ersättningsbestämmelserna skall vara enkla att förstå samt
• uppnå förutsägbara resultat och underlätta samförståndslösningar.
I propositionen till lagändringen hävdade vissa remissinstanser att presumtionsregeln inte borde avskaffas samt att det 25 procentiga schablontillägget skulle ge en negativ effekt för diverse myndigheter. I propositionen uttalade sig regeringen om ändringarna. Tio år efter propositionens genomförande, skall en utredning göras om hur aktörernas förutsättningar har påverkats av lagändringen.
Uppsatsen skall ge en jämförelse gällande bedömningen i förarbetena till lagändringen samt remissinstansernas yrkande. Examensarbetet syftar till att ge en förklaring på hur lagändringen spelat sin roll, tio år efter reformen.
1.1 Syfte
Syftet med examensarbetet är främst att utvärdera vad som har legat bakom lagändringarna i expropriationslagens ersättningsregler samt vad som har hänt, resultatmässigt efter dessa 10 år. Utöver det skall det även granskas huruvida förändringarna i lagen har påverkat de olika myndigheterna, företagen och de enskilda fastighetsägarna. Har förändringarna i lagen drabbat företagen, myndigheterna och fastighetsägarna på ett negativt sätt?
1 NJA II 1918 s. 146.
2 Hermansson, Magnus. Nyheter i expropriationslagen. 2010.
3 SOU 2008:99 s. 72.
2
De ändringar som skall undersökas är presumtionsregelns upphörande samt schablontillägget, det 25 procentiga tillägget av marknadsvärdet vid ersättning enligt expropriationslagens fjärde kapitel.
1.2 Frågeställningar
Utifrån de vetenskapliga artiklar och förarbeten som studerats under utbildningens gång skall frågeställningarna som tagits fram, ge svar på examensarbetets syfte och förankras i resultat- och slutsatser. Frågeställningarna som tagits fram är:
• Vilka tankar låg bakom lagändringen i ersättningsreglerna i 4 kap. ExL?
• Hur uppfattar marknadens aktörer ändringarna idag?
1.3 Avgränsningar
På grund av att expropriation i allmänhet är omfångsrikt och inriktar sig på flera olika delar och lagar inom markåtkomst, har fokus lagts på de ändringar som skedde 2010 i 4 kap. ExL.
De ändringar som skall tas upp och undersökas är främst schablontilläggets införande och presumtionsregelns avskaffande. Avgränsningen som har gjorts har varit att endast intervjua personer som har lång erfarenhet av ersättningsfrågorna och som har jobbat med frågor innan och efter reformen år 2010. Intervjuerna syftar till att få de olika myndigheternas, företagens och markägarnas synpunkter på hur reformen har spelat sin roll och vilken betydelse reformen har haft.
3
2 Metod
Uppsatsens syfte kommer att uppnås via jämförelser och analyser kring hur de olika företagen, myndigheter och fastighetsägarna upplever skillnader före samt efter reformen i expropriationslagen 2010. Utöver detta kommer äldre och befintlig lagtext att studeras i samband med markåtkomst och ersättningsfrågor. Studien kommer att förhålla sig till kvalitativa metoder med inslag av rättsdogmatiska och rättsociologiska infallsvinklar då undersökningen främst baserar sig på hur ändringarna i ExL fallit ut.
Utifrån ett rättsdogmatiskt perspektiv baseras analysen på hur regelverket ser ut. För att studien skall betraktas som ett rättsdogmatiskt tillvägagångssätt skall frågor besvaras, så som:
Hur ser regelverket ut idag och vilka befintliga lagar finns det? Syftet med uppsatsen är att uppnå de lege lata alltså att undersöka hur rättsreglerna ser ut. Paragraferna som berör arbetet handlar främst om de bestämmelser som tagits bort och de lagrum som fortfarande återfinns.
Paragraferna som främst undersökts är 4 kap. 1 § 2 st., 4 kap. 2 § och 4 kap. 3 § ExL.
Rättssociologin i undersökningsstudien syftar till att se över hur rättsreglerna fungerar i samhället och på marknaden. Denna kvalitativa metod baserar sig även på att förmedla känslor bakom hur rättsreglerna fungerar parallellt mot samhällets normer.4 Med andra ord så skall de lege ferenda undersökas, alltså att se över rättssystemet genom utredningar och andra förarbeten till lagar för att ge en syn över hur lagen borde vara. För att uppnå ett rättssociologiskt synssätt skall ett flertal källor användas, så som: Statens offentliga utredningar, propositioner, vetenskapliga artiklar och böcker, rättsfall samt lagkommentarer från Juno och Lexino.
2.1 Tillvägagångssätt
Arbetet är en kvalitativ litteraturstudie med kompletterande intervjuer med personer som varit aktiva inom lagförändringen eller som har erfarenhet inom expropriation eller värdering.
Huvudkällan som skall användas för examensarbetet är intervjustudie. Studien kommer att reda ut och bringa klarhet i examensarbetet, med hjälp av frågeställningar. En tematisk analys har använts för att spegla resultatet av intervjustudien. Istället för att ställa upp var och en av intervjufrågorna i led och besvara dem, har frågorna komprimerats vilket leder till att flera frågor har vävts in till större frågeställningar. Detta reviderades då det fanns vissa frågor som inte blev besvarade av vissa parter och detta hade medfört ett begränsat resultat.
En avgränsning gjordes för de val av tjänstemän som skulle ge information till examensarbetet. Det urval av respondenter som valdes baserades på erfarenhet, expertis och tjänst. Ett kriterium som klassificerat valet av respondent är just att besitta en erfarenhet på minst tolv år inom intrångsvärdering, markåtkomst eller expropriationslagen. Detta kriterium har gjort det svårt att nå folk som innehar denna kunskap och erfarenhet, trots detta, har respondenterna kunnat spegla det uppsatsen undersöker. Ytterligare ett kriterium som går hand i hand med första kriteriet, är att de svarande skall ha jobbat innan och efter reformen 2010, alltså skall personen idag tjänstgöra där hen kan representera sitt företag, myndighet eller biträda en enskild markägare som konsult. Att få kontakt med respondenterna som besitter denna typ av erfarenhet har varit en utmaning för studien. I upptakten av arbetet eftersöktes endast personer som fanns med i diverse förarbeten och remissinstanser till lagförslaget. Vi har därför valt att intervjua människor som fått fart på lagändringen och de
4 Hagman, Theo. Vad är rättssociologi? 2020.
4
som var emot. Detta ansågs i början som det viktigaste för ett bra resultat. Avgränsningen har ändrats under arbetets gång och utvecklats till en större variation av människor som jobbar inom expropriationslagstiftningen än som ursprungligen var tänkt. Trots denna mindre disparitet har en variation av företag, kommuner och myndigheter inneburit att uppsatsens syfte blivit besvarat.
Under rådande omständigheter i spåren av Covid19-pandemin, är det svårare att få kontakt med personer som har arbetat med ersättningsfrågor. Därför har rapporten avgränsats till att enbart intervjua respondenter i kommuner som är belägna i Västra Götaland.
5
3 Behovet av expropriationslagstiftning
Samhällsutvecklingen är pågående och ibland behöver mark tas i anspråk. Om markägare inte avstår mark frivilligt kan tvångsvisa markåtkomster vidtas. För att en fastighetsägare skall tvingas avstå mark mot sin önskan måste det föreligga gedigna motiv för att tillstånd via expropriation skall beviljas. Det är ett påtagligt ingrepp i äganderätten.5 Därför måste en gräns dras mellan när tvångsvisa markåtkomster berättigas och när hänsyn behöver tas till den enskilde äganderätten.
Lagen möjliggör tvångsvisa markåtkomster när en fastighetsägare beslutar att inte sälja sin mark, då detta skulle kunna hindra ett visst projekt. Enligt 2 kap. 12 § ExL skall expropriationstillstånd inte i första taget beslutas, om ändamålet går att tillgodoses på annat sätt. 6
Expropriationslagen 2 kap. 12 §
Expropriationstillstånd ska inte meddelas, om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller olägenheterna av expropriationen från allmän och enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas genom den.
Expropriation till förmån för någon annan än staten, en kommun, en region eller ett kommunalförbund får ske endast om den exproprierande på ett betryggande sätt kan svara för att den exproprierade egendomen används för det avsedda ändamålet.
Bortsett från expropriationslagen finns det fler omfattande regelsystem som möjliggör tvångsvisa markförvärv. Befintliga speciallagar är:
Byggnadslagstiftning
• Plan- och bygglagen Infrastrukturlagstiftning
• Väglagen
• Lagen om byggande av järnväg
• Ledningsrättslagen
• Anläggningslagen
Lagstiftning om utnyttjande av naturresurser
• Miljöbalken
• Lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet
• Minerallagen
• Lagen om vissa torvfyndigheter
5 Sjödin, s. 17.
6 2 kap. 12 § expropriationslag
6 Skydds- och bevarandelagstiftning
• Miljöbalken
• Skogsvårdslagen
• Kulturmiljölagen
Ersättning enligt dessa lagar styrs av 4 kap. ExL.
För att tvångsförvärvet skall vara genomförbart är det nödvändigtvis att förvärvet är av allmänt intresse. För att kunna bedöma situationen som ett allmänt intresse krävs att ändamålet med förvärvet är samhällsekonomiskt lönsamt. Detta kallas proportionalitetsprincipen där allmänna och enskilda intressen vägs mot varandra. Utöver detta åläggs det att ändamålet med förvärvet är viktigt. “Viktigt” i detta fall kan exemplifieras med infrastrukturer som behövs för att fastigheter ska användas till VA-ledningar, vägar och kommunikationer.
Som ovan nämnt utvecklas samhället kontinuerligt och marken behövs för olika ändamål.
Tio år efter reformens genomförande byggs fortfarande vägar och områden än idag ut och områden genomgår förtätningar. Professor Lars Werin7 som är en svensk nationalekonom och hade en inverkan på de nya ersättningsbestämmelserna, skriver i en artikel 1978 om olika motiv till varför expropriationsinstitut erfordras och vilken situation som skulle varit rådande om expropriationslagstiftningar inte hade existerat. Vägar och vägbyggen är således utmärkta exempel på hur ett enskilt intresse hade kunnat begränsa utsträckningen av en väg. I vissa fall är det emellertid möjligt att ett trafikbygge går över en enskild fastighetsägares mark för att göra projektet ekonomiskt och socialt hållbart. En annan förutsättning kan vara att inte bygga över fornlämningar då dessa är skyddade enligt kulturmiljölagen. Detta är återigen en situation som kan föranleda att aktören istället bygger över fastighetsägares mark.
För att tillgodose samhällets utveckling kan det i vissa fall innebära att en enstaka markägare får sin fastighet inlöst genom tvångsinlösenbestämmelserna i PBL. Trots att fastighetsägaren enligt 2 kap. 15 § regeringsformen har ett skydd mot intrång i fastigheten som hen råder över kan det ibland vara nödvändigt att lösa in fastigheten för att gynna merparten av människor i samhället. Det görs alltid en avvägning omfattande de olika parternas intressen. Trafikverket är en myndighet som kan verkställa sådana åtgärder som gynnar den hållbara utvecklingen.
De arbetar med att minska påverkan på natur och hälsa, förbättra infrastrukturer så som vägar för att minska trafikflöde och olyckor. När myndigheten planerar ett vägbygge är inte utgångspunkten att endast göra projektet ekonomiskt lönsamt. Utöver det ekonomiska perspektivet spelar även de sociala- och ekologiska aspekterna en roll i planering av en ny infrastruktur. Vid planeringen av en infrastruktur så som ett vägbygge, kartläggs oftast flera olika vägutsträckningar som underlag för projektet. Därefter fastställs en väg som skall utgöra det nya projektet. I vissa av vägutsträckningarna förefinns det fastigheter som måste korsas för att göra infrastrukturen socialt hållbar. Utifrån ett ekologiskt perspektiv kan värdefull natur, djur- och växtliv skyddas genom att anlägga vägen bort från skogen.
7 Werin, Expropriation – en studie i lagstiftningsmotiv och ersättningsrättsliga grundprinciper. 1978.
7
3.1 Motiv för en expropriationslagstiftning
Werin skriver i artikeln8 om ersättning vid expropriation och belyser detta med olika motiv (se figur 1 nedan) som kan spela sin roll i lagstiftningen. Det ena motivet som grund för att ha en expropriationslagstiftning är veto. Om inte en sådan lagstiftning skulle funnits hade fastighetsägare kunnat utöva veto i form av att vägra avstår ifrån marken denne besitter.
Utöver vetomotivet tillstyrker monopolmotivet till varför en sådan lagstiftning behövs.
Utgångspunkten för ersättningen utgår ifrån fastighetens marknadsvärde plus 25 procent.
Men detta är förutsatt att lagstiftningen finns. Om fastighetsägaren istället är samarbetsvillig och går med på försäljning är risken att denne säljer fastigheten för ett oskäligt högt pris.
Werin skriver vidare att en särskiljning mellan två möjligheter går att konstatera genom att:
1. Försäljning sker till ett belopp så högt att effekten av det betraktas vara formellt veto 2. Försäljning sker till ett lägre belopp som ändå återhåller ett projekt och betraktas vara
monopolistiskt överdebiterande.
Alltså kan vi med hjälp av expropriationsregler om ändamålet med förvärvet är samhällsekonomiskt lönsamt samt att proportionalitetsprincipen för de allmänna ändamålen uppnås, förvärvas marken för ett skäligt pris som då är marknadsvärdet plus 25 procent. Det blir som att mötas halvvägs.9 Men ifall samma fastighetsägare inte har för avsikt att dra nytta av monopolställningen, innebär det att kravet på ersättningen vid frivillig överenskommelse fortfarande är för högt och närmar sig markägarens reservationspris.
Vidare skriver Werin om att monopolmotivets spelrum bör avgränsas såval uppåt som nedåt.
Med spelrummets avgränsning menar han att det är svårt att bedöma när besittarens ersättningskrav endera är återhållande eller innebär monopolism. Detta är lika svårt att avgöra även åt andra hållet, det vill säga när ett krav på ersättning går ifrån att omfatta monopolvinst till att inte göra det. Fastighetsägare i allmänhet kan då anhålla om högre ersättning utan uppfattningen om att ersättningen betraktas som orimligt hög ur ägarens perspektiv. Även i dessa fall kan det finnas en önskan hos lagstiftaren att betala ut en lägre ersättning än vad den egentligen skulle ha varit. I detta fall tillförsäkras ett antal köpare en fördel. Werin menar att vissa köpare anses vara förtjänta köpare medan fastighetsägare anses vara oförtjänta.
Detta är vad omfördelningsmotivet är. Vad som anses vara en oförtjänt markvärdestegring är initialt beroende av vem och vad som skapat värdestegringen.10
I de expropriationsfall där priset för försäljningen anses vara för högt kan inte omfördelningsmotivet utövas. Enligt markvinstmotivet går det att diskutera huruvida ersättningen inte ens bör belöpa sig till marknadsvärdet i de fall en kapitalvinst tilldelas en fastighetsägare. Kapitalvinst i detta sammanhang innebär de fall en fastighetsägare tillgodogör sig en “oförtjänt värdestegring”. Via markvinstmotivet vidgas möjligheterna för att eliminera kapitalvinsterna vid expropriationer. Werin skriver att kapitalvinsterna skiljer sig ifrån monopolvinsterna och menar på att de uppstår oberoende om ägaren eller säljaren visar sig vara i “vetoposition eller ej”. Om det är önskvärt att ägaren-säljaren inte ska få ta del av kapitalvinsten och att köparen i samma skede skall slippa bekosta en kapitalvinst kan detta uppfyllas genom en expropriationslagstiftning.11
8 Werin, Expropriation – en studie i lagstiftningsmotiv och ersättningsrättsliga grundprinciper. 1978
9 Werin, Expropriation – en studie i lagstiftningsmotiv och ersättningsrättsliga grundprinciper. 1978, 85
10 Ibid., 86.
11 Ibid., 87.
8
Figur 1 Olika motiv för en expropriationslagstiftning12
3.2 När är det aktuellt med markåtkomst respektive rådighetsinskränkningar?
Som nämnts i avsnitt 3 har det framförts varför en lagstiftning som expropriationslagen skulle kunna vara essentiell för samhällets utveckling och första kapitlets första paragraf beskriver att:
Expropriationslagen 1 kap. 1 §
Fastighet, som tillhör annan än staten, får tagas i anspråk genom expropriation enligt denna lag med äganderätt, nyttjanderätt eller servitutsrätt. Genom expropriation får även särskild rätt till fastighet upphävas eller begränsas, om rättigheten tillkommer annan än staten.
Alltså möjliggör den första paragrafen tvångsvisa markåtkomstfrågor och begränsad användning av fastigheter i form av rådighetsinskränkningar. Magnus Hermansson och Ulf Jensen skriver i lagkommentaren till 1 kap. 1 § ExL, att expropriation inte bara avser fastigheter utan även all sorts fast egendom.13 Då expropriationsändamålen inte enbart bedrivs av offentliga rättssubjekt undersöktes det i SOU 2007:29 förhållandet av
12 Ibid.,
13 Hermansson i Juno Karnov under 1 kap. 1 expropriationslagen §; Jensen i Juno Lexino under 1 kap. 1 § expropriationslagen.
9
expropriationer som gjorts av privata respektive offentliga aktörer. För cirka 45 år sedan var 80 procent av de ianspråktagande aktörerna offentliga organ. År 2005 var det istället privata rättssubjekt som var majoritet vid markåtkomster. Det året gjordes 65 procent av de befintliga expropriationsmålen av privatpersoner.14
I expropriationslagens andra kapitel anges för vilka ändamål expropriationer möjliggörs enligt lag. Tvångsvis markåtkomst sker sällan via tillämpandet av det andra kapitlet i expropriationslagen. De expropriativa åtgärderna sker via speciallagarna som räknades upp i avsnitt 3, vilka bland annat är:
• Fastighetsbildningslagen 1970:988 (FBL)
• Anläggningslagen 1973:1149 (AL)
• Ledningsrättslagen 1973:1144 (LL)
• Väglag 1971:948 (VägL)
• Lag (1995:1649) om byggande av järnväg (LBJ)
Dessa speciallagar innehåller bestämmelser om expropriationer som är av större behändig relevans gentemot de som finns i det andra kapitlet i expropriationslagen.15 Trots dessa bestämmelser är det inte vanligt att utföra expropriationer då det i 2 kap. 12 § ExL kräver att ändamålen bör tillgodoses på annat sätt om möjligt. I 2 kap. 12 § 2 st. ExL, beskrivs det att om expropriation till förmån för någon annan än stat, kommun eller region får det enbart ske ifall exproprianden förklarar syftet. I SOU 2007:29 beskrivs paragrafen i förebyggande syfte mot att missbruka rätten till expropriation.
Andra former av markåtkomst och intrång
2 kap. 15 § regeringsformen avser att täcka och skydda två stora beståndsdelar inom äganderätten. Det ena scenariot som har lyfts ett flertal gånger i rapporten är exempelvis när en enskild privatperson tvingas överlåta sin fastighet vid expropriation eller annan liknande disposition. Den andra omständigheten är när det allmänna inskränker och bestämmer användningen av till exempel en fastighetsägares mark eller byggnad under vissa förfaranden, så kallade rådighetsinskränkningar.16 Skillnaden mellan fallen innebär att fastighetsägaren fortfarande skall äga kvar fastigheten eller byggnaden samtidigt som en begränsning i användandet föreligger.17
För att kunna tillämpa reglerna om rådighetsinskränkningar tvångsvis genom upplåtelse krävs det att en avvägning görs mellan de olika parternas intressen. En sådan avvägning sker ofta mellan det allmänna och den enskilde fastighetsägaren, som vanligen motsätter sig ett intrång på fastigheten. Oftast blir det en dragkamp om vem som skall betraktas vinnare respektive förlorare. En sådan avvägning kallas för proportionalitetsprincipen.
14 SOU 2007:29 s. 137
15 Vesterlins ordlista.
16 2 kap. 15 § regeringsformen.
17 Sjödin, s.189.
10
Principen bygger på att de allmänna uppvisar väsentliga motiv för att bruka och råda över den berörda marken. För att inskränkningen skall verkställas krävs det att de är en samhällsnyttig åtgärd. Detta beviljas genom ett tillstånd som återfinns i 2 kap. 12 § ExL.
I samband med att myndigheten ansöker om tillstånd till för att få en rådighetsinskränkning kan markägaren överklaga beslutet som till slut hamnar i händerna på den rättskipande myndigheten. Varför det går till domstol och kommun behöver stämma fastighetsägaren beror på att de inte skett någon frivillig överenskommelse.
Rådighetsinskränkningar tillhör gruppen markåtkomst och den ersättning som skall betalas ut vid rådighetsinskränkning är intrångsersättning.18
18 Vesterlins ordlista.
11
4 Expropriationslagens ersättningsregler
Under avsnitt fyra skall det redogöras om expropriationslagens ersättningsregler över tid.
Kapitlet skall även ge en kortfattad beskrivning om ersättningsreglernas behövlighet, storlek och vilka delar som innefattas vid frivilliga överenskommelser.
En av flera utgångspunkter i expropriationslagens reform var att skydda samt stärka den enskilda äganderätten. I direktiven beaktades reglerna om egendomsskyddet i regeringsformen och Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna vid bedömandet ifall expropriationslagens ersättningsregler leder till rimliga beslut.19 I samband med att samhället ständigt utvecklas, områden som förtätas och ledningar som byggs ut finns det ett flertal lagar som säkerställer att sådana intrång och inlösen går att genomföra. Expropriation av fastighet kan uträttas av både privatpersoner och offentliga aktörer. Olika former av markåtkomster är inlösen, intrång och rådighetsinskränkningar.
I 2 kap. 15 § regeringsformen finns egendomsskyddet och är den lag som ger de enskilda fastighetsägarna ett rättsligt skydd till egendomen. Särskilda omständigheter krävs för att avstå sin egendom med tvång till det allmänna genom expropriation.20
Regeringsformen 2 kap. 15 §
Vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.
Den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag.
Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning.
4.1 Äldre lag
Historiskt har samhällen förändrats och är en kontinuerlig och pågående process där mark är nödvändig för planering och expandering i form av bostäder, industrier, kommunikationer och rekreation. Med expropriationslagstiftning är det möjligt att tvångsvis ta mark i anspråk för det allmänna. Samtidigt som åtkomsten av mark för det allmänna enligt lag möjliggörs har vi egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen, där äganderätten skyddas och är en av flera grunder till varför expropriationslagen genomgick en reform år 2010.
19 Dir. 2005:147, Dir. 2007:16, Dir. 2007:89, Dir. 2008:8.
20 2 kap. 15 § regeringsformen.
12
År 1845 kom den första expropriationsförfattningen och var en förordning om jords eller lägenhets avstående för allmänt behov. Ersättningen för exproprieringar utgick med 50 procents förhöjning av den egendomens värde som blev tagen i anspråk. 1866 beslutades förordningen som avskaffade och ersatte den äldre expropriationsförordningen.
Ersättningen enligt 1866 års expropriationsförordning skulle ske enligt “efter vad jord eller lägenhet av lika beskaffenhet och godhet i orten högst gäller” och var gällande fram till expropriationslagens inträdande år 1917.21
1917 tillkom en ny expropriationslagstiftning som ersatte den tidigare förordningen om expropriation. Lagen talade för att expropriationsersättningen borde fastställas till ett belopp som hellre är för högt än för lågt. Lagen kom till för att både stärka egendomsskyddet och för att annullera tidigare lagstiftning, där utgångspunkten var att ersätta den exproprierade med 50 procent utöver marknadsvärdet som tillgodogjordes. Ytterligare förändringar med 1917 års expropriationslag var att expropriationsersättningen skulle utgöra ett värde som motsvarade att fastighetsägaren hölls ”skadelös”. Med andra ord kompenserades fastighetsägaren för den skada som hade hänförts på dennes fastighet, inklusive ett tillägg om 50 procent. Alltså betraktades fastighetsägaren vara ”skadeslös” vid ersättning om 150 procent av marknadsvärdet.
Sedan 1734 års lag har det funnits bestämmelser för det offentliga att expropriera mark för allmänna ändamål. Med stöd av de äldre bestämmelserna har expropriationsrätten utvecklats till den nu gällande expropriationslagen (1972:719) som trädde i kraft 1 januari 1973.
4.2 Varför betalas ersättning till fastighetsägarna?
I de fall en expropriationslagstiftning är nödvändig krävs det även att det föreligger en samhällsekonomisk nytta för att med tvång ta mark i anspråk. Fördelarna av markintrånget skall alltså överväga de totala nackdelarna.22
För att ge en djupare förståelse bakom anledningen till att ersättning betalas, är det enligt individers förnuftsbestämda normer en självklarhet att ersättning betalas för den mark som tagits i anspråk. Dock beskriver Michelman i sin uppsats Property, Utility and Fairness: Comments on the Ethical Foundations of ”Just Compensation”23 tre ekonomiska effekter av en samhällelig åtgärd:
• Nettonyttan
Den värdeökning som åtgärden bidrar med och skapar.
• Transaktionskostnader
Kostnader som uppstår i de fall beslut till ersättning bestäms.
• Missnöjeskostnader
21 SOU 2007:29 s. 17.
22 Sjödin, s. 18.
23 Michelman, Property, Utility and Fairness: Comments on the Ethical Foundations of ”Just Compensation”.
1967.
13
Om ersättning inte betalas. Gäller i första hand personen som inte får kompensation, men även för dem som möjligt kan bli upprörda med anledning av att ersättning inte betalas.
Med hjälp av dessa tre ekonomiska effekterna kan en visualisering ske på hur och varför det krävs en samhällsekonomisk nytta för att ta mark i anspråk med tvång samt om ersättning bör betalas. Alltså:
1. Om transaktionskostnaderna tillsammans med missnöjeskostnaderna överväger transaktionskostnaderna, bör en viss åtgärd inte utföras.
2. I de fall kompensation skall betalas baserar sig situationen på samspelet mellan transaktions- och missnöjeskostnaderna. Ifall transaktionskostnaderna är större än missnöjeskostnaderna betalas ingen ersättning ut. Om missnöjeskostnaderna väger mer än transaktionskostnaderna betalas ersättning ut.
Michelman skriver vidare att det inte alltid är en självklarhet att ersättning skall betalas, eftersom det kan innebära att transaktionskostnaderna kan hindra lukrativa åtgärder. Ifall de lönsamma åtgärderna förhindras blir samhällsnyttan lägre och missgynnar alla parter.
Sammanfattningsvis bör inte kompensation betalas när missgynnandet av en åtgärd belastar flera parter då det även leder till att kostnaden för ersättningen kan bli hög, menar Michelman.24
4.3 Hur stor skall ersättningen vara?
Som tidigare nämnts framhölls det att ersättning bör betalas ut i vissa fall samt hur essentiell en lagstiftning som expropriationslagen är. En skälig ersättning måste bedömas både ur säljaren och köparens perspektiv. Med lagstiftning som expropriationslagen, är det möjligt för köparen att inte betala för mycket i de fall säljaren brukar sitt strategiska markinnehav för att gå med en monopolvinst. Markåtkomst kan dock ske med tvång för att kunna hindra den monopolvinst som med sannolikhet inträffar.25 Likaså skyddar lagstiftningen säljaren för att inte ersättas med ett för lågt belopp.
4.4 Ersättning vid frivilliga överenskommelser
För att en frivillig försäljning av mark ska uppnås är den grundläggande förutsättningen att säljaren och köparen har olika uppfattningar om vad markvärdet är.
Säljaren i en sådan situation har sannolikt ett mer omfattande värde på den berörda egendomen än vad köparen hade tänkt att betala. Överenskommelsen om priset resulterar då att hamna mellan de olika värdena. Om beloppet sedan närmar sig säljarens värde av marken får säljaren en större andel av vinsten. Priset är i detta fall endast en fördelningsfråga mellan parterna och har ingen betydelse för den totala vinsten som köparen eller säljaren tar del utav.26
24 Michelman, Property, Utility and Fairness: Comments on the Ethical Foundations of ”Just Compensation”.
1967.
25 Vesterlins ordlista.
26 Sjödin, s. 20.
14
Werin skriver om reservationspriset, som är det belopp som fastighetsägare minst kräver för att sälja sin fastighet frivilligt, samt det belopp köparen maximalt är villig att betala för.27 Reservationspriset innebär:
• Det individuella värdet som grundar sig på den nyttan köpare respektive säljaren anser att fastigheten har.
• Den del av vinsten som uppkommer genom försäljningen.
• Kompensation för transaktionskostnader såsom arbete, förhandlingar och utgifter som uppstår under överlåtelsens gång.
Köpare och säljare vill erfara en vinst för att sälja eller köpa egendomar. Säljaren är normalt inte tillfreds med att sälja fastigheten för ett oförändrat pris och befinna sig i exakt likadan situation efter försäljningen som innan köpet av fastigheten. Det 25 procentiga påslaget som tillkom i 2010 års reform är av denna anledning användbar för att närma sig säljarens reservationspris, vilket skrivs fram i 4 kap. 1 § ExL.
Expropriationslagen 4 kap. 1 §
För en fastighet som exproprieras i sin helhet ska, i den mån inte annat följer av vad som sägs nedan, löseskilling betalas med ett belopp som motsvarar fastighetens marknadsvärde. Exproprieras en del av en fastighet, ska intrångsersättning betalas med ett belopp som motsvarar den minskning av fastighetens marknadsvärde, som uppkommer genom expropriationen.
Uppkommer i övrigt skada för ägaren genom expropriationen, ska även sådan skada ersättas.
Därutöver ska ytterligare löseskilling respektive intrångsersättning betalas med 25 procent av marknadsvärdet respektive marknadsvärdeminskningen. Detta gäller dock inte när expropriation sker för ändamål som avses i 2 kap. 7 §.
Expropriationsersättning ska inte betalas för mark eller annat utrymme som ingår i allmän väg och som enligt en detaljplan ska användas för en sådan allmän plats för vilken kommunen är huvudman.
Har den exproprierande åtagit sig att vidta åtgärd för att minska skada, ska hänsyn tas till det när ersättningen enligt första stycket bestäms, om åtagandet är sådant att det skäligen bör godtas av den ersättningsberättigade.
Exproprieras fastighet till vilken den exproprierande har nyttjanderätt eller servitutsrätt, ska vid bestämmande av fastighetens värde hänsyn inte tas till förbättring, vilken fastigheten har vunnit genom arbete eller kostnad, som den exproprierande eller föregående innehavare, vars rätt har övergått till denne, lagt ned på fastigheten utöver vad som ålegat honom
27 Werin, Expropriation – en studie lagstiftningsmotiv och ersättningsrättsliga grundprinciper. 1978, 83.
15
5 Ändringarna i expropriationslagens ersättningsregler
Presumtionsregeln infördes i lagen i samband med att expropriationslagen utvecklades och trädde i kraft 1973. Presumtionsregeln, som numera har upphört, var ett tillvägagångssätt för kommun att spara in på kommunala medel i form av skatteintäkter genom att begränsa ersättningen. Bestämmelsen gick ut på att fastighetsägare som blev exproprierade emellanåt inte hade rätt till ersättning i form av förväntningsvärden.28 Det som utmärktes med regeln var framför allt att ersättningen vid ett tvångsförvärv inte alltid bestämdes till det gällande marknadsvärdet.29
I samband med paragrafens borttagande infördes ett nytt stycke i 4 kap. 1 § ExL, om ett schablontillägg på 25 procent som, skall betalas till fastighetsägarna utöver marknadsvärdet på den fastighet som blir exproprierad genom inlösen eller intrång.
5.1 Presumtionsregeln
Förväntningsvärden är värden som bygger på att förhoppningar om en viss tillåten markanvändning skall ändras, exempelvis genom att en ny översiktsplan beslutas eller andra samhälleliga beslut. Fram till 1970 talet diskuterades det vem som har rätt att tillgodogöra sig en sådan värdeökning av att ett visst beslut, antingen det allmänna eller den enskilde fastighetsägaren. Miljonprogrammet var en grund till den diskussionen då målet för kommunerna var att bygga en miljon nya lägenheter mellan slutat av 1960-talet och början av 1970-talet. Då kommunerna bekostade investeringar i bland annat planer och infrastrukturer resonerades det kring hur mark skulle tillhandahållas billigt.
Kommunerna uppmanades att köpa mark som behövdes för bostadsbyggande och det var då begreppet ”aktiv markpolitik” präglades. Det ansågs inte rimligt att kommunerna skulle betala ett högre pris på marken till följd av de förväntningsvärdena som uppstod efter kommunernas beslut. Detta ansågs vara en oförtjänt markvärdestegring, som bara borde tilldelas det allmänna och inte den enskilde ägaren. År 1971 infördes den så kallade presumtionsregeln i expropriationslagen.30
Expropriationslagen 4 kap. 3 §
När löseskillingen bestäms, skall sådan ökning av fastighetens marknadsvärde av någon betydelse som har ägt rum under tiden från dagen tio år före ansökan om expropriation, dock högst femton år före talans väckande vid domstol, räknas ägaren tillgodo endast i den mån det blir utrett, att den beror på annat än förväntningar om ändring i markens eller utrymmets tillåtna användningssätt. Avser expropriationen en del av en fastighet, skall vad som sagts nu om beräkning av marknadsvärde tillämpas i fråga om värdet före expropriationen.
Värderingen skall göras med hänsyn till fastighetens skick när ersättningsfrågan avgörs eller, om fastigheten dessförinnan har tillträtts eller
28 Prop. 2009/10:162, s. 43.
29 Kalbro, Thomas. Har expropriationslagens presumtionsregel spelat ut sin roll? 2010, s. 537.
30 Sjödin, s. 87.
16
övergått på den exproprierande enligt 6 kap. 10 §, när tillträdet eller övergången skedde.
Har det före ansökan om expropriation meddelats beslut om en detaljplan och innebär planen att marken eller utrymmet skall användas för enskilt bebyggande, skall första stycket tillämpas endast på värdestegring som har inträffat efter beslutet.
Avser expropriationen bebyggd fastighet som innehas i huvudsakligt syfte att bereda bostad åt ägaren och honom närstående, gäller den begränsningen för tillämpningen av första stycket att löseskillingen ej i något fall får bestämmas till lägre belopp än som fordras för anskaffning av annan likvärdig bostadsfastighet.
I den mån det blir utrett att värdestegringen utan att ha samband med förväntningar om ändring i markens eller utrymmets tillåtna användningssätt beror på inverkan av det företag för vars genomförande expropriation äger rum, gäller 2 §.31
Regeln, som tidigare återfanns i 4 kap. 3 § ExL, utgick ifrån att markägare som skulle bli exproprierade fick en ersättning bestämd dels genom fastighetens marknadsvärde dels vid vissa tillfällen genom en utredning. Denna utredning baserade sig på att återblicka och se över om de värdehöjande effekterna på fastigheten berodde på expropriationen eller om det var en naturlig ökning eller investering.
Fastighetsägare fick endast tillgodogöra sig denna värdestegring om de kunde bevisa att den värdehöjande åtgärden berodde på egna investeringar och inte genom att kommunen tänkt ändra markanvändningen i framtiden. För att ytterligare en ersättning som är baserat på
förväntningsvärden skulle betalas ut krävdes
det att fastighetsägaren skulle bevisa att uppräkningen skett senast tio år före ansökningen om expropriation eller högst 15 år före talan väckts i domstol.
Således får inte värdestegringen bero på att Trafikverket exempelvis har tänkt att bygga ut en ny infrastruktur eller att kommunen expanderat områdets kommunikationer som direkt skulle medföra ett ökat marknadsvärde.
Alltså sker det oftast en positiv förändring i marknadsvärdet för den mark som tänkt bli exproprierad. Markägarnas fastighet ökar i värde när kommunen genom en detaljplan tänkt ändra den tillåtna markanvändningen.32
En presumtionstidspunkt är exempelvis den dag en detaljplan blivit antagen. Om en värdestegring hade bildats efter presumtionstidspunkten och förhöll sig till förväntningar som uppkom vid ändring av en tillåten markanvändning, skulle denna reserveras av den som exproprierar. Fastighetsägarna fick dock tillgodogöra sig övriga värdestegringar.33
31 4 kap. 3 § expropriationslagen.
32 Ibid., s. 539.
33 Sjödin, s. 93.
17
5.2 Motiv till borttagande av presumtionsregeln
År 2010 lämnade regeringen över förslag till riksdagen gällande höjningar av ersättning vid tvångsförvärv, avskaffandet av presumtionsregeln, införandet av schablontillägget samt diskussioner gällande borttagandet av toleransavdraget i både 4 kap. 2 § ExL och 32 kap.
miljöbalken. Syftet med propositionen var framförallt att stärka äganderätten då det numera även är de enskilda verksamhetsidkarna som exproprierar och ämnar bedriva en aktiv markpolitik för att generera vinst.34
I utredningen framfördes motiv gällande varför presumtionsregeln inte längre behövdes. Det var bland annat på grund av att bostadsmarknaden inte längre var densamma sedan bestämmelsens införande och att flera av skälen för bevarandet av presumtionsregeln inte längre var aktuella.35 Syftet med presumtionsregelns införande på 1970-talet var att bibehålla ersättningar vid tvångsförvärv av mark till ett lågt belopp. Inte heller ansågs det vara rimligt för de som exproprierar att betala för ökningar av fastighetsvärdena som åstadkommit genom det allmännas bidrag.36
Om fastighetsägarna anses oförtjänta till denna värdestegring som normalt inte berott på deras insatser och bidrag, vilken ersättning bedöms då vara skälig? Idag tar de exproprierade fastighetsägarna del av förväntningsvärden då de blivit ersättningsgilla i samband med presumtionsregelns avskaffande. Med grundläggande hänsyn till äganderätten skall den som blir exproprierad bli ersatt för alla ekonomiska förluster som medföljer.37
I propositionen framgår det att de skäl som låg bakom införandet av presumtionsregeln inte längre var gällande år 2010.
Remissinstanserna som var Vägverket, Banverket, Sveriges Kommuner och Landsting etc. förespråkade bibehållandet av presumtionsregeln.
Yttranden framförda av Sveriges Kommuner och Landsting samt Väg- och Banverket i remissinstanserna, innebar att expropriander inte skulle behöva betala för förväntningsvärden som åstadkommits via deras egen verksamhet. Regeringen bedömde att det i propositionen att flera värdehöjande faktorer som ledde till förväntningsvärden, uppenbarligen låg utom fastighetsägarnas behärskning.
Med hänsyn till äganderätten skall fastighetsägare kompenseras för fastighetens hela marknadsvärde, alltså förväntningsvärden inkluderat. I de fall förväntningsvärden tillkommer via expropriationsföretag ryms dessa istället av influensregeln i 4 kap. 2 § ExL. Presumtionsregelns borttagande ansågs vara en lättnad för dem “som har lite talan”, alltså fastighetsägarna och LRF.
5.3 Sambandet mellan influensregeln och presumtionsregeln
Influensregeln i 4 kap. 2 § ExL, är ytterligare en ersättning som kan bli aktuell vid expropriationsändamål. Om ett företag via en expropriation orsakat värdesänkande åtgärder på en fastighet som egentligen inte skulle uppkommit om det inte vore på grund av
34 Prop. 2009/10:162, s.1.
35 SOU 2008:99, s.18.
36 Prop. 1971:122, s.166; Hermansson, Magnus. Nyheter i expropriationslagstiftningen, s. 623.
37 Prop. 2009/10:162 s. 56; Regeringskansliet (2010). Ersättning vid expropriation.
18
expropriationen, skall denna skada betalas ut. Influensregeln innefattar både positiv och negativ inverkan på en fastighet som kan uppkomma vid expropriationsfall. Den positiva inverkan kallas företagsnytta och innebär att företaget orsakat en värdehöjande effekt. Detta kan i vissa fall avräknas mot ersättningen om det är skäligt. Skälighetsbedömningen baseras på huruvida nyttan eller skadan är orts- och allmänvanlig.38
I Värmdöledsmålet, NJA 1999 s 385 diskuteras vad orts- och allmänvanliga störningar innebär. Om en störning uppstår när en ny fabrik placeras intill en industriort där det är vanligt att sådana störningar uppstår, betraktas skadan vara ortsvanlig. Allmänvanlig skada kan exempelvis vara om en industribyggnad anläggs i ett område som tidigare inte varit en industriort, men störningarna är av allmänt förekommande under jämförliga förhållanden.39 Företagsskada innebär att markåtkomstföretaget orsakat en skada som berott på expropriationen. Om det visar sig att företagsskadan är orts- och allmänvanlig riskerar fastighetsägaren att inte få någon ersättning enligt 4 kap. 2 § ExL. Om företagsskadan visserligen inte visar sig vara orts- och allmänvanlig betalas ersättning för skadan. Influensregeln innebär att expropriationsföretaget och dennes värdeinverkan bortses ifrån ersättningsbestämningen (se figur 2 nedan). Ifall företagsnytta samt företagsskada uppkommer vid en expropriation, skall en skälighetsbedömning göras baserat på om en ersättning skall betalas ut för skadan, eller om nyttan ska avräknas ersättningen enligt influensregeln. Det bestämda värdet för fastigheten är det värde fastigheten skulle haft såvida expropriationsföretaget inte hade påträffats.
I SOU 2008:99 föreslogs en förändring av influensregeln, bland annat att ersättning för förekommande företagsnytta alltid skulle betalas ut till fastighetsägarna. Förslaget blev inte genomförbart men regeringens förslag innebar istället att inte tillämpa toleransavdrag vid expropriationsersättningar. Regeringen föreslog även att stryka toleransavdragets ersättning för miljöskada. Toleransavdrag gjordes under vissa fall när ersättningen bestämdes med influensregelns praktiserande. Regeringen beslutade därför att behålla influensregeln intakt i propositionen.40
Remissinstanserna i utredningen påpekade att det fanns ett samband mellan influens- och presumtionsregeln. Presumtionsregeln betraktades vid vissa tillfällen som en förenkling av influensregeln för de ovissa fall som uppstår när förväntningsvärden är inbundna till en fastighet. Värdehöjande faktorer på en viss mark är många och i flera omständigheter sammankopplade. Av denna anledning blir det svårt att skilja mellan en värdestegring som uppkommit av allmän karaktär, som exempelvis detaljplaner och en nytta som uppkommit av företaget. Svea hovrätt framförde i propositionen till lagändringen, att behandling av presumtions- och influensregeln skall betraktas lika. Antingen hävs både influens- och presumtionsregeln eller bibehålls de oförändrade. Regeringen framförde i propositionen att det saknades skäl för att tillämpa influensregeln på de förväntningsvärden som uppkommit av expropriationsföretaget.41
38 Sjödin, s. 75.
39 NJA 1999, s.385.
40 Prop. 2009/10:162, s. 58.
41 Ibid., s. 57.
19
Figur 2 Prövning av företagsskada enligt influensregeln42
5.4 Schablontillägget
Schablontillägget är det 25 procentiga påslaget en fastighetsägare tillgodogör sig på en marknadsvärdeminskning vid expropriativa fall. Det schabloniserade beloppet utgår ifrån det pris som fastigheten sannolikt skulle ha vid en försäljning på en fri och öppen marknad. Vid värdering av marknadsvärdet togs inte hänsyn till att fastighetsägaren inte själv tagit initiativ till försäljning då ägaren tvångsvist blivit av med egendomen. Ersättningsreglerna som tillkom år 2010 innebar att ta hänsyn till vad ägaren frivilligt skulle sålt fastigheten för på en fri och öppen marknad med hjälp av det 25 procentiga påslaget.43
Werin som nämndes i kapitel 3 och 3.1 var bakgrunden till de nya ersättningsreglerna. I studien han skrev år 1978 att reservationspriset som riktlinje vid ersättningar skulle leda till problem vid värderingen. Ersättningen skulle vara orimlig och problematisk att ersätta fastighetsägarna för reservationspriset. Därför föreslog Werin i artikeln att skapa en regel som resulterar i att ersättningarna genomsnittligt hamnar runt reservationspriset via ett tillägg om ett visst procenttal.44
42 Sjödin, s. 86.
43 Regeringskansliet (2010). Ersättning vid expropriation.
44 Werin, Expropriation – en studie lagstiftningsmotiv och ersättningsrättsliga grundprinciper. 1978, s. 106.
20
I SOU 2008:99 utgick remissinstanserna från den dåvarande paragrafen 4 kap. 1 § ExL, att ersättning som determinerades genom domslut eller av myndighet fortfarande minst skall motsvara marknadsvärdeminskningen av berörd fastighet. I statens offentliga utredning togs även hänsyn till det individuella värdet med syftet att underlätta situationer där fastighetsägare utnyttjar monopolställningar och begär orimliga priser. Argumenten som framfördes med syfte att motverka detta var att försöka efterlikna en fri marknad eftersom de flesta fastighetsägarna inte frivilligt säljer fastigheten om inte reservationspriset minst uppnås. Därför föreslogs det i utredningen att utöver marknadsvärdeminskningen eller övriga ekonomiska skador, innefatta ett schablontillägg på 25 procent. Ett värde som detta var svårt att uppskatta och fastställdes därför som ett schablontillägg på 25 procent.
Markägare och LRF drev i många år att ersättningsbesluten för markintrång och inlösen skulle höjas. Efter bearbetandet av utredningen kom regeringen fram till slutsatsen att ersättningen för markåtkomster revideras till marknadsvärdet plus 25 procent av marknadsvärdet. Trots att målet var att uppnå 50 procent. Fredrik Bonde säger i en artikel skriven av Härje Rolfsson 2009 att markpriset är en liten del av kostnaden i förhållande till summan av ett väg- eller järnvägsbyggens totala kostnad.45 Alltså ansågs det att en förhöjd ersättning inte skulle påverka myndighetens projekt, men ställa fastighetsägaren i en bättre sits.
Reformen fick även kritiska kommentarer ifrån diverse jurister. I samband med lagändringen diskuterades även vilka konsekvenser reformen skulle kunna få för enskilda fastighetsägare som kunde tillgodogöra sig en vinst vid expropriationsrelaterade situationer kontra en frivillig uppgörelse. Vidare spekulerades det huruvida den enskilde fastighetsägaren förväntades vägra frivilliga försäljningar eftersom ett framtvingande av en expropriation istället skulle distribuera 125 procent.46 I den dåvarande expropriationslagstiftningen betalades expropriationsersättning utifrån vad fastigheten skulle ha inbringat på en fri och öppen marknad utan att beakta ägarens inställning till försäljning. I propositionen hävdar regeringen att denna utgångspunkt borde ha ifrågasatts. Förövrigt kan även ett ianspråktagande ske och då vid en tidpunkt då fastighetsmarknaden är labil. Regeringen ansåg också att vid en fastighetsvärdering skulle hänsyn tas till vad ägaren frivilligt skulle sälja sin fastighet för. Av denna anledning beviljades förslaget om 125 procents ersättning vid markåtkomst.
Det 25 procentiga påslaget kritiserades av jurister och myndigheter, däribland Naturvårdsverket. Det ansågs olämpligt och obefogat att tillämpa och applicera 25 procents påslag på varje rådande markåtkomstssituation. Det uttrycktes skepsis huruvida en oanvänd markplätt kunde ha ett liknande individuellt värde som exempelvis en fastighet som tidigare ärvts ifrån tidigare generationer, alltså att inte erbjuda schablontillägget vid varje situation där expropriation föreligger.
Naturvårdsverket var dock enbart öppna för förslaget om presumtionsregelns avskaffande om förslaget om det 25 procentiga påslaget inte genomfördes.47
45 Rolfsson, H., Strid om ökad ersättning för markintrång.
46 Bengtsson, Bertil. Nya ersättningsfrågor i ersättningsrätten, 2010, s. 729.
47 Prop. 2009/10:162, s. 54.
21
6 Remissinstansernas synpunkter på lagändringarna
Här kommer det att presenteras vad de olika remissinstanserna i propositionen hade för åsikter om de nya ersättningsreglerna. Vidare skrivs det i propositionen om vilka effekter samtliga aktörer skulle beröras av, vad gällde lagändringarna 4 kap. ExL.
Den samlade årliga avgiften 2008 för markåtkomst uppskattades i utredningen till att vara cirka 1,5 miljarder kronor inkluderande tvångsförvärv och frivilliga överenskommelser.
Energisektorn stod för ungefär 370 miljoner kronor, 200 miljoner kronor för allmänna vägar, järnvägar för 140 miljoner kronor, naturvård för 675 miljoner av vilka 270 miljoner kronor omfattades av intrångsersättningar och civilrättsliga avtal vid fastighetsförvärv.48 Enligt propositionen fick det 25 procentiga påslaget inverkan på ersättningen vid utbetalande av intrångsersättningar och löseskillingar då ersättningen bedömdes bli högre med schablontillägget.
Presumtionsregeln och toleransavdragets avskaffande ansågs inte ha haft en liknande effekt på ersättningsnivån eftersom förändringen istället berodde på förhållandena i det enskilda fallet. Resultatet av presumtionsregelns avskaffande skulle inte uppenbara sig förrän förväntningsvärden uppkommit för en fastighet då sådana värden före reformen inte var ersättningsgilla. Alltså betraktades de ekonomiska konsekvenserna att bli betydande i de fall där förväntningsvärdena skulle bli ersatta fullt ut. Utredningen bedömde att reformen inte skulle medföra betydande påverkan på den generella samhällsekonomin, undantagsvis naturvårdens område.49
6.1 Schablontilläggets införande
I propositionen utreddes vilka konsekvenser som kunde bli giltiga för staten och kommunerna på grund av de uppdaterade lagändringarna. Som tidigare diskuterats bestred olika parter och aktörer ändringar i sina remissinstanser. För den ändrade ersättningsregleringen som framfördes i utredningen 2008:99, delade flera parter lika åsikter i att äganderätten borde stärkas.
Remissinstanser som innefattades av Länsstyrelsen i Västerbottens län och Avdelningen för fastighetsvetenskap vid Kungliga Tekniska Högskolan (KTH), var överens om att omständigheterna i samhället hade förändrats och talade för en ombildning av ersättningsreglerna. Instanserna som var emot reformen gällande schablontillägget, var exempelvis:
• Sveriges Kommuner och Landsting
• Affärsverket Svenska Kraftnät
• IT&Telekomföretagen
• TeliaSonera AB
• Telenor Sverige AB
• Hi3G Access AB i Sverige
• Teracom AB.
48 Prop. 2009/10:162, s. 84.
49 Ibid., s. 85.
