6 Infrastrukturpolitik – mer än investeringar
6.2 Prissättning av infrastruktur
Vi har hittills argumenterat för att den samhällsekonomiska kalkylen kan användas för att ge underlag för om och hur samhället bör (eller inte bör) utöka det existerande nät- verket av vägar och järnvägar. Samhällsekonomiska analyser och kalkyler kan dock tillämpas för en vidare uppsättning frågor kring infrastruktur. Prissättningsfrågan, dvs. frågan om vilket pris som ska tas ut för att få använda infrastrukturen, handlar om hur man kan säkerställa att de tillgångar som finns verkligen används på ett effektivt sätt. Det är sedan länge känt inom ekonomisk teori att sådana priser bör sättas på en nivå som motsvarar marginalkostnaden för att använda vägen eller banan. Med marginal- kostnad avses den kostnad som uppstår när trafikmängden ökar. Genom att ta betalt för marginalkostnaden är tanken att trafikanterna i sina beslut om att köra eller åka tar hän- syn till de kostnader man förorsakar infrastrukturhållaren och i förlängningen samhället som helhet.
En viss del av marginalkostnaden avser det slitage som uppstår då en väg eller bana används. Personbilar sliter mycket lite på vägen medan lastbilar sliter betydligt mer och man sliter mer ju högre lasten per fordonsaxel är. Axellasten bestäms av fordonets och lastens vikt liksom antalet axlar det är utrustat med. Slitagets omfattning beror också på vägens kvalité. Också inom järnvägen uppstår ett slitage när lok och vagnar kör på banorna.
I nätverk med mycket trafik uppstår trängsel. Också detta är en marginalkostnad efter- som tillkommande fordon innebär att det tar lite längre tid att komma fram för alla fordon som redan finns i systemet. Trängselskatten i Stockholm är ett uttryck för hur man försöker internalisera trängseln, dvs. få trafikanterna att anpassa sig till det faktum att man som enskild bilist förorsakar trängsel.
I järnvägsnätet uppstår inte trängsel på samma sätt som på vägar. Istället leder en hög efterfrågan på tåglägen till att tågen packas tätare i tidtabellen. Därmed pratar man om att antalet tåglägen är begränsade eller knappa. Därför ser man heller inga köer på banorna, utan i stället hanteras konflikter om knappt spårutrymme i den tidtabell som fastställs långt innan trafiken påbörjas. Knappheten manifesteras därför i att alla operatörer inte ges utrymme i tidtabellen eller genom att man tvingas acceptera sämre avgångstider än vad man idealt vill. Inga avgifter används idag för att ta betalt för och hushålla med den knappa tillgången på utrymme i järnvägsnätet.
Utöver de marginalkostnader som är direkt kopplade till infrastrukturen kan också så kallade externa effekter uppstå. Detta är effekter som påverkar andra i samhället och som inte med automatik beaktas av den som ger upphov till effekten.
På såväl järnvägar som vägar kommer det enskilda fordonets framförande att påverka olycksrisken också för andra trafikanter. Detta kan också utgöra en extern effekt som bör påverka storleken på den avgift som tas ut.
Den andra huvudgruppen av effekter är kopplad till trafikens miljöpåverkan. Utsläpp från förbränningsmotorer ger upphov till utsläpp i form av partiklar, NOx och CO2. Om man inte tar betalt för dessa utsläpp har inte heller den enskilde trafikanten anledning att fullt ut beakta att man påverkar hälsa och livsförutsättningar också för alla andra. Mot- svarande gäller det buller som trafiken ger upphov till.
Frågan är mot denna bakgrund hur de priser – de skatter och avgifter – som idag tas ut för att använda infrastruktur förhåller sig till den samhällsekonomiska marginalkost- naden för att köra på vägar och järnvägar. Det har under åren genomförts ett antal studier av denna fråga och man kan mycket rapsodiskt sammanfatta det som tycks vara huvudslutsatserna av sådana beräkningar på följande sätt:
• Persontrafik på landsbygd betalar approximativt för de externa effekter man ger upphov till. Så är inte fallet i tätorter och i synnerhet större städer där först och främst trängseln inte är prissatt på ett tillfredsställande sätt
• Lastbilstrafiken betalar inte heller för sina marginalkostnader på landsbygd. Detta gäller i synnerhet tunga fordon som framförs på mindre vägar där slitaget kan vara högt
• Inte heller järnvägen betalar för sina samhällsekonomiska marginalkostnader. Det finns flera studier som pekar på att de avgifter för slitage som idag tas upp är lägre än de marginalkostnader som trafiken medför. Man tar inte heller betalt för trängsel trots de kapacitetsproblem som finns i järnvägsnätet.
Till denna enkla sammanfattning kommer den osäkerhet som finns kring det ”korrekta” priset för trafikens växthusgaser. Diskussionen kring hur man ska få ner utsläppen av CO2 pågår och det finns ännu inga säkra slutsatser att dra i denna fråga. I synnerhet den sistnämnda dimensionen av prissättningsproblemet behandlas ytterligare i Nilsson och Pyddoke (2009).
Det finns också anledning att peka på en mycket påtaglig koppling mellan avgiftsuttag och behovet av investeringar. I den utsträckning man inte tar fullt ut betalt för trafikens marginalkostnader är det ”för billigt” att åka eller resa. Det betyder att fler åker än vad som vore önskvärt, att det blir trångt i systemet och att man därför får en efterfrågan på investeringar som kan lösa upp de svåraste flaskhalsarna. En mera rättvisande prissätt- ningspolitik minskar därför behovet av investeringar.
Vi ska avslutningsvis komplettera diskussionen kring en generellt optimal prissättning med ett par exempel på hur man kan använda samhällsekonomisk analysmetod för att avgöra det lämpliga med att införa nya ekonomiska styrmedel. Det första exemplet är den analys som gjorts av lämpligheten av att införa kilometerskatter på lastbil (SIKA, 2007:5). Syftet med en sådan skatt skulle vara att få ytterligare ett styrmedel för att påverka när och var tunga fordon körs. Analysen använde sig av ett samhällsekonomiskt synsätt och visade att nackdelen med kilometerskatten är att kostnaderna för att in- stallera teknisk utrustning i fordonen och för att administrera systemet kan bli så stora att det är oklart om det är samhällsekonomiskt motiverat att göra detta.
En annan prisreform inom transportområdet som nyligen utvärderats är trängselav- gifterna i Stockholm (Transek, 2006:31). I tabell 6.1 sammanfattas resultaten av denna analys.
Tabell 6.1 Samhällsekonomiska effekter av trängselskatten i Stockholm. Miljoner kronor per år. Källa: Eliasson (2009).
Nytta (+)/kostnad (-)
Konsumentöverskott
Kortare restid 536
Säkrare restid 78
Nettoeffekt; förluster för de som inte längre kör bil – nytta för nya bilister -74
Betald trängselskatt -804
Ökad trängsel I kollektivtrafiken -15
Summa trafikanteffekter -279
Externaliteter
Minskade utsläpp av växthusgaser 64
Effekter på hälsa och andra miljöeffekter 22
Ökad trafiksäkerhet 125
Summa externa effekter 211 Kostnader och intäkter för offentlig sektor
Intäkter från trängselskatten 804
Ökade intäkter i kollektivtrafiken 138 Minskade intäkter från drivmedelsskatter -53 Kostnader för att bibehålla standarden i kollektivtrafiken -64
Kostnader för uppbördssystemet -220
Finansiellt saldo för offentlig sektor 606
Skatteeffekter
Minskad snedvridning av skattesystemet 182 -65 Lägre indirekta skatter
Av tabellen framgår att man använder samma parametrar och nyttoberäkningar som i en investeringskalkyl. Trängselskatten bidrar till att förkorta restiden för dem som fort- sätter att använda bilen, vilket värderas till över 500 milj. kr. Osäkerheten om när man kommer fram minskar, vilket är en samhällsekonomiskt värdefull aspekt på den nya situationen (78 mkr). Till följd av att somliga resenärer byter från bil till kollektivt färdmedel eller slutar att resa helt faller en del konsumentnytta bort (-74 mkr). Trafi- kanterna betalar en skatt vilket kostar dem ca 800 mkr, men detta är också en intäkt för samhället. Konsekvensen blir att skattebetalningen aldrig slår igenom på utfallet av den samhällsekonomiska kalkylen annat än via den minskade snedvridningen i beskattnings- systemet (182 mkr).
Samtidigt som trafikanterna, främst bilförarna som passerar tullarna, som grupp förlorar nästan 300 milj. kr, tjänar invånarna i Stockholm i form av bättre miljö och trafiksäker- het över 200 milj. kr på att skatten införs. Förutom intäkterna från trängselskatten som redan behandlats ökar intäkterna från kollektivtrafikresenärer med 138 milj. kr samtidigt som kostnaderna för den utökade trafiken uppgår till 64 milj. kr. Med ett bortfall av in- täkter från drivmedelsskatten inräknat är den sammanlagda nyttan över 600 milj. kr när man också tagit hänsyn till kostnaderna för intäktsuppbörd etc.
Som tidigare noterats kan trängselskatten uppenbarligen fungera som ett alternativ till att investera i nya vägar som passerar förbi tätorter eller till stadsmotorvägar. På mot- svarande sätt är det möjligt att styra efterfrågan på järnväg med avgifter. Det finns flera tänkbara tillvägagångssätt för att göra detta. En möjlighet är att innan en tidtabellägg- ningsprocess inleds deklarera att somliga banavsnitt vid vissa tidpunkter är överbe- lastade och att det kommer att kosta en viss summa om man vill köra tåg vid dessa tider. Det finns också möjlighet att justera dessa priser under tidtabelläggningsprocessen för att säkerställa att man ligger på ”rätt” nivå, dvs. en nivå som garanterar att man får vare sig för hög eller för låg efterfrågan på tillgång till trånga delar av nätet. Knapphetsav- gifter på järnväg kan på detta sätt användas som ett alternativ till nyinvesteringar och kan under alla omständigheter förbättra resursanvändningen fram till dess att man hunnit genomföra kapacitetsförstärkningar.