Det här kapitlet kommer i första hand behandla rätten till fri rörlighet som följer av unionsmedborgarskapet. Rörlighetsdirektivet kommer att stå i fokus för denna rätt. Kapitlet kommer även att definiera vilka kategorier av EU-medborgare tillhör de ekonomiskt aktiva och vilka EU-medborgare som faller utanför detta. Syftet är härvid att fastställa om det finns en rätt till utbildning för ekonomiskt aktiva personer.
I detta kapitel kommer även medlemsstaternas möjlighet att undanta bistånd för studier till dess medborgare har permanent uppehållsrätt att tas upp och för vilken kategori av EU-medborgare detta undantag gäller. En viktig fråga är också om anställda och egenföretagare har rätt till likabehandling ifråga om bistånd till uppehälle för studier i form av studiebidrag eller studielån innan de förvärvat permanent uppehållsrätt. Det andra undantaget på likabehandlingsprincipen kommer även att behandlas. Här är syftet att fastställa om tillträde till kostnadsfri utbildning räknas som socialt bistånd och om rätten till utbildning kan begränsas genom denna undantagsbestämmelse.
Avslutningsvis kommer rätten till utbildning enligt Europeiska unionens stadga om mänskliga rättigheter att behandlas och även hur denna stadga också förhåller sig till Europakonventionen.
4.1 Rätten till fri rörlighet
4.1.1 En historisk återblick
Innan man studerar rätten till fri rörlighet är det av stor vikt att förstå dess historiska bakgrund. Med den historiska bakgrunden menas ändamålet och det bakomliggande syftet med rätten. De fyra friheterna utgör basen i den inre marknaden. Dessa är fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer. Fri rörlighet för personer är en av dessa grundläggande friheterna på den inre marknaden, som omfattar ett område utan inre gränser, där denna frihet säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördraget.98
Rätten till fri rörlighet inom EU var inte en frihet som alla EU-medborgare kunde åtnjuta i början av 1960-talet. För att en EU-medborgare skulle kunna utnyttja denna frihet förutsattes att vissa krav var uppfyllda. Det krävdes i första hand att man var medborgare i en medlemsstat
28
och att man var ekonomisk aktiv i det hänseendet att man var arbetande.99,100 Det var dessutom inte heller möjligt att flytta eller röra sig fritt om man inte hade ett arbete i den medlemsstaten man ville resa till.101 Under 1960-talet utvecklades den fria rörligheten för personer för att även inkludera personer som hade tillräckliga resurser och sjukförsäkring. Detta var alltså oberoende om man som EU-medborgare hade ett arbete i den mottagande medlemsstaten. Maastrichtfördraget102 antogs 1993 och då infördes EU-medborgarskapet.103 Detta innebar att man kunde börja utöva sin rätt till fri rörlighet inom unionen och det var längre inte nödvändigt att vara ekonomiskt aktiv för att kunna uppbära rätten.
Slutligen kom rörlighetsdirektivet 2004/38/EG som samlade den spridna lagstiftningen. Idag föreligger inga strikta bestämmelser avseende ekonomisk aktivitet för att man skall kunna utnyttja rätten till fri rörlighet. I synnerhet tas de ekonomiska kraven bort från de tre första månaderna av vistelsen i värdstaten. Emellertid måste personen däremot visa att han eller hon har tillräckligt med resurser för att kunna stanna och bo i landet. Detta kommer att diskuteras mer utförligt i delkapitlen nedan.
4.1.2 Principen om tilldelade befogenheter
En mycket central fråga är vilken kompetens som unionen har för att fatta för medlemsstaternas bindande beslut inom olika områden. Omfattningen av unionens beslutsmakt varierar emellertid högst väsentligt mellan olika områden och på många områden saknar EU i huvudsak egna maktbefogenheter. Områden där unionen har kompetens kan rådet och Europarlamentet oftast fatta majoritetsbeslut som är bindande för medlemsstaterna.104
I Artikel 1.1 i unionsfördraget stadgas att medlemsstaterna har upprättat Europeiska unionen mellan sig genom fördraget och tilldelat den befogenheter för att kunna uppnå de gemensamma målen.105 Den tilldelade kompetensen stadgas i Artikel 5.1 FEU och den handlar om att EU:s verksamhet bygger således på den kompetens som medlemsstaterna har överlåtit på EU genom fördragen. Enligt Artikel 5.2 FEU stadgas principen om tilldelade befogenheter. Den innebär att Unionen ska handla inom ramen för dessa sina tilldelade befogenheter för att nå de i
99 Barnard, Catherine, The substantive law of the EU: the four freedoms, 4. ed., Oxford University Press, Oxford, 2013, s. 229
100 Definitionen av arbetstagare finns i kapitel 3.5.
101 Barnard, Catherine, The substantive law of the EU: the four freedoms, 4. ed., Oxford University Press, Oxford, 2013, s. 229 ff.
102 Även känt som Fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget)
103 Artikel B (common provisions), Artikel 8a-8d Maastrichtfördraget, trädde ikraft 1993, OJ C 191 of 29.7.1992. 33
104 Bernitz, Ulf och Kjellgren, Anders, Europarättens grunder, 5uppl., 2015, s. 37.
29
fördragen angivna målen. Alla befogenheter som inte har tilldelats unionen tillhör medlemsstaterna.106 Unionen saknar vad som kallas för kompetens-kompetens107 dvs. befogenhet att själv tillerkänna sig ytterligare kompetens utöver de befogenheter som unionen tilldelats i fördraget.108
EU:s kompetenser är uppdelade i tre huvudkategorier: exklusiv, delad och stödjande kompetenser.109
När det avser den exklusiva kompetensen regleras den i Artikel 3 i FEUF. Den exklusiva kompetensen innebär att EU har exklusiv befogenhet att lagstadga och anta rättsligt bindande rättsakter.110 När EU har en delad kompetens innebär det att den delas med medlemsstaterna och båda parter har befogenhet att lagstifta. Delad kompetens stipuleras i Artikel 4 i FEUF och det är viktigt att notera att medlemsstaterna får utöva sin befogenhet i den mån EU inte utövar sin, eller har beslutat att inte längre att utöva den vilket också framgår i Artikel 2.2 FEUF.111
Stödkompetensen stadgas i Artikel 6 i FEUF och den innebär att EU endast har kompetens att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder.112
I denna avhandling är det av både relevans och intresse att fastställa inom vilka kompetensområden rörelsefriheten och utbildning faller in under. Rätten till fri rörlighet är ett område där EU har delad kompetens med medlemsstaterna.113 När det avser utbildningsfrågor har EU endast kompetens att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder. Det innebär således att medlemsstaterna har huvudansvaret att lagstifta när det avser denna rättighet.114
4.1.3 Unionsmedborgarskapet
Varje person som är medborgare i en medlemsstat är unionsmedborgare enligt Artikel 9 i FEU och Artikel 20 i FEUF. Nationalitetens definition avgörs i enlighet med de nationella lagarna i den berörda staten. Det nationella medborgarskapet kompletteras av unionsmedborgarskapet men den ersätter inte det nationella medborgarskapet.115 I mål C-135/08 Rottman mot Bayen
106 A.a. s. 37 ff.
107 Lånad term från tyskans Kompetenz-Kompetenz.
108 Bernitz, Ulf och Kjellgren, Anders, Europarättens grunder, 5 uppl., 2015, s. 38.
109 A.a. s. 38 f.
110 A.a. s. 38 ff.
111 A.a. s. 39.
112 A.a. s. 38-39.
113 Artikel 4 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF)
114 Artikel 6 (e) i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF)
115 Europeiska Unionens webbplats, Faktablad om Europeiska unionen; Unionsmedborgarna och deras rättigheter, Se definition av unionsmedborgarskapet
30
förklarades att ”unionsmedborgarskapet förutsätter ett medborgarskap i en medlemsstat men det är också ett juridiskt och politiskt koncept som är självständigt i förhållande till det nationella medborgarskapet. Unionsmedborgarskapet är mer än en samling rättigheter och det förutsätter en anknytning av politisk art mellan unionsmedborgarna. Den bygger på deras ömsesidiga åtagande att öppna sina respektive politiska gemenskaper för andra unionsmedborgare och för att skapa en ny form av medborgerlig och politisk solidaritet på europeisk nivå.”116 Unionsmedborgarskapet är alltså helt beroende av de nationella medborgarskapen i medlemsstaterna.117
Unionsmedborgarskapet regleras huvudsakligen i Lissabonfördraget och framförallt i Artiklarna 20–25 FEUF.118 Av Artikel 21 FEUF framgår att unionsmedborgarskapet idag utgör den generella grunden för att alla EU-medborgare ska ha rätt att röra sig fritt och uppehålla sig på andra medlemsstaters territorium.119 Artikel 21 har direkt effekt och en EU-medborgare kan sålunda grunda rättigheter direkt på sitt europeiska medborgarskap.120 De unionsmedborgare som tillhör vissa speciellt gynnade kategorier, i synnerhet arbetstagare och egenföretagare, samt deras familjemedlemmar, har dessutom ytterligare rättigheter till sitt förfogande.121 Förutom att dessa rättigheter som unionsrätten ger främst till EU-medborgare finns det också en del regler på området som är till förmån för vissa medborgare från tredje land och framförallt om dessa är en unionsmedborgares familjemedlemmar.122
Rätten att röra sig fritt och uppehålla sig i medlemsstaterna garanteras varje unionsmedborgare såvida det inte föreligger begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördraget. Omständigheter som kan begränsa den fria rörligheten är hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa, i offentlig tjänst samt i verksamhet förenad med offentlig maktutövning.123 EU-domstolen har uttalat att den fria rörligheten inte bara är av en grundläggande princip inom unionsrätten utan utgör dessutom en fundamental
http://www.europarl.europa.eu/atyourservice/sv/displayFtu.html?ftuId=FTU_2.1.1.html Senast hämtad: 20171124.
116 Mål C-135/08 Janko Rottman mot Freistaat Bayern, skillnaden förklarades av generaladvokat Poiares Maduro vid EU-domstolen (punkt 23).
117 C Barnard, The Substantive law of the EU. The Four Freedoms, 4 uppl., 2013, kap 12.
118 Med Lissabonfördraget åsyftas EU:s två grundläggande fördrag; Unionsfördraget (FEU) och Funktionsfördraget (FEUF).
119 Bernitz, Ulf och Kjellgren, Anders, Europarättens grunder, 5.uppl., 2015, s. 366.
120 A.a. s. 370.
121 Ytterligare bestämmelser om den fria rörligheten för arbetstagare och enskilda näringsidkare i artiklarna 45-62 FEUF.
122 Bernitz, Ulf och Kjellgren, Anders, Europarättens grunder, 5 uppl., 2014, s. 366.
31
rättighet. Det innebär således att Domstolen tolkar undantag och begränsningar av de fria rörligheterna snävt, medan friheterna själva ofta tolkats extensivt.124
4.1.4 Rörlighetsdirektivet 2004/38/EG
Rätten till fri rörlighet följer direkt av fördrag och grundläggande rättsprinciper och är inte beroende av sekundärlagstiftningen som rörlighetsdirektivet utgör. Rörlighetsdirektivet är emellertid viktig eftersom den har förtydligat rättsläget på området betydligt främst genom att ha kodifierat tidigare rättspraxis och kompletterat viktiga delar av äldre sekundärlagstiftning.125 Rörlighetsdirektivet rättigheter tillkommer alla unionsmedborgare samt deras familjemedlemmar så som make/maka och registrerat partnerskap.126,127 Vidare omfattas barn under 21 år och släktingar som är underhållsberättigade i rakt uppstigande led. Det betyder att barn och föräldrar till unionsmedborgarens make eller maka och registrerade partner omfattas också av definitionen.128, 129
Det kan tilläggas att de regler som syftar till och garantera de fyra friheterna i princip alla har tillerkänts direkt effekt, och kan således åberopas av enskilda inför nationella domstolar och myndigheter.130
4.1.4.1 Basrättigheterna
Unionsmedborgare omfattas av rätten till utresa och inresa utan andra villkor och formaliteter än ett giltigt identitetskort eller pass.131 Detta är dessutom det enda som erfordras för att man ska erhålla uppehållsrätt i en annan medlemsstat i högst tre månader.132
Artikel 6
Uppehållsrätt i högst tre månader
1. Unionsmedborgare skall ha rätt att uppehålla sig på en annan medlemsstats territorium i högst tre månader utan några andra villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt
identitetskort eller pass.
124 A.a. s. 366 f.
125 Bernitz, Ulf och Kjellgren, Anders, Europarättens grunder, 5uppl., 2015, s.367.
126 Artiklarna 20-25 FEUF.
127 Artikel 2.2.b Direktiv 2004/38/EG.
128 Artikel 2.2.c samt d Direktiv 2004/38/EG.
129 Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, 5 upp., 2014, s. 372
” Sverige implementerade direktivets bestämmelse genom att även innefatta sambor.”
130 A.a. s. 267.
131 A.a. s. 373.
32
2. Bestämmelserna i punkt 1 skall också tillämpas på familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren och
som innehar ett giltigt pass.
För att en unionsmedborgare ska kunna lagligen vistas i den mottagande medlemsstaten längre tid än tre månader föreligger det vissa krav.
Artikel 7
Uppehållsrätt för längre tid än tre månader
1. Varje unionsmedborgare skall ha rätt att uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium under längre tid än tre månader om den berörda personen
a) är anställd eller egenföretagare i den mottagande medlemsstaten, eller
b) för egen och sina familjemedlemmars räkning har tillräckliga tillgångar för att inte bli en
belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under vistelsen, samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten, eller
c) är inskriven vid en privat eller statlig institution, som är erkänd eller finansierad av den
mottagande medlemsstaten på grundval av dess lagstiftning eller administrativa praxis, med huvudsyftet att bedriva studier eller genomgå en yrkesutbildning
– samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten samt avger en försäkran till den behöriga nationella myndigheten, i form av en förklaring eller på något annat valfritt likvärdigt sätt, om att han har tillräckliga tillgångar för att kunna försörja sig själv och familjen, så att de inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens
sociala biståndssystem under deras vistelseperiod, eller
d) är familjemedlem som följer med eller ansluter sig till en unionsmedborgare som uppfyller
kraven i a, b eller c.
Alla unionsmedborgare som lagligen uppehåller sig i ett mottagarland har under sin tid där rätt till generell likabehandling.133 Detta innebär att de berättigade personerna som uppehåller
sig i mottagarlandet har tillgång till det sociala biståndssystemet på samma premisser som mottagarlandets egna medborgare.134 Medlemsstaterna har emellertid rätt till att göra undantag från likabehandlingsprincipen och inskränka just rätten till socialt bistånd under
133 Artikel 24.1 i rörlighetsdirektivet.
33
uppehållets tre första månader.135 Dessa rättigheter tillkommer även medföljande familjemedlemmar oberoende deras nationalitet.136
Alla unionsmedborgare som lagligen uppehåller sig i ett mottagarland har under sin vistelsetid rätt till generell likabehandling.137 I avsnitten nedan kommer rätten till utbildning analyserar i syfte för att fastställa om det utgör en del av det sociala biståndssystemet och därmed kan inskränkas.
4.1.5 Två huvudgrupper
Det föreligger förutsättningar som skall vara uppfyllda vid bestämmandet om en EU-medborgare har rätt till utbildning enligt EU-rätten. Syftet med detta avsnitt är att redogöra dessa två huvudgrupper och vilka rättigheter som medföljer för respektive kategori.
Dessa kan delas in i två huvudgrupper. Den ena gruppen bestäms av de som hänförs till de ekonomiskt aktiva dvs. arbetstagare, egenföretagare och arbetssökande. Dessa tre kategorier kommer att behandlas mer utförligt i de tre kommande avsnitten nedan.
Till den andra gruppen räknas icke ekonomiskt aktiva och till denna grupp räknas studenter och personer som har tillräckliga tillgångar och sjukförsäkring för att kunna erhålla uppehållsrätt.138 Enligt 3 a kap. 3§ punkten 3 och 4 utlänningslagen måste studerande kunna visa att de är inskrivna vid en erkänd utbildningsanstalt, intyga att de har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning samt ha en heltäckande sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna för att ha uppehållsrätt.
Rätten till fri rörlighet i maximalt tre månader uppställer inte krav på att EU-medborgaren i fråga har tillräckliga tillgångar för sitt uppehälle i vistelselandet.139 Om det skulle visa sig att den icke ekonomiskt aktive EU-medborgaren saknar tillräckliga tillgångar efter tre månaders vistelse och den kommer behöva socialt bistånd förloras dock uppehållsrätten.140
4.1.5.1 Rätt till utbildning för barn till arbetstagare
Rätten till fri rörlighet inom EU föreligger i Artiklarna 45–56 i EUF-fördraget. Som tidigare nämnts föreligger sekundärlagstiftning såsom rörlighetsdirektivet som behandlar området i
135 Bernitz, Ulf och Kjellgren, Anders, Europarättens grunder, 5 uppl., 2015 s. 375.
136 Bernitz, Ulf och Kjellgren, Anders, Europarättens Grunder, 5 uppl., 2015 s.373.
137 Artikel 24.1 i Rörlighetsdirektivet.
138 Lerwall, Lotta, http://svjt.se/svjt/2017/315 Rätt till utbildning för icke folkbokförda personer, 2017 s.8. Senast hämtad: 20180101
139 Artikel 6 rörlighetsdirektivet.
34
fråga. Rådets förordning 492/2011 om arbetskraftens fria rörlighet stadgar också detaljerade bestämmelser när en arbetstagare utnyttjar sin fria rörlighet.
När det gäller begreppet arbetstagare uttryckte EU-domstolen att nationell lagstiftning inte avgör betydelsen och innebörden av begreppet arbetare. Detta fastslogs i Hoekstra-fallet.141 Begreppet arbetstagare måste tolkas brett och att begreppet har en särskild betydelse inom EU-rätten.142 I Trojani-fallet143 konstaterade Domstolen också att varje person som utför verkligt och faktiskt arbete skall betraktas som arbetstagare. Domstolen konstaterade också att kännetecknande för ett arbetsförhållande är en person som under en viss tid, mot ersättning utför arbete åt en annan person, under dennes ledning.144
Rådets förordning nr 492/2011 gäller samtidigt som rörlighetsdirektivet i det avseendet det rör en arbetstagare. Förordningen har ändrats flera gånger på ett väsentligt sätt i syfte för att skapa klarhet och överskådlighet och som till slut bidrog till en kodifiering. Den nuvarande lagstiftningen ger en övergripande bild och den berör arbetstagare och deras familjer.
Artikel 10 stadgar en rätt till utbildning för barn till arbetstagare i medlemsstaten där föräldern arbetar. Denna bestämmelse är en explicit rätt till utbildning för barn till arbetstagare och inga krav föreligger vad avser uppehållstiden i mottagarlandet. Enligt förordningen åtnjuter arbetstagare och deras familjer fler förmåner än den som inte utför någon form av arbete eller befinner sig i en ekonomisk verksamhet.
När det gäller rätten till utbildning för arbetstagare och deras familjemedlemmar är Baumbastfallet central då rätten till utbildning för EU-medborgare utvidgades i fallet.145 Målet behandlar inte i sig rätten till utbildning när en EU-medborgare utövar sin rätt till fri rörlighet i högst tre månader utan tar sikte på EU-domstolens uppfattning om rätten till utbildning i mottagarlandet. Fyra viktiga frågor behandlades och den centrala frågan var om barnen, som var medborgare i EU, och som fått gå i grundskola i mottagarlandet på grund av faderns status som arbetstagare, hade rätt till att fortsätta sin utbildning i mottagarlandet fastän fadern inte längre hade kvar sitt arbete.
141 C75/63 Hoekstra v Bestuur der Bedrijfsvereniging voor Detailhandel en Ambachten (1964) ECR 177, s. 184.
142 C-138/02 Collins v Secretary of State for Work and Pensions (2004) punkt. 26.
143 C-456/02 Michel Trojani v Centre public d’aide sociale de Bruxelles (CPAS) (2004).
144 Mål C-456/02 Michel Trojani vs. Centre public d’aide sociale de Bruxelles (CPAS).
35
EU-domstolen besvarade frågan i ljuset av förordning 1612/68 (idag förordning 492/2011 om arbetskraftens fria rörlighet) och tog hänsyn till Artikel 10. EU-domstolen konstaterade att det inte är avgörande om förälderns arbete upphör, eller att endast en av föräldrarna är medborgare i EU, eller att föräldrarna skiljer sig under tiden; rätten till utbildning för barnen påverkas inte.146 EU-domstolen uttryckte att om barnen nekades att fortsätta utbildningen i mottagarlandet skulle det påverka integrationsprocessen på ett negativt sätt och det skulle också skapa hinder för den fria rörligheten för arbetstagarna.147
För att rätten till skolgång enligt Artikel 10 i nämnda förordning inte ska tas ifrån ett barn får även den vårdnadshavare som har den faktiska vårdnaden om barnet rätt att bo med barnet under den tid utbildningen pågår.148 Om barnet kommer till Sverige med en förälder som är eller varit arbetstagare här i landet får barnet således en egen uppehållsrätt med stöd av Artikel 10 i förordningen. Föräldern som har den faktiska vårdnaden om barnet mottager uppehållsrätt även om han eller hon inte längre är arbetstagare. Det kan noteras att rätten till utbildning inte medföljer av det faktum att man lagligen vistas i landet utan rätten till utbildning enligt nämnda förordning ligger till grund för uppehållsrätten både för barnet och dess vårdnadshavare, även om denne annars skulle sakna uppehållsrätt.149
4.1.5.2 Rätt till utbildning för barn till egenföretagare
En annan viktig fråga att undersöka vid fastställande av rätt till utbildning är hur rättsläget ser ut för barn till egenföretagare.
Vid bedömningen huruvida en person kan ses som egenföretagare ligger två kriterier till hand. I första hand måste personen ha bedrivit verksamhet en tid i utstationeringsstaten innan han eller hon lämnar till en annan medlemsstat. Två månader har godkänts. I andra hand måste personen uppfylla de nödvändiga kraven för att bedriva en verksamhet i utstationeringsstaten och att han eller hon innehar de medel som gör det möjligt att verksamheten förblir. Andra relevanta omständigheter vid bedömningen är om personen betalar skatt, har ett kontor eller ett momsnummer i utstationeringsstaten. Detta är några sätt att kontrollera huruvida en person är egenföretagare eller inte. De är dock inte bindande eller obligatoriska för bestämningen.150
146 A.a. punkterna 39–63
147 A.a. punkterna 46, 51-52.
148 C-310/08 Nimco Hassan Ibrahim, punkt 30–31, 41 och 50
149 Lerwall, Lotta, http://svjt.se/svjt/2017/315 Rätt till utbildning för icke folkbokförda personer, 2017 s.9. Senast hämtad: 20180101
150 European Commission, Practical guide: The legislation that applies to workers in the European Union (EU), the European Economic Area (EEA) and in Switzerland, 2012, p. 12-13.