3.1. Allmänt
I detta avsnitt beskrivs det externa regelverket kring intern kontroll som återfinns i kommunallagen, avseende kommunstyrelsen, nämnderna och de förtroendevalda revisorerna. Vidare beskrivs kommunens interna regelverk i form av reglemente för intern kontroll samt tillämpningsföreskrifter till detta.
När det gäller tidigare granskningar inom området redovisas revisionsrapport kring reglemente för budgetansvar och intern kontroll samt revisionsrapport avseende intern kontroll kring olika kostnadsslag.
3.2. Externt regelverk
Kommunstyrelsen har till uppgift att främja den kommunövergripande interna kontrollen, via sin samordnade roll och uppsiktsplikt (KL 6 kap 1 §). Det är viktigt att den interna kontrollen utformas utifrån ett för alla nämnder gemensamt synsätt.
I kommunallagen betonas tydligt nämndernas ansvar för att verksamheten bedrivs effektivt och med tillräcklig intern kontroll. I kommunallagen (KL) 6 kap 7 § sägs att nämnderna ska, var och en inom sitt område, se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De ska vidare, enligt KL, även se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfreds-ställande sätt.
Av KL 9 kap 9 § framgår bl a att kommunens revisorer årligen prövar om verksam-heten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande samt om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig.
Det övergripande och primära syftet med intern kontroll är att säkerställa att de av fullmäktige fastställda ekonomiska och verksamhetsmässiga målen uppfylls. En väl planerad och genomförd intern kontroll, baserad på en risk- och väsentlighets-analys, utgör därför ett styr- och ledningsverktyg av väsentlig betydelse för såväl den politiska ledningen som tjänstemannaledningen.
Begreppet intern kontroll kan förenklat uttryckas med det engelska ”to be in control”, det vill säga att ha kontroll över utvecklingen inom verksamhet och ekonomi i förhållande till fastställda målsättningar. Denna tolkning och vedertagna definition innebär att intern kontroll handlar om nämndernas kontroll över bland annat att:
Fullmäktiges fastställda mål om verksamhet och ekonomi uppfylls
Lagar, bestämmelser och överenskommelser om verksamhet och ekonomi efterlevs
Kommunens tillgångar tryggas
Resurser används i enlighet med tagna beslut
Förutsättningar för att uppnå en god intern kontroll över både ekonomi och verk-samhet är bl a att det finns tydliga finansiella mål och verkverk-samhetsmål samt fungerande rutiner för uppföljning och rapportering. Vidare är det viktigt med en tydlig organisation och ansvarsfördelning, god kommunikation inom organisa-tionen samt att personalen har tillräcklig kompetens inom området.
Den interna kontrollen kan delas in i redovisningskontroller och administrativa kontroller, enligt nedanstående:
Redovisningskontroller syftar till säkerhet i system och rutiner (trygga tillgångar och förhindra att förluster uppstår) och rättvisande räkenskaper (säkerställa en riktig och fullständig redovisning). Syftet med administrativa kontroller är att främja effektiviteten och tillse att resurserna disponeras för uppställda mål och i enlighet med fattade beslut. Ytterligare ett syfte är att säkerställa att lagar, bestämmelser och överenskommelser efterlevs.
Administrativa kontroller kan delas in i organisatoriska kontroller, som skapas genom att organisationen utformas på ett ändamålsenligt sätt samt förvaltningskontroller, som skapas genom välfungerande styr- och rappor-teringssystem.
3.3. Internt regelverk
Utifrån ett äldre och sammanhållet reglemente för budgetansvar och intern kontroll1 har kommunledningsförvaltningen utarbetat nya styrande och stödjande dokument under 2013, enligt följande:
Reglemente för intern kontroll
Tillämpningsanvisningar till reglemente för intern kontroll
Reglemente för budgetansvar och attest
Dessa reglementen fastställdes av kommunfullmäktige 2014-01-302, efter förslag från kommunstyrelsen. Tillämpningsanvisningarna fastställdes av kommun-styrelsen 2014-01-07.
Reglementet för intern kontroll innehåller totalt 12 paragrafer, under följande huvudrubriker:
Syfte med reglementet
Ansvar och organisation av intern kontroll
Styrning och uppföljning av intern kontroll
Reglementet för intern kontroll återfinns i sin helhet i bilaga 1. Vi har valt att bilägga reglementet för intern kontroll i sin helhet, eftersom hänvisning till olika paragrafer i reglementet görs i rapporten. Detta gäller även
tillämpnings-anvisningarna till reglementet, som återfinns i bilaga 2.
1 Kommunfullmäktige fastställde ursprungligen ett reglemente för budgetansvar och intern kontroll 1999-04-29. Efter detta har reglementet reviderats vid olika tidpunkter, senast i februari 2006. Detta bl a med anledning av de förändringar som skett avseende attester vid övergången till system för skanning av fakturor.
2 Av kommunfullmäktiges beslut 2014-01-30 framgår att det tidigare reglementet för budgetansvar och intern kontroll upphävs. Kommunfullmäktige beslutade vidare att det nya reglementet för intern kontroll ska tillämpas fr o m 2014-03-01. Detta förutom när det gäller risk- och väsentlighetsbedöm-ningar (§ 7) och tidpunkt på året för antagande av plan för intern kontroll (§ 8), som gäller först fr o m 2015-01-01.
3.4. Tidigare granskning
Inom ramen för 2013 års revisionsplan utarbetades en revisionsrapport över granskning av reglemente för budgetansvar och intern kontroll, som överlämnades för kännedom till kommunstyrelsen, med en revisionsskrivelse daterad 2013-06-03.
Den sammanfattande bedömningen i revisionsrapporten var att reglementet för budgetansvar och intern kontroll inte i alla delar var ändamålsenligt. Detta bl a eftersom reglementet tar sin utgångspunkt främst i redovisningskontrollerna och de administrativa kontrollerna3 behandlas endast marginellt, vilket vidare bedöms vara en bidragande orsak till att flera av facknämndernas planer i stor utsträckning är ”kameralt” inriktade och inte bygger på någon dokumenterad risk- och väsentlig-hetsanalys. Granskningen visade även på vissa nämnders bristande följsamhet till delar av reglementet, bl a när det gällde återrapportering till nämnd av genomförd intern kontroll.
I revisionsrapporten lyftes även fram att ett ambitiöst utvecklingsarbete kring den interna kontrollen pågick i kommunen. Detta via kommunledningsförvaltningens översyn av reglemente och tillämpningsföreskrifter inom området samt tillskapan-det av en grupp för intern kontroll bestående av en representant från de olika för-valtningarna. Mot bakgrund av detta förutsattes att identifierade brister och de framåtsyftande synpunkter som lämnades i revisionsrapporten skulle beaktas i det fortsatta arbetet med att utveckla den interna kontrollen i kommunen.
Under ett antal år har en årlig granskning genomförts av den interna kontrollen avseende olika kostnadsslag. De olika kostnadsslag som granskats över tid är bl a representation (intern och extern), resor inkl bilersättningar, ramavtalstrohet, momsavlyft och dröjsmålsräntor.
Den senaste revisionsrapporten inom området, benämnd intern kontroll kring olika kostnadsslag 2014, lämnades för kännedom till kommunstyrelsen, till-sammans med en revisionsskrivelse daterad 2015-03-09. I revisionsrapporten gjordes den sammanfattande bedömningen att den interna kontrollen kring de
granskade kostnadsslagen i stort var tillräcklig, även om vissa brister identifierats t ex när det gällde angivande av syfte och deltagare vid representation samt avsteg från gällande ramavtal.
Vi kan konstatera att kommunstyrelsen numera årligen fastställer en kommun-övergripande plan för intern kontroll, som berör flera av de kostnadsslag som vi tidigare årligen granskade. Detta innebär att behovet av denna typ av granskning har minskat, vilket i sin tur innebär en delvis annan inriktning på revisorernas årliga granskning av intern kontroll.
Mot ovanstående bakgrund ska föreliggande granskning ses, som tar sin utgångs-punkt i ändamålsenligheten i kommunens system för intern kontroll samt dess tillämpning. Vidare berörs ansvarsfördelning och organisation inom området.
3 När det gäller definitionen av de olika kontrollerna hänvisas till delavsnitt 3.2.