Naturvårdsverket har låtit genomföra en utvärdering som syftat till att be-lysa och ge en överblick över hur det nya älgförvaltningssystemet fungerar samt identifiera områden som behöver förbättras. Utvärderingen behandlar i första hand den nya nivån inom älgförvaltningen, det vill säga älgförvalt-ningsområdena och älgförvaltningsgrupperna, men till viss del också de andra nivåerna inom förvaltningen. Nedan redovisas en sammanfattning av utvärderingen ”En ny ekosystembaserad älgförvaltning i sikte” i övrigt hän-visas till utvärderingen i bilaga 1.
I utvärderingen konstateras att även om flera av propositionens målsättning-ar är svåra att utvärdera emot och relativt kort tid hmålsättning-ar förflutit sedan den nya förvaltningen togs i bruk, pekar det mesta på att förvaltningen utvecklas i rätt riktning och att man närmar sig målsättningarna i propositionen. Älg-förvaltningen har blivit mer ekosystembaserad, adaptiv och lokalt förankrad.
Även om älgförvaltningen utvecklas i rätt riktning och utvärderingen pekar på att förvaltningen är på väg att nå målen i propositionen, kvarstår flera områden som behöver ses över eller åtgärdas för att förvaltningen fullt ut ska nå målen och intentionen med propositionen.
Mycket tyder på att propositionens målsättning om enkel, kostnadseffektiv och rättssäker förvaltning inte uppnåtts. Detta gäller i första hand frågan om ekonomiska förutsättningar. Alla ambitioner har inte kunnat genomföras inom ramen för självfinansieringen, vilket var propositionens intention. Ini-tialt verkar också kostnaderna för länsstyrelserna ha ökat i och med införan-det av den nya förvaltningen. Det är lätt att få intrycket att förvaltningens administration har förenklats då länsstyrelsernas registreringsarbete har minskat, men samtidigt har andra arbetsuppgifter på länsstyrelserna ökat i och med den nya förvaltningen. I sin helhet verkar administration inom sy-stemet ha ökat om man ser till den totala mängden arbete inom hela förvalt-ningen.
5.1 Finansiering
Enligt propositionen ska älgförvaltningen vara självfinansierad. Ersättning för förvaltningen ska komma från länets älgvårdsfond. Intäkterna till denna kommer från registreringsavgifter (avgift för registrering av älgskötselom-råde och licensomälgskötselom-råde) och fällavgifter (avgifter för fällda älgar).
Utvärderingen konstaterar att förvaltningen i sin helhet är omfattande. Den stora organisationen kräver stora insatser från många människor på såväl nationell, regional och lokal nivå. Även om ersättning för olika typer av arbetsinsatser utgår görs mycket arbete i förvaltningen på ideellt. Utvärde-ringen visar att drygt hälften av representanterna i älgförvaltningsgrupperna upplever att arvodet är för lågt. Representanterna i älgförvaltningsgrupperna
efterfrågar också mer resurser för lokaler, utrustning, utbildningar, fika, et-cetera för att kunna hålla träffarna på ett önskvärt sätt.
Länsstyrelserna tar idag ut betydligt mer för sina administrativa kostnader än vad de gjorde tidigare, men det är svårt att särskilja vad som har att göra med ökade kostnader för det nya systemet och vad som har att göra med att de tidigare var begränsade till att maximalt ta ut 10 basbelopp. Det är även svårt att särskilja vad som är tillfälliga kostnader i en omställningsfas och vad som kan antas vara mer permanenta förändringar i kostnaderna.
Utvärderingen drar slutsatsen att förvaltningen totalt sett är underfinansierad om man ser till propositionens intentioner och målsättningarna med den nya älgförvaltningen. För att nå målsättningarna behövs bland annat bättre data-underlag och mer utbildningsinsatser genomföras.
5.2 Älgförvaltningsgrupper/områden
Införandet av älgförvaltningsområden har generellt medfört att förvaltning-en bedrivs över större geografiska förvaltning-enheter och att de invförvaltning-enteringar som se-dan ligger till grund för gemensamma kunskapsunderlag i större utsträck-ning samordnas. Flera intervjupersoner ger uttryck för att älgförvaltutsträck-nings- älgförvaltnings-områdena många gånger både blivit större och mindre jämfört med propo-sitionens intentioner. Många förvaltningsområden i Mellansverige ligger runt 100 000 hektar. En orsak till detta är, enligt utvärderingens intervjuer, att markägarsidan inför skapandet av områdena varit tydliga med att de ville ha förvaltning över stora områden. Risken med för stora områden är att mål-sättningen med den lokala förankringen inte uppnås och att ett älgförvalt-ningsområde i praktiken kan omfatta flera älgstammar.
SAMVERKAN ROLLFÖRDELNING
Både intervjuer och enkät pekar på att den nya älgförvaltningen är otydlig beträffande roller och befogenheter mellan länsstyrelse, älgförvaltnings-områdena/-grupper och älgskötselsområdena. Detta yttrar sig bland annat i olika åsikter angående vilken nivå i förvaltningen som är och bör vara sty-rande eller inte. Utvärderingen visar att styrningen sker på olika sätt i olika län och älgförvaltningsområden. Otydlig rollfördelning kan påverka styr-ning, effektivitet och även samrådsprocesserna negativt och bör därför ses över.
Samrådsprocessen fungerar till stora delar, men utvärderingen visar att det finns konflikter inom och mellan de organisatoriska enheterna i förvaltning-en. I vissa fall fungerar inte samrådsprocesserna på grund av allt för stora motstridiga intressen. Brist på kunskap om förvaltningen och hur den funge-rar kan också påverka samrådsprocesserna negativt. Likartade förutsättning-ar vad gäller tid, resurser och kompetens är viktiga för en väl fungerande samrådsprocess.
Utvärderingen slår fast att samrådsprocessen är av mycket stor vikt för en väl fungerande älgförvaltning och att konflikter eller ineffektivt arbete som ett resultat av brister i samrådsförfarandet i viss utsträckning kan förebyggas med bland annat utbildning och ökad tydlighet.
Utvärderingen konstaterar att markägarnas utslagsröst inom älgförvaltnings-grupperna skapar risk för konflikter i älgförvaltnings-grupperna och ger därmed inte särskilt goda förutsättningar för samverkan. Även om utslagsrösten verkar användas ganska sparsamt (i cirka 10 procent av älgförvaltningsgrupperna, enligt vår enkät) så upplever många att den hämmar samrådsprocessen. Även om den inte används kan markägarna hota att använda den vilket tar bort incitamen-ten att komma överens. På så sätt riskerar markägarnas utslagsröst att ce-mentera motsättningar istället för att lösa dem via dialog och samverkan.
Antalet fall där utslagsrösten formellt använts ger väldigt lite information angående utslagsröstens betydelse. Det ska dock tilläggas att handläggare vid länsstyrelserna ofta upplever att protokoll från älgförvaltningen inte ger tillräckligt med information angående meningsskiljaktigheter – istället får de höra det via andra kanaler, ibland långt efter att beslut är tagna.
Enkätsvaren ger en ganska tydlig bild av att det efterfrågas mer samverkan mellan de olika nivåerna i förvaltningen. Både jägare och markägare vill dock se att älgförvaltningsgrupperna får ett tydligare mandat gentemot läns-styrelsen och älgskötselområdena.
Nästan alla länsstyrelser som intervjuats pekar på vikten av att få med det lokala engagemanget i förvaltningen. De flesta tycks i detta sammanhang göra kopplingen till älgskötselområdesnivån, att det är där möjligheten finns att fånga upp det lokala engagemanget. Om vi tangerar styrningen av för-valtningen blir det lite mer komplicerat, där efterlyses större tydlighet över vilken plan som styr vilken. Sammantaget ger intervjuerna med länsstyrel-sen bilden att de tolkar att det är älgförvaltningsgruppen som är den instans som den mest styrande, även om samverkansperspektivet mellan nivåerna tydligt lyfts fram. Parallellt med denna bild framgår från många länsstyrel-ser bilden av att den enskilde jägaren, ”nere på stubben” över huvud taget inte märkt någon skillnad jämfört med tidigare förvaltning. En tolkning av länsstyrelsernas samlade bedömning är att de är på väg mot en lokalt för-ankrad förvaltning men att man inte kommit lika långt som med eko-systemmålet.
UTBILDNING
En klar majoritet av representanterna i älgförvaltningsgrupperna har gått någon utbildning, antingen arrangerad av länsstyrelsen eller markägar- eller jägarorganisationerna. Samtidigt efterfrågar så många som 40 procent mer utbildning, bland annat om älgförvaltningen, samverkansprocessen och in-venteringsmetoder.
Intervjuer med handläggare vid länsstyrelserna pekar på att utbildningsin-satser är ett viktigt område, speciellt med tanke på att förvaltningen går in i en ny mandatperiod under 2015, vilket innebär att många representanter i älgförvaltningsgrupperna kan komma att ersättas. Det finns också indika-tioner på att många förvaltningsplaner, men också samverkan inom älgför-valtningsgrupperna, kan förbättras betydligt med ytterligare utbildningsin-satser.
Det verkar finnas ett behov av mera kunskap om hur man hanterar olika underlag och dess betydelse i den adaptiva älgförvaltningen. Idag lägger man ned mycket tid på att söka data som inte spelar någon roll för utfallet.
Enkät- och intervjuresultaten pekar till exempel på att man lägger mycket tid på att tolka data ned på decimalnivå istället för att se till tendenserna av älgstammens utveckling. Detta skapar dåliga förutsättningar för en effektiv styrning i förvaltningen och orsakar onödiga konflikter inom älgförvalt-ningsgrupperna.
Utvärderingen slår fast att utbildningsinsatserna inför nästa mandatperiod inom älgförvaltningen bör utökas för att kompetensen inom förvaltningen ska säkerställas. Utbildning om samrådsprocessen anses särskilt viktigt då den kan skapa bättre förutsättningar för likartade förväntningar på samråds-processen. Ett annat viktigt konstaterande från utvärderingen är att utbild-ningarna bör vara gemensamt utformade av förvaltningens parter och erbju-das till samtliga i förvaltningen. Utbildningsinsatser av denna karaktär kan komma att kräva mer resurser än vad som finns tillgängligt idag. Utökade resurser för utbildningsinsatser bör därför övervägas.
5.3 Adaptivitet
De flesta av intervjupersonerna upplever att förvaltningen är på väg mot att bli adaptiv i den bemärkelsen att planerna anpassas efter tillgängliga data om älgstammen och rovdjur. Hinder för måluppfyllelse vad beträffar adap-tivitet är brister i dataunderlaget. Ett annat hinder är det faktum att planerna uppdateras med fasta treårsintervaller, något som väckt kritik, inte minst inom älgförvaltningsgrupperna.
I princip samtliga respondenter anser att förvaltningen blivit mer adaptiv, men det finns skillnader mellan olika län. Vissa länsstyrelser anses vara mer flexibla än andra – något vi även får ett intryck av utifrån våra intervjuer med samma länsstyrelser. Den främsta förklaringen till flexibiliteten verkar ligga i hur strikt länsstyrelsen tolkar regelverket.
Alla anser dock inte att den snabbare reaktionstiden nödvändigtvis gör för-valtningen bättre, utan är oroliga för att man kommer att genomföra föränd-ringar alltför ofta. Sambandet mellan exempelvis älgtäthet och älgbetesska-dor kan se väldigt olika ut från år till år. Enligt en forskare kan jägarkåren kännetecknas av en viss experimentlusta, och utifrån våra intervjuer får vi
inte heller intrycket att markägarsidan skulle vara speciellt sugna på att vänta alltför många år med att utvärdera effekten av ett visst handlande.
DATA OCH INVENTERINGAR
En viktig del i ett adaptivt arbetssätt är tillgång till data som stöd för både för att mäta och tolka om man närmar sig de mål som satts upp för förvalt-ningen och för få en bättre uppfattning om vilka effekter förändringar i för-hållanden, ageranden och åtgärder har på målsättningarna
Figur 2. Det finns ett tillräckligt bra dataunderlag för att bestämma älgstammens storlek: idag (väns-ter), om tre år (höger). Enkätfråga.
En majoritet av respondenterna anser att det krävs bättre dataunderlag för att kunna nå målen för älgförvaltningen. Representanterna i Norrland är dock överlag mer nöjda med datakvalitet och tillgänglighet än deras kolleger i Götaland och Svealand. Tre fjärdedelar ser idag brister i dataunderlagen, men lika många tror att de kommer vara tillräckligt bra och tillgängliga om tre år (representanterna i Svealand är dock inte lika optimistiska som deras kollegor i Götaland och Norrland). Enkätsvaren visar dock på att det finns en stor portion tilltro till utvecklingen av dataunderlagen inom de kom-mande tre åren då man fått längre dataserier. Vad beträffar dataunderlag för att bedöma betesskadorna är respondenterna dock inte lika optimistiska.
Även vad beträffar dataunderlagen för att bedöma rovdjurens påverkan på älgstammen är representanterna något mindre optimistiska inför framtiden.
Mindre än hälften (43 procent) anser att dataunderlagen är tillräckliga för att bedöma rovdjurens påverkan på älgstammen. Förändringen mot vad respon-denterna tror om dataunderlagen om tre år är liten, endast 6 procent (49 pro-cent) tror att de kommer att vara tillräckligt bra. Däremot är de flesta i sin älgförvaltningsgrupp överens om hur tillförlitliga underlagen för rovdjurens påverkan är.
I de intervjuer som genomförts med länsstyrelsen kan den samlade bilden av datasituationen beskrivas som försiktigt positiv. De flesta länsstyrelser
me-nar att det finns en acceptans för de inventeringsmetoder som beslutats.
Däremot verkar det variera i vilken utsträckning de olika inventeringsme-toderna faktiskt används på alla håll i landet. Några av de länsstyrelser som intervjuats understryker också att vad man faktiskt följer med inventeringar-na är trender. Efter att alla metoder är på plats kommer det att dröja ytterli-gare ett antal år innan tillräckligt många datapunkter finns för att göra säkra bedömningar. Dessutom lever en viss misstänksamhet mellan förvaltningens parter kvar även om kvalitetssäkrade metoder och manualer minskat pro-blemen.
INRAPPORTERING AV DATA
I älgförvaltningen finns för närvarande fyra olika IT-portaler för inrapporte-ring av fälld älg till länsstyrelsen. Rapporteinrapporte-ring kan ske direkt i länsstyrel-sernas web-portal Älgdata, eller i något av tre undersystem – Viltdata (Svenska Jägareförbundet), Jaktrapport (i huvudsak skogsbolag) samt Moosecare (lokalt system i Västernorrland och delar av Jämtland) – vilka i sin tur exporterar de registrerade älgarna till Älgdata, där uppgifter om samtliga fällda älgar lagras.
Vissa intervjupersoner har ifrågasatt huruvida all data verkligen förs vidare till Älgdata. De menar att summan för vissa områden i Älgdata är mindre än vad summan från de andra systemen skulle bli. En orsak skulle kunna vara att företrädaren för ett jaktområde (ÄSO eller licensområde), efter jaktens slut, alltid måste logga in på älgdata.se och slutrapportera jaktresultatet oav-sett vilket system fällda älgar rapporterats in i, detta som en kvittens att samtliga älgar har rapporterats och för att korrekt fällavgift ska genereras.
5.4 Styrning
Målet med älgförvaltningen är att uppnå en livskraftig älgstam av hög kvali-tet i balans med foderresurserna samtidigt som hänsyn tas till viktiga all-männa intressen som, trafikolyckor med älg inblandad, skador på skog samt inverkan på rovdjur och övrig biologisk mångfald.
Mängden betesskador beror förstås inte enbart på älgstammens storlek, utan även på till exempel fodertillgång som i sin tur beror på typen av mark-användning. Avskjutningen ska inte enbart ske med avseende på dess effekt på betesskador, utan även med avseende på dess effekt på exempelvis mängden trafikolyckor med älg inblandad och predation. Dessa olyckor be-ror inte enbart på älgstammens storlek, utan även på en rad andra åtgärder - och så vidare.
Idag finns en bättre överblick över älgstammens storlek, och till viss del bättre kunskaper om dess konsekvenser. Det finns också en striktare mål-styrning. Medan det tidigare inte ansågs så noga huruvida 7 eller 13 älgar fälldes inom ett visst område, och tilldelningen ofta sågs som ett tak snarare än ett mål att uppnå, är det acceptabla intervallet idag betydligt mindre. För att man ska kunna sätta sådana exakta nivåer krävs en hel del planering och
kunskapsunderbyggnad. Det kräver också en hel del ansträngningar då man skjutit för lite älg eller att jägarna, då jaktlyckan varit bättre, eventuellt måste avsluta årets jakt vid en tidpunkt då de gärna skulle ha skjutit ytterli-gare ett antal älgar.