Redovisning av regeringsuppdrag om älgförvaltning

2015-02-12 Ärendenr:

NV-00687-14

Redovisning av regeringsuppdrag om älgförvaltning

B E S Ö K: S T O C K H O L M – V A L H A L L A V Ä G E N 1 9 5

Ö S T E R S U N D – F O R S K A R E N S V Ä G 5 , H U S U B P O S T: 1 0 64 8 S T O C K H O L M

T E L:0 1 0 -6 9 81 00 0

F A X:0 1 0 -6 9 81 09 9

E-P O S T: R E G I S T R A T O R@N A T U R V A R D S V E R K E T.S E I N T E R N E T: W W W.N A T U R V A R D S V E R K E T.S E

Innehåll

1. Sammanfattning ... 3

2. Uppdraget ... 5

3. Genomförande ... 5

4. En ny ekosystembaserad älgförvaltning ... 5

5. Resultat från utvärderingen av älgförvaltningen ... 8

5.1 Finansiering ... 8

5.2 Älgförvaltningsgrupper/områden ... 9

5.3 Adaptivitet... 11

5.4 Styrning ... 13

6. Slutsatser och förslag ... 14

6.1 Finansiering ... 14

6.2 Älgförvaltningsgrupper ... 15

6.3 Adaptivitet... 17

6.4 Övrigt ... 18

7. Konsekvensanalys ... 19

8. Referenser ... 20

Bilaga 1 ... 21

1. Sammanfattning

I januari 2012 infördes ett nytt älgförvaltningssystem i linje med regering- ens proposition 2009/10:239. Huvudsyftet med det nya systemet var att skapa en lokalt förankrad, adaptiv och ekosystembaserad förvaltning. Syftet är att skapa en älgstam med hög kvalitet och i balans med foderresurserna.

Förvaltningen ska ta hänsyn till viktiga allmänna intressen som rovdjurs- förekomst, trafikolyckor med älg inblandad, friluftsliv och inverkan på bio- logisk mångfald samt till skador på jord- och skogsbruk. Förvaltningen ska också vara så enkel, kostnadseffektiv och rättssäker som möjligt i förhål- lande till de uppsatta målen. För att underlätta genomförandet av det nya älgförvaltningssystemet har riksdagen beslutat att införa en ny förvalt- ningsnivå, så kallade älgförvaltningsområden.

Enligt regleringsbrev för budgetåret 2014 ska Naturvårdsverket följa upp genomförandet av 2012 års älgjaktsreform bland annat utifrån fastställda mål i propositionen Älgförvaltningen 2009/10:239. Uppföljningen ska ske i samråd med länsstyrelserna. Naturvårdsverket ska redovisa de insatser som vidtagits för att säkerställa ett effektivt genomförande av älgförvaltningen och föreslå eventuella behov av förändringar. Uppdraget ska redovisas till regeringskansliet (Landsbygdsdepartementet) senast den 15 februari 2015.

I detta uppdrag har Naturvårdsverket genomfört en utvärdering över hur älgförvaltningssystemet fungerar samt identifierat områden eller frågor som behöver förbättras. Denna utvärdering visar att även om flera av proposit- ionens målsättningar är svåra att utvärdera mot och relativt kort tid har för- flutit sedan den nya förvaltningen togs i bruk pekar det mesta på att förvalt- ningen utvecklas i rätt riktning. Älgförvaltningen har blivit mer ekosystem- baserad, adaptiv och lokalt förankrad. Även om älgförvaltningen utvecklas i rätt riktning och som utvärderingen indikerar är på väg att nå målen i propo- sitionen kvarstår flera områden som behöver ses över eller åtgärdas, för att förvaltningen fullt ut ska nå målen och intentionen med propositionen.

Enligt utvärderingen tyder mycket på att propositionens målsättning om enkel, kostnadseffektiv och rättssäker förvaltning inte uppnåtts. Detta gäller i första hand frågan om ekonomiska förutsättningar. Alla ambitioner har inte kunnat genomföras inom ramen för självfinansieringen, vilket som var pro- positionens intention. Initialt verkar också kostnaderna för länsstyrelserna ha ökat i och med införandet av den nya förvaltningen. Det är lätt att få in- trycket att förvaltningens administration har förenklats då länsstyrelsernas registreringsarbete har minskat, men samtidigt har andra arbetsuppgifter på länsstyrelserna ökat i och med den nya förvaltningen. I sin helhet verkar administration inom systemet ha ökat om man ser till den totala mängden arbete inom hela förvaltningen.

Naturvårdsverket kan sammanfattningsvis konstatera att älgförvaltningen på kort tid implementerats på ett bra sätt. Älgförvaltningen får därmed anses gå

i rätt riktning och att man därmed är på väg att uppnå målen med den adap- tiva älgförvaltningen. Det tyder också på att det finns en positiv inställning hos såväl jägare, som markägare och berörda myndigheter till att det kom- mer bli bättre men att det kommer att ta lite tid. Samtidigt framgår det av utvärderingen att det finns en hel del att förbättra och utveckla inom vissa områden. Naturvårdsverket konstaterar att kostnaderna för förvaltningen ökat och att finanseringen bör ses över utifrån rådande ambitionsnivå och målsättningar inom förvaltningen. Naturvårdsverket anser vidare att utbild- ningsinsatserna inom älgförvaltningen är av stor betydelse och att dessa bör utökas. Naturvårdsverket anser även att utvecklingen av ett samlat IT- system för älgförvaltningen behöver utredas. En annan central del i förvalt- ningen är samrådsprocessen, som behöver utvecklas vidare.

Naturvårdsverket avser att göra mindre justeringar av Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd om jakt efter älg och kronhjort (NFS 2011:7) bland annat vad gäller samrådsprocessen och registreringar av älgjaktsom- råden.

2. Uppdraget

Enligt regleringsbrev för budgetåret 2014 ska Naturvårdsverket följa upp genomförandet av 2012 års älgjaktsreform bland annat utifrån fastställda mål i propositionen Älgförvaltningen 2009/10:239. Uppföljningen ska ske i samråd med länsstyrelserna. Naturvårdsverket ska redovisa de insatser som vidtagits för att säkerställa ett effektivt genomförande av älgförvaltningen och föreslå eventuella behov av förändringar. Uppdraget ska redovisas till regeringskansliet (Landsbygdsdepartementet) senast den 15 februari 2015.

3. Genomförande

I detta regeringsuppdrag har Naturvårdsverket låtit genomföra en utvärde- ring som syftat till att belysa hur älgförvaltningen fungerar bland annat uti- från målen i propositionen Älgförvaltningen 2009/10:239, samt identifiera områden eller frågor som behöver förbättras. Utvärderingen har genomförts av Naturvårdsverkets utvärderingsenhet Au.

Utvärderingen är baserad på en enkät som skickats till 148 slumpmässigt utvalda representanter från 74 av landets 149 älgförvaltningsgrupper samt djupintervjuer med 37 representanter för centrala och regionala myndighet- er, skogsindustrin, markägar- och jägarorganisationer samt universitet och enskilda privatpersoner med bred erfarenhet av älgförvaltningen.

Resultatet av utvärderingen har legat till grund för vidare analys och förslag till förändringar för att uppnå ett effektivt genomförande av älgförvaltning- en. Slutsatser och förslag har utarbetats i samråd med länsstyrelserna. Vi- dare har frågan tagits upp i särskild ordning inom det nationella Klövviltsrå- det.

4. En ny ekosystembaserad älgförvaltning

I januari 2012 infördes ett nytt älgförvaltningssystem i linje med regering- ens proposition 2009/10:239. Huvudsyftet med det nya systemet var att skapa en förvaltning som ska vara lokalt förankrad och ekosystembaserad.

Detta för att skapa en älgstam med hög kvalitet och i balans med foderresur- serna. Förvaltningen ska ta hänsyn till viktiga allmänna intressen som rov- djursförekomst, trafikolyckor med älg inblandad, friluftsliv och inverkan på biologisk mångfald samt till skador på jord- och skogsbruk. Förvaltningen ska också vara adaptiv, vilket innebär att den ska anpassas efter nya eller förändrade förhållanden. Faktaunderlag i form av data om älgstammen och betesskadorna är centrala för förvaltningen. Förvaltningen ska också vara så enkel, kostnadseffektiv och rättssäker som möjligt i förhållande till de upp- satta målen.

För att underlätta genomförandet av det nya älgförvaltningssystemet beslu- tade riksdagen att införa en ny förvaltningsnivå, så kallade älgförvaltnings- områden (ÄFO). Det är länsstyrelsen som beslutar om respektive läns indel- ning i älgförvaltningsområden. Inom varje sådant område ska en älgförvalt- ningsgrupp (ÄFG) tillsättas. Älgförvaltningsgruppen består vanligtvis av tre representanter från markägarnas organisationer och tre från jägarnas, vilka utses av länsstyrelsen efter förslag från organisationerna. I Jämtlands, Väs- terbottens och Norrbottens län ersätter en företrädare för rennäringen en av jägarrepresentanterna. Förslag på denna representant kommer från same- tinget. Till ordförande för älgförvaltningsgruppen utses en markägarrepre- sentant, som också har utslagsröst vid lika antal röster i en omröstning. Det finns idag 149 älgförvaltningsgrupper.

De nya älgförvaltningsområdena (ÄFO) ska vara stora nog för att rymma en egen älgstam, vilket innebär cirka 50.000 ha i södra och 100.000 i norra Sverige. De bör avgränsas med avseende på älgens rörelsemönster – det vill säga ekosystembaserat -vilket gör att flera älgförvaltningsområden sträcker sig över länsgränser. Älgförvaltningsområdena består av älgskötselområden och licensområden för älgjakt samt oregistrerad mark, det vill säga mark som inte ingår i älgskötselområdet eller är tillräckligt stor för att registrera som eget licensområde. Samverkan inom älgförvaltningsgruppen men också mellan älgförvaltningsgruppen och de lokala älgskötselområdena och läns- styrelserna är central och ska genomsyra förvaltningen

Älgskötselområden (ÄSO) är en frivillig sammanslutning och kan därmed se väldigt olika ut. De ska dock ha en styrelse eller motsvarande och ska efter samråd med älgförvaltningsgrupp och berörda markägare och jakt- rättshavare, ta fram en älgskötselplan för ÄSO:t. Älgskötselområdenas an- svar i en adaptiv älgförvaltning har förändrats mot tidigare, men de har fort- farande en nyckelroll i förvaltningen och ska vara den adaptiva förvaltning- ens grundstenar. Det är dessa områden som har viktig kunskap om lokala förhållanden för att förebygga skador på skog, i jordbruket och i trafiken.

Ett licensområde kan bestå av allt från en enskild jägare till flera jaktlag. Ett licensområde har inget formellt ansvar i planeringen av tilldelningsbeslutet utan blir helt enkelt tilldelade ett antal älgar, vuxna och årskalvar från läns- styrelsen, som i sin tur ska ta hänsyn till älgförvaltningsplanernas riktlinjer.

På oregistrerad mark får under den tid länsstyrelsen beslutar, dock högst fem dagar, fällas ett obegränsat antal kalvar.

Figur 1. Visar översiktligt de huvudsakliga aktörerna inom älgförvaltningen. Enliknande figur åter- finns i Bjärstig et al (2014). Bilden är översatt och publicerad med tillåtelse av Umeå universitet.

Naturvårdsverket har huvudansvar för viltförvaltningen, medan länsstyrel- serna dels har det praktiska ansvaret, dels gör avvägningar emot övriga samhällsintressen. Skogsstyrelsens roll är att förmedla kunskap om viltets påverkan på skogen. Älgförvaltningsgruppen ska genom samråd med älgskötselområdena ta fram planer vilka utgör förslag till länsstyrelsen an- gående vilka målsättningar och åtgärder intressenterna på lokal nivå anser vara önskvärda.

Andra aktörer som på olika sätt är delaktiga och engagerade på nationell nivå, även om de inte finns med i figur 1 ovan, är till exempel. stora markä- gare och små markägares samarbetsorganisationer, Svenska Jägarförbundet, Jägarnas riksförbund, Lantbrukarnas riksförbund (LRF), Nationella Vilto- lycksrådet samt Sveriges lantbruksuniversitet (SLU). Sedan 2014 ingår dessa och andra organisationer i ett Nationellt klövviltsråd. Rådet ska utgöra ett stöd för Naturvårdsverkets vägledning i frågor som rör klövviltförvalt- ning.

5. Resultat från utvärderingen av älgförvaltning- en

Naturvårdsverket har låtit genomföra en utvärdering som syftat till att be- lysa och ge en överblick över hur det nya älgförvaltningssystemet fungerar samt identifiera områden som behöver förbättras. Utvärderingen behandlar i första hand den nya nivån inom älgförvaltningen, det vill säga älgförvalt- ningsområdena och älgförvaltningsgrupperna, men till viss del också de andra nivåerna inom förvaltningen. Nedan redovisas en sammanfattning av utvärderingen ”En ny ekosystembaserad älgförvaltning i sikte” i övrigt hän- visas till utvärderingen i bilaga 1.

I utvärderingen konstateras att även om flera av propositionens målsättning- ar är svåra att utvärdera emot och relativt kort tid har förflutit sedan den nya förvaltningen togs i bruk, pekar det mesta på att förvaltningen utvecklas i rätt riktning och att man närmar sig målsättningarna i propositionen. Älg- förvaltningen har blivit mer ekosystembaserad, adaptiv och lokalt förankrad.

Även om älgförvaltningen utvecklas i rätt riktning och utvärderingen pekar på att förvaltningen är på väg att nå målen i propositionen, kvarstår flera områden som behöver ses över eller åtgärdas för att förvaltningen fullt ut ska nå målen och intentionen med propositionen.

Mycket tyder på att propositionens målsättning om enkel, kostnadseffektiv och rättssäker förvaltning inte uppnåtts. Detta gäller i första hand frågan om ekonomiska förutsättningar. Alla ambitioner har inte kunnat genomföras inom ramen för självfinansieringen, vilket var propositionens intention. Ini- tialt verkar också kostnaderna för länsstyrelserna ha ökat i och med införan- det av den nya förvaltningen. Det är lätt att få intrycket att förvaltningens administration har förenklats då länsstyrelsernas registreringsarbete har minskat, men samtidigt har andra arbetsuppgifter på länsstyrelserna ökat i och med den nya förvaltningen. I sin helhet verkar administration inom sy- stemet ha ökat om man ser till den totala mängden arbete inom hela förvalt- ningen.

5.1 Finansiering

Enligt propositionen ska älgförvaltningen vara självfinansierad. Ersättning för förvaltningen ska komma från länets älgvårdsfond. Intäkterna till denna kommer från registreringsavgifter (avgift för registrering av älgskötselom- råde och licensområde) och fällavgifter (avgifter för fällda älgar).

Utvärderingen konstaterar att förvaltningen i sin helhet är omfattande. Den stora organisationen kräver stora insatser från många människor på såväl nationell, regional och lokal nivå. Även om ersättning för olika typer av arbetsinsatser utgår görs mycket arbete i förvaltningen på ideellt. Utvärde- ringen visar att drygt hälften av representanterna i älgförvaltningsgrupperna upplever att arvodet är för lågt. Representanterna i älgförvaltningsgrupperna

efterfrågar också mer resurser för lokaler, utrustning, utbildningar, fika, et- cetera för att kunna hålla träffarna på ett önskvärt sätt.

Länsstyrelserna tar idag ut betydligt mer för sina administrativa kostnader än vad de gjorde tidigare, men det är svårt att särskilja vad som har att göra med ökade kostnader för det nya systemet och vad som har att göra med att de tidigare var begränsade till att maximalt ta ut 10 basbelopp. Det är även svårt att särskilja vad som är tillfälliga kostnader i en omställningsfas och vad som kan antas vara mer permanenta förändringar i kostnaderna.

Utvärderingen drar slutsatsen att förvaltningen totalt sett är underfinansierad om man ser till propositionens intentioner och målsättningarna med den nya älgförvaltningen. För att nå målsättningarna behövs bland annat bättre data- underlag och mer utbildningsinsatser genomföras.

5.2 Älgförvaltningsgrupper/områden

Införandet av älgförvaltningsområden har generellt medfört att förvaltning- en bedrivs över större geografiska enheter och att de inventeringar som se- dan ligger till grund för gemensamma kunskapsunderlag i större utsträck- ning samordnas. Flera intervjupersoner ger uttryck för att älgförvaltnings- områdena många gånger både blivit större och mindre jämfört med propo- sitionens intentioner. Många förvaltningsområden i Mellansverige ligger runt 100 000 hektar. En orsak till detta är, enligt utvärderingens intervjuer, att markägarsidan inför skapandet av områdena varit tydliga med att de ville ha förvaltning över stora områden. Risken med för stora områden är att mål- sättningen med den lokala förankringen inte uppnås och att ett älgförvalt- ningsområde i praktiken kan omfatta flera älgstammar.

SAMVERKAN ROLLFÖRDELNING

Både intervjuer och enkät pekar på att den nya älgförvaltningen är otydlig beträffande roller och befogenheter mellan länsstyrelse, älgförvaltnings- områdena/-grupper och älgskötselsområdena. Detta yttrar sig bland annat i olika åsikter angående vilken nivå i förvaltningen som är och bör vara sty- rande eller inte. Utvärderingen visar att styrningen sker på olika sätt i olika län och älgförvaltningsområden. Otydlig rollfördelning kan påverka styr- ning, effektivitet och även samrådsprocesserna negativt och bör därför ses över.

Samrådsprocessen fungerar till stora delar, men utvärderingen visar att det finns konflikter inom och mellan de organisatoriska enheterna i förvaltning- en. I vissa fall fungerar inte samrådsprocesserna på grund av allt för stora motstridiga intressen. Brist på kunskap om förvaltningen och hur den funge- rar kan också påverka samrådsprocesserna negativt. Likartade förutsättning- ar vad gäller tid, resurser och kompetens är viktiga för en väl fungerande samrådsprocess.

Utvärderingen slår fast att samrådsprocessen är av mycket stor vikt för en väl fungerande älgförvaltning och att konflikter eller ineffektivt arbete som ett resultat av brister i samrådsförfarandet i viss utsträckning kan förebyggas med bland annat utbildning och ökad tydlighet.

Utvärderingen konstaterar att markägarnas utslagsröst inom älgförvaltnings- grupperna skapar risk för konflikter i grupperna och ger därmed inte särskilt goda förutsättningar för samverkan. Även om utslagsrösten verkar användas ganska sparsamt (i cirka 10 procent av älgförvaltningsgrupperna, enligt vår enkät) så upplever många att den hämmar samrådsprocessen. Även om den inte används kan markägarna hota att använda den vilket tar bort incitamen- ten att komma överens. På så sätt riskerar markägarnas utslagsröst att ce- mentera motsättningar istället för att lösa dem via dialog och samverkan.

Antalet fall där utslagsrösten formellt använts ger väldigt lite information angående utslagsröstens betydelse. Det ska dock tilläggas att handläggare vid länsstyrelserna ofta upplever att protokoll från älgförvaltningen inte ger tillräckligt med information angående meningsskiljaktigheter – istället får de höra det via andra kanaler, ibland långt efter att beslut är tagna.

Enkätsvaren ger en ganska tydlig bild av att det efterfrågas mer samverkan mellan de olika nivåerna i förvaltningen. Både jägare och markägare vill dock se att älgförvaltningsgrupperna får ett tydligare mandat gentemot läns- styrelsen och älgskötselområdena.

Nästan alla länsstyrelser som intervjuats pekar på vikten av att få med det lokala engagemanget i förvaltningen. De flesta tycks i detta sammanhang göra kopplingen till älgskötselområdesnivån, att det är där möjligheten finns att fånga upp det lokala engagemanget. Om vi tangerar styrningen av för- valtningen blir det lite mer komplicerat, där efterlyses större tydlighet över vilken plan som styr vilken. Sammantaget ger intervjuerna med länsstyrel- sen bilden att de tolkar att det är älgförvaltningsgruppen som är den instans som den mest styrande, även om samverkansperspektivet mellan nivåerna tydligt lyfts fram. Parallellt med denna bild framgår från många länsstyrel- ser bilden av att den enskilde jägaren, ”nere på stubben” över huvud taget inte märkt någon skillnad jämfört med tidigare förvaltning. En tolkning av länsstyrelsernas samlade bedömning är att de är på väg mot en lokalt för- ankrad förvaltning men att man inte kommit lika långt som med eko- systemmålet.

UTBILDNING

En klar majoritet av representanterna i älgförvaltningsgrupperna har gått någon utbildning, antingen arrangerad av länsstyrelsen eller markägar- eller jägarorganisationerna. Samtidigt efterfrågar så många som 40 procent mer utbildning, bland annat om älgförvaltningen, samverkansprocessen och in- venteringsmetoder.

Intervjuer med handläggare vid länsstyrelserna pekar på att utbildningsin- satser är ett viktigt område, speciellt med tanke på att förvaltningen går in i en ny mandatperiod under 2015, vilket innebär att många representanter i älgförvaltningsgrupperna kan komma att ersättas. Det finns också indika- tioner på att många förvaltningsplaner, men också samverkan inom älgför- valtningsgrupperna, kan förbättras betydligt med ytterligare utbildningsin- satser.

Det verkar finnas ett behov av mera kunskap om hur man hanterar olika underlag och dess betydelse i den adaptiva älgförvaltningen. Idag lägger man ned mycket tid på att söka data som inte spelar någon roll för utfallet.

Enkät- och intervjuresultaten pekar till exempel på att man lägger mycket tid på att tolka data ned på decimalnivå istället för att se till tendenserna av älgstammens utveckling. Detta skapar dåliga förutsättningar för en effektiv styrning i förvaltningen och orsakar onödiga konflikter inom älgförvalt- ningsgrupperna.

Utvärderingen slår fast att utbildningsinsatserna inför nästa mandatperiod inom älgförvaltningen bör utökas för att kompetensen inom förvaltningen ska säkerställas. Utbildning om samrådsprocessen anses särskilt viktigt då den kan skapa bättre förutsättningar för likartade förväntningar på samråds- processen. Ett annat viktigt konstaterande från utvärderingen är att utbild- ningarna bör vara gemensamt utformade av förvaltningens parter och erbju- das till samtliga i förvaltningen. Utbildningsinsatser av denna karaktär kan komma att kräva mer resurser än vad som finns tillgängligt idag. Utökade resurser för utbildningsinsatser bör därför övervägas.

5.3 Adaptivitet

De flesta av intervjupersonerna upplever att förvaltningen är på väg mot att bli adaptiv i den bemärkelsen att planerna anpassas efter tillgängliga data om älgstammen och rovdjur. Hinder för måluppfyllelse vad beträffar adap- tivitet är brister i dataunderlaget. Ett annat hinder är det faktum att planerna uppdateras med fasta treårsintervaller, något som väckt kritik, inte minst inom älgförvaltningsgrupperna.

I princip samtliga respondenter anser att förvaltningen blivit mer adaptiv, men det finns skillnader mellan olika län. Vissa länsstyrelser anses vara mer flexibla än andra – något vi även får ett intryck av utifrån våra intervjuer med samma länsstyrelser. Den främsta förklaringen till flexibiliteten verkar ligga i hur strikt länsstyrelsen tolkar regelverket.

Alla anser dock inte att den snabbare reaktionstiden nödvändigtvis gör för- valtningen bättre, utan är oroliga för att man kommer att genomföra föränd- ringar alltför ofta. Sambandet mellan exempelvis älgtäthet och älgbetesska- dor kan se väldigt olika ut från år till år. Enligt en forskare kan jägarkåren kännetecknas av en viss experimentlusta, och utifrån våra intervjuer får vi

inte heller intrycket att markägarsidan skulle vara speciellt sugna på att vänta alltför många år med att utvärdera effekten av ett visst handlande.

DATA OCH INVENTERINGAR

En viktig del i ett adaptivt arbetssätt är tillgång till data som stöd för både för att mäta och tolka om man närmar sig de mål som satts upp för förvalt- ningen och för få en bättre uppfattning om vilka effekter förändringar i för- hållanden, ageranden och åtgärder har på målsättningarna

Figur 2. Det finns ett tillräckligt bra dataunderlag för att bestämma älgstammens storlek: idag (väns- ter), om tre år (höger). Enkätfråga.

En majoritet av respondenterna anser att det krävs bättre dataunderlag för att kunna nå målen för älgförvaltningen. Representanterna i Norrland är dock överlag mer nöjda med datakvalitet och tillgänglighet än deras kolleger i Götaland och Svealand. Tre fjärdedelar ser idag brister i dataunderlagen, men lika många tror att de kommer vara tillräckligt bra och tillgängliga om tre år (representanterna i Svealand är dock inte lika optimistiska som deras kollegor i Götaland och Norrland). Enkätsvaren visar dock på att det finns en stor portion tilltro till utvecklingen av dataunderlagen inom de kom- mande tre åren då man fått längre dataserier. Vad beträffar dataunderlag för att bedöma betesskadorna är respondenterna dock inte lika optimistiska.

Även vad beträffar dataunderlagen för att bedöma rovdjurens påverkan på älgstammen är representanterna något mindre optimistiska inför framtiden.

Mindre än hälften (43 procent) anser att dataunderlagen är tillräckliga för att bedöma rovdjurens påverkan på älgstammen. Förändringen mot vad respon- denterna tror om dataunderlagen om tre år är liten, endast 6 procent (49 pro- cent) tror att de kommer att vara tillräckligt bra. Däremot är de flesta i sin älgförvaltningsgrupp överens om hur tillförlitliga underlagen för rovdjurens påverkan är.

I de intervjuer som genomförts med länsstyrelsen kan den samlade bilden av datasituationen beskrivas som försiktigt positiv. De flesta länsstyrelser me-

nar att det finns en acceptans för de inventeringsmetoder som beslutats.

Däremot verkar det variera i vilken utsträckning de olika inventeringsme- toderna faktiskt används på alla håll i landet. Några av de länsstyrelser som intervjuats understryker också att vad man faktiskt följer med inventeringar- na är trender. Efter att alla metoder är på plats kommer det att dröja ytterli- gare ett antal år innan tillräckligt många datapunkter finns för att göra säkra bedömningar. Dessutom lever en viss misstänksamhet mellan förvaltningens parter kvar även om kvalitetssäkrade metoder och manualer minskat pro- blemen.

INRAPPORTERING AV DATA

I älgförvaltningen finns för närvarande fyra olika IT-portaler för inrapporte- ring av fälld älg till länsstyrelsen. Rapportering kan ske direkt i länsstyrel- sernas web-portal Älgdata, eller i något av tre undersystem – Viltdata (Svenska Jägareförbundet), Jaktrapport (i huvudsak skogsbolag) samt Moosecare (lokalt system i Västernorrland och delar av Jämtland) – vilka i sin tur exporterar de registrerade älgarna till Älgdata, där uppgifter om samtliga fällda älgar lagras.

Vissa intervjupersoner har ifrågasatt huruvida all data verkligen förs vidare till Älgdata. De menar att summan för vissa områden i Älgdata är mindre än vad summan från de andra systemen skulle bli. En orsak skulle kunna vara att företrädaren för ett jaktområde (ÄSO eller licensområde), efter jaktens slut, alltid måste logga in på älgdata.se och slutrapportera jaktresultatet oav- sett vilket system fällda älgar rapporterats in i, detta som en kvittens att samtliga älgar har rapporterats och för att korrekt fällavgift ska genereras.

5.4 Styrning

Målet med älgförvaltningen är att uppnå en livskraftig älgstam av hög kvali- tet i balans med foderresurserna samtidigt som hänsyn tas till viktiga all- männa intressen som, trafikolyckor med älg inblandad, skador på skog samt inverkan på rovdjur och övrig biologisk mångfald.

Mängden betesskador beror förstås inte enbart på älgstammens storlek, utan även på till exempel fodertillgång som i sin tur beror på typen av mark- användning. Avskjutningen ska inte enbart ske med avseende på dess effekt på betesskador, utan även med avseende på dess effekt på exempelvis mängden trafikolyckor med älg inblandad och predation. Dessa olyckor be- ror inte enbart på älgstammens storlek, utan även på en rad andra åtgärder - och så vidare.

Idag finns en bättre överblick över älgstammens storlek, och till viss del bättre kunskaper om dess konsekvenser. Det finns också en striktare mål- styrning. Medan det tidigare inte ansågs så noga huruvida 7 eller 13 älgar fälldes inom ett visst område, och tilldelningen ofta sågs som ett tak snarare än ett mål att uppnå, är det acceptabla intervallet idag betydligt mindre. För att man ska kunna sätta sådana exakta nivåer krävs en hel del planering och

kunskapsunderbyggnad. Det kräver också en hel del ansträngningar då man skjutit för lite älg eller att jägarna, då jaktlyckan varit bättre, eventuellt måste avsluta årets jakt vid en tidpunkt då de gärna skulle ha skjutit ytterli- gare ett antal älgar.

6. Slutsatser och förslag

Naturvårdsverket kan konstatera att älgförvaltningen implementerats på ett bra sätt på den korta tid som stått till förfogande. Älgförvaltningen får där- med anses gå i rätt riktning och att man därmed är på väg att uppnå målen för den adaptiva älgförvaltningen. Det tyder också på att det finns en positiv inställning hos såväl jägare som markägare och berörda myndigheter till att det kommer bli bättre, även om det kommer att ta lite tid. Samtidigt framgår det av utvärderingen att det finns en hel del att förbättra och utveckla inom vissa områden.

6.1 Finansiering

Naturvårdsverket anser att ett stort problem med den ekosystembaserade och adaptiva älgförvaltningen är att den saknar en stabil långsiktig finansie- ring. Detta påverkas även av att länsstyrelsens arbete med övrig viltförvalt- ning inte har tillräckligt med resurser utifrån vad den nya klövviltsförvalt- ningen kräver.

Nuvarande finansieringsform för den ekosystembaserade älgförvaltningen har synliggjort de faktiska kostnaderna för förvaltningen, detta oavsett lä- nens olika förutsättningar. Den ekosystembaserade älgförvaltningen har inte inneburit minskade kostnader. Antalet ärenden rörande älgförvaltning som länsstyrelsen hanterar årligen har visserligen minskat, men den nya förvalt- ningsmodellen ställer ofta nya och omfattande krav. Exempel på detta är kontinuerlig kunskapsinhämtning och samförvaltning av flera arter vilket under nuvarande finansieringsformer inte kan tillgodoses. Detta gäller sär- skilt för de södra länen. Även om kostnaderna för älgförvaltningen inte har minskat, är det i sammanhanget viktigt att väga detta mot att vi idag har en bättre måluppfyllese, vilket bidrar till minskade kostnader för samhället.

På det sätt som systemet finaniseras idag, huvudsakligen genom intäkter från fällavgifter, skapas en stor olikhet mellan de län som fäller många älgar per år och de län där man endast fäller ett fåtal. Denna olikhet i ekonomiska resurser/förutsättningar innebär stora skillnader för länsstyrelsernas möjlig- heter att bidra till den ekosystembaserade förvaltningen, exempelvis i form av stöd och bidrag till inventeringar. Detta är en viktig orsak till varför för- valtningen skiljer sig mycket mellan vissa län och bidrar även till att fällav- gifterna varierar mycket mellan länen. Naturvårdsverket konstaterar föl- jande:

Finansieringsfrågan är som helhet så komplex att den behöver hanteras i en särskild utredning. En förutsättning för detta är en analys av hur mycket medel som i dagsläget saknas för att täcka både de administrativa kostna- derna och kostnaderna för att inhämta de underlag som den nya adaptiva förvaltningen kräver. Vidare bör följande beaktas:

- En långsiktig, stabil finansiering behövs som omhändertar det förhållan- det att intäkterna från fällavgifter inte i tillräcklig grad kan täcka de be- hov som finns. Det behövs en förändring som innebär en ekonomisk kompensation till län med låg avskjutning jämfört med län som har en hög avskjutning, särskilt där skillnaden är bestående över tid. Medel för detta ändamål bör vara öronmärkta.

- Möjligheten till regionala skillnader avseende fällavgifternas storlek bör finnas kvar. Detta för att ge länsstyrelsen i samråd med viltförvaltnings- delegationen mandat och därmed ansvar för hur fällavgiften i respektive län används, exempelvis för bidrag till inventeringar, skjutbanor med mera.

6.2 Älgförvaltningsgrupper

För att skapa ökad både lokal och samordnad kunskap i älgförvaltningen infördes älgförvaltningsgrupperna. En älgförvaltningsgrupp ska i första hand vara ett stöd för länsstyrelsen genom att samordna den övergripande förvaltningen inom respektive älgförvaltningsområde.

SAMVERKAN OCH ROLLFÖRDELNING

Samrådsprocessen är en central del i förvaltningstanken. Vad som menas med samverkan och samråd mellan älgförvaltningsområde och älgskötsel- områden, samt även inom älgskötselområden, upplevs i flera fall inte vara tillräckligt tydligt och lämnar utrymme för olika tolkningar. En förutsättning för att älgförvaltningen ska fungera är att processerna kring samverkan och samråd så långt som möjligt hanteras lika i länen. I detta samanhang kan utbildning om samrådsprocessen anses särskilt viktigt. Med hjälp av utbild- ning kan bättre förutsättningar för likartade förväntningar på samrådspro- cessen skapas.

Då älgförvaltningsgruppens roll är att vara ett stöd för länsstyrelsen kräver en framgångsrik förvaltning, där älgförvaltningsgruppen får ett tillräckligt inflytande, att det sker en dialog mellan förvaltningsgrupperna och länssty- relsen. Det är viktigt att länsstyrelsen beaktar förvaltningsgruppernas åsikter och diskutera dessa med gruppen innan man fattar beslut som påverkar för- valtningsområdet.

Det råder ibland en ojämlik ställning mellan ledamöter, bland annat mellan tjänstemän i skogsbolagens regi och ledamöter som arbetar på sin fritid inom älgförvaltningsgrupperna. Att markägarnas representant har utslags- röst, genom ordförandeposten, har i flera fall framförts försvåra förutsätt-

ningarna för samverkan. Vilken faktisk påverkan utslagsrösten har i besluts- processer är i dagsläget oklart. Länsstyrelsen som beslutande myndighet har det slutliga ansvaret för måluppfyllelsen och ska granska och kvalitetssäkra det material som älgförvaltningsgrupperna tar fram.

Det finns idag även en stor variation i hur älgförvaltningsgrupperna förhål- ler sig till de älgskötselområden som är registrerade inom deras älgförvalt- ningsområde. För att förvaltningen ska fungera på ett bra och stabilt sätt är det viktigt att förvaltningsgrupp och älgskötselområde kan komma fram till gemensamma målsättningar med förvaltningen inom området. Vikten av detta tydliggörs genom att summan av älgskötselområdenas planer kommer att utgöra en viktig del till att målsättningarna i älgförvaltningsplanen upp- fylls. Naturvårdsverket konstaterar följande:

• Det är viktigt att beslutsrätten finns kvar hos länsstyrelsen.

• Det finns behov av tydligare vägledning, för de olika samrådsprocesser- na, vilken länsstyrelsen ska ansvara för. I sådan vägledning bör vikten av adaptiv älgförvaltning i form av uppföljning av målen och utvärde- ring av åtgärder särskilt belysas. Det är lämpligt att detta hanteras inom ramarna för länens regionala riktlinjer för älgförvaltningen. Naturvårds- verket anser också att det finns behov av vissa förtydliganden i Natur- vårdsverkets föreskrifter och allmänna råd om jakt efter älg och kron- hjort NFS (2011:7) kopplade till samrådsprocesserna rörande ansvar och mandat som främjar den adaptiva älgförvaltningen. Naturvårdsverket avser därför att ändra föreskrifterna i detta avseende.

• Enligt utvärderingen kan utslagsrösten vara hämmande för samverkan.

Detta måste följas upp då samverkan utgör grunden för älgförvaltningen.

I detta sammanhang är det viktigt att medlemmarna i en älgförvaltnings- grupp inser vikten av att anmäla avvikande mening till beslut de inte kan stå bakom, så att länsstyrelsen får en riktig bild av vad alla i förvalt- ningsgruppen framhåller innan avgörande beslut fattas.

• Älgförvaltningsgruppen har ett stort ansvar till exempel vid samord- ning och framtagande av förvaltningsplaner. För att ytterligare klargöra älgförvaltningsgruppens ansvar ska en nationell vägledning tas fram som tydligt beskriver älgförvaltningsgruppernas uppgifter samt ger ex- empel på hur dessa uppgifter kan utföras.

• Ansvarsfördelningen mellan älgförvaltningsgruppen och älgskötselom- rådena ska förtydligas i Naturvårdsverkets föreskrifter.

UTBILDNING

För att förvaltningen ska ske på ett smidigt sätt och få en bra lokal förank- ring måste förvaltningsgrupperna ha tillräcklig kompetens och upprätthålla denna. Utbildningsinsatserna inom älgförvaltningen är därför viktiga.

Kvalitet och omfattning av utbildning påverkar bland annat älgförvaltnings- gruppernas förutsättningar att både sätta upp och uppnå mål för älgförvalt- ningen inom området. Omfattande och fortlöpande utbildningar är särskilt viktiga i län som samförvaltar flera arter och där det därför finns särskilt behov av utökad kunskap. Detta påverkar samtidigt vilka resurser som läns- styrelsen måste avsätta för arbetsuppgifter kopplade till gruppernas arbete.

Naturvårdsverket konstaterar följande:

• Det är viktigt att älgförvaltingsgrupperna får kontinuerliga utbildning- ar, speciellt i samband med att personer byts ut i förvaltningsgrupper- na. Även länsstyrelsen måste ha tillräcklig kompetens för att vägleda förvaltningsgrupperna i deras arbete. Det bör också på lämpligt sätt tydliggöras att länsstyrelsen har rollen att låta utbilda och vägleda sina älgförvaltningsgrupper i deras arbete.

• Utbildningarna bör vara gemensamt utformade av förvaltningens par- ter, så att alla inblandade har samma kunskapsbas att utgå ifrån.

6.3 Adaptivitet

Den nya älgförvaltningen ska vara adaptiv, det innebär att den ska anpassas till förändringar och nya erfarenheter som byggs upp samt när ny kunskap bli tillgänglig. För att detta ska vara möjligt krävs bra verktyg för att inte- grera de nya lärdomarna i förvaltningen. Det är också viktigt att erfarenheter kontinuerligt samlas in och beskrivs så att förvaltare som ställs inför uppgif- ter eller problem som är nya för dem kan ta lärdom från dessa.

AVVIKELSE FRÅN PLANERAD AVSKJUTNING

Naturvårdsverket anser inte att det allmänna rådet till § 15 Naturvårdsver- kets föreskrifter om jakt efter älg och kronhjort , där en väsentlig avvikelse från älgskötselplanen vad gäller planerad avskjutning exemplifieras, ska ändras. För att förvaltningen av älgstammen i ett förvaltningsområde ska få tänkt genomslag är det viktigt att antalet faktiskt fällda älgar är så nära anta- let som var planerat att fälla som möjligt. Skrivningen är dessutom inte en föreskrift, utan en exemplifiering i ett allmänt råd. Naturvårdsverket anser att det är möjligt att uppnå en uppfyllnadsgrad på mer än 90 % i snitt, även om avskjutningen ett enskilt år kan avvika mer än 10 %.

IT-SYSTEM

Möjlighet att på enkelt sätt få tillgång till bra kunskapsunderlag för älgför- valtningen är en nödvändig förutsättning. Länsstyrelsen har i samband med lanseringen av den nya älgförvaltningen tagit fram en älgportal

(www.algdata.se) där det är tänkt att all information som behövs inom älg- förvaltningen ska vara tillgänglig. Systemet fungerar idag inte fullt ut och behöver utvecklas vidare. Det finns i dagsläget även andra system (Viltdata, Moosecare, Jaktrapport samt andra lokala varianter) som jaktområdena kan

använda för rapportering av inventeringsresultat, så som fällda älgar etce- tera. För att rapportera älgobsdata kan inte portalen Älgdata användas.

Älgdata lever i dagsläget inte upp till de funktioner som många användare önskar, däribland en tjänst för digital hantering av älgskötsel- och älgför- valtningsplaner, en välutvecklad kartfunktion samt e-tjänst för ansökan om registrering. Även här saknas säkrad finansiering, då det inte finns någon långsiktig finansieringsmodell för drift och utvecklingsarbete för Älgdata.

Utvärderingen har vidare uppmärksammat att det finns många intressenter som anser att användandet av fler än ett system ställer till problem för för- valtningen. Naturvårdsverket konstaterar följande:

• Då Älgdata idag inte uppfyller de mål som finns för ett nationellt IT- system inom älgförvaltningen krävs vidareutveckling av systemet. För att detta ska vara möjligt krävs en stabil finansiering av en fast finansiär.

För att systemet ska kunna fylla sitt syfte måste finansiering finnas för utvecklingsarbete och drift.

• Förutsättningarna för utveckling av ett samlat IT-system framför allt för älgförvaltningen, men även övrigt hjortvilt, behöver utredas. Detta bör ske i samverkan med berörda aktörer.

6.4 Övrigt

REGISTRERINGS- OCH AVREGISTRERINGSÄRENDEN

Naturvårdsverket ser att det finns behov av mindre justeringar av Natur- vårdsverkets föreskrifter och allmänna råd om jakt efter älg och kronhjort (NFS 2011:7). Detta för att förtydliga delar av det regelverk som reglerar registreringar av älgjaktsområden. Det finns i dagsläget stor variation i till- lämpningen av regelverket såväl i länsstyrelsernas beslut som vid överpröv- ningar. Naturvårdsverket avser därför att särskilt följa upp och vid behov justera avseende följande:

a) Beslut om registreringar av älgjaktsområden i fler älgförvaltningsområ- den.

b) Principer avseende krav på sammanhängande älgjaktsområden vid regi- strering.

c) Registrering av mark som geografiskt ligger i ett älgförvaltningsområd som administreras av en annan länsstyrelse.

d) Möjlighet att avregistrera licensområden som exempelvis inte rapporte- rat jaktresultat.

e) Vid registrering av licensområde bör föreskrifterna förtydligas och så långt som möjligt motsvara det som gäller för älgskötselområden.

f) Principer för hur man utser företrädare för ett älgjaktsområde måste för- tydligas (ska det ske via beslut eller ej), samt vilka skyldigheter som åligger hen avseende rapporteringsskyldighet, betalning av fällavgifter samt vid överskjutning.

g) Förtydliga länsstyrelsens möjligheter att besluta om inventeringar inom länet.

h) Se över juridiska förutsättningar för följder av uteblivna inventeringar inom älgskötsel- och licensområden.

ÄLGSKÖTSEL- OCH ÄLGFÖRVALTNINGSPLANER

Naturvårdsverket anser även att vissa förtydliganden behöver göras vad gäl- ler älgskötsel- och älgförvaltningsplaner, framför allt avseende:

a) Principerna för tilldelning inom licensområden och i förhållande till pla- nerad avskjutning inom älgskötselområden.

b) Att ytterligare tydliggöra i föreskrifterna när beslut om ändring senast får fattas i förhållande till jaktstart för älgskötsel- och älgförvaltnings- planer, om inte särskilda skäl föreligger.

AVRÄKNING AV PÅSKJUTEN INTE ÅTERFUNNEN ÄLG

I Naturvårdsverkets föreskrifter finns det behov av att utveckla hur en på- skjuten och inte återfunnen älg ska hanteras och avräknas. Detta behöver anpassas i förhållande till de skrivningar som används i Naturvårdsverkets föreskrifter för licensjakt efter stora rovdjur. Så att påskjuten älg inte behö- ver avräknas om det med säkerhet kan uteslutas att kulan träffat älgen. Även principerna för avräkning i övrigt kan behöva förtydligas.

AVGIFTER

Flera länsstyrelser har problem med att få in rapportering/slutrapportering av fällda älgar samt med att få fällavgifterna inbetalda i tid i enlighet med föreskrifterna. Naturvårdsverket föreslår därför att de juridiska möjligheter- na undersöks för att dels införa en förseningsavgift vid försenad inbetalning och dels se över möjligheterna att införa en straffavgift om man underlåtit att rapportera.

7. Konsekvensanalys

Naturvårdsverket ska enligt regeringsuppdraget följa upp genomförandet av 2012 års älgjaktsreform och föreslå eventuella behov av förändringar Natur-

vårdsverket föreslår förändringar inom områden som finansiering, älgför- valtningsgruppernas roller, utbildningsinsatser och IT system.

Sammantaget bedömer Naturvårdsverket att om de förslag som redovisas i kapitel 6 genomförs bidrar dessa till att underlätta genomförandet av den adaptiva älgförvaltningen. Förslagen berör då alla inblandade aktörer såväl myndigheter, jägare, markägare och organisationer. Dessutom bedömer Na- turvårdsverket att förslagen kan bidra till att förutsättningarna för att för- bättra samrådsprocesserna ökar.

8. Referenser

Bjärstig et al (2014). Partnerships implementing ecosystem-based moose management in Sweden. Umeå universitet.

NFS 2011:7 – Grundföreskrift. Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd om jakt efter älg och kronhjort.

Regeringens proposition 2009/10:239, Älgförvaltningen.

Bilaga 1

”En ny ekosystembaserad älgförvaltning i sikte. En utvärdering. Rap- port 6659 NV”