utsträckning beaktas regionala
och mellankommunala
perspektiv inom ramen för den
kommunala översiktliga
planeringen?
Detta kapitel bygger i första hand på intervjuerna med kommunala plane- rare. I svaren på fråga ett framkommer kommunernas syn på samarbetet med det regionala organet. Fråga två lyfter fram betydelsen av det reg- ionala utvecklingsprogrammet för kommunernas översiktsplanering. Un- der fråga tre behandlas samspelet mellan den kommunala planeringen och den regionala transportplaneringen medan fråga fyra berör den nya PBL- lagstiftningen och vilken påverkan denna kan få för samspelet mellan den kommunala och regionala nivån. Slutligen tar fråga fem upp den mellan- kommunala samverkan.
Hur ser samspelet ut mellan kommunerna
och det RUP-ansvariga regionala organet?
Samspelet mellan den kommunala och regionala nivån
Rumsliga perspektiv underlättar för kommunerna Tjänstemännen lämnas utanför i vissa län
Kommuner får hjälp med underlag, verktyg och kompetensutveckl- ing
Det rumsliga utvecklingsarbetet är än så länge inte speciellt utvecklat i många län men flera kommunala företrädare pekar på att arbetet gör det lättare för kommunen att föra in den regionala aspekten i den översiktliga planeringen. Den viktigaste anledningen till detta är att frågorna blir tyd- ligare och mer konkreta. I intervjuerna med de regionala företrädarna i de län som arbetar med rumsligt planeringsarbete lyfts det kommunala för- ankringsarbetet fram som nyckeln till framgång. I intervjuerna med kommunerna i dessa län framkommer emellertid en något splittrad bild av hur väl man på regional nivå har lyckats med sin föresats. Både Helsingborgs och Stockholms kommuner har haft en nära dialog med Region Skåne respektive Regionplanekontoret. I båda dessa kommuner har man haft nytta av framtagna regionala underlag som underlättat för- ståelsen för kommunens roll i regionen. Örebro kommun anser däremot att regionförbundet inte har lyckats förankra sitt arbete med regional översiktlig planering på tjänstemannanivå. Här har processen varit betyd- ligt mer forcerad än i Skåne och Stockholm vilket ledde till att kommu- nens planerare inte alls har involverats i RÖP-arbetet. Även i Dalarnas län uppger ansvarige översiktsplaneraren för Malung-Sälens kommun att han inte deltagit i regionförbundets metodutvecklingsarbete inom ramen för Dalametoden. Istället är det representanter från politiken och närings- livet som man i första hand har riktat sig till.
Kommunspecifika exempel
Anita Iversen i Örebro kommun anser att det sker alldeles för lite regional fysisk planering. Hittills har kommunerna inte suttit tillsammans och job- bat med strategisk planering vilket bl.a. beror på att det finns för lite av- satta resurser och att politikerna inte har prioriterat att arbeta regionalt. Iversen anser att det i grunden är bra att regionförbundet påbörjat ett ar- bete med regional översiktlig planering. Emellertid hade inte RÖP-arbetet kommit igång när kommunen tog fram sin ÖP. Iversen menar att de un- derlag som tagits fram inom RÖP-arbetet kan komma till användning i det framtida ÖP-arbetet. Däremot har man inte lyckats förankra RÖP- arbetet bland kommunerna. Iversen hade sett framför sig att de ansvariga tjänstemännen för översiktsplanering i respektive kommun skulle vara med i någon arbets- eller referensgrupp men så har inte varit fallet. Pro- jektledaren för Örebro kommuns ÖP hade inte sett innehållet i RÖP för- rän den kom på remiss. Regionförbundet har visserligen varit och besökt kommunstyrelserna men tjänstemännen har inte blivit involverade. En följd av detta tror Iversen kan bli att man på regional nivå efter re- missomgången kommer att tvingas backa en del.
Mats Gustafsson i Trosa kommun ser en möjlighet att under arbets- processen kring det av Region Sörmland initierade arbetet med regional översiktlig planering kunna enas om en gemensam grund för vad plane- ringen ska utgå ifrån i den här delen av landet. Gustafsson menar att den regionala översiktliga planeringen kan bli mer konkret och användbar för kommunens översiktsplanearbete än vad det regionala utvecklings- programmet är idag.
Tranås kommun tillhör Jönköpings län men har samarbetat med Reg-
ionförbundet i Östergötlands län inom ramen för regionens arbete med rumslig utvecklingsplanering. Regionförbundet har hjälpt kommunen att ta fram statistik och underlag som sätter in Tranås i ett regionalt sam-
4. På vilket sätt och i vilken utsträckning beaktas regionala och mellankommunala
perspektiv inom ramen för den kommunala översiktliga planeringen? 41
manhang5. Jimmy Karlsson på Tranås kommun anser att detta gör att
kommunen kan jämföra sig med andra kommuner och samtidigt få en förståelse för hur olika orter kompletterar varandra. Vidare har det ge- mensamma planeringsunderlaget gjort det lättare för kommunen att föra in den regionala aspekten i den översiktliga planeringen. Anledningen till att Tranås kommun har inkluderats i samarbetet beror, enligt Jan-Erik Lund på Regionförbundet i Östergötlands län, på kommunens intresse och engagemang i frågan samt att de i många frågor redan idag är integre- rade och vänder sig till Östergötland. Karlsson menar att det är kring frå- gor som rör kommunikationer som den regionala nivån får störst bety- delse. Därför har det varit naturligt att samarbeta med Östergötland när kommunen tagit fram olika planeringsunderlag.
I Östergötlands län har Norrköpings och Linköpings kommuner tagit fram en gemensam översiktsplan vilket enligt Leif Sjögren i Motala
kommun både har provocerat och inspirerat övriga kommuner i länet. En-
ligt Sjögren såg kommunen en risk för att de mindre omkringliggande kommunerna glöms bort. För Motala kommun har detta skapat en insikt i betydelsen av att synliggöra den egna kommunens intressen på regional nivå. Motala engagerar sig därför i det arbete som leds av regionför- bundet med att ta fram strukturbilder som omfattar hela regionen. Som komplement till detta har kommunen även startat ett samarbete kring översiktsplanefrågor i länets västra del. Även här vill man använda sig av översiktliga kartskisser för att tydliggöra de rumsliga kopplingarna.
Motala kommun är en gammal industristad som, enligt Leif Sjögren,
blir allt mer beroende av sin omvärld. Detta går igen när kommunen job- bar med sin strategi för översiktsplanering som lyfter fram betydelsen av att samverka och utveckla en regional planering. Motala kommun ser att regionen kan bli en hävstång för kommunen och framhåller betydelsen av att det finns någon sorts sammanhållen kartbild och uppfattning om reg- ionens ortsstruktur och kommunikationsstråk. Även i kontakterna med andra län än det som kommunen själv tillhör kan detta bli viktigt när man diskuterar vilka stråk som då är mest betydelsefulla. Sjögren anser att det även är angeläget att peka ut olika funktioner och utbud som är gemen- samma för länet. Detta bör ingå som del av arbetet med den regionala strukturanalysen eftersom man då kan koppla ihop dessa regionunika an- läggningar och det regionala utbudet med övergripande stråk för att på så sätt kunna analysera tillgängligheten från olika delar av regionen.
Region Skånes strukturbildsarbete sker i nära dialog med kommu- nerna och Magnus Ydmark anser att Helsingborgs kommun, liksom många andra Skånekommuner, har haft stor nytta av de underlag som hit- tills har tagits fram inom strukturbildsarbetet. Kommunen har i översikts- planearbetet behov av att göra avstämningar och att diskutera ställnings- taganden kring de stora frågorna. Ydmark menar att regionens underlag gör det enklare för kommunen att förstå Helsingborgs situation och roll i regionen.
Stockholm stads översiktsplaneprocess skedde parallellt med Region-
planekontorets arbete med att ta fram RUFS 2010. Enligt Maria Severin har detta gjort det naturligt för kommunen att ha kontinuerliga möten med
regionplaneorganet för att kunna stämma av tankar och idéer. Detta skap- ade en nära relation mellan ÖP och RUFS och har lett till att dokumenten bygger på samma grundläggande tankar.
Uppsala kommun deltar i Regionförbundet i Uppsala läns arbete med
att lyfta det rumsliga perspektivet i det regionala utvecklingsarbetet. Gö- ran Carlén i Uppsala kommun beskriver att tanken bakom arbetet med att lyfta rumsliga utvecklingsaspekter är att tydliggöra kopplingen mellan den kommunala och den regionala nivån.
Anders Ökvist i Kalix kommun menar att Länsstyrelsen i Norrbottens län borde kunna ha en mer rådgivande och samordnande roll än vad man har idag. Idag är det för mycket pekpinnar från länsstyrelsens sida. Ökvist menar att kommunen generellt sett vill öka det regionala utbytet då man sitter ganska ensamma och med små resurser vilket gör att det behövs in- formation och kunskapsutbyte från andra.
Enligt Rebecka Marklund i Arboga kommun saknas ett regionförbund av typen som finns i Örebro. Kommunförbundets organisation är inte speciellt stor och länsstyrelsen har tidigare, såvitt Marklund känner till, inte på ett tydligt sätt iklätt sig rollen att främja samverkan och föra dia- log med kommunerna kring regionala utvecklingsfrågor.
Vilken betydelse har det regionala
utvecklingsprogrammet för kommunernas
planering?
RUP:s betydelse för kommunerna
Innehåller självklarheter Outvecklad fysisk dimension Politiskt dokument
De kommunala planerarna uppger att länets RUP utgör ett av flera under- lag under ÖP-arbetet. Kommunerna studerar inte länets RUP i någon större utsträckning inför ÖP-arbetet och kontrollerar heller inte överrens- stämmelsen med RUP efter att översiktsplanen tagits fram. Generellt an- ser de kommunala planerarna att RUP har så pass övergripande och självklara mål att de återspeglas i översiktsplanen utan att någon särskild insats behöver göras. Magnus Ydmark i Helsingborgs kommun samman- fattar kommunernas syn ganska väl då han säger att kommunen inte har haft någon större användning av länets RUP men att ingenting som kommunen säger står i kontrast eller motsats till det som står i RUP.
RUP:arnas strategiska betydelse för den kommunala planeringen är därmed relativt begränsad. De kommunala planerarna pekar på att det är själva dialogen kring de regionala frågorna och processen kring att ta fram ett regionalt program eller strategi som varit viktigast för att koppla den kommunala och regionala nivån närmre varandra. Själva RUP- dokumentet som sådant har haft mindre betydelse efter att den väl har an-
4. På vilket sätt och i vilken utsträckning beaktas regionala och mellankommunala
perspektiv inom ramen för den kommunala översiktliga planeringen? 43
tagits. I intervjuerna pekar flera kommunala planerare på betydelsen av att det finns naturliga forum och plattformar där olika aktörer kan träffas naturligt och regelbundet. Ofta är det avsaknaden av naturliga samarbets- forum som försvårar samarbetet mellan kommuner som tillhör olika län trots att det finns gemensamma frågor att diskutera. Detta administrativa hinder upphör emellertid när ett samarbete väl har inletts.
Kommunspecifika exempel
För Trosa kommun har dialogen med regionförbundet förbättrats efter att regionförbundet påbörjat sitt arbete med regional översiktlig planering. Dialogen har blivit både tätare och mer detaljerad jämfört med när RUP togs fram. Länets RUP betraktar Gustafsson i Trosa kommun framförallt som en regional produkt. Trosa kommun känner dock igen sig i RUP:s innehåll och Gustafsson tycker inte att RUP innehåller några konstig- heter, utan snarare självklarheter. Därför kände kommunen heller inget behov av att ta fram någon form av checklista under ÖP-arbetet för att säkerställa att RUP återspeglas i ÖP.
Uppsala kommun tittar inte mycket på RUP men Göran Carlén menar
att dokumentet ändå ligger väl i linje med hur kommunen arbetar. RUP tar upp frågor kring kommunikationer, utbildning, näringsliv, klimatpå- verkan och attraktivt boende, vilka samtliga är frågor som är lätta att skriva under på, och Uppsala kommuns ÖP behandlar samtliga dessa frå- gor. Många regionala och mellankommunala aspekter faller bort under arbetsprocessen och syns därför inte i den färdiga översiktsplanen trots att de har behandlats och kommit till uttryck i samrådshandlingar och under- lagsmaterial.
Enligt Anita Iversen på Örebro kommun anger RUP ett antal mål som kommunen ska sträva mot, men avsaknaden av en fysisk dimension gör att RUP inte ger något direkt stöd i planeringen. Det krävs en del arbete för att tänka om RUP till något fysiskt och enligt Iversen är det först nu med RÖP-arbetet som kommunen fått tillgång till underlag som kan komma till direkt användning i den kommunala planeringen. Politikerna i Örebro kommun angav inte RUP som ett av måldokumenten när den nya ÖP skulle tas fram. Anledningen till detta var att RUP inte ansågs vara ”våra” politikers dokument eftersom den tagits fram av en annan politisk majoritet i regionen. Under förra mandatperioden fanns olika politiska majoriteter med olika viljor i landstingsfullmäktige och kommunfull- mäktige vilket fick till följd att regionens arbete fick mindre fokus i kommunen.
Regionförbundet i Dalarnas läns arbete med att konkretisera RUP med hjälp av rumsliga analyser inom ramen för Dalametoden har än så länge inte fått något genomslag i planeringen i Malung-Sälens kommun. Enligt Hans Johansson, ansvarig för kommunens ÖP, använde man sig i arbets- gruppen inte av RUP i någon större utsträckning. Däremot satt kommu- nalrådet med i arbetsgruppen både för RUP och ÖP och kunde därmed bekräfta att dokumenten var kompatibla.
Hur kommer det regionala perspektivet till uttryck i översiktsplanen?
Regionalt perspektiv i ÖP
Del i den kommuntäckande översiktsplanen
Separat dokument – kan uppdateras utan PBL-förfarande
Kommunerna har valt mellan två olika metoder för att behandla över- gripande strategiska utvecklingsfrågor i översiktsplaneringen. Majoriteten av de intervjuade kommunerna behandlar de regionala utvecklings- perspektiven som del i den kommuntäckande översiktsplanen. Vissa kommuner har i ett tidigt skede i ÖP-processen tagit fram en visionsdel eller framtidsbild som lyfter de viktigaste frågorna för den framtida ut- vecklingen. Detta visionsdokument har sedan legat till grund och arbetats in i den kommuntäckande översiktsplanen. Andra kommuner behandlar de övergripande strategiska frågorna i ett separat dokument som sedan antas genom politiskt beslut tillsammans med översiktsplanen. De poli- tiska målen kan i dessa kommuner uppdateras under mandatperioden utan att kommunen behöver gå genom ett PBL-förfarande. I de kommuner som använder sig av sådana lokala utvecklingsprogram, som komplement till översiktsplanen, menar de intervjuade planerarna att det blivit lättare att stämma av kommunens strategiskt viktiga frågor mot innehållet i RUP.
Hur har den regionala systemanalysen och
länstransportplanen samspelat med ÖP-
arbetet?
Det arbete som lagts ner inom ramen för att ta fram regionala system- analyser och länstransportplaner har enligt flera intervjuare bidragit till att förbättra samspelet mellan den regionala och den kommunala nivån. Kommunikationer och frågor kopplade till transportsystemet utgör den grund varifrån många kommuner närmar sig den övergripande regionala strukturen. Enligt Jimmy Karlsson har Tranås kommun kunnat använda sig av det framtagna materialet för att sätta in den egna kommunen i ett större sammanhang. Göran Carlén i Uppsala kommun anser att det poli- tiska intresset för de mer övergripande strategiska utvecklingsfrågorna framförallt är kopplade till transportsystemet som är oerhört kritiskt i Mä- lardalen. En samsyn kring utvecklingen av transportinfrastrukturen skap- ar därmed tydlighet kring i vilken riktning regionen är på väg.
4. På vilket sätt och i vilken utsträckning beaktas regionala och mellankommunala
perspektiv inom ramen för den kommunala översiktliga planeringen? 45
Kommer nya PBL att påverka sättet
kommunerna jobbar gentemot den regionala
nivån?
Ingen av de kommunala planerarna anser att det nya lagkravet om att be- akta regionala mål, planer och program kommer att innebära några stora förändringar för kommunens arbetssätt eller att det kommer att påverka relationen till det regionala organet. Göran Grundström på Regionförbun-
det i Dalarnas län menar emellertid att den nya PBL-lagstiftningen kan
göra skillnad. Det nya lagkravet i kombination med regionförbundets ar- bete med att ta fram regionala rumsliga underlag kan, enligt Grundström, leda till att kommunerna framöver kommer att beakta strategiska utveckl- ingsfrågor inom ramen för sin översiktliga planering i en helt annan ut- sträckning än hittills. Flera av kommunerna har vid intervjutillfället ännu inte hunnit diskutera hur nya PBL kan komma att påverka planeringsar- betet. Många kommuner har planerat in utbildningsdagar under våren 2011.
Kommunspecifika exempel
Malung-Sälens kommun kommer, enligt Hans Johansson, även i framti-
den att beakta den regionala nivån. Däremot tror han inte att kravet i nya PBL på att beakta regionala mål och program kommer att få som konse- kvens att man växlar upp till en ny nivå. Ett sådant behov måste komma inifrån av att det dyker upp sakfrågor som är viktiga nog.
Mats Gustafsson anser att Trosa kommun redan är ambitiös i sin över- siktliga planering och att det nya PBL-kravet därför inte kommer att på- verka översiktsplanen. Däremot kanske kommunen under ÖP-processen kommer att stämma av vissa frågor som tidigare inte med automatik har stämts av. Ett sätt kan vara att införa en checklistemodell vilket kanske kan leda till att vissa frågor som inte finns med idag i framtiden kan komma att lyftas in i ÖP.
I vilken utsträckning samverkar kommunerna
mellankommunalt i ÖP-arbetet?
Mellankommunal samverkan i ÖP-arbetet
Samverkan enligt lagstiftade krav Specifika samarbetsfrågor
Tid- och resursbrist motverkar utökad samverkan
Plan- och bygglagen ställer krav på varje kommun att samråda med be- rörda grannkommuner under framtagandeprocessen av en översiktsplan. Enligt de kommunala planerarna sker det regionala och mellankommu- nala utbytet under processen att ta fram en kommuntäckande översikts- plan främst enligt de lagstiftade kraven på samråd och remissförfarande.
En anledning till att utbytet inte är större är den tid- och resursbrist många kommuner upplever när de tar fram sin översiktsplan. Exempelvis hade
Uppsala kommun inför sin senaste ÖP-process ambitionen att involvera
ett större antal aktörer i arbetsgruppen, inklusive grannkommuner och regionala företrädare, men på grund av den hårda tid- och resurspressen övergick kommunen till en rent kommunal arbetsgrupp.
Det mellankommunala samarbetet är ofta mer utvecklat inom speci- fika samarbetsfrågor. Detta kan handla om allt från att två eller flera kommuner tar fram ett gemensamt tillägg till eller en fördjupning av översiktsplanen till att kommuner kommer överens om gemensamma riktlinjer för olika frågor. Ett exempel på det sistnämnda är Tranås kom-
mun som samverkar med kommunerna runt sjön Sommen och som inom
ramen för detta samarbete har kommit överens om gemensamma riktlin- jer för bl.a. bebyggelseutveckling och trafikfrågor. Kommunerna antog i slutet av 90-talet ett gemensamt program som Tranås kommun hela tiden stämmer av mot. I Östergötlands län har Norrköpings och Linköpings kommuner tagit fram en gemensam översiktsplan. Enligt Jan-Erik Lund på Regionförbundet i Östergötlands län har detta arbete bidragit till att lyfta fram kommunernas inbördes beroenden. Arbetet med den gemen- samma ÖP har lett till krav från omkringliggande kommuner att utveckla någon form av regionalt sammanhållen planering där kommunernas in- tressen tas till vara och formuleras i ett regionalt helhetsperspektiv.
Hur upplever de kommunala planerarna att det mellankommunala samarbetet och relationen till andra kommuner har utvecklats?
Utveckling av mellankommunal samverkan
Ökat behov av samverkan – effektivisering av verksamheten Tidens anda
Informationsutbyte ökar Mer konkreta samarbeten idag
Flera kommuner anser att det finns behov av att utveckla det regionala och mellankommunala samarbetet och att allt fler frågor behöver koordi- neras över kommungränserna. Enligt de kommunala planerarna sker detta också i allt större utsträckning. Ett ökat mellankommunalt utbyte ses av kommunerna som ett sätt att effektivisera verksamheten genom att dela på arbetsinsatser och kostnader.
Kommunspecifika exempel
Motala kommun har i relationen till andra kommuner varit mera isolerat
tidigare men blir nu allt mer beroende av att ingå i en större arbets- marknad. Som ett resultat av detta har kommunen idag mycket mer att prata med omgivningen om. Leif Sjögren menar att detta lett till att kommunen blivit bättre på att formulera sina intressen i det ”regionala spelet” och att driva viktiga strategiska frågor som t.ex. kollektivtrafiken mot Örebroregionen.
4. På vilket sätt och i vilken utsträckning beaktas regionala och mellankommunala
perspektiv inom ramen för den kommunala översiktliga planeringen? 47
Stockholms stad har flera etablerade samarbeten som utgår från ge-
mensamma projekt. Enligt Maria Severin har antalet samarbeten och hur