Rumslig utvecklingsplanering

(1)

Rapport 2011:3

Rumslig utvecklingsplanering

Länken mellan regionalt tillväxtarbete

(2)

(3)

Boverket mars 2011

Rumslig utvecklingsplanering

Länken mellan regionalt tillväxtarbete och

kommu-nal översiktsplanering

(4)

Titel: Rumslig utvecklingsplanering Utgivare: Boverket mars 2011 Upplaga: 1

Antal ex: 300

Tryck: Boverket internt

ISBN tryck: 978-91-86559-96-0 ISBN pdf: 978-91-86559-97-7

Sökord: Förslag till sökord: Kommunal översiktsplanering, kommunal planering, regional planering, RUP, regional utvecklingsplan, fysisk pla-nering, kommuner, intervjuer.

Dnr: 200-4578/2010

Publikationen kan beställas från:

Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona Telefon: 0455-35 30 50 eller 35 30 56

Fax: 0455-819 27

E-post: publikationsservice@boverket.se Webbplats: www.boverket.se

Rapporten finns som pdf på Boverkets webbplats.

Rapporten kan också tas fram i alternativt format på begäran. Boverket 2011

(5)

3

Förord

Regionala strategier kräver kommunal förankring och legitimitet för att kunna genomföras. Boverket har sedan ett flertal år arbetat med frågan om hur det regionala tillväxtarbetet bättre ska kunna kopplas till den fy-siska planeringen. I många europeiska länder har den regionala plane-ringsnivån en mer framträdande roll än i Sverige och i flera av dessa län-der finns en tydlig koppling mellan fysisk planering och ekonomiskt ut-vecklingsarbete. I Sverige har denna koppling varit relativt svag, men både regionala och kommunala företrädare vittnar om att man i ökad ut-sträckning har börjat lyfta blicken och beakta mellankommunala och reg-ionala perspektiv i planeringen.

I denna rapport redovisas exempel på hur samspelet mellan regionalt ut-vecklingsarbete och kommunal fysisk planering fungerar idag. Dessutom presenteras viktiga trender och utvecklingstendenser. Två övergripande frågeställningar har varit vägledande för studien:

 Hur arbetar de regionala organen för att stärka den strategiska betydel-sen av regionala utvecklingsprogram (RUP) samt kopplingen till den kommunala fysiska planeringen?

 På vilket sätt och i vilken utsträckning beaktas regionala och mellan-kommunala perspektiv inom ramen för den mellan-kommunala översiktliga planeringen?

Rapporten bygger på intervjuer med kommunala översiktsplanerare och regionala företrädare med ansvar för regionala tillväxt- och strukturfrå-gor. Rapporten är sammanställd av Kajetonas Čeginskas.

Karlskrona mars 2011

Martin Storm

(6)

(7)

5

Innehåll

Sammanfattning ... 7

Ett rumsligt perspektiv stärker RUP: s strategiska betydelse ... 7

Kommunal medverkan utgör nyckeln ... 7

Fortfarande finns stora brister i samspelet mellan den kommunala och regionala nivån ... 8

1. Inledning ... 9

2. Regionalt planerings- och tillväxtarbete ... 11

Regionala utvecklingsprogram ... 11

Ansvaret för regionala planeringsfrågor på länsnivå ... 14

Kommunala samverkansorgan ... 15

3. Hur arbetar de regionala organen för att stärka den strategiska betydelsen av RUP och förbättra kopplingen till den kommunala fysiska planeringen? ... 17

Hur arbetar man på regional nivå för att stärka den strategiska betydelsen av det regionala utvecklingsprogrammet? ... 18

Länsspecifika exempel ... 18

Vilken roll har de regionala utvecklingsprogrammen i länet? ... 24

Hur arbetar regionerna med att förankra det regionala tillväxtarbetet i kommunerna? ... 26

I vilken utsträckning beaktas kommunernas översiktsplaner i det regionala tillväxtarbetet? ... 29

Det regionala samarbetet inom och mellan länen ... 31

I vilken utsträckning samarbetar de regionala organen över länsgränserna? ... 31

Hur fungerar samarbetet mellan regionen och länsstyrelsen? ... 33

Hur har den regionala systemanalysen och länstransportplanen samspelat med det regionala utvecklingsprogrammet? ... 34

Vilka nationella underlag efterfrågas av de regionala företrädarna? . 36 Länsspecifika exempel ... 36

4. På vilket sätt och i vilken utsträckning beaktas regionala och mellankommunala perspektiv inom ramen för den kommunala översiktliga planeringen? ... 39

Hur ser samspelet ut mellan kommunerna och det RUP-ansvariga regionala organet? ... 39

Kommunspecifika exempel ... 40

Vilken betydelse har det regionala utvecklingsprogrammet för kommunernas planering? ... 42

Hur kommer det regionala perspektivet till uttryck i översiktsplanen? ... 44

Hur har den regionala systemanalysen och länstransportplanen samspelat med ÖP-arbetet? ... 44

Kommer nya PBL att påverka sättet kommunerna jobbar gentemot den regionala nivån? ... 45

(8)

I vilken utsträckning samverkar kommunerna mellankommunalt i

ÖP-arbetet? ... 45

Hur upplever de kommunala planerarna att det mellankommunala samarbetet och relationen till andra kommuner har utvecklats? ... 46

Påverkar de administrativa länsindelningarna kommunernas samarbeten? ... 47

5. Slutsatser ... 49

Utbytet ökar mellan den kommunala och den regionala nivån ... 49

Många kommuner har utvecklat sitt strategiska tänkande ... 49

Fortfarande stora brister i kopplingen mellan ÖP och RUP ... 50

RUP-processen möjliggör för länets aktörer att närma sig varandra .... 50

Det regionala utvecklingsprogrammet används inte i kommunernas planering ... 50

Nya funktionella samband ökar kravet på samarbete över kommun- och länsgränser ... 51

Transportinfrastrukturen ger ingång till rumslig planering ... 52

Kravet i nya PBL förväntas inte påverka kommunernas arbete med regionala frågor ... 52

Rumslig utvecklingsplanering stärker kopplingen mellan regionalt tillväxtarbete och kommunal översiktsplanering ... 53

Regionala initiativ stärker RUP:s strategiska betydelse ... 53

Det rumsliga perspektivet tydliggör de regionala förutsättningarna ... 53

Utan kommunalt deltagande blir regionala strategier verkningslösa ... 54

Rumsligt planeringsarbete i svenska län ... 55

Vissa län betraktas som föregångare ... 56

Fler län kommer att påbörja ett rumsligt utvecklingsarbete ... 56

Exemplet östra Mellansverige – på väg mot något nytt? ... 57

Referenslista ... 59

Bilaga... 61

Genomförda intervjuer ... 61

Regionala företrädare ... 61

(9)

7

Sammanfattning

Ett rumsligt perspektiv stärker RUP:s

strategiska betydelse

Arbetet med regionala utvecklingsprogram (RUP) har en viktig funktion som forum för att aktualisera och lyfta regionala frågeställningar. Där-emot har slutprodukten, det regionala utvecklingsprogrammet, hittills an-setts vara otillräcklig som underlag för den kommunala planeringen. En tydligare koppling till fysiska planeringsfrågor efterfrågas och för att möta detta behov har man på regional nivå i flera län påbörjat ett arbete kring rumslig utvecklingsplanering. Både regionala och kommunala före-trädare vittnar om att man i ökad utsträckning har börjat lyfta blicken och beakta mellankommunala och regionala perspektiv i planeringen. Som ett led i detta arbete har sammanlagt 10 RUP-ansvariga organ påbörjat ett aktivt arbete med att sätta in det regionala tillväxtarbetet i ett geogra-fiskt/rumsligt sammanhang. Tanken i dessa län är att man därigenom ska kunna underlätta förståelsen för kommunernas roll i regionen samt att lyfta fram de särskilda utvecklingsförutsättningar som finns i de enskilda kommunerna och i regionen som helhet. Resonemang förs även i flera andra län kring att påbörja ett liknande arbete. Många län är i detta arbete inne i ett trevande inledningsskede och de tre storstadsregionerna betrak-tas tillsammans med Örebro län som föregångare. I dessa län använder sig de ansvariga regionala organen av den överblick över de grundläg-gande regionala strukturerna som det rumsliga analysarbetet har skapat för att ta fram en långsiktig strategi för markanvändning och lokalisering av bebyggelse och verksamheter.

Kommunal medverkan utgör nyckeln

Regionala strategier kräver kommunal förankring och legitimitet för att kunna genomföras. Många regionala företrädare för fram dialogen med kommunerna och den gemensamma framtagandeprocessen som nyckeln till ett framgångsrikt regionalt planeringsarbete. Kommunernas med-verkan i framtagandeprocessen är en förutsättning för att kunna enas om gemensamma regionala ställningstaganden. I kommunintervjuerna

(10)

fram-kommer att vissa kommuner redan har fått användning av det underlag som tagits fram på regional nivå i arbetet med översiktsplanen. Andra kommuner uppger att det rumsliga planeringsarbetet inte har riktat sig till de kommunala tjänstemännen vilket har gjort det svårt att dra nytta av det regionalt framtagna underlaget. För att få en bra förankring och tydlig koppling till den kommunala översiktsplaneringen är det viktigt att även tjänstemännen inbjuds att delta i den regionala dialogen. Även om det är politikerna som anger hur kommunen ska utvecklas och vilka mål som ska vara vägledande i planeringen så krävs att planerarna har tillgång till statistik, kunskap och verktyg för att förstå kommunens roll i regionen.

Fortfarande finns stora brister i samspelet

mellan den kommunala och regionala nivån

Det finns brister i samspelet mellan kommunernas översiktsplanering och det regionala tillväxtarbetet. Skillnaderna inom landet är stora både vad gäller det regionala arbetet med att utveckla länets RUP och det kommu-nala arbetet med att utveckla det strategiska tänkandet i planeringen. I många kommunala översiktsplaner redovisas enbart fysiska planerings-aspekter medan många regionala utvecklingsprogram saknar kopplingen till fysiska planfrågor och istället är helt inriktade på ekonomiska utveckl-ings och tillväxtperspektiv. Detta får som följd att det regionala och det kommunala perspektivet har svårt att mötas och samspela. Generellt an-ser de kommunala planerarna att RUP har så pass övergripande och självklara mål att de återspeglas i översiktsplanen utan att någon särskild insats behöver göras. Detta får till följd att det regionala utvecklingspro-grammet inte används i den kommunala planeringen. Ett annat hinder är de kommunala översiktsplanernas varierande aktualitet som gör det svårt för de RUP-ansvariga regionala organen att få en överblick över kommu-nalt prioriterade frågeställningar. De regionala utvecklingsprogrammen är relativt aktuella och sammanlagt 16 län har en RUP från 2008 eller senare eller har påbörjat arbetet med att revidera eller ta fram en ny RUP. Däre-mot har samarbetet över länsgränserna i arbetet med regionala utveckl-ingsprogram visat sig vara väldigt begränsat. I de flesta län försöker man bevaka hur andra län har lagt upp sina RUP, men konkreta samarbeten fö-rekommer endast undantagsvis. Kommunerna i ett län ingår ofta i olika funktionella sammanhang som inte sällan överskrider länsgränserna. Det är därför viktigt att de regionala perspektiven inte tar slut vid det egna lä-nets gränser. Det länsöverskridande samarbetet skulle kunna underlättas av att RUP-processen i de olika länen samordnas tidsmässigt.

(11)

9

1. Inledning

Ju mer integrerade vi blir och ju mer folk rör sig och väljer att bo och jobba i olika kommuner desto större behov har vi av en gemensam planering.” Jan-Erik Lund, Reg-ionförbundet i Östergötlands län

Den förbättrade tillgängligheten och människors ökade benägenhet att förflytta sig över stora avstånd gör att allt fler planeringsfrågor får konse-kvenser över kommungränserna och kräver mellankommunal och region-al samverkan. Flera regioner i Sverige har svarat på denna utmaning ge-nom att öka planeringsinsatserna på regional nivå. De tre storstadsregion-erna leder vägen och har under flera år arbetat med vad som kallas för rumsliga strukturbilder som tydliggör regionala samband genom att föra samman och redovisa fysiska strukturer för vissa mellan-kommunala och regionala utvecklingsfrågor. Utöver att behandla utvecklingen inom länet innehöll Stockholms läns senaste regionala utvecklingsplan en målbild över utvecklingen i östra Mellansverige år 2050. Målbilden har bidragit till att lyfta fram viktiga länsöverskridande frågeställningar. I Västra Gö-talands län har Göteborgsregionens kommunalförbund ansvarat för fram-tagandet av en gemensam fysisk strukturbild för förbundets tretton kom-muner. Strukturbilden visar huvuddragen i regionens fysiska struktur och kan bl.a. ligga till grund för kommunernas översiktsplanering. Skåne har gått in i en ny fas i sitt strukturbildsarbete där ambitionen är att skapa en gemensam syn på Skånes utveckling och presentera detta i regionala stra-tegier. I storstadsregionernas efterföljd har flera regionförbund och läns-styrelser påbörjat ett arbete med rumsliga perspektiv inom ramen för vad vissa kallar för regional översiktlig planering. I denna rapport framgår vilka län som påbörjat ett sådant arbete, vad syftet är samt vad kommu-nerna i dessa län anser om de hittills gjorda erfarenheterna.

Enligt förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete ska samord-ning med kommunernas översiktsplanering särskilt eftersträvas i det reg-ionala tillväxtarbetet. En viktig del i det regreg-ionala tillväxtarbetet är fram-tagandet av det regionala utvecklingsprogrammet (RUP) men i många län saknas ett utvecklat samband mellan RUP och kommunernas

(12)

översikts-planering. Med den nya plan- och bygglagstiftningen1_{införs för första}

gången ett krav på kommunerna att beakta regionala mål, planer och pro-gram i översiktsplanen. Mot denna bakgrund är det angeläget att under-söka hur det kommunala och regionala samspelet har utvecklats. Rappor-ten presenterar kommunala och regionala perspektiv på hur det vertikala samspelet fungerar idag och lyfter samtidigt fram betydelsefulla utveckl-ingstendenser.

I många europeiska länder har den regionala nivån en mer framträ-dande roll än i Sverige och i flera av dessa länder finns en tydlig koppling mellan fysisk planering och ekonomiskt inriktat utvecklingsarbete. I Sve-rige har denna koppling varit relativt främmande men från flera håll talas idag om behovet av ett närmande mellan den kommunala planeringen och det regionala tillväxtarbetet. Detta kommer till uttryck genom att det rumsliga planeringsperspektivet blivit allt mer framträdande inom det regionala tillväxtarbetet. Av intervjuerna framgår att sammanlagt 10 RUP-ansvariga regionala organ har påbörjat ett aktivt arbete med att lyfta det geografiska perspektivet i det regionala tillväxtarbetet. Resonemang förs även i flera andra län om att påbörja ett liknande arbete. Det är för ti-digt att dra några slutsatser om vilken betydelse detta kan komma att få för samspelet mellan den kommunala och den regionala planeringen men rapporten visar att det finns stora förhoppningar om att ett tydligare rums-ligt perspektiv ska kunna bidra till ett närmande mellan den kommunala och den regionala nivån.

(13)

11

2. Regionalt planerings- och

tillväxtarbete

Enligt plan- och bygglagen har regeringen möjlighet att utse ett region-planeorgan. Regionplanering enligt plan- och bygglagens sjunde kapitel förekommer idag i Stockholms län och i Göteborgsregionen2_{. I samtliga}

Sveriges 21 län finns ett regionalt organ som ansvarar för regionala till-växtfrågor och samhällsplanering. I detta ansvar ingår att utarbeta länets regionala utvecklingsprogram och transportplan. Vem som i varje län an-svarar för dessa frågor framgår av kartan nedan.

Regionala utvecklingsprogram

I samtliga Sveriges 21 län finns idag ett regionalt utvecklingsprogram som utgör deras övergripande utvecklingsdokument (se tabell nedan). Många län har valt att använda sig av begreppet regional utvecklings-strategi som man tycker tydligare speglar RUP:s syfte och innehåll. En-ligt förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete ska samordning med kommunernas översiktsplanering särskilt eftersträvas i det regionala tillväxtarbetet. Något motsvarande krav på kommunerna att beakta det regionala tillväxt- och utvecklingsarbetet har tidigare inte funnits. Detta förändras emellertid med nya PBL. Enligt 3 kap. 5 § i nya PBL ska det av översiktsplanen framgå ”hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar ut-veckling inom kommunen”. Om detta får till följd att kommunerna kom-mer att ta större hänsyn till det regionala utvecklingsprogrammet återstår att se.

2_{Regionplaneorganet ska bl.a. bevaka regionala frågor och kan anta en regionplan för}

regionen eller en del av den. I Stockholms län har regeringen utsett landstinget genom Tillväxt- och regionplanekontoret till regionplaneorgan med ansvar för att ta fram Stock-holmsregionens regionala utvecklingsplan (RUFS). I Göteborgsregionen har regeringen utsett Göteborgsregionens kommunalförbund till regionplaneorgan. Göteborgsregionen har än så länge inte tagit fram någon regionplan.

(14)

(15)

2. Regionalt planerings- och tillväxtarbete 13

Tabell: Aktuella regionala utvecklingsprogram i Sveriges 21 län Län Ansvarigt organ för

regional utveckling Senast antagna RUP Aktuellt (hösten 2010)

Blekinge län Region Blekinge Blekingestrategin

2006 Tanken är att se över och på-börja arbetet med ny RUP under 2011.

Dalarnas län Region Dalarna Dalastrategin

2006 Pågående arbete med att ta fram ny RUP inom ramen för Dalametoden.

Gotlands län Gotlands kommun Vision Gotland 2025

2008

Ingår inte i studien. Gävleborgs

län Region Gävleborg Möjligheter nära dig ₂₀₀₉ Hallands län Region Halland Halland bästa livsplatsen

2005 Ny RUP-process ska påbör-jas efter regionombildningen. Jämtlands län Regionförbundet för Jämtlands län (från 1/1/2011) Regional utvecklingsstrategi för Jämtlands län 2009

Ett kommunalt samverkans-organ bildas den 1 januari 2011.

Jönköpings

län Regionförbundet Jönköpings län Regionalt utvecklingsprogram med sikte på 2020

2008

Har påbörjat ett reviderings-arbete av RUP.

Kalmar län Regionförbundet i

Kalmar län RUPEN IV ₂₀₀₆ Pågående arbete med att re-videra RUP. Den reviderade RUP beräknas innehålla strukturbilder.

Kronobergs

län Regionförbundet Södra Småland Mötesplats Södra Småland ₂₀₀₉ Norrbottens

län Länsstyrelsen

3

Regionalt utvecklingsprogram för hållbar framtid i Norrbotten

2007

Planerar att påbörja nytt RUP-arbete under 2011. Skåne län Region Skåne Regionalt utvecklingsprogram

för Skåne 2009–2016

2009

Har startat arbetet med Struk-turbild 2.0 samt OECD-studie som utgör underlag till nästa RUP, planerad klar 2013. Stockholms

län Landstinget är till-sammans med Länsstyrelsen hu-vudman för RUFS

Regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen 2010

(RUP är integrerad i RUFS)

Pågående arbete med att im-plementera RUFS.

Söderman-lands län Regionförbundet Sörmland Sörmlandsstrategin ₂₀₀₇ Påbörjat arbete med regional rumslig planering. Uppsala län Regionförbundet

Uppsala län Uppländsk drivkraft ₂₀₀₈ Planerar att påbörja ett revi-deringsarbete under 2011. Värmlands län Region Värmland Värmland växer – och känner

inga gränser

2009

Ett beslut om huruvida man ska gå vidare med region-sammanslagningen med

3_{Kommunförbundet Norrbottens styrelse beslutade i mars 2010 att inleda ett arbete som ska göra det möjligt att,}

(16)

Västra Götaland ska tas vå-ren 2011.

Västerbottens

län Region Västerbot-ten Regionalt utvecklingsprogram i Västerbottens län

2006

En reviderad RUP beräknas kunna antas under våren 2011.

Västernorr-lands län Länsstyrelsen Vision Västernorrland 2010 ₂₀₀₈ Ny RUP beräknas kunna an-tas under våren 2011. Västmanlands

län Länsstyrelsen Regionalt utvecklingsprogram för Västmanlands län

2007

Har beslutat att påbörja ett nytt RUP-arbete.

Västra

Göta-lands län Västra Götalands-regionen Vision Västra Götaland – Det goda livet

2005

Undersöker förutsättningarna för att bilda en gemensam region med Värmland. Örebro län Regionförbundet

Örebro Utvecklingsstrategi för Öre-broregionen

2010

Regionalt översiktligt plane-ringsdokument ute på remiss fram till 28/01 2011.

Östergötlands

län Regionförbundet Östsam Östgötaregionen 2006 Pågående arbete med att re-videra RUP.

Ansvaret för regionala planeringsfrågor på

länsnivå

I 17 av Sveriges 21 län kommer från och med 1 januari 2011 politiska be-slutsorgan att ansvara för framtagandet av det regionala utvecklings-programmet. Nedan ges en överblick över hur ansvarsfördelningen för regional planering kommer att se ut:

 Från 2011 är landstinget i tre län (Hallands, Skåne och Västra Göta-lands län) samt kommunen i ett län (GotGöta-lands län) ansvarig för arbetet med regionala tillväxtfrågor och regional

transportinfra-strukturplanering.

– Kommentar: I Skåne och Västra Götalands län permanentas för-söksverksamheten genom lagen (2009/10:156) om regionalt ut-vecklingsansvar i vissa län. Denna lag omfattar även Hallands läns landsting samt Gotlands kommun. Skåne, Halland och Västra Göta-lands läns Göta-landsting får använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse. Detta gäller emellertid inte i samband med val. Möjligheten för Gotlands kommun att använda dessa betäckningar kommer att utredas separat.

 Från 2011 är i tretton län det kommunala samverkansorganet ansvarigt för arbetet med regionala tillväxtfrågor och regional transportinfra-strukturplanering (Blekinge, Dalarnas, Gävleborgs, Jämtlands, Jönkö-pings, Kalmar, Kronobergs, Södermanlands, Uppsala, Värmlands, Västerbottens, Örebro och Östergötlands län).

– Kommentar: Samtliga samverkansorgan är kommunalförbund som utsetts till samverkansorgan av regeringen enligt lag (2002:34) om samverkansorgan i länen. För att kunna bilda ett samverkansorgan måste samtliga kommuner i länet ingå. Utöver de verksamheter som

(17)

2. Regionalt planerings- och tillväxtarbete 15

övertas från staten (länsstyrelsen) kan kommunerna och landstinget själva bestämma om ytterligare verksamheter ska överföras till samverkansorganet.

 I fyra län har länsstyrelsen kvar det formella ansvaret för regionala tillväxtfrågor och regional transportinfrastrukturplanering (Norrbot-tens, Stockholms, Västernorrlands och Västmanlands län).

Kommunala samverkansorgan

Enligt bestämmelserna i kommunallagen (1991:900) har kommuner och landsting möjlighet att bilda kommunalförbund med syftet att underlätta samordningsarbetet. Kommunalförbund har idag upprättats inom de flesta kommunala verksamhetsområdena. Enligt lagen (2002:34) om sam-verkansorgan i länen har kommuner och landsting möjlighet att bilda kommunala samverkansorgan. De kommunala samverkansorganen är i grunden kommunalförbund som, utöver de verksamheter som överförts från kommuner och landsting, övertar ansvaret för vissa statliga upp-gifter. De statliga uppgifter som övertas från länsstyrelsen regleras enligt lagen (2002:34) och inkluderar framtagandet av en strategi för länets ut-veckling samt framtagandet av länsplaner för regional

(18)

Karta

(19)

17

3. Hur arbetar de regionala

organen för att stärka den

strategiska betydelsen av RUP

och förbättra kopplingen till den

kommunala fysiska planeringen?

Detta kapitel bygger i första hand på intervjuer med regionala företrädare. Under fråga ett presenteras det aktuella läget i respektive län och syftet med regional översiktlig planering tydliggörs. Fråga två specificerar RUP:s roll i länet och ställer frågan huruvida det är möjligt att bedriva översiktlig regional planering inom ramen för det regionala utvecklings-programmet. Under fråga tre och fyra lyfts kopplingen mellan den kom-munala och regionala nivån. Under fråga fem undersöks i vilken ut-sträckning det pågår ett länsöverskridande samarbete som berör RUP-arbetet samt hur regionerna uppfattar rollfördelningen och samRUP-arbetet inom länet med länsstyrelsen. Fråga sex berör samspelet mellan trans-portfrågorna och det regionala utvecklingsprogrammet. Sista frågan tar slutligen upp vilka nationella underlag som efterfrågas på regional nivå.

(20)

Hur arbetar man på regional nivå för att

stärka den strategiska betydelsen av det

regionala utvecklingsprogrammet?

Det regionala arbetet med att stärka RUP

 Strukturbilder och rumsliga analyser  Omvärldsperspektiv

 Lokala och regionala utvecklingssamband  Framtidsbild

Nedan presenteras de regionala företrädarnas svar var för sig. Detta för att ge en tydlig bild av vad som är aktuellt i respektive län. Av svaren framgår att rumsliga analyser och översiktlig regional planering utgör en allt viktigare del av det regionala utvecklingsarbetet. Sammanlagt 10 RUP-ansvariga regionala organ har påbörjat någon form av rumsligt ana-lysarbete som inbegriper framtagandet av strukturbilder. Förhoppningen är att de rumsliga analyserna ska komma att stärka den strategiska bety-delsen av det regionala utvecklingsprogrammet och göra de regionala un-derlagen mer användbara för kommunerna. Genom arbetet hoppas man därmed kunna stärka kopplingen mellan kommunernas planering och det regionala tillväxtarbetet. Många län har i detta arbete inspirerats av Skåne och Stockholms län, och i viss mån Göteborgsregionen och Örebro län som ses som föregångare.

Länsspecifika exempel

Regionförbundet i Sörmlands län har nyligen påbörjat ett arbete med

reg-ional översiktlig planering vars syfte är att hjälpa länets kommuner att sätta in sig själva i ett större regionalt sammanhang. Carina Jönhill Nord på Regionförbundet menar att det finns många regionala utvecklings-frågor som kommunerna är för små för att kunna hantera. Här har region-en region-en viktig roll mregion-en Sörmlands regionala utvecklingsprogram har än så länge saknat ett ben. Genom att tillföra en rumslig/geografisk dimension hoppas regionförbundet kunna ge ett bättre stöd till kommunerna. Det viktigaste resultatet kommer, enligt Jönhill Nord, förmodligen inte bli dokumentet i sig utan snarare att öppna kommunernas ögon så att de kan se sig själva i ett större omland.

Regionförbundet i Uppsala län arbetar för vad man enligt Ola

Kahl-ström kan se som regional översiktlig planering vilket innebär att man lyfter det rumsliga perspektivet i RUP. Den regionala bild som tas fram ska i första hand spegla de funktionella sambanden och därmed vara oav-hängig administrativa indelningar. Regionförbundet kan uttrycka region-ala överväganden i form av förslag som visar på konsekvenserna av olika utvecklingsalternativ. Detta kan exempelvis handla om hur man konkret ser på olika stråk och hur de kan utvecklas. I arbetet kommer byggelseut-vecklings- och infrastrukturfrågor att stå i fokus. Kahlström anser det

(21)

3. Hur arbetar de regionala organen för att stärka den strategiska betydelsen av RUP och

förbättra kopplingen till den kommunala fysiska planeringen? 19

vara viktigt att koppla ihop dessa frågor men ser det som möjligt att även andra frågor kommer att beaktas. Exakt hur arbetet ska gå till kommer att bestämmas inom ramen för revideringsarbetet av nya RUP. Kahlström menar att eftersom man i detta arbete går in i frågor som rör den kommu-nala kompetensen är det viktigt att det i direktivet för RUP-arbetet klart och tydligt framgår hur regionförbundet ska jobba och vilka frågor som ska beröras. Målet för det regionala utvecklingsarbetet borde vara att landa i någon form av strategi. Svårigheterna med detta är att regionför-bundet inte äger frågan utan att det till syvende och sist är kommunerna som gör prioriteringar för markanvändningen. Enligt Kahlström hade det varit fantastiskt om kommunerna på sikt skulle kunna ena sig kring vissa frågor, exempelvis att inrikta sin markanvändning till att det i vissa typer av områden alltid ska finnas planlagd mark eller att vissa platser ska ha tätare bebyggelse.

Regionförbundet i Dalarnas län driver just nu Dalametoden steg 2

som Göran Grundström beskriver som ett praktiskt redskap för att ge-nomföra länets RUP. I det första steget gjordes en förstudie för att testa metoder för detta arbete som syftar till att främja lokalt och regionalt ut-vecklingsarbete i samspel. Med underlag från det arbete som sker inom Dalametoden steg 2 ska länets regionala utvecklingsprogram konkretise-ras, uppgraderas och tillföras en rumslig fysisk dimension. Regionför-bundet använder sig bl.a. av strukturbilder för att rumsligt visualisera lo-kala och regionala utvecklingssamband. Enligt Grundström kommer detta att utgöra det konkreta rumsliga underlaget i nästa RUP som visar hur Dalarna hänger ihop och interagerar med omvärlden. När det regionala utvecklingsprogrammet nu ska tas fram så ska det bygga på vad som pla-neras och görs i kommunerna. Ambitionen är att få tydligare lokala av-tryck i RUP. I nuvarande RUP från 2006 saknades referenser till den rumsliga strukturen vilket, enligt Göran Grundström, gjort det svårt för kommunerna att koppla sin översiktsplan till mellankommunala och reg-ionala perspektiv.

Regionförbundet i Örebro län har tagit fram ett regionalt översiktligt

planeringsdokument som är ute på remiss fram till den 28 januari 2011. Tanken med RÖP är, enligt Fredrik Idevall, att göra kopplingen mellan den kommunala och regionala nivån ännu tydligare sett ur ett fysiskt pla-neringsperspektiv. Det handlar om att hitta ett sätt att skapa en gemensam världsbild. Den regionala översiktliga planeringen ger råd utifrån ett reg-ionalt perspektiv. Det är emellertid svårt att ta tillvara de olika kommu-nernas skilda förutsättningar för tillväxt. För att kunna bibehålla och ut-veckla en levande landsbygd måste kommunerna prioritera bättre. Att skapa bästa möjliga förutsättningar för detta har varit en bärande tanke i RÖP-arbetet. Idevall poängterar att det inte bara är de konkreta förslagen som varit viktiga utan även processen dit.

Regionförbundet i Östergötlands län skissade redan i RUP från 2006

på strategier för länets utveckling som innehöll geografiska element. Lä-nets vision som specificerades i det regionala utvecklingsprogrammet handlar om att göra Östergötland till en integrerad flerkärnig stadsregion. Under 2011 kommer Regionförbundet att göra en genomgång av länets regionala utvecklingsprogram och ska då ta ytterligare ett steg genom att jobba med kartmaterial och fysiska strukturbilder. Jan-Erik Lund

(22)

upple-ver att det sedan är bäst om kommunerna själva får jobba utifrån en ge-mensamt formulerad framtidsbild och söka lösningar i respektive kom-mun för hur man ska formera sig för att fungera i ett bättre integrerat län. Det är kommunerna själva som måste komma fram till slutsatser kring vilka orter som är utvecklingsbara eller mindre utvecklingsbara och vilka orter som kan utvecklas i en viss riktning och få en viss karaktär. Lund menar att det är viktigt att inte regionen lägger sig i kommunernas inre angelägenheter även om han medger att detta är en svår balansgång. Reg-ionförbundet jobbar utifrån att skapa enhet kring en gemensam framtids-bild och att ge kommunerna stöd och förutsättningar för att jobba mot denna målbild.

I Stockholms län ansvarar Regionplanekontoret för att ta fram länets regionala utvecklingsplan. I senaste planen, RUFS 2010, anges övergri-pande mål och strategier som ger vägledning i arbetet med att uppnå vis-ionen att bli Europas mest attraktiva storstadsregion. De sex regionala strategierna konkretiseras genom planeringsmål och åtaganden som i sin tur återspeglas i en plankarta och en planbeskrivning. Plankartan och planbeskrivningen ger vägledning i frågor om hur mark och vatten bör användas, samt hur bebyggelse och anläggningar bör lokaliseras i Stock-holms län år 2030. I RUFS presenteras även en övergripande rumslig in-riktning för Stockholms län samt strategier och åtaganden för att regionen ska utvecklas rumsligt i denna riktning.

Utöver detta uttrycks i RUFS en långsiktig rumslig framtidsbild för östra Mellansverige år 2050. Enligt Katarina Fehler motiveras denna stor-regionala utblick av de funktionella samband som utvecklats inom Mä-lardalen, vilka skapat en stor efterfrågan på gemensamma planeringsin-satser och på att diskutera gemensamma utgångspunkter. Under hösten 2010 har implementeringsarbetet inletts och för att nå visionen om en ökad regional attraktivitet krävs ett kraftfullt och samordnat regionalt ut-vecklingsarbete. Detta inkluderar i viss mån också övriga östra Mellans-verige. Fehler konstaterar att den länsöverskridande målbilden har triggat igång aktiviteter i grannlänen där de, utifrån sina specifika förutsättning-ar, analyserar och placerar in det egna länet i ett storregionalt samman-hang. En liknande utveckling sker även inom länet där kommunerna i ökad utsträckning går ihop och tar fram gemensamma visioner eller gör gemensamma planeringsinsatser. Regionplaneringen bidrar på så sätt till en uppåtgående spiral där olika processer förstärker varandra.

Region Skåne har sedan 2005 jobbat med vad man kallar för

Struktur-bild för Skåne. Detta arbete består av två delar där den första delen har handlat om att ta fram en kunskapsbas kring Skåne som ska ge både reg-ionen och kommunerna en bättre regional bild. På så sätt vill man under-lätta för kommunerna att sätta in sig själva och sin utveckling i ett region-alt sammanhang. Region Skåne vill i nästa fas, det man kallar för Struk-turbild 2.0, omsätta den kunskap man fått fram efter att ha fördjupat sig i olika temaområden genom att ta fram konkreta strategier och gemen-samma ställningstaganden tillgemen-sammans med kommunerna. Det övergri-pande målet är att skapa långsiktigt hållbara fysiska strukturer men hur de gemensamma bilderna, illustrationerna och ställningstagandena på reg-ional nivå kommer att se ut får processen leda fram till. Enligt Therese Andersson är förhoppningen att kunna ta fram regionala

(23)

ställningstagan-3. Hur arbetar de regionala organen för att stärka den strategiska betydelsen av RUP och

den med gemensamma prioriteringar kopplat till kollektivtrafik, infra-struktur, bebyggelse och grönstruktur. Däremot driver Region Skåne inte frågan om regionplanering enligt PBL. Grundinställningen är att istället vara bättre på att jobba utifrån de verktyg som redan finns och fokusera på att skapa förtroende, nytta och legitimitet för arbetet inom Strukturbild 2.0. Andersson tror man kan nå långt genom att främja sammanhållning-en inom regionsammanhållning-en och försöka skapa förtrosammanhållning-ende till varandra och arbets-processen. Med detta som grund blir det möjligt att göra regionala ställ-ningstaganden som speglar en gemensam regional vilja och inriktning.

Regionförbundet i Kalmar län har inför det pågående

reviderings-arbetet av RUP lyft frågan om hur man ska få RUP och ÖP att samverka bättre. För att möjliggöra detta har ett nätverk etablerats mellan region-förbundet och kommunernas fysiska planerare där denna fråga ska disku-teras. Inom nätverket har man kommit fram till att i enlighet med Region Skånes upplägg ta fram fysiska strukturbilder som ska fungera som ge-mensamt planeringsunderlag för både RUP och översiktsplanerna. Revi-deringsarbetet innebär en start för ett sådant arbete som sedan ska vidare-utvecklas. Kommunerna har fått föreslå sammanlagt 10 områden där reg-ionförbundet ska ta fram kartor, eller strukturbilder, som ska ge underlag för den regionala planeringen och den kommunala översiktsplaneringen. Enligt Irene Tallhage-Lönn är detta inget kontroversiellt utan något som kommunerna har börjat inse är ett arbete som borde ha påbörjats för länge sedan. Ambitionen är att ta fram översiktliga kartor, inte en regional översiktsplan, och enligt Tallhage-Lönn måste utvecklingsarbetet få ta sin tid. Det viktigaste är att regionförbundet arbetar tillsammans med kom-munerna så att alla är med på båten och komkom-munerna får nytta av det material som tas fram. Förhoppningen är att i dessa kartor, eller struktur-bilder, föröka fånga den information som finns tillgänglig i kommunernas översiktsplaner.

Länsstyrelsen i Västmanlands län har nyligen påbörjat arbetet med att

ta fram en ny RUP där ambitionen är att vidareutveckla det rumsliga per-spektivet genom att koppla samman RUP med kommunernas fysiska pla-nering. Kommunernas översiktsplaner kommer att användas som ut-gångspunkt för att få en sammantagen regional bild av

mark-användningen i länet. Utifrån målbilden över östra Mellansverige som presenterades i RUFS 2010 kommer man i RUP att arbeta med att stärka kopplingen mellan Västerås och Eskilstuna och utveckla regionen som ett storstadsalternativ.

Lars-Erik Lorentzson på Regionförbundet i Hallands län har haft Reg-ion Skånes strukturbildsarbete som förebild för hur man skulle kunna jobba med fysiska frågor på regional nivå. Det handlar inte om att ta fram planer utan om fysiska beskrivningar av samtliga kommuner tillsammans. Lorentzson är övertygad om att nya Region Halland kommer att utveckla ett arbete som påminner om Skånes strukturbildsarbete. Detta bygger han bl.a. på det intresse som finns bland länets kommuner att påbörja ett så-dant arbete samt på skrivningar i regionförbundets verksamhetsplan.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län har påbörjat ett rumsligt

analys-arbete men detta analys-arbete kommer inte i den närmaste framtiden att landa i någon form av regional översiktsplan. Däremot har länsstyrelsen påbörjat arbetet med rumsliga analyser där man med hjälp av kart- eller

(24)

struktur-bilder vill visualisera de insatsbehov som finns inom vissa utvalda fokus-områden. Ambitionen är att strukturbilderna sedan ska arbetas in i RUP. Dialogen med kommunerna har visat att det finns efterfrågan och behov av en tydligare koppling mellan kommunernas översiktsplaner och det regionala utvecklingsprogrammet. Detta, menar Chanett Edlund, ska man försöka närma sig med hjälp av arbetet med strukturbilderna.

I Västra Götalandsregionen har Göteborgsregionens kommunalför-bund (GR) tagit fram en strukturbild som visar huvuddragen i regionens fysiska struktur. Enligt Lennart Löfgren på Västra Götalandsregionen bygger Göteborgsregionens strukturbild på den gemensamt framtagna visionen för länet. Genom sitt strukturbildsarbete gör GR länets RUP mer detaljerad och anpassad för sina 13 medlemskommuner. Strukturbilden ersätter inte RUP utan utgör ett komplement som lyfter samma frågor.

Länsstyrelsen i Norrbottens län har som ambition att göra nästa RUP

mer detaljerad. Man har i länet diskuterat hur koppling till kommunernas översiktsplanering ska kunna stärkas men har ännu inte enats om uppläg-get för detta arbete.

Enligt Ann-Christin Gagge har Regionförbundet i Gävleborgs län fört diskussioner kring huruvida det skulle vara värdefullt att illustrera inne-hållet i RUP i kartform. Än så länge har inga beslut fattats om att påbörja ett sådant arbete.

I Jämtlands län tar länsstyrelsen fram länets RUP i nära samverkan med Rådet för regional utveckling som är ett samrådsorgan bestående av kommunstyrelseordförandena för länets kommuner samt landstingsrådet4_.

Rådet har utsett en politisk grupp för vart och ett av RUP:s fem huvud-områden. Dessa politiska grupper har till ansvar att se till att det händer någonting i länet utifrån de mål som fastställts i RUP. Enligt Jan Molde på länsstyrelsen gör detta att dokumentet verkligen lever och kommer till användning. RUP innehåller inga kartbilder men är, enligt Molde, kon-kret i vissa frågor. Exempelvis finns i vindkraftstemat tydliga målkonflik-ter där man i RUP tar ställning till att inte bygga ut storskalig vindkraft i fjällområden. Detta ställningstagande blir ett stöd till kommunerna när de arbetar med sina översiktsplaner för vindkraft.

Ulf Önnerhag på Regionförbundet i Blekinge län anser att RUP i fram-tiden förmodligen kommer att gå mot att bli ett mer aktivt och samman-hållet planeringsinstrument med en starkare koppling till översiktsplane-ringen i kommunerna. I Blekinge har man sneglat lite på Region Skånes arbete med att ta fram kartbilder som visar på intressanta samband. Enligt Önnerhag är regionförbundet för litet för att påbörja ett liknande arbete och istället lutar det åt att man allierar sig och köper in sådana tjänster ut-ifrån. När och hur detta kommer att ske har ännu inte diskuterats.

Enligt Ann Otto på Regionförbundet i Värmlands län har nya PBL och de diskussioner man haft med Tillväxtverket gjort att man har fått upp ögonen för den rumsliga planeringens ökade betydelse för det regionala utvecklingsarbetet. Än så länge har regionförbundet inte fått något kon-kret uppdrag av sina medlemmar att integrera den rumsliga planeringen i det regionala tillväxtarbetet. Enligt Otto anser förbundets medlemmar att detta i första hand är en primärkommunal fråga som man vill behålla.

4_{Rådets funktion kommer från 1 januari 2011 att övertas av det nystartade kommunala}

(25)

Detta gör att regionförbundet än så länge saknar mandat för att påbörja rumslig planering.

Regionförbundet i Kronobergs län utgick i RUP-arbetet från en tydlig

modell bestående av två delar, dels forskning om vad som driver regional utveckling och dels en ordentlig kartläggning av regionens förutsätt-ningar. Utifrån detta material kunde regionförbundet identifiera regionens specifika förutsättningar och största utmaningar. Enligt Maria Nilsson saknar regionförbundet kompetens och verktyg för att jobba med kartor. Däremot finns en önskan om att i framtiden få jobba mer med kartor för att därigenom kunna belysa regionala utvecklingsfrågor och frågor som rör infrastruktur och kollektivtrafik.

Enligt Helen Ulvegard på Regionförbundet i Jönköpings län handlade arbetet med länets första RUP mycket om att samla ihop regionen och göra ett avstamp för att se hur det ser ut idag och vad som ska prioriteras framöver. Dokumentet blev därmed väldigt övergripande. När region-förbundet utvärderade RUP märkte man att det fanns behov av att bli mer konkreta. I arbetet med nästa RUP har man för avsikt att formulera tydli-gare mål som ska vara mätbara och gå att följa upp. Enligt Ulvegard har man börjat fundera på om det skulle vara möjligt att göra något som lik-nar den översiktliga planering som bedrivs av Regionförbundet i Öster-götlands län. Detta är än så länge bara funderingar och det finns inga be-slut fattade.

Även Regionförbundet i Västerbottens län har inför revideringen av länets första RUP gjort förtydliganden för att underlätta förverkligandet av RUP. Thomas Westerberg anser att det blir allt viktigare att koppla samman den fysiska planeringen på lokal nivå med utvecklings-planeringen på regional nivå men menar att bra metoder för detta än så länge saknas. Västerbotten utgör en stor geografisk region vilket ökar be-tydelsen av att ha med kommunala utvecklingsstrategier som komple-ment till ÖP. Detta, menar Westerberg, kan underlätta kopplingen mellan den lokala och regionala nivån. Inga konkreta diskussioner har förts i lä-net kring hur RUP och ÖP ska kunna närma sig varandra men en sådan diskussion kan komma att påbörjas under 2011. Ett inspel i detta arbete kan komma från det ESPON-projekt som regionförbundet deltar i. Pro-jektet handlar om att ta fram integrerade regionala strategier i Europa och syftet är att finna metoder för att stärka kopplingarna mellan den region-ala utvecklingsplaneringen och lokalt framtagna planer av både fysisk ka-raktär och utvecklingskaka-raktär. Regionförbundet i Västerbottens län utgår i sitt RUP-arbete från övergripande trender i omvärlden. Exempelvis har regionförbundet inspirerats av de temaområden som presenterades i Europa 2020-strategin. Utöver Europa 2020 har en publikation från Nordregio använts för att få inblick i de stora trenderna i omvärlden som kan få regional betydelse i norra Sverige.

(26)

Vilken roll har de regionala

utvecklingsprogrammen i länet?

RUP:s roll i länet

 Paraplydokument

 Används i vissa län som forum för att utveckla rumsliga plane-ringsperspektiv

 Förberedelse inför eventuell regionindelningsreform  Verktyg för regionala prioriteringar

Från och med 1 januari 2011 ersätts, enligt lag (2002:34) om samverkans-organ i länen, de regionala utvecklingsprogrammen med regionala ut-vecklingsstrategier. Att begreppet program ersätts med strategi är något som flera län välkomnar då de flesta regionala företrädare anser att stra-tegibegreppet bättre speglar länets verksamhet. De regionala företrädarna anser att RUP idealt ska utgöra stöd för kommunernas planering, men i de flesta län är dokumentet för övergripande för att kunna utgöra ett verk-ligt stöd i den kommunala planeringen. Av denna anledning skapar RUP-arbetet heller inte några egentliga motsättningar mellan de olika kommu-nerna i länet. Ann-Christin Gagge på Regionförbundet i Gävleborgs län påpekar att man kan undvika konflikter genom att ta med två saker istäl-let för att ställa dem mot varandra. Även om man i RUP-arbetet ofta und-viker att ta ställning i konkreta planeringsfrågor anses RUP ha en viktig funktion. I de flesta län har RUP rollen av ett paraplydokument, eller en kappa, som spänner över samtliga sektorsområden med bäring på den regionala tillväxtpolitiken.

De flesta län som påbörjat ett rumsligt planeringsarbete har som ambition att arbeta in strukturbilder och annat framtaget material i det regionala ut-vecklingsprogrammet. I Skåne och Örebro län används däremot inte RUP som forum för att bedriva rumsligt utvecklingsarbete. Fredrik Idevall på

Regionförbundet i Örebro län menar att det är svårt att kombinera det

regionala utvecklingsprogrammet (RUP) med regional översiktlig plane-ring (RÖP) eftersom RUP sker enligt ett lagstiftat uppdrag, medan RÖP inte är lagbundet utan helt frivilligt. I Skåne län innebär regionens struk-turbildsarbete en fördjupning och konkretisering av länets RUP samtidigt som det utgör underlag inför nästa RUP-process. Strukturbildsarbetet har här en ställning som sektorsprogram för fysisk planering.

Regionförbun-det i Sörmlands län håller fortfarande öppet huruvida den regionala

över-siktliga planeringen ska bedrivas som en parallell process eller om det ska integreras i RUP-arbetet.

Den mest framträdande rollen har kanske RUP för den verksamhet som sker på regional nivå. I Blekinge län utgör RUP ett viktigt redskap under regionförbundets verksamhetsplanering. Enligt Ulf Önnerhag utgör RUP ett visionsdokument som konkretiseras och kommer till användning

(27)

vid framtagandet av underliggande sektorsprogram, exempelvis det reg-ionala tillväxtprogrammet, kulturstrategin, internationella strategin, forskningsstrategin, turiststrategin m.fl. När länsstyrelsen i Jämtlands län påbörjade sitt RUP-arbete identifierades 16 olika program som var speci-fika för olika områden och behandlade olika teman. RUP fyller, enligt Jan Molde, behovet av ett paraplydokument som spänner över samtliga dessa områden och som kan ligga till grund och vara ett stöd för revideringsar-betet av de olika sektorsprogrammen.

I ett flertal län ses RUP-arbetet som ett sätt att förbereda länet för en eventuell framtida regionindelningsreform. Detta var en viktig anledning till att Regionförbundet i Kalmar län valde att revidera sin RUP. Enligt Tallhage-Lönn kan samarbetet vid en eventuell framtida sammanslagning underlättas om alla län har en aktuell RUP.

Enligt Lorentzson på Regionförbundet i Hallands län är RUP framför-allt viktig för den egna verksamheten där den fått stort genomslag. Reg-ionförbundets verksamhetsplanering följer sedan tre år tillbaka rubrikerna i RUP. Även externa verksamheter som arbetar på uppdrag av regionen är tvungna att motivera allt som de söker pengar till utifrån vad som står i RUP.

Enligt Ann Otto på Regionförbundet i Värmlands län utgår man i RUP-arbetet från en omvärldsanalys som visar vad omvärlden ställer för krav på Värmland. Med trendanalysen som bottenplatta fastslår länets RUP att Värmland måste se bortom länsgränserna och fokusera på de funktionella behoven snarare än på de administrativa gränserna. Med RUP har länet för första gången en gemensam vision för det regionala tillväxtarbetet även om det i programarbetet inte har varit aktuellt att göra djuplodande analyser av den egna regionen. För att få en röd tråd i syste-met som sträcker sig från EU-nivån till den nationella och regionala nivån har man i Värmland valt att i RUP-arbetet följa EU:s budgetperiod.

Maria Nilsson på Regionförbundet i Kronobergs län betraktar RUP som en gemensam agenda som olika aktörer kan samlas runt. RUP rör sig på en översiktlig nivå och används bl.a. för att identifiera utmaningar, mål och handlingsriktningar. Dokumentet kan sedan fördjupas och kon-kretiseras genom att vidareutveckla de identifierade huvudspåren. Som exempel nämner Nilsson kulturområdet där RUP nu kommer att vidare-utvecklas genom arbetet med länets kulturplan.

Tina Nordgren på Länsstyrelsen i Norrbottens län pekar på att RUP-dokumentet utgör en av många tänkbara referenspunkter och ska ses som en kappa under vilka olika regionala program är samlade. Långt ifrån alla regionala och mellankommunala aspekter får utrymme i det slutgiltiga RUP-dokumentet och Norgren menar att det därför är viktigt att se RUP i sitt sammanhang istället för som ett enskilt program. Olika sektors-program kan ha olika betydelse beroende på vilken fråga kommunen är engagerad i.

Västerbottens läns RUP används som ett verktyg för att prioritera

in-vesteringar och insatser i länet och utgör samtidigt en grund för samtalen med andra regioner både nationellt och internationellt inom EU. Utifrån RUP kan regionförbundet positionera Västerbotten i de frågor man tycker är viktiga att samtala kring.

(28)

I Gävleborgs län utgör RUP ett samlat gemensamt dokument som ger ökat fokus på tillväxtfrågorna och underlättar för regionen, kommunerna och de statliga myndigheterna att jobba mot samma mål.

Hur arbetar regionerna med att förankra det

regionala tillväxtarbetet i kommunerna?

Förankringen av det regionala tillväxtarbetet på kommunal nivå

 Dialog skapar överensstämmelse  Rumsligt perspektiv specificerar RUP

 Stöd för att utveckla den kommunala planeringen  Omvärldsperspektiv

Inom ett län finns ofta flera olika typer av kommuner med skilda förut-sättningar för tillväxt. Detta kan göra det svårt att enas om en gemensam utvecklingsstrategi eller framtidsvision. Många av dagens regionala ut-vecklingsprogram presenterar så pass övergripande mål att kommunernas skilda förutsättningar inte har utgjort något reellt problem. I de län som påbörjat ett arbete med regional översiktlig planering finns däremot en tanke om att specificera de regionala utvecklingsprogrammen genom att sätta in dem i ett rumsligt/fysiskt sammanhang. Detta arbete sker på fri-villig basis vilket innebär att de regionala underlagen formellt sett inte kommer att vara styrande för kommunerna. Därmed hotas inte det kom-munala planmonopolet. Samtalet och den gemensamma dialogen fram-hålls som det verktyg som ska skapa överensstämmelse mellan regionala och kommunala utvecklingsbilder. Målet är att den regionala nivån i sam-spel med kommunerna ska komma fram till en framtidsvision som gynnar utvecklingen såväl för de enskilda kommunerna som för regionen som helhet. Av intervjuerna med de regionala representanterna i Uppsala och Örebro län framgår att samspelet med kommunerna måste utvecklas. I Örebro ställer sig Idevall osäker till om alla kommuner skulle ställa sig bakom det regionala översiktliga planeringsdokumentet om kommunerna formellt skulle tvings ta ställning till de föreslagna rekommendationerna. I Uppsala län är utgångsläget något problematiskt då det redan idag finns kommuner som har antagit strategiska mål som går emot regionala priori-teringar om att samla framtida bebyggelse i kollektivtrafiknära lägen.

De regionala företrädarna ser RUP-processen som ett betydelsefullt fo-rum för att föra en dialog kring regionala frågor med kommunerna. Denna dialog gör det möjligt för det RUP-ansvariga regionala organet att få en inblick i vilka frågor kommunerna prioriterar samtidigt som region-ens eget arbete kan förankras. Chanett Edlund på Länsstyrelsen i

Väster-norrlands län anser att det pågående arbetet med att ta fram en ny RUP är

(29)

utveckl-3. Hur arbetar de regionala organen för att stärka den strategiska betydelsen av RUP och

ingsarbetet. Ambitionen är att ha en så bred och bra dialog som möjligt för att underlätta att man i länet enas kring vissa prioriteringsområden och insatser för det framtida arbetet. Regionförbundet i Gävleborgs län hade som ambition att bygga länets RUP på lokala utvecklingsprogram (LUP) för att på så sätt få en bild av de lokala utvecklingsbehoven. För de kom-muner som saknade en LUP fick man använda sig av andra kommunala visionsdokument eller att genom dialog få en inblick i kommunernas tan-kar om den framtida utvecklingen.

Therese Andersson på Region Skåne anser det vara väldigt viktigt att lägga upp strukturbildsarbetet på rätt sätt så att kommunerna inte känner att regionen tar över. Tanken var redan från början att jobba både med kunskapsunderlag och med strategier. Arbetet de första åren med att ta fram kunskapsunderlag har gett kommunerna större mognad i att tänka och sätta in sig själva i ett regionalt perspektiv. Samtidigt har Region Skåne kunnat visa att det inte handlar om att regionen ska ta över kom-munernas planeringsroll utan att det regionala arbetet gynnar alla. An-dersson menar att det aldrig skulle ha gått om man hade börjat med att ta fram strategier.

För Regionförbundet i Örebro län innebar framtagandet av länets RUP en flerårig process med väldigt brett deltagande och förankrings-arbete medan RÖP-dokumentet har tagits fram i en kortare process där enbart kommuner och länsstyrelse deltagit i dialogen. Enligt Fredrik Ide-vall är tanken inte att RÖP ska vara ett styrande dokument, vilket formellt sett är omöjligt, utan att istället ge rekommendationer för kommunernas översiktsplanering. Kommunerna fattar inga formella beslut om att beakta innehållet i RÖP:en. Däremot har Regionförbundet varit i alla kommuner och berättat om riktlinjerna för att på så sätt få en lokal förankring. Det framtagna materialet har enligt Idevall haft betydelse för kommuner som har jobbat med att ta fram nya översiktsplaner. Kommunerna har kunnat sätta in sig själva i ett större sammanhang vilket inte varit lika enkelt tidi-gare. Detta, menar Idevall, visar att RÖP-arbetet har varit framgångsrikt även om inte alla blivit övertygade om att man kommit fram till rätt ana-lys av läget och kommit med rätt förslag på hur man bör gå vidare.

Jan-Erik Lund på Regionförbundet i Östergötlands län är övertygad om att det behövs en regional fysisk planering och anser att kommunerna allt mer börjar bejaka detta. Regionförbundet har haft ett tydligt arbets-upplägg i utvecklingsarbetet av det regionala utvecklingsprogrammet. Som ett första steg tog regionförbundet tillsammans med kommunerna fram en gemensam regional utvecklingsidé. Därefter arbetade region-förbundet med att ge kommunerna förutsättningar för att själva utveckla sin planering med hjälp av ökad kunskap och förbättrade verktyg. Enligt Jan-Erik Lund kan regionen försöka hitta former som gör att kommu-nerna blir intresserade och accepterar att i vissa delar planera utifrån en regional bild. Den förbättrade planeringsförmågan hos kommunerna kombinerat med en gemensam utvecklingsvision innebär rent konkret att kommunerna idag kan tänka mer strategiskt och långsiktigt. Insatserna har gjort det möjligt för kommunerna att koppla ihop utvecklingen i en enskild ort och sätta denna ort i förhållande till övriga omkringliggande orter. Lund menar att det är lättare att planera utifrån rådande förutsätt-ningar när man har bra statistik som visar människors pendlingsmönster.

(30)

Regionplanekontoret i Stockholms läns landsting har som

region-planeorgan en samordnande roll som är lagfäst. Katarina Fehler framhål-ler emelframhål-lertid att kommunerna inte välkomnar Regionplanekontoret för att man hänvisar till en viss paragraf i PBL utan för att de känner att de har nytta av ett regionalt perspektiv. Framförallt grön- och transportinfra-strukturen har haft stor betydelse för kommunernas planering. Enligt Fehler försöker Regionplanekontoret arbeta proaktivt och stötta kommu-nerna utifrån varje kommuns behov. Främsta sättet att göra detta är ge-nom att aktivt delta i olika delregionala processer där kommuner samar-betar i olika geografiska konstellationer.

Ola Kahlström på Regionförbundet i Uppsala län menar att det är svårt att veta hur mycket kommunerna kommer att agera utifrån och ta hänsyn till det material som tas fram på regional nivå. Ska man få kom-munerna att agera är det viktigt med en process där de involveras i skap-andet av en gemensam bild. Därigenom kan det bli möjligt att skapa sam-syn kring vilka orter som är lämpligast att satsa på. Vissa kommuner, som exempelvis Enköping, har en uttalad strategi som innebär att man ska få bygga vart man vill. Detta gör det väldigt svårt att försöka styra markan-vändningen genom regionala prioriteringar. Kahlström menar att det sna-rare handlar om att försöka använda sig av morötter som att exempelvis komma överens om att se till att det alltid ska finnas planlagd mark i kol-lektivtrafiknära lägen.

Enligt Carina Jönhill Nord på Regionförbundet i Sörmlands län är lä-nets regionala utvecklingsprogram skrivet så att alla ska kunna använda det. Eftersom Regionförbundet inte kan tala om hur andra ska agera blir det i första hand ett dokument för den egna organisationen som visar hur man själva ser på länets utveckling. Jönhill Nord anser att det är svårt att göra något som kommuner och andra ska hänga upp sig på och menar istället att det viktigaste är att få till en bra process. Det regionala över-siktliga planeringsarbetet gör det möjligt för kommunerna att se nyttan med att använda och sätta in sig själva i ett större geografiskt perspektiv. Det är viktigt att kommuner med minskande befolkning och mindre ar-betsmarknader planerar utifrån sina förutsättningar. Genom att sätta in kommunerna i ett större omlandsperspektiv kan även dessa mindre kom-muner få en inblick i hur förutsättningarna verkligen ser ut och hur de skiljer sig åt inom regionen. Alla kommuner pratar om att växa men i verkligheter har många kommuner en krympande befolkning och det är därför viktigt att planera utifrån den situation man befinner sig i i dag.

Regionförbundet i Dalarnas län har inom arbetet med Dalametoden

haft en fortlöpande dialog med kommunerna och landstinget. Denna dia-log sker både gemensamt i plenum samt med varje individuell medlem. Bland annat diskuteras vilka lokala frågor som skulle vinna på ökad sam-verkan genom att lyftas till den regionala nivån. Göran Grundström fram-håller att det handlar om att få kommunerna att inse att det finns fördelar i att samverka med andra.

I samband med framtagandet av länets RUP organiserade

Region-förbundet i Hallands län en lång diskussion kring frågan om hur man får

genomslag för RUP utan att ha några maktmedel att ta till. Enligt Lars-Erik Lorentzson kom man fram till att det behövs legitimitet i processen att ta fram RUP. Detta innebär deltagande från så många som möjligt så

(31)

att man skapar förankring och att kommunerna är med och accepterar vad som står i strategin. Detta kan ge kraft åt RUP och leda till att den får ef-fekt.

Enligt Jan Molde på Länsstyrelsen i Jämtlands län har det nära sam-arbetet mellan länsstyrelsen och Rådet för regional utveckling lett till att RUP förankrats i kommunerna. Denna förankring är ett resultat av att kommunstyrelseordförandena tar med sig de länsövergripande frågor som behandlas under de gemensamma träffarna hem till sina respektive kom-muner.

För att skapa kommunal förankring deltar personer som jobbar med RUP på Regionförbundet i Kalmar län i olika kommunala nätverk där RUP diskuteras. Utöver detta anordnas dialogseminarier med alla kom-muner där de får föra fram sina prioriterade frågor.

Regionförbundet i Värmlands län har under RUP-processen arbetat

med kommunerna, näringslivet, statliga myndigheter, universitetet och politiken. Sammanlagt runt 2 000 deltagare var involverade i fram-tagandet av programmet. Efter varje stort möte hade en upprättad tanke-smedja i uppdrag att bearbeta vad som kommit fram och ansvaret att se till att processen fortsatte framåt. RUP lyfter regionens samlade unika tillgångar och man har för varje kommun undersökt vilka tillgångar och potential just den kommunen har som kan ge mervärde för hela Värm-land.

I vilken utsträckning beaktas kommunernas

översiktsplaner i det regionala tillväxtarbetet?

Översiktsplanens roll i det regionala arbetet

 Översiktsplan ger begränsad nytta i RUP-arbetet  Det strategiska tänkandet har utvecklats

 Diskussionsunderlag

 Muntliga redogörelser kompletterar översiktsplanen

De regionala företrädarna uppger att de ofta har högst begränsad nytta av kommunernas översiktsplaner och att det idag är svårt att beakta dessa i det regionala tillväxtarbetet. Det finns flera anledningar till detta, bl.a. att många kommuner har gamla och ibland inaktuella översiktsplaner men även att många översiktsplaner inte behandlar de mer utvecklings-inriktade strategiska frågorna utan istället fokuserar på kommunens mar-kanvändning. Det finns emellertid andra möjligheter att få med det kom-munala perspektivet utöver att studera kommunernas översiktsplaner. För att komma runt problemet med den väldigt varierande kvaliteten på kommunernas översiktsplaner vänder sig många av de regionala organen direkt till kommunerna för att få en muntlig redogörelse av vad de anser vara de viktigaste frågorna. På så sätt kan man på regional nivå, enligt

(32)

Jönhill Nord på Regionförbundet i Sörmlands län, fånga in vad kommu-nerna verkligen vill och vilka visioner de har.

Fredrik Idevall på Regionförbundet i Örebro län menar att översiktspla-nen inte är rätt verktyg för att jobba med kommunal utveckling. Det är inte översiktsplaneraren i en kommun som ska berätta hur kommunen ska utvecklas utan det ska politikerna göra. Planeraren ska sedan göra en översiktsplan som förstärker och underlättar den utveckling som politi-kerna bestämt. Därutöver anser Idevall att översiktsplanen är alltför styrd av PBL för att kunna fungera som kommunens stora strategiska doku-ment.

Enligt Kahlström på Regionförbundet i Uppsala län har de flesta kommuner i länet relativt aktuella översiktsplaner som till viss del har ett strategiskt tänk som ofta saknades i den första översiktsplaneomgången i början på 90-talet. Utifrån kommunernas översiktsplaner hoppas Kahl-ström kunna ta fram en karta över de viktigaste markanvändnings-områdena som visar var det råder samsyn respektive konflikter i kommu-nernas syn på markanvändningen.

När Regionförbundet i Hallands län tog fram länets RUP studerades inte kommunernas översiktsplaner eftersom de framförallt innehåller siska beskrivningar av den egna kommunen medan RUP inte beaktar fy-siska aspekter. Istället frågade man kommunerna under framtagande-processen ifall de hade några planer, strategier eller visioner som skulle kunna vara av intresse utifrån ett regionalt utvecklingsperspektiv.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län har fått viss vägledning av

över-siktsplanerna men Chanett Edlund menar att överöver-siktsplanerna framförallt har varit användbara som diskussionsunderlag i dialogen med kommu-nernas representanter.

Regionförbundet i Kronobergs län gick igenom och diskuterade

kommunernas översiktsplaner med planeringscheferna. Man kunde då konstatera att planerna i många fall var för gamla för att kunna komma till användning. Sammantaget anser Maria Nilsson att RUP:s koppling till översiktsplanerna är ganska svag och skulle behöva stärkas i framtiden. Med RUP-processen startades emellertid en diskussion i länet kring dessa frågor som på sikt skulle kunna leda till en tydligare koppling mellan den kommunala och den regionala nivån.

(33)

Det regionala samarbetet inom och mellan

länen

Samarbetet på regional nivå

 Inga konkreta samarbeten under RUP-processen  Inspireras av andra läns arbetsupplägg

 Transportfrågor ingång till länsöverskridande perspektiv  Allt fler län hittar en fungerande samarbetsmodell inom länet  Vissa otydligheter kvarstår

I vilken utsträckning samarbetar de regionala organen över länsgränserna?

Konkreta samarbeten kring RUP-arbetet över länsgränserna är relativt sällsynt men i många län är man medvetna om det arbete som görs runt om i landet. Detta är särskilt tydligt i de län som påbörjat ett rumsligt planeringsarbete på regional nivå där man låter sig inspireras av olika ini-tiativ som tagits i andra län. Förutom regionplaneringsprocessen i Stock-holms län framhålls ofta Region Skånes strukturbildsarbete som förebild. Örebro utgör ytterligare ett exempel på län som betraktas som något av en föregångare.

Länen runt Stockholms län har numera att förhålla sig till det storreg-ionala utvecklingsperspektiv för östra Mellansverige som Regionplane-kontoret i Stockholms läns landsting presenterade i sin senaste regionala utvecklingsplan, RUFS 2010. Detta fungerade som en väckarklocka för både kommuner och regionala organ i angränsande län. Av intervjusvaren framgår att de regionala företrädarna i de omkringliggande länen ser stora framsteg i RUFS 2010 jämfört med föregångaren från 2001 som man tyckte var allt för introvert. Visserligen framhålls att RUFS 2010 ger Stockholms bild av utvecklingen i östra Mellansverige, men de omkring-liggande länen ser det som ett stort framsteg att man i Stockholm öppnat sig för omvärlden och för det utbyte som sker i hela Mälardalen. Fredrik Idevall på Regionförbundet i Örebro län framhåller att det finns en stark beroendeställning över länsgränserna men att detta inte framträder speci-ellt tydligt i RUFS. Idevall ser därför med tillförsikt fram emot det arbete som initierats av Regionplanekontoret under hösten 2010 där ambitionen är att presentera Mälardalslänens gemensamma bild av storregionens ut-veckling. Målet är att få en gemensam verklighetsuppfattning kring de gemensamma problem och intressen som finns i östra Mellansverige.

Enligt Katarina Fehler har Regionplanekontoret i Stockholms läns

lands-ting fungerat som processledare för det samarbete som etablerats mellan