”Det är roligt att se att målbilden för östra Mellansverige har inspirerat andra län att arbeta med rumsliga analyser. Detta är en utveckling som vi välkomnar. Det ligger i tidsandan och kommer från väldigt många olika håll.” Katarina Fehler, Regionplane- kontoret i Stockholms läns landsting
Utbytet ökar mellan den kommunala och den
regionala nivån
Under denna rubrik tas olika aspekter upp som sammantaget belyser på vilket sätt och i vilken utsträckning regionala och mellankommunala per- spektiv beaktas inom ramen för den kommunala översiktliga planeringen.
Många kommuner har utvecklat sitt strategiska tänkande
Intervjuerna har visat att det finns en efterfrågan i landet på en starkare koppling mellan den lokala och den regionala nivån. Skillnaderna inom landet är stora både vad gäller det regionala arbetet med att utveckla lä- nets RUP och det kommunala arbetet med att utveckla det strategiska tänkandet i planeringen. Av intervjuerna framgår att trenden går mot ett ökat vertikalt utbyte i planeringsfrågor mellan den kommunala och reg- ionala nivån. Ola Kahlström på Regionförbundet i Uppsala län har obser- verat att översiktsplanerna blivit allt mer strategiskt inriktade efterhand som kommunerna fått större erfarenhet av översiktsplanering. Denna iakt- tagelse styrks av intervjuerna med de kommunala planerarna som visar att flera kommuner har arbetat aktivt med att lyfta strategiska frågor och att beakta regionala perspektiv i översiktsplaneringen. Många kommuner har valt att behandla de strategiska utvecklingsfrågorna i ett separat do- kument6. Genom att börja ÖP-processen med att ta fram ett strategiskt in-
riktat dokument har kommunerna kunnat lyfta de regionala och mellan- kommunala perspektiven samtidigt som översiktsplanen blivit mer avska-
6 Det finns flera olika varianter av sådana strategisk inriktade dokument, exempelvis mål-
lad, homogen och lättillgänglig. Strategidokumentet kan sedan, på ett smidigare sätt än översiktsplanen, uppdateras och hållas aktuellt allt ef- tersom planeringsförutsättningarna förändras. Även många regionala fö- reträdare uppskattar att kommunerna behandlar de strategiska frågorna i ett separat visions- eller strategidokument. På så sätt får man på regional nivå en tydligare bild av de lokala utvecklingsbehoven och det blir lättare att stämma av de kommunalt prioriterade frågorna mot innehållet i RUP.
Fortfarande stora brister i kopplingen mellan ÖP och RUP
Intervjuerna visar på flera anledningar till varför kommunernas översikt- liga planeringsarbete och det regionala tillväxtarbetet på många håll fort- farande har svårt att mötas och samspela. En viktig faktor är de olika in- gångar kommunen och det regionala organet har i sitt arbete med ÖP re- spektive RUP. Många kommuner beaktar enbart fysiska planerings- aspekter i översiktsplanen och utelämnar de strategiska utvecklingsfrå- gorna samtidigt som många regionala utvecklingsprogram saknar en koppling till fysiska planfrågor och istället är helt inriktade på ekonomis- ka utvecklings- och tillväxtperspektiv. Ett annat problem är dokumentens varierande aktualitet. De regionala utvecklingsprogrammen är relativt ak- tuella och sammanlagt 16 län har en RUP från 2008 eller senare eller har påbörjat arbetet med att revidera eller ta fram en ny RUP. Många kom- muner har däremot gamla och inaktuella översiktsplaner vilket gör att de inte är användbara som underlag vid framtagandet av RUP. För att komma runt problemet med den väldigt varierande kvaliteten på kommu- nernas översiktsplaner vänder sig många av de regionala organen direkt till kommunerna för att få en muntlig redogörelse av vad de anser vara de viktigaste frågorna. På så sätt skapas utrymme för ett ökat vertikalt ut- byte.
RUP-processen möjliggör för länets aktörer att närma sig varandra
Intervjuerna har visat att den regionala nivån har en viktig funktion i att skapa en levande dialog och uppmuntra och hjälpa kommunerna att sätta in sig själva i ett regionalt sammanhang. De kommunala planerarna upp- ger att själva RUP-dokumentet har liten betydelse efter att det väl har an- tagits, men menar samtidigt att framtagandeprocessen som sådan är bety- delsefull eftersom den skapar möjlighet att föra en dialog kring regionala frågor. På så sätt bidrar RUP-processen till att den kommunala och den regionala nivån närmar sig varandra och att man får en inblick i de vik- tigaste frågeställningarna på respektive nivå. I intervjuerna pekar flera kommunala planerare på betydelsen av att det finns naturliga forum och plattformar där olika aktörer kan träffas naturligt och regelbundet. Pro- cessen att ta fram en ny RUP innebär en kraftsamling under en begränsad tid och behöver kompletteras med andra insatser. Många län arbetar med revideringar vilket gör det möjligt att hålla RUP-dokumentet uppdaterat samtidigt som dialogen kring de viktigaste regionala utvecklingsfrågorna hålls levande.
Det regionala utvecklingsprogrammet används inte i kommunernas planering
Trots att RUP-processen anses vara betydelsefull uppger de kommunala planerarna att RUP-dokumentet generellt inte kommer till användning i
5. Slutsatser 51
planeringen. Kommunerna studerar inte länets RUP i någon större ut- sträckning inför ÖP-arbetet och kontrollerar heller inte i vilken utsträck- ning ÖP överensstämmer med RUP efter att den tagits fram. De kommu- nala planerarna anser att RUP har så pass övergripande och självklara mål att de återspeglas i översiktsplanen utan att någon särskild insats behöver göras. RUP:arnas strategiska betydelse för den kommunala planeringen är därmed begränsad. En anledning till detta är att de flesta RUP:ar saknar en fysisk dimension och flera kommuner efterfrågar mer konkreta region- ala underlag som kan komma till direkt användning i planeringen. Även politiska hänsyn kan utgöra en anledning till varför RUP inte kommer till användning när en kommun tar fram en ny översiktsplan. Exempelvis på- verkades Örebro kommuns engagemang i det regionala samarbetet och viljan att använda sig av RUP som underlag av att det fanns olika poli- tiska majoriteter på regional respektive kommunal nivå.
Nya funktionella samband ökar kravet på samarbete över kommun- och länsgränser
Många kommuner anger att de samarbetar mellankommunalt kring vissa specifika frågor men hävdar samtidigt att tids- och resursbrist hindrar ett ökat mellankommunalt utbyte vid framtagandet av översiktsplanen. Flera av de kommuner som ingått i studien har nära relationer med andra län än det man rent administrativt tillhör. Kommunerna i ett län ingår ofta i olika funktionella sammanhang, vilket ofta skapar behov av samarbeten som överskrider länsgränserna. Regionförstoringen har inneburit en ökad rör- lighet som lett till att många människors dagliga omland överskrider kommun-, läns- och nationsgränser. Detta har ökat behovet av mellan- kommunalt och regionalt samarbete och gjort det länsöverskridande per- spektivet än viktigare. Kommunerna som tillhör olika län har emellertid sämre tillgång till naturliga mötesforum vilket kan försvåra det mellan- kommunala samarbetet. I nordvästra Skåne försvåras utbytet över läns- gränsen av att det länsstyrelsematerial som man ofta utgår ifrån bara täcker de skånska kommunerna. När ett samarbete väl har inletts verkar däremot länsgränsernas betydelse avta.
Vissa kommuner har även inlett samarbete med den regionala nivån i andra län. För Trosa kommun utgör Regionplanekontoret i Stockholm en minst lika viktig samarbetspart som Region Sörmland. Ett annat exempel är Tranås kommun som har fått mycket stöd och hjälp med det regionala perspektivet av Regionförbundet ÖstSam. Örebro kommun anser att den regionala nivån måste bli bättre på att ta hänsyn till det mellankommunala beroendet över länsgränserna. Även samspelet över nationsgränserna har stor betydelse för tillväxten i många län. Länsstyrelsen i Jämtlands län uppger att det nationella kartmaterialet successivt har blivit bättre.
Flera regionala företrädare uppger att man ser det som en central upp- gift att ge en översiktlig bild av de funktionella sambanden som överskri- der länsgränserna. Konkreta samarbeten över länsgränserna i arbetet med regionala utvecklingsprogram har emellertid visat sig vara väldigt be- gränsat. I de flesta län försöker man ha koll på hur andra län har lagt upp sina RUP:ar men detta leder inte till konkreta samarbeten. En av anled- ningarna till detta är att länen inte synkroniserar sitt RUP-arbete utan att
detta sker vid olika tidpunkter. OECD:s förslag7 att låta RUP-processerna
följa EU:s programperioder skulle därmed kunna underlätta det länsöver- skridande samarbetet genom att få RUP-arbetet i de olika länen att ske inom en gemensam tidsintervall.
Transportinfrastrukturen ger ingång till rumslig planering
Det regionala utvecklingsprogrammet utgör bara en av många regionala plattformar. Genom att enbart studera överensstämmelsen mellan kom- munens översiktsplan och det regionala utvecklingsprogrammet skrapar man bara på ytan. RUP-dokumentet utgör en av många tänkbara referens- punkter och ses av de regionala företrädarna som en kappa under vilka flera olika regionala sektorsprogram är samlade. Ett av de viktigaste sek- torsprogrammen är transportinfrastrukturplanen.
Många regionala företrädare upplever att det finns en naturlig kopp- ling mellan arbetet med det regionala utvecklingsprogrammet och arbetet med den regionala systemanalysen och länstransportplanen. Inom plane- ringen av transportinfrastrukturen finns även ett utvecklat länsöverskri- dande samarbete. För många län utgör planeringen av transportinfrastruk- turen RUP:s koppling till den fysiska planeringen. Kopplingen mellan lä- nets transportplan och det regionala utvecklingsprogrammet har varit tyd- ligast när processerna ägt rum parallellt. Arbetsgrupperna har då kunnat utbyta idéer och tankar med varandra. De flesta län som redan hade anta- git en RUP uppgav att man kunnat föra in prioriteringar i RUP direkt in i länstransportplanen. Län där den regionala systemanalysen och transport- planen redan var framtagna när RUP-processen påbörjades fick istället tillgång till viktigt underlag och inspiration till RUP-arbetet. Några län betraktade länstransportplanen som ett genomförandeprogram som utgår ifrån RUP.
Kravet i nya PBL förväntas inte påverka kommunernas arbete med regionala frågor
Med nya PBL införs för första gången ett krav på kommunerna att beakta regionala mål, planer och program. Ingen av de kommunala planerarna anser emellertid att det nya lagkravet kommer att innebära några stora förändringar för kommunens arbetssätt eller att det kommer att påverka relationen till det regionala organet. Här bör dock påpekas att flera kom- muner vid intervjutillfället ännu inte hunnit sätta sig in ordentligt i hur nya PBL kan komma att påverka planeringsarbetet. Det bör även påpekas att kommunerna som ingått i denna studie bedriver en aktiv översiktspla- nering och att det därför är möjligt att kommuner med äldre översiktspla- ner har en annan uppfattning om betydelsen av PBL-ändringen. Trosa kommun förde resonemang kring att införa en checklistemodell för att säkerställa att översiktsplanen berör relevanta regionala frågeställningar.
5. Slutsatser 53
Rumslig utvecklingsplanering stärker
kopplingen mellan regionalt tillväxtarbete och
kommunal översiktsplanering
Under denna rubrik tas olika aspekter upp som sammantaget belyser hur de regionala organen arbetar för att stärka den strategiska betydelsen av RUP och förbättra kopplingen till den kommunala fysiska planeringen.
Regionala initiativ stärker RUP:s strategiska betydelse
En viktig utgångspunkt i det regionala tillväxtarbetet är att identifiera den egna regionens unika territoriella förutsättningar. En regions specifika territoriella fördelar är inte förutbestämda på förhand utan är något som måste mejslas fram i en bred dialogprocess. I Sverige innebär fram- tagandet av det regionala utvecklingsprogrammet en sådan möjlighet ef- tersom den grundas i en dialogprocess som inbegriper samtliga berörda parter i länet inklusive kommuner, landsting, länsstyrelse samt berörda nationella myndigheter. Intervjuerna har emellertid klargjort att RUP:arna generellt är för övergripande för att kunna utgöra ett stöd i den kommu- nala planeringen. Detta gör att man inte fullt ut nyttjar den potential som RUP:s breda framtagandeprocess innebär. Flera intressanta initiativ har emellertid tagits på regional nivå för att åtgärda detta. Ett viktigt verktyg som används på regional nivå för att möjliggöra ett närmande mellan ekonomiska och geografiska perspektiv är framtagandet av översiktliga kartskisser, eller strukturbilder, som sätter in gemensamt framtagna reg- ionala mål och utvecklingsstrategier i ett rumsligt sammanhang. I sam- manlagt 10 av de 20 län som inkluderats i denna studie har det RUP- ansvariga regionala organet påbörjat ett sådant rumsligt utvecklingsar- bete.
Det rumsliga perspektivet tydliggör de regionala förutsättningarna
De olika länen har kommit olika långt i sitt rumsliga utvecklingsarbete och även om flera av de regionala företrädarna beskriver upplägget som regionalt översiktligt planeringsarbete så är det andra som inte vill gå så långt. Samtliga län utgår ifrån rumsliga analyser som innebär att man an- vänder sig av enklare kartskisser, så kallade strukturbilder, för att lyfta fram en samlad regional bild över länets territoriella förutsättningar. Uti- från dessa bilder kan de mål som antagits i RUP specificeras geografiskt samtidigt som de funktionella sambanden på lokal och regional nivå kan visualiseras och tydliggöras. Kartbilderna kan även underlätta regionala överväganden genom att tydligt visa konsekvenserna av olika ut-
vecklingsalternativ. Många län är inne i ett trevande inledningsskede där målet är att skapa en gemensam syn i länet på vad man vill uppnå med arbetet och vilka områden som i första hand ska beröras.
De flesta län som påbörjat ett arbete med rumsliga analyser på region- al nivå undviker att tala i termer av strategier. Den förhoppning man ut- trycker är istället att de framtagna regionala underlagen ska kunna hjälpa länets kommuner att sätta in sig själva i ett större regionalt sammanhang. Genom den geografiska kopplingen ska de mål som antagits i RUP bli konkretare och lättare att beakta i den kommunala planeringen. I ett första skede handlar det om att få en samlad bild över regionens geografiska
förutsättningar. Med hjälp av bl.a. SWOT-analyser och ortsanalyser iden- tifieras regionens främsta tillgångar, områden som bör bevaras samt om- råden med stor utvecklingspotential. Exempel på sådana områden kan vara natur- och kulturmiljöer, grönstrukturer, goda kommunikationslägen, attraktiva boendemiljöer, tillgång till utbildnings- och forskningsmiljöer, goda handels- och företagsmiljöer, områden för produktion och distribut- ion av energi. Insatser för att bevara eller exploatera dessa tillgångar får påverkan på hela regionens attraktivitet. Det är för att hantera dessa och andra strategiskt viktiga frågor för regionens utveckling som gränsöver- skridande planeringsinsatser har utvecklats.
Utan kommunalt deltagande blir regionala strategier verkningslösa
Det rumsliga planeringsarbetet sker utanför plan- och bygglagstiftningen. I Skåne har frågan om att regionplanera enligt PBL lyfts, men Region Skåne är inte imponerade av hur regionplaneinstrumentet fungerat hittills och anser det vara bättre att jobba utifrån de verktyg man redan har. För att de regionala riktlinjerna och rekommendationerna ska kunna genom- föras är regionerna därmed helt beroende av en god kommunal förankring och legitimitet. Vägen dit går via samverkan och dialog. Det är på kom- munernas uppdrag som de regionala organen tillåts ta fram regionala un- derlag och, i vissa fall, utarbeta strategier för att uppnå regionalt hållbara strukturer. För att uppnå en önskvärd övergripande regional struktur krävs att kommunen bidrar till den regionala utvecklingsvisionen genom att göra regionala avvägningar i planeringen. Ska de regionala priorite- ringarna få något genomslag i den kommunala planeringen krävs därmed att kommunerna samtycker och håller med om att detta kommer den egna kommunen till godo. Ur gemensamt överenskomna ställningstaganden kan en sammanhållen syn på den långsiktiga utvecklingen i länet växa fram.
Kommunal medverkan och förankring utgör nyckeln till ett fram- gångsrikt regionalt utvecklingsarbete. Många regionala företrädare lyfter fram själva processen, där regionens förutsättningar beskrivs och kom- munerna får möjlighet att sätta in sig själva i ett större sammanhang, som ett mer betydelsefullt resultat av det rumsliga utvecklingsarbetet än det färdiga slutdokumentet. I kommunintervjuerna framkommer däremot en något splittrad bild av hur väl man på regional nivå har lyckats med sin föresats att involvera kommunerna. Både Helsingborgs och Stockholms kommuner har haft en nära dialog med Region Skåne respektive Region- planekontoret. I båda dessa kommuner har man haft nytta av framtagna regionala underlag som underlättat förståelsen för kommunens roll i reg- ionen. Örebro kommun anser däremot att regionförbundet inte har lyckats förankra sitt arbete med regional översiktlig planering på tjänstemanna- nivå. Här har processen varit betydligt mer forcerad än i Skåne och Stockholm vilket lett till att kommunens planerare inte har involverats i RÖP-arbetet. Även i Dalarnas län uppger ansvarige översiktsplaneraren för Malung-Sälens kommun att tjänstemännen inte deltagit i regionför- bundets metodutvecklingsarbete inom ramen för Dalametoden. Istället är det representanter från politiken och näringslivet som man i första hand har riktat sig till. Det ska bli intressant att följa i vilken utsträckning kommunerna verkligen agerar utifrån de rumsliga prioriteringar som man i vissa län har presenterat. Indikationer på att det kan bli svårt att få hel-
5. Slutsatser 55
hjärtad uppbackning från kommunerna framgår av intervjuerna med reg- ionrepresentanterna i Uppsala och Örebro län. Idevall på Regionförbun- det i Örebro län tror att det hade varit svårt att få alla kommuner att ställa sig bakom det regionala översiktliga planeringsdokumentet om kommu- nerna formellt skulle tvings ta ställning till de föreslagna rekommendat- ionerna. Uppsala län har ett något problematiskt utgångsläge då det redan idag finns kommuner som har antagit strategiska mål som går emot reg- ionala prioriteringar om att samla framtida bebyggelse i kollektivtrafik- nära lägen.
Det återstår därmed att se vilket genomslag de regionala riktlinjerna och rekommendationerna kommer att få i kommunernas planeringsarbete. Therese Andersson på Region Skåne menar att det hade varit omöjligt att börja strukturbildsarbetet med att ta fram strategier. De första årens arbete med att ta fram kunskapsunderlag har gett kommunerna möjlighet att ut- veckla sitt regionala tänkande och att sätta in sig själva i ett regionalt per- spektiv. Samtidigt har Region Skåne kunnat visa att det regionala plane- ringsarbetet är en kompletterande verksamhet som inte syftar till att ta över kommunernas planeringsroll. För att få en bra förankring och tydlig koppling till den kommunala översiktsplaneringen är det viktigt att även tjänstemännen inbjuds att delta i den regionala dialogen. Även om det är politikerna som anger hur kommunen ska utvecklas och vilka mål som ska vara vägledande i planeringen så krävs att planerarna har tillgång till statistik, kunskap och verktyg för att förstå kommunens roll i regionen. Den regionala nivån har även en viktig funktion i att se till så att alla kommuner får möjlighet att göra inspel och bidra till den regionala dis- kussionen. När Norrköpings och Linköpings kommuner tog fram sin ge- mensamma översiktsplan såg de mindre kommunerna i länet en risk för att bli bortglömda8. Bland annat ansåg Motala kommun att de för dem
viktiga kontakterna med Örebroregionen hamnade i skymundan. Region- förbundets strukturbildsarbete anses därför vara viktigt eftersom det speg- lar olika roller och funktioner som finns i hela regionen.
Rumsligt planeringsarbete i svenska län
Kalmar, Sörmlands, Uppsala, Västernorrlands och Västmanlands län har relativt nyligen påbörjat ett rumsligt utvecklingsarbete som syftar till att utveckla RUP i en mer rumslig riktning. Sörmlands län har fortfarande inte beslutat om man ska väva in den rumsliga planeringen som del av RUP eller om man ska ta fram ett separat dokument. Östergötlands och Dalarnas län har arbetat metodiskt under flera års tid med att bygga upp kunskapen om den egna regionen och kommunerna samt att skapa en gemensam bild av en önskvärd framtida utveckling. I båda dessa län ska man nu vidareutveckla detta arbete genom att arbeta med kartmaterial och fysiska strukturbilder. I Östergötlands län ska detta ske inom ramen för det pågående revideringsarbetet av RUP. Jan-Erik Lund upplever att det sedan är bäst om kommunerna själva får jobba utifrån denna gemen- samt formulerade framtidsbild och söka lösningar i respektive kommun för hur man ska formera sig för att fungera i ett bättre integrerat län.
8 Se Blücher och Wallin (2009) som kritiserar regionförbundet för att inte ha förmått före-
träda de mindre kommunernas intressen genom att framföra regionala hänsyn under pro-