En genomgång har gjorts enligt en särskild mall av samtliga ärenden som var aktuella för placering i HVB, skyddat boende och konsulentstödda familjehem i mars månad 2016.
Dessutom har några ärenden med placering i familjehem genomgåtts. Placeringarna gäller såväl traditionella placeringar som de placeringar av ensamkommande flyktingbarn som främst skedde hösten 2015. Sammanlagt har aktstudien omfattat 36 placeringar.
Aktläsningen har omfattat utredningar, beslut, journalanteckningar.
Nedan följer en sammanfattning av de viktigaste iakttagelserna. Uppgifterna inom parantes är ”därav ensamkommande flyktingbarn”.
Av de 36 placeringarna i studien är 19 HVB-placeringar (2 externt+10 Storgatans HVB), 4 placeringar inom skyddat boende, 4 placeringar i konsulentstött familjehem (2) och 9 placeringar inom enskilda familjehem (3). Åldersmässigt är 1 placerad i förskoleålder, 9 (5) i grundskoleålder, 16 (11) i gymnasieålder och 9 placerade är 20 år eller äldre i år, varav 4 är vuxna missbrukare. Könsfördelningen är 24 (16) pojkar/män och 12 (1) flickor/kvinnor.
Anmälningar som ligger till grund för placeringarna kommer främst från skolan, föräldrar eller anhöriga och förvaltningens egen personal. För de vuxna HVB-placerade är missbruk främsta orsak till placering. För de yngre placerade dominerar föräldrasvikt, familjevåld och andra brister i omsorgen.
I de allra flesta ärenden fattas beslut att inleda utredning inom 14 dagar. Med några undantag hålls utredningstiderna för barn och ungdomar, dock inte alls för de ensamkommande. För dem fattas beslut om att inleda utredning omgående, men utredningarna påbörjas i praktiken inte eller har långa utredningstider. För vuxna är utredningstiden kort, vanligtvis 2-3 veckor. I något ärende förekommer påfallande många anmälningar och flera utredningar, den senaste öppnades i juli 2015 och pågår fortfarande. I några ärenden har förhandsbedömningarna innehållit många samtal med skola och aktuell ungdom.
BBIC är grundmodellen för utredningar av barn och ungdomar. För vuxna saknas utredningsinstrument, förutom vid skyddsplaceringar. I utredningsarbetet tas de referenskontakter som behövs, med förskola/skola, HVB/familjehem, BUP, polis osv.
Besluten i utredningarna är ofta välmotiverade. Målet med insatsen är oftast kortfattat beskrivet i utredningen, men utvecklas tydligare i den vårdplan som ska åtfölja utredningen.
Det saknas i utredningarna beskrivningar om alternativa insatser övervägts eller vad som planeras ske efter placeringen. Skrivningar om ev. matchning saknas, med ett undantag, helt i akterna. För i stort sett alla barn saknas noteringar om att en egen socialsekreterare utsetts för dem.
Genomlysning av individ- och familjeomsorgen, socialförvaltningen i Älmhults kommun. | 2016-06-15
Den övervägande andelen, 7 av 11 traditionella placeringar av barn och ungdomar har skett med stöd av SoL. Fyra har skett med stöd av LVU. Av de traditionella 8 vuxenplaceringarna har en skett med stöd av LVM.
De idag placerade (exklusive ensamkommande) har, i april 2016, en genomsnittlig placeringsvistelse på; barn och unga HVB 205 dagar, förstärkt familjehem 801 dagar, familjehem 1164 dagar, vuxna HVB 87 dagar och skyddat boende 239 dagar.
Den genomsnittliga dygnskostnaden för placeringarna är; barn och unga HVB 4842 kr, förstärkt familjehem 1380 (saknas en uppgift) kr, familjehem 819 kr. Vuxna HVB 1352 kr (två mycket billiga sänker genomsnittet) och skyddat boende 1835 kr (en placering med barn).
Uppföljningen sker genom besök och telefonsamtal. Frekvensen varierar, några ärenden har tät uppföljning, några varannan månad. I de flesta av de traditionella placeringarna för barn och unga anges att någon form av utslussning är aktuell. För de vuxna placerade är det svårare att utläsa något om en aktiv planering för utslussning. I HVB-placeringarna för barn och unga är det vanligare att det sker sammanbrott och omplaceringar. Det är inte lika vanligt i förstärkta familjehem eller familjehem. För placerade missbrukare sker
återkommande förlängningar eller ny placering efter en tid hemma.
Det framgår endast i några få ärenden att det ges stöd till den övriga familjen under placeringen. För några av de familjehemsplacerade barnen anges att diskussioner förs om vårdnadsöverflyttning.
Sammanfattande iakttagelser av aktstudien
Placeringar är en insatsform som innebär stora konsekvenser för den enskilde och för
familjerna. Det är dessutom för kommunen både kostnadskrävande och arbetskrävande. Det är därför viktigt att placeringarna är välmotiverade och att de begränsas i tid. Av aktstudien framgår att ärendena i skyddat boende har påfallande långa vistelsetider. Det framgår inte heller att det arbetas aktivt för en utslussning. Det förefaller i praktiken oklart vems uppgift det är att genomföra framtidsplaneringen, IFO eller boendet. Under den tid genomlysningen har pågått har det publicerats en kammarrättsdom som kan vara av intresse, texten nedan är hämtad från JP socialnet:
”Då den enskilde är utsatt för hot och inte tänker återvända sin tidigare kommun är den nuvarande kommunen både bosättnings- och vistelsekommun – referat av kammarrättsdom Kammarrätten i Sundsvall 2015-05-04, mål nr 877-16. En kvinna som utsatts för hot hade beviljats bistånd av sin tidigare kommun i sin nya kommun. Hon har inte för avsikt att återvända. Kammarrätten konstaterar att den nya kommunen är både bosättnings- och vistelsekommun. Den kan därför inte vägra kvinnan bistånd med hänvisning till annan kommuns ansvar.”
Genomlysning av individ- och familjeomsorgen, socialförvaltningen i Älmhults kommun. | 2016-06-15
För vuxna missbrukare har det både skett sammanbrott och nya placeringar för samma person. Stödet till en placerad missbrukare måste sannolikt vara mer omfattande vid hemgång för att undvika ny omplacering.
I vissa ärenden verkar utredningsarbetet dra ut på tiden pga. uteblivna besök, nya kallelser som ska skickas osv. Vi frågar oss om det vore möjligt att tillämpa ett annat arbetssätt som ger ett snabbare flöde i utredningsarbetet. Det framgår också av datumen för signeringar att journalanteckningarna i många fall släpar efter.
Utredningsläget när det gäller ensamkommande är inte alls bra. Grundutredningar och familjehemsutredningar saknas i flertalet ärenden. För de boende på Storgatan är det också svårt att genom akterna få en överblick hur pojkarna har det. Det finns bara några få
noteringar både i myndighet och i verkställighet. Vid utredningarna av ensamkommande barn och ungdomar förefaller en anpassad form av BBIC användas, vilket förefaller klokt. Det är viktigt att utredarna och ledningen är överens om hur omfattande utredningsarbetet ska vara och vad som är ”good enough” för att inte utredningsarbetet ska bli onödigt
betungande och utdraget.
I flera ärenden med ensamkommande flyktingungdomar har den placerade valt att själv resa till och bosätta sig hos släktingar som bor i andra kommuner. I några ärenden är den
placerade på drift från placeringen, utan att förvaltningen vet var de är. De gode männen verkar vara en viktig resurs för de ensamkommande i många ärenden.
Vi konstaterar att det saknas rutiner för hur innehållet i en personakt ska se ut. Det
underlättar mycket om det finns en gemensam innehållsförteckning och uppläggning i alla ärenden. I samråd med kommunarkivarien borde beslut fattas om hur akterna ska se ut, t.ex.
med gemensam innehållsförteckning och sortering på t.ex. kallelser, utredningar, beslut, domar, fullmakter, övrigt. Det gäller även vilka beslut och handlingar i övrigt som ska finnas i papper i akten.
Genomlysning av individ- och familjeomsorgen, socialförvaltningen i Älmhults kommun. | 2016-06-15
4. Konsulternas analys
4.1 Övergripande ledning och styrning
Förvaltningen har i grunden en gynnsam situation inom IFO med tillgång till god kompetens inom flera områden och med de flesta tjänsterna besatta. Det har, främst inom barn och familj, varit en hög personalomsättning och medarbetarnas erfarenhet varierar därför
mellan enheterna. Atmosfären är trevlig inom IFO. Vi har under genomlysningen enbart mött engagerade medarbetare. Trots arbetsbelastningen råder inte någon gnällkultur. Den
sammantagna bilden av antal ärenden och ärendemängden för handläggarna är förhållandevis god. Den extrema arbetssituationen hösten 2015, som uppstod genom kommunernas ansvar för mottagning av ensamkommande flyktingbarn, har hanterats genom gemensam mobilisering. Sammantaget bedömer vi att det därför finns en positiv grund för fortsatt utveckling av organisation och verksamhet.
Planum Organisation AB gör dock samtidigt bedömningen att verksamheten samlat inte drivs med tillräcklig skärpa och systematik, varken för att klara dagens kvalitetskrav eller för att kunna uppnå hållbarhet inför framtiden. Genomslaget för ledning och styrning inom IFO är svagt. Det leder till viss frustration bland medarbetarna, men också till att medarbetare tar egna initiativ. Det är huvudsakligen bra, men kan ifrågasättas i ett helhetsperspektiv.
Ledningen tappar också i förtroende och tillför i nuläget inte tillräckligt mycket i utvecklings- eller i prioriteringshänseende.
Medarbetarna efterlyser en tydligare och mer strukturerad ledning med djupare sakkompetens, omvärldsorientering och omvärldsförankring. Horisonten har i för stor utsträckning varit den egna kommunen och den egna historiken avseende arbetssätt mm.
Vissa nationella krav har därmed inte beaktats i planering och genomförande av verksamheten. Situationen har nu senast tydliggjorts genom IVOs granskning av familjehemsvården.
Det finns från socialnämnden och förvaltningsledningen en uttalad vilja till
hemmaplanslösningar och tidiga insatser för både barn och vuxna, men det saknas en målmedveten styrning, mål och strategi inom IFO för att kunna förverkliga intentionerna om tidiga insatser och på hemmaplan. Avsikten är att problemen ska mötas tidigt, både med ett klient- och ett effektivitetsperspektiv, innan det blir orosanmälningar, myndighetsbeslut och placeringar.
Volymen på insatser och möjligheter till insatser och öppenvård i Älmhult är fortfarande tämligen blygsam. Planum Organisation AB bedömer att det finns en outvecklad potential i samarbetet med förskola och både med grundskola och med gymnasieskola. Det finns en vilja från båda parter som kan tas tillvara. Ett exempel är arbetet med hemmasittare inom alla skolformer. Konsekvenserna av att inte fullfölja skolgången är stora och ofta livslånga.
Risken är överhängande för att ett långvarigt beroende av socialtjänsten uppstår i onödan beroende på bristande skolgång. SKL driver denna fråga inom ramen för handlingsplanen för
Genomlysning av individ- och familjeomsorgen, socialförvaltningen i Älmhults kommun. | 2016-06-15
den sociala barn-och ungdomsvården och Planum Organisation anser också att detta sannolikt är den viktigaste utvecklingsfrågan för framtiden. IFO:s samarbete med förskola och skola är grunden för både positiva resultat för barnet, ungdomen och familjen samt för kostnadseffektivitet på kort och lång sikt för IFO och för samhället i stort.
Det finns i verksamheten också en allmän osäkerhet om vem/vilka som egentligen styr och har kontroll på planering och genomförandefrågor flyktingsituationen. Hur verksamheten planeras och arbetet bedrivs idag kommer att ha stor betydelse för både resultat för de enskilda flyktingarna samt verksamhetens arbetsbelastning och kostnader på några års sikt.
Detta arbete är inte enbart socialtjänstens ansvar utan i lika hög grad en fråga för kommunledning och andra förvaltningar och kommunala bolag.
Ett exempel på det senare är bostadsfrågan. Tillgången till bostäder är en mycket viktig framtidsfråga för möjligheterna för socialförvaltningen, och i synnerhet för IFOs möjligheter, att bedriva ett effektivt arbete. Verksamheten har behov av tillgång på lägenheter med s.k.
sociala kontrakt, utslussningslägenheter för ensamkommande ungdomar och genom-gångsbostäder för avtalsflyktingar. Allt behöver ha tillräcklig volym och flyta på utan
väntelägen. En tydlig motorfunktion behövs i bostadsfrågan, så att socialtjänstens kraft kan gå till annat.
Enligt uppgift finns i april tillgång till sex lägenheter med andrahandskontrakt, två lägenheter för utslussning av ensamkommande barn samt att ÄBO ska tillhandahålla ytterligare 10 lägenheter för asylsökande. Det nuvarande och utlovade antal lägenheter är inte tillräckligt enligt vår bedömning.
Kommunledningen har nyligen tillsatt en tjänst som integrationssamordnare. Under arbetet med genomlysningen har det framkommit att integrationssamordnarens uppdrag, roll och ansvar är oklart i förhållande till socialtjänsten.
Teknikutveckling är ett prioriterat område i förvaltningen, men kännedomen är inte så stor bland de intervjuade om detta eller om socialförvaltningens mål om 10 e-tjänster under året.
Genomslaget är begränsat och förvaltningens ambition bör lyftas fram ytterligare.
Socialförvaltningen i Älmhult planerar att införa 10 e-tjänster under år 2016, varav ett par berör IFO. Det rör sig om möjligheten att kunna ansöka om försörjningsstöd via nätet samt att anmäla intresse för uppdrag som kontaktperson, kontaktfamilj eller familjehem. När det gäller möjligheten att följa handläggningen i sitt ärende är IFO beroende av hur
verksamhetssystemet Magna Cura fungerar. Här kommer det att krävas ett omfattande arbete att få till en sådan funktion i praktiken. Att så behöver ske är det ingen tvekan om, det är mera en fråga om när kraften finns för att ta itu med detta behov. Den kommande lokala planen för Välfärdsteknik behöver tydliggöra detta. Planen behöver även innefatta vilka chattfunktioner som kan vara aktuella för en mindre kommun som Älmhult och hur de ska skötas.
Genomlysning av individ- och familjeomsorgen, socialförvaltningen i Älmhults kommun. | 2016-06-15
Ett sätt är att sätta en ny teknikbas inom IFO genom att samtliga handläggare utrustas med dockningsbara datorer. Detta sticker ut och ger möjligheter till och markerar krav på flexibla arbetsformer, både när det gäller direkt klientarbete och dokumentation. För närvarande kan fyra sådana datorer lånas vid behov, tillsammans med att enhetschefer och
områdeschef har sådana datorer. Möjligheten finns alltså redan nu, men en satsning skulle innebära en framflyttning av positionerna. Samtliga medarbetare kan redan nu få tillgång till moderna smarta telefoner enligt eget val. Dock skulle eventuellt en bredare användning av telefonernas olika funktioner i klientarbetet kunna vara ett utvecklingsområde. Plattor behövs i nuläget inte enligt uppgift och de är också svårare att hantera i
sekretesshänseende.
4.2 Uppföljning och resultat
Det saknas en genomtänkt struktur för verksamhetsuppföljning, kvalitetssäkring och analys.
Det behövs för att kunna leda, styra och utveckla verksamheten inom IFO. Nuvarande form för månatlig verksamhetsuppföljning för IFO utgår nästan helt från ett kostnadsperspektiv och speglar inte IFOs hela verksamhetsfält. Den ger inte en bild av målgrupper, åldrar, orsaker mm. Ingen redovisning sker av någon del av öppenvården fast det uppges vara ett prioriterat område. Det finns ett arbetssätt/kultur inom IFO som innebär att kompletterande data tas fram vid behov (löspapper), men inte systematiskt och inte för analys över tid.
Planum Organisation AB anser att tre olika former av ekonomi- och verksamhetsuppföljning behöver utvecklas. Det är skillnad på vad politiken behöver veta, vad som
förvaltningsledningen behöver följa och på IFOs och medarbetarnas professionella behov av verksamhetsuppföljning och ekonomiska uppgifter. Den checklista för hela förvaltningens månatliga uppföljning som har tagits fram under våren, är ett angeläget hjälpmedel. Den visar att det är viktigt att löpande följa de utvecklingen av de viktigaste aktiviteterna och uppgifterna. Om arbetet med månadsrapporten utvecklas ytterligare har den förutsättningar att ge bättre överblick på förvaltningsnivå, samtidigt som arbetet också tydliggör vad som ligger i uppdraget som enhetschef respektive områdeschef. Upprätta därför en plan för vilka uppgifter och data om bl.a. inflöde, aktuella ärenden och målgrupper, resultat, utflöde samt ekonomi och personal som är viktiga att följa kontinuerligt. Nedanstående tabell förklarar strukturen.
Verksamhetsområde Nämnden Förvaltningschef och områdeschef
Genomlysning av individ- och familjeomsorgen, socialförvaltningen i Älmhults kommun. | 2016-06-15
Myndighetsutövning barn och unga Myndighetsutövning vuxna
Osv.
Nuvarande användning av befintliga och möjliga data från Magna Cura kan utvecklas betydligt. Detta gäller t ex registrering av orsaker till anmälningar, orsaker till utredningar (modul har inte köpts in) skrivna avtal, familjehemsutredningar och utdata kring
försörjningsstöd. Se över vilka möjligheter som finns till uttag för uppföljning i systemet idag och möjligheter att göra kompletteringar för att statistikuttaget ska motsvara behovet enligt planen. Verksamhetssystemet ska förenkla överblick och inte kräva manuell handpåläggning som nu.
De nationella indikatorerna för IFO som publiceras årligen eller resultatet av kommunens deltagande i KPB (Kostnad Per Brukare) förefaller inte heller användas aktivt i IFOs
nuvarande styrning och uppföljning. Möjlighet finns också att i analyser använda jämförande kostnadsmått inom socialtjänsten för 2012-2014 via Socialstyrelsens webb, där 33
kostnadsmått erbjuds för att underlätta socialtjänsternas arbete med att prioritera inom sina olika områden. Hösten 2016 publiceras jämförande mått för 2015.
Inkomna klagomål per verksamhet eller avvikelser per verksamhet redovisas inte
systematiskt månatligt för IFOs enheter. Icke verkställda beslut redovisas kvartalsvis och visar på svårigheterna att klara behovet av kontaktpersoner. Uppgifter om domar sammanställs inte, men domarna presenteras för arbetsutskottet. Domar registreras i kommunens diarium med kopia i akten. Arbetet med att utveckla det systematiska kvalitetsledningssystemet, på intranätet, är ett viktigt steg i rätt riktning, men än saknas mycket innehåll.
IFOs resultat är 2015 minus 9,7 mkr och för 2014 minus 5,6 mkr. Planum Organisation AB får känslan av att det ekonomiska resultatet ”blir som det blir”. Resultatet är inte en effekt av medvetna åtgärder. Inom IFO-verksamheten uppkommer alltid oväntade situationer som inte i stunden går att påverka, men det är då ändå viktigare att ha en planering och genomtänkta arbetsformer som bygger på fakta och analys av verksamheten.
Därför behöver en helt ny bas för IFOs uppföljning och statusläge skapas. Det kommer att innebära en känsla av trygghet och kontroll för både ledning och medarbetare att ha gemensam kännedom om läget betr. ekonomi, flödet, brister och resultat mm. ”Du måste veta var du är för att kunna veta vart du ska gå” som det sägs. Verksamhet och ekonomi hör ihop och båda är en del i den sociala professionen.
Genomlysning av individ- och familjeomsorgen, socialförvaltningen i Älmhults kommun. | 2016-06-15
4.3 Organisation och medarbetare
Alldeles oberoende av verksamhet och modell för organisation finns det några generella framgångsfaktorer som kännetecknar en effektiv organisation. Det handlar främst om:
- Tydlighet, klara roller och ansvar
- Enkelhet och en organisation lätt att förstå (även för medborgarna) - Korta, smidiga beslutsvägar
- En ledning med tydliga mål och ett konsekvent arbetssätt
- Tydliga strukturer för möten och kommunikation för att hålla ihop organisationens delar till en helhet.
- Naturliga arbetsgrupper med rimligt antal underställda medarbetare per chefsnivå.
Arbetet med genomlysningen har visat att det finns ett antal frågeställningar och behov som behöver hanteras och där Planum Organisation AB bedömer att förutsättningarna skulle kunna förbättras om organisationen i vissa delar förändrades. Exempel på detta är till exempel följande:
Behov av samordning av öppenvård för tydligare helhet och att skapa volym för utveckling. De problem med dubbla roller myndighet och verkställighet som finns inom vuxenområdet behöver tas bort.
Att myndighetsarbetet för barn och familj som helhet, inklusive ensamkommande flyktingbarn, bör bedrivas på ett likartat sätt och med samma arbetsformer och metoder. Behåll uppdelningen i två grupper till dess att balans råder.
Att mottagningen ses som en specialistkompetens som får en ändamålsenligare lösning.
Myndighet vuxen är en alltför sårbar funktion och behöver kopplas till annan myndighetsutövning.
Både nationella krav och lokala behov tydliggör att behovet av särskilda utredare för utredning, stöd och ersättning till familjehem, inklusive rekrytering och stöd till kontaktpersoner och kontaktfamiljer.
För barnsekreterare behöver både rollen och arbetsformerna i uppföljningen utvecklas och förtydligas i förhållande till de utredande socialsekreterarna.
Kompetens för alla typer av avtals-och ersättningsfrågor måste säkerställas i organisationen.
Behovet av stödfunktioner för IFO för kvalitetsarbete, arbete med rutiner och checklistor måste säkerställas. Det finns ett behov av stöd till ledningen i utvecklingsfrågor.
Genomlysning av individ- och familjeomsorgen, socialförvaltningen i Älmhults kommun. | 2016-06-15
För att skapa bättre förutsättningar att lösa några av dessa punkter kan en organisatorisk förändring vara bra. För andra punkter finns lösningen mer att finna i ett utvecklat samarbete och ändrade arbetsformer.
Mot bakgrund av nulägesbeskrivningen och de utmaningar och behov som skisserats i de föregående avsnitten föreslås att organisationen för verksamhetsområde IFO förändras.
Planum Organisation AB presenterar nedan två alternativa organisationsidéer som kan prövas.
Figur 2: Alternativ 1 förslag till ny organisation från 2016.
Principförslaget i alternativ 1 innehåller fem enheter med en enhetschef i varje enhet. Det innebär att antalet enhetschefer utökas för att kunna ge medarbetarna ett nära stöd. Vi bedömer att stödenheten, med den prioritering av tidiga insatser på hemmaplan som
angivits tidigare, kommer att behöva öka i omfattning och bli en egen enhet med insatser för barn, familjer och vuxna. HVB ensamkommande ligger som idag som en egen enhet men på sikt kanske den kan ingå som en del i stödenheten. Vi har lagt myndighetsutövningen för
angivits tidigare, kommer att behöva öka i omfattning och bli en egen enhet med insatser för barn, familjer och vuxna. HVB ensamkommande ligger som idag som en egen enhet men på sikt kanske den kan ingå som en del i stödenheten. Vi har lagt myndighetsutövningen för