Det har uppkommit stora variationer i bedömningar och beslut mellan de olika kommunerna i urvalet. Då samtliga beslut finner stöd i lag och allmänna råd torde dessa skillnader till viss del gå att härleda till det stora tolkningsutrymmet som SoL medför. Eftersom respondenterna också motiverar sina bedömningar utifrån den enskilda kommunens lokala riktlinjer och direktiv kan man anta att lagen tolkats på olika sätt vid utformningen av dessa. Dessutom har kommunens lokala förutsättningar också betydelse för utformningen av dessa tillsammans med den enskilde handläggarens tolkningsfrihet.
Institutionaliseringen av socialtjänstlagen leder således till att kommunerna utformar sina riktlinjer på olika vis, vilket bidrar till variationer i bedömningar och beslut om ekonomiskt bistånd. Trots att kvinnans förutsättningar är identiska i de olika kommunerna skiljer sig ändå både bedömningar och beslut åt. Därmed kan tillämpningen av principen om allas likhet inför lagen ifrågasättas. Dessutom minskar medborgarnas möjligheter till förutsebarhet. Eftersom dessa två rättigheter är två grundläggande principer i rättssäkerhetsbegreppet torde slutsatsen kunna dras att rättsäkerheten är äventyrad i och med socialtjänstlagens vaga formulering och brist på specificering av medel och mål.
32
KAPITEL 8
Diskussion
Resultaten som framkommit av denna studie kan generellt sägas verifiera tidigare studier som gjorts på området; att variationsutrymmet vid bedömningar och beslut om ekonomiskt bistånd är stort (Gustafsson et al, 1990; Hanssen, 1998; Holmberg, 1996; Hyden, 1990, 1996; Hyden, et al 1995; Mosesson, 1993; Terum, 1986, 1997, 2002 refererat i Stranz, 2007). Emellertid kan resultaten också anses vara av kompletterande karaktär då det saknas tidigare forskning om hur skillnader i kommunernas lokala riktlinjer påverkar beslutsfattandet (jmf Byberg, 2002). Det som tidigare framkommit är att de skillnader som uppstått i beslutsfattandet i olika kommuner i första hand går att härleda till olika normer för kostnader som faller utanför riksnormen (SoS, 2004; Hyden et al, 2007). Dock är kommunerna, representerade i denna studie, samstämmiga gällande dessa poster då samtliga godkänt kvinnans kostnader för hyra, hushållsel och hemförsäkring. Istället verkar variationerna gå att härleda till tolkningar av lagen och socialstyrelsens allmänna råd. Även om samtliga kommuner finner stöd för sina bedömningar och beslut i dessa, kan man utläsa av motiveringarna att de blivit tolkade på olika sätt vid utformandet av de kommunala riktlinjerna. Således kan man dra slutsatsen att de kommunala riktlinjerna har en inverkan för beslutsvariationerna.
Resultatet motsäger Stranz (2007) slutsats om att betydelsen av de lokala riktlinjerna är marginell och att dessa tenderar att väljas bort till förmån för nationella direktiv. Emellertid skulle det kunna vara så att denna motsägelse beror på att studierna har haft olika fokus. Då denna studie syftar till att belysa de lokala riktlinjerna och direktivens betydelse för bedömningar och beslut, ombads respondenterna att motivera sina bedömningar och beslut utifrån dessa. Dock skulle användandet av samma typfall, med ett annat syfte, kunna generera ett annat resultat. Därmed går det inte att dra någon slutsats om huruvida Stranz (2007) studie, eller denna, är mer sann än den andra. Dessutom påvisar denna studie att de lokala riktlinjerna bygger på tolkningar av de nationella direktiven vilket gör att det är svårt att avgöra vilka direktiv som egentligen har störst betydelse. För att kunna uttala sig om detta krävs vidare forskning på området.
I motsats till Stranz (2007) resonemang menar Byberg (2002) att kommunernas policy, organisering och arbetsmetoder har stor betydelse för lokala skillnader gällande bedömningar och beslutsfattande om ekonomiskt bistånd. Detta överensstämmer med vad som framkommit av resultatet i föreliggande studie där det framkommer att det stora tolkningsutrymmet i SoL medför att kommunerna utformar sina lokala direktiv olika. Detta tolkningsutrymme medför variationer i både bedömningar och beslut, vilket har visat sig kan få betydande konsekvenser för rättssäkerheten. Bristen på förutsebarhet och jämlikhet vid rättstillämpningen av SoL medför att bedömningar och beslut kan uppfattas som godtyckliga. Även om de kommunala riktlinjerna grundar sig på SoL och socialstyrelsens allmänna råd har dessa utformats på olika sätt, vilket är ett tecken på att institutionaliseringen av lagen bygger på tolkningar. Då lagen tillämpas på olika sätt beroende av geografiskt område kan institutionaliseringen av denna därför ifrågasättas av medborgarna. Detta kan i förlängningen medföra att socialtjänsten förlorar sin legitimitet. En verksamhet utan legitimitet blir svag och mindre framgångsrik (Meyer & Rowan, 1991 refererat i Grape et al, 2006). Därmed är Bybergs (2002) oro över beslutsvariationernas betydelse för rättsäkerheten befogad. Frågan är vad som krävs för att åtgärda detta rättsäkerhetsproblem och för att få en stark och framgångsrik socialtjänst?
En verksamhet som uppnår dess utsatta mål torde kunna betraktas som framgångsrik. För att en verksamhet skall kunna uppfylla sina mål krävs dock att både mål och medel är klart och tydligt preciserade (Byberg, 2002). I och med den stora variationsbredden som typfallet
33
genererat kan slutsatsen dras att varken mål eller medel är tillräckligt preciserade i SoL. Att göra rättstillämpningen av ekonomiskt bistånd mer detaljstyrd torde kunna öka rättsäkerheten genom att tolkningsutrymmet minskar. Dock kan lagen redan anses vara preciserad genom socialstyrelsens allmänna råd och riksnormen. Även om en ytterligare precisering av socialtjänstlagen krävs för att tillförsäkra medborgarna en rättssäker handläggning, har bedömningen gjorts att detta kan vara problematiskt (Prop 1979/80:1; SoS 1992 refererat i Byberg, 2002). De biståndssökandes skiftande situationer, resurser och behov är en orsak till detta. Dock borde fortfarande personer med identiska förhållanden generera en mindre variationsbredd i beslut om ekonomiskt bistånd, än vad som framkommit av resultatet i denna studie. Därför kan man fråga sig om en precisering kanske ändå måste göras för att uppnå en godtagbar rättsäkerhetsnivå.
En ökad rättslig reglering av SoL är dock inte utan risk. Handläggarnas utrymme att göra individuella bedömningar skulle minska vilket skulle kunna leda till en begränsning av medborgarnas rättigheter då det finns en risk att klienter faller mellan stolarna vid en allt för strikt rättstillämpning. Dessutom skulle det minskade handlingsutrymmet också minska handläggarens möjligheter till att åstadkomma en social förändring (Sunesson 1985 refererat i Byberg 2002). Därmed finns det en risk att handläggningen av ekonomiskt bistånd, i och med en ökad detaljreglering, skulle utvecklas mot en löpande-bands-hantering av ärenden då rätten till bistånd endast skulle avgöras genom ett visst antal uppfyllda kriterier. Med en sådan utveckling skulle utbildad personal knappast behövas, varför professionen riskerar att urholkas. Detta stämmer överens med Larsson (1977 refererat i Stranz, 2007) och Svenssons (1998 refererat i Stranz, 2007) resonemang om att en ökad detaljstyrning bidrar till en deprofessionalisering av det sociala arbetet.
Eftersom handläggning av ekonomiskt bistånd i dagsläget är problematiskt ur ett rättsäkerhetsperspektiv samtidigt som en ökad detaljstyrning inte går att genomföra utan allvarliga konsekvenser, verkar det som att en lösning på problemet måste finnas på annat håll. Eftersom de största beslutsvariationerna har framkommit mellan olika kommuner kan man fråga sig vilken roll den kommunala självstyrelsen spelar vid handläggningen?
Då majoriteten av respondenterna i urvalet motiverat sina bedömningar och beslut utifrån den enskilda kommunens lokala riktlinjer torde dessa vara en betydande faktor i beslutsprocessen. Dessa riktlinjer syftar till att fungera som ett stöd vid rättstillämpningen men man bör vara observant på att riktlinjerna i sig också kan betraktas som en detaljreglering av SoL vilket, som ovan nämnt, kan fungera begränsande för handläggarnas bedömningar. Detta antagande stöds av länsstyrelsernas granskningar av socialtjänsten då det framkommit att de kommunala riktlinjerna faktiskt i vissa fall begränsar och försvårar möjligheterna att anpassa insatserna till de individuella behoven hos klienten (SoS, 2008). Men ett avskaffande av de kommunala riktlinjerna är heller inte helt oproblematiskt. Förhållandena i Sveriges kommuner är inte identiska (jmf bilaga 3) och det är viktigt att ta hänsyn till lokala faktorer vid bedömningarna för att inte den sökandes rättigheter skall försakas. Även om det är begripligt att beslut måste anpassas efter lokala betingelser är det dock anmärkningsvärt att så stora beslutsvariationer, som resultatet påvisar, ändå uppstår när förutsättningarna är identiska. Vilka lokala betingelser är det som påverkar hur riktlinjerna utformas? Som redogjorts under kapitel 5 har många omgivningsfaktorer inverkan på organisationens formella strukturer och torde således också ha det på utformningen av de interna regelverken. Vilka faktorer som väger tyngst går dock ej att uttala sig om genom denna studie men man kan anta att politiska och ekonomiska intressen väger tungt. Utöver dessa faktorer har även den enskilde handläggaren en viss betydelse för utfallet av besluten vilket har uppmärksammats genom tidigare forskning (Broadkin, 1997; Gustafsson et al, 1990; Handler, 1992; Hasenfeld, 2000; Holmberg, 1996; Hyden, 1991; Hyden et al, 1995; Kullberg, 1994, 2005; Mosesson, 1993; Terum, 1986, 1997 refererat i Stranz, 2007). Huruvida sådana faktorer
34
har haft inverkan på resultatet i föreliggande studie går dock ej att uttala sig om då den valda metoden begränsar möjligheterna till detta.
Lokala betingelser har också visat sig väga tungt ur ett internationellt perspektiv då det unika landets historia, kultur och traditioner påverkar utformningen av det sociala arbetet. På samma sätt kan man tänka sig att kommuner utvecklar kommunala traditioner och förhållningssätt som institutionaliseras i de lokala verksamheterna. Uppenbarligen är handläggning av ekonomiskt bistånd en komplex process som påverkas av många faktorer. Fler studier bör därför göras på området, både nationellt och internationellt, för att handläggningen av ekonomiskt bistånd ska kunna utvecklas utan att varken klienters eller professionens intressen försakas.
Sammanfattningsvis påvisar denna studie att handläggning av ekonomiskt bistånd i dagsläget är problematiskt ur ett rättsäkerhetsperspektiv, men att en ökad detaljstyrning snarare skulle kunna begränsa medborgarnas rättigheter ytterligare samt medföra en deprofessionalisering av yrket. Detta leder oundvikligt till den kritiska frågeställningen; Skall ekonomiskt bistånd vara ett geografiskt lotteri? För att socialtjänsten skall bestå som en stark och framgångsrik verksamhet krävs det att de problem som uppmärksammats genom denna studie tas på allvar samt att ny forskning genomförs och implementeras i verksamheterna.
35