ÖREBRO UNIVERSITET
Akademin för juridik, psykologi och socialt arbete Socionomprogrammet
Socialt arbete C 61-90 hp C-uppsats, 15 hp
Ht 2009
Ekonomiskt bistånd
-Ett geografiskt lotteri?
Jonsson, Ida Svensson, Leona Handledare:
EKONOMISKT BISTÅND – ETT GEOGRAFISKT LOTTERI? Jonsson, Ida
Svensson, Leona
Handledare: Toresson-Blohm, Britt-Louise Örebro Universitet
Akademin för juridik, psykologi och socialt arbete Socionomprogrammet
Socialt arbete 16-30 hp C-uppsats 15 hp
Ht 2009
Sammanfattning
Denna studie syftar till att granska variationer i bedömningar och beslut om ekonomiskt bistånd utifrån vilken betydelse den enskilda organisationens riktlinjer har för dessa. Utifrån syftet, och med stöd av tidigare forskning på området, valdes vinjettstudien som metod. Ett identiskt typfall, gällande en fiktiv ansökan om ekonomiskt bistånd, skickades ut till samtliga kommuner i Västra Götalands län, med undantag för Göteborgs kommun. Vinjetten riktades till socialsekreterare som i sin vardag arbetar med handläggning av ekonomiskt bistånd och totalt erhölls svar från 16 olika kommuner. Resultatet påvisar stora skillnader i både bedömningar och beslut mellan de olika kommunerna vilket verifierar de tidigare studier som gjorts. Trots att samtliga kommuner finner stöd för sina motiveringar i lag och allmänna råd framgår det av resultatet att dessa har tolkats på olika sätt. Eftersom respondenterna ombads att motivera sina bedömningar och beslut utifrån kommunens lokala riktlinjer och direktiv tros dessa också ligga till grund för de variationer som uppstått. Detta gör att den kommunala självstyrelsen kan problematiseras ur ett rättssäkerhetsperspektiv. En diskussion förs om huruvida en ökad detaljstyrning skulle kunna bidra till en ökad rättsäkerhet, men också vilka konsekvenser en sådan rättslig reglering skulle kunna innebära för det sociala arbetet som profession.
Nyckelord: Ekonomiskt bistånd, Beslutsvariationer, Bedömningsvariationer, Vinjettstudie, Rättstillämpning, Kommun, Jämförelse.
FINANCIAL ASSISTANCE – A GEOGRAPHICAL LOTTERY Jonsson, Ida
Svensson, Leona
Supervisor: Toresson-Blohm, Britt-Louise Örebro University
School of Law, Psychology and Social Work Social Work Program
Social Work C 61-90 hp C-essay 15 hp
Autumn term 2009
Abstract
This study aims to examine variations in assessments and decisions on financial assistance based on the significance of the local guidelines for these. According to the purpose, and with support by previous research in the field, a vignette study was chosen as a method. An identical scenario, reflecting an application for financial assistance, was sent to all municipalities in Västra Götaland County, with the exception of the municipality of Gothenburg. The vignette was addressed to social workers who are working daily with processing of economic assistance. Totaly was responses from 16 different municipalities received. The results demonstrate significant differences in both assessments and decisions between the various municipalities, which verifies the previous studies performed. Despite the fact that all the municipalities found support for their justification in law and general guidance, it appear in the results that they have been interpreted in different ways. Since the respondents were asked to base their judgments and decisions on the local guidelines, it is believed that these also form the basis of the variations encountered. Because of the big variations between municipalities a problematisation of the legal security can be made. A final discussion is made about wether an increased legal regulation could contribute to a greater legal security, but also what implications of such a regulation could mean for the social work as a profession.
Keywords: Financial assistance, Variations, Decision, Assessment, Vignette Study, Legal security, Municipal, Comparison.
Innehållsförteckning
FÖRORD ... 1
KAPITEL 1 ... 2
INTRODUKTION ... 2
INLEDNING OCH PROBLEMSTÄLLNING ... 2
SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR ... 3
Avgränsningar ... 3 CENTRALA BEGREPP ... 3 Ekonomiskt bistånd ... 3 Skälig levnadsnivå ... 3 Rättstillämpning ... 3 KAPITEL 2 ... 4
EKONOMISKT BISTÅND ENLIGT SOL – BAKGRUND ... 4
INLEDNING ... 4
UTGÅNGSPUNKTER OCH GRUNDLÄGGANDE PRINCIPER VID EKONOMISK BISTÅNDSBEDÖMNING ... 4
SOCIALTJÄNSTLAGENS UPPBYGGNAD ... 4
FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR RÄTT TILL EKONOMISKT BISTÅND ENLIGT SOL ... 5
Aktivt arbetssökande ... 6
Tillgångar ... 6
BERÄKNINGSGRUNDER FÖR EKONOMISKT BISTÅND ENLIGT SOL ... 6
Inkomstperiod och beräkningsperiod ... 6
KAPITEL 3 ... 8
TIDIGARE FORSKNING ... 8
INLEDNING ... 8
FAKTORER SOM PÅVERKAR BESLUT OM EKONOMISKT BISTÅND ... 8
Organisatoriska faktorer ... 8
Individuella faktorer hos handläggaren ... 9
Individuella faktorer hos klienten ... 10
ETT INTERNATIONELLT PERSPEKTIV ... 10 KAPITEL 4 ... 11 UTGÅNGSPUNKTER FÖR ANALYS ... 11 INLEDNING ... 11 DEN KOMMUNALA SJÄLVSTYRELSEMODELLEN ... 11 Rättsäkerhetsaspekter ... 11
Kommunal rättstillämpning av SoL ... 12
ORGANISATIONSTEORI ... 12
Ett nyinstitutionellt perspektiv ... 13
Omgivningsfaktorer som påverkar organisationen ... 13
Gräsrotsbyråkraten ... 14 KAPITEL 5 ... 15 METOD ... 15 INLEDNING ... 15 MATERIAL ... 15 TILLVÄGAGÅNGSSÄTT ... 16 Urval ... 16 Datainsamling ... 16 Bortfallsanalys ... 16 Databearbetning ... 17 METODDISKUSSION ... 17
Källor och källkritik ... 17
Validitet och reliabilitet ... 18 Representativitet ... 19 KAPITEL 6 ... 21 RESULTAT ... 21 INLEDNING ... 21 VARIATIONER I BESLUT ... 21 Bifallsbeslut ... 21
Delvis bifallna beslut ... 22
Avslagsbeslut ... 23 VARIATIONER I BESLUTSGRUNDER ... 25 Beräkningsperiod ... 25 Aktivt arbetssökande ... 25 Tillgångar ... 26 RESULTATSAMMANFATTNING ... 26 KAPITEL 7 ... 27
EKONOMISKT BISTÅND – ETT GEOGRAFISKT LOTTERI? ... 27
INLEDNING ... 27
KOMMUNALA RIKTLINJERS BETYDELSE FÖR BESLUT OCH BESLUTSGRUNDER ... 27
Betydelsen av beräkningsperiod ... 27
Betydelsen av aktivt arbetssökande ... 28
Betydelsen av tillgångar ... 29
RÄTTSTILLÄMPNING OCH RÄTTSSÄKERHET ... 29
BETYDELSEN AV ORGANISATORISKA PÅVERKANSFAKTORER ... 30
SAMMANFATTANDE ANALYS... 31 KAPITEL 8 ... 32 DISKUSSION ... 32 REFERENSER ... 35 BILAGA 1 - TYPFALL ... 37 BILAGA 2 - RIKSNORMEN ... 39 BILAGA 3 - KOMMUNGRUPPSINDELNING ... 42
1
Förord
Vi vill rikta ett stort tack till de kommuner som svarat på den utskickade vinjetten. Vi vet att de flesta socialkontor idag lider av en tung arbetsbelastning varför vi är extra tacksamma över att ni har tagit er tid och därmed möjliggjort denna studie. Vi hoppas nu att ni finner intresse i de resultat som framkommit.
Vi vill också tacka vår handledare vid Örebro Universitet; Britt-Louise Toresson-Blohm, som har stöttat oss, kommit med konstruktiv kritik och på så sätt fört arbetet framåt. Tack också Ronnie Larsson för din korrekturläsning och värdefulla feedback.
2
KAPITEL 1
Introduktion
Inledning och problemställning
I och med den ekonomiska krisen har kostnaderna för försörjningsstöd ökat markant under år 2009 (Rolfer, 2009). Enligt socialstyrelsens kartläggning steg kostnaderna i 273 av landets 290 kommuner under första kvartalet 2009 (SoS, 2009). I vissa kommuner har de mer än fördubblats jämfört med förra året. Dessutom beräknar regeringen, i sin vårproposition 2009, att kostnaderna kommer att fortsätta stiga de närmaste åren i och med den ökade arbetslösheten och Försäkringskassans allt striktare tillämpning (Sveriges Kommuner och Landsting, 2009). I takt med denna utveckling tvingas kommunerna, för att hålla nere kostnaderna, att strama åt rutinerna för utbetalning av ekonomiskt bistånd (Rolfer, 2009). Detta får konsekvenser för både socialsekreterare och klienter. Socialsekreterarna får en allt tyngre arbetsbelastning samtidigt som bedömningarna om vem som har rätt till försörjningsstöd blir hårdare.
Bedömningen om ekonomiskt bistånd påverkas av flera samverkande faktorer varav tre betraktas som särskilt viktiga (Stranz, 2007). För det första fungerar den rättsliga regleringen av ekonomiskt bistånd som en viktig grund för bedömningarna och besluten. Rätten till ekonomiskt bistånd regleras av SoL (socialtjänstlagen) vilken är en målinriktad ramlag, som lämnar relativt stort handlingsutrymme för de enskilda kommunerna att anpassa sina verksamheter utifrån lokala förutsättningar och behov. Därför är också andra regelverk som
kompletterar SoL en viktig faktor för bedömningar om ekonomiskt bistånd. Dessa kan vara
både lokala och nationella. En tredje viktig faktor utgörs av de enskilda kommunernas och
handläggarnas tolkningar av lagstiftningen och de kompletterande regelverken.
I och med den lokala friheten att utforma kompletterande regelverk till SoL samt enskilda kommuners och handläggares tolkningsutrymme av dessa, uppstår ett relativt stort utrymme för variationer i bedömningar och beslut (Stranz, 2007). Således är besluten beroende av vilken kommun klienten ansöker i eller vilken handläggare denne träffar, vilket har visat sig i såväl forskning som vittnesmål från enskilda klienter (Hyden et al 1995; Terum 1986, 1997 refererat i Byberg, 2002). Utformningen av ekonomiskt bistånd erbjuder därmed en låg grad av förutsebarhet för de biståndssökande (Stranz, 2007).
Bristen på förutsebarhet inom socialtjänsten är att betrakta som problematiskt ur ett rättsäkerhetsperspektiv (Stranz, 2007). Utan förutsebarhet kan beslut komma att uppfattas som godtyckliga vilket medför att organisationen riskerar att förlora sin legitimitet gentemot omgivningen. I likhet med andra organisationer är socialtjänsten beroende av legitimitet för att upprätthålla en framgångsrik och livskraftig verksamhet (Meyer & Rowan, 1991 refererat i Grape et al, 2006). För att tillförsäkra samhällsmedborgarna att handläggningen av ekonomiskt bistånd bedrivs så korrekt, rättssäkert och ändamålsenligt som möjligt, är det viktigt att sådana legitimitetsproblem granskas och tas på allvar.
Tidigare forskning på området (Gustafsson et al, 1990; Hanssen, 1998; Holmberg, 1996; Hydén, 1990, 1996; Hydén et al, 1995; Mosesson, 1993; Terum 1986, 1997, 2002, refererat i Stranz, 2007) visar att både faktorer av organisatorisk karaktär samt individuella faktorer knutna både till handläggaren och klienten har betydelse för variationer i bedömningar och beslut om ekonomiskt bistånd. Variationer har framkommit både inom och mellan olika kommuner. Dock är det främst mellan olika kommuner som variationerna har visat sig vara störst. Som ovan nämnt, möjliggör socialtjänstlagens utformning ett relativt stort utrymme för kommunerna att utforma sina verksamheter efter lokala förutsättningar och behov (Stranz,
3
2007). Detta görs främst genom kommunala riktlinjer och rutiner. Det är emellertid fortfarande oklart hur skillnader i kommunernas riktlinjer påverkar beslutsfattandet kring ekonomiskt bistånd. Det finns således en kunskapslucka inom detta fält vilket genererar syftet till denna studie.
Syfte och frågeställningar
Föreliggande studie syftar till att granska bedömningar och beslut om ekonomiskt bistånd i olika kommuner utifrån organisationens betydelse för rättstillämpningen. Studien baseras på följande frågeställningar:
- Skiljer sig bedömningar och beslut mellan olika kommuner?
- Vilken betydelse har kommunens lokala riktlinjer och direktiv för socialsekreterarnas bedömningar och beslut om ekonomiskt bistånd?
Avgränsningar
Föreliggande studie är avgränsad till att enbart granska skillnader i bedömningar och beslut
mellan olika kommuner. Skillnader inom samma kommun efterforskas ej. Individuella
faktorer som är kopplade till handläggaren eller klienten, som skulle kunna påverka bedömningarna, faller således utanför det empiriska urvalet.
Vid granskning av organisationens betydelse för beslutsvariationer undersöks i första hand de lokala riktlinjernas påverkan vid beslutsfattandet. Andra organisatoriska faktorers påverkan, såsom styrning, delegation, specialisering etc, behandlas ej.
Centrala begrepp
Ekonomiskt bistånd
Ekonomiskt bistånd är välfärdssystemets yttersta skyddsnät vars uppgift är att tillfälligtvis träda in vid korta perioder av försörjningsproblem (SoS, 2004). Med ekonomiskt bistånd avses det som tidigare benämnts socialbidrag. Begreppet socialbidrag introducerades i samband med socialtjänstlagens tillkomst men har sedermera ersatts av termen ekonomiskt bistånd i såväl lagstiftning som socialtjänstens praktiska arbete (Stranz, 2007).
Ekonomiskt bistånd regleras enligt SoL 4 kap. och är uppdelat i två delar; försörjningsstöd och livsföring i övrigt (SoS, 2004). Begreppen försörjningsstöd och livsföring i övrigt är såldes inte synonyma med termen ekonomiskt bistånd utan är delar av denna.
Skälig levnadsnivå
Det primära syftet med biståndet är att den enskilde skall tillförsäkras en skälig levnadsnivå (SoS, 2004). Vad som avses med begreppet definieras dock inte närmare i lagtexten eller i lagens förarbeten men är enligt socialstyrelsen ett uttryck för vissa minimikrav på insatsens kvalitet. Enligt Socialstyrelsen bör vad som avses med skälig levnadsnivå bedömas med utgångspunkt i den tid och de förhållanden som råder. Således kan inte begreppet fastställas en gång för alla.
Rättstillämpning
Med begreppet rättstillämpning avses i denna studie den praktiska tillämpning av Socialtjänstlagen för dem som handlägger ekonomiskt bistånd. (jmf SoS, 2004). Socialstyrelsens allmänna råd om ekonomiskt bistånd (SoS, 2003) samt komplement till dessa (SoS, 2004) utgör stöd och vägledning för denna tillämpning.
4
KAPITEL 2
Ekonomiskt bistånd enligt SoL – bakgrund
Inledning
Sverige har en lång tradition av kommunalt självstyre (Gustafsson, 1999; Petersson, 2000 refererat i Montin, 2004) vilkas verksamheter till stor del handlar om att sätta en lokal prägel på statliga uppdrag (Gustafsson, 1999 refererat i Montin, 2004). Således uppstår en funktionell arbetsfördelning mellan stat och kommun (Strandberg, 1998 refererat i Montin, 2004). De kommunala verksamheterna skall bedrivas i enlighet med de övergripande mål och riktlinjer som fullmäktige har beslutat om (Kommunallagen 6:7 refererat i Montin, 2004). Dock är det de verkställande organens (bl a styrelse, nämnder, förvaltning och resultatenhet) ansvar att besluten genomförs (Montin, 2004).
I föreliggande kapitel skall viktiga utgångspunkter och grundläggande principer vid biståndsbedömning enligt SoL presenteras. Dessutom ges en översiktlig introduktion av socialtjänstlagens uppbyggnad gällande de delar som är relevanta för ekonomisk biståndsbedömning. Därefter presenteras en sammanfattning av vilka förutsättningar, relevanta för studiens syfte, som bör föreligga för rätten till ekonomiskt bistånd. Slutligen redovisas beräkningsgrunderna för ekonomiskt bistånd enligt SoL. Avsnitten bygger på Socialtjänstlagen, rättsfall, propositioner och andra förarbeten samt socialstyrelsens allmänna råd om ekonomiskt bistånd.
Utgångspunkter och grundläggande principer vid ekonomisk
biståndsbedömning
I socialtjänstlagens portalparagraf anges de övergripande målen för socialtjänstens verksamhet (SoS, 2004).
Samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas
- ekonomiska och sociala trygghet, - jämlikhet i levnadsvillkor, - aktiva deltagande i samhällslivet.
Socialtjänsten skall under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskilda och grupper egna resurser.
Verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet (Norström & Thunved 2007:35).
Paragrafen grundar sig på principen om människors lika värde och lika rätt till social trygghet, vård och omsorg (SoS, 2004). Dessutom genomsyras paragrafen av ett positivt synsätt på individens egen förmåga och vilja att förändra sin situation (SoS, 2004).
Portalparagrafen förmedlar också ett budskap om att varje människa i första hand har ett eget ansvar för sitt liv (SoS, 2004). Socialtjänstens uppgift är att i första hand förstärka och komplettera individens egna resurser och det är av stor vikt att den enskilde inte fråntas sitt ansvar i detta avseende (Prop. 1996/97:124 s.62. refererat i SoS, 2004). Lagens intention och socialtjänstens mål är således att individen, på sikt, skall bli självständig.
Socialtjänstlagens uppbyggnad
SoL brukar beskrivas som en målinriktad ramlag vilket innebär att lagens intention är att förse kommunerna med ett ramverk av mål (SoS, 2004). Kommunerna får därför, enligt
5
ramlagskonstruktionen, en större frihet i att anpassa de lokala socialtjänsternas insatser och tillvägagångssätt efter lokala förutsättningar och behov. Dessutom lämnar lagen utrymme för den enskilde handläggaren att finna lösningar på problemen i samråd med den enskilde.
Förutom de övergripande målen innehåller lagen också vissa rättighets- och skyldighetsinslag. Rättigheterna avser i första hand den enskildes rättigheter och möjligheter gentemot myndigheten medan skyldigheterna primärt gäller myndighetens skyldigheter och befogenheter i förhållande till den enskilde (SoS, 2004).
Som framgår av figur 1 regleras rätten till bistånd i SoL 4:1 och ger den enskilde individen rätt till bistånd för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt i de fall denne själv inte kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt (SoS, 2004). I SoL 4:3 preciseras rätten till försörjningsstöd ytterligare då denna post också är uppdelad i två delar; dels rätt till bistånd enligt riksnormen (bilaga 2), som gäller i hela landet, och dels rätt till ersättning för skäliga kostnader (vissa behovsposter) utanför riksnormen. Med livsföring i övrigt menas allt annat bistånd som den enskilde kan behöva för att vara tillförsäkrad en skälig levnadsnivå. Bestämmelser och allmänna råd kring försörjningsstöd kring ekonomiskt bistånd kommer att behandlas mer utförligt längre fram under kapitel 5.
Figur 2:1 Rätten till bistånd enligt SoL 4:1
(Socialstyrelsen, 2004:35)
Förutsättningar för rätt till ekonomiskt bistånd enligt SoL
Som framgår av SoL 4:1 skall den som inte själv kan tillgodose sina behov, eller få dem tillgodosedda på annat sätt, vara berättigad ekonomiskt bistånd för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt. Därför är en prövning om behovet kan tillgodoses på annat sätt ett första kriterium för att rätt till bistånd skall föreligga. Eftersom portalparagrafen grundar sig på principen om människans eget ansvar måste dock den enskilde klienten utnyttja alla de övriga möjligheter som står denne till buds, innan rätt till bistånd inträder (SoS 2004).
Eftersom det svenska socialförsäkringssystemet bygger på den sk arbetslinjen (Stranz 2007) är arbete det viktigaste sättet att bidra till sin försörjning (SoS 2004). Detta medför att, då en individ är arbetslös, kan krav komma att ställas på aktivt arbetssökande innan rätt till bistånd anses föreligga. Kravet på att i första hand själv kunna tillgodose sitt behov innebär också en skyldighet att i första hand använda sig av egna tillgångar eller andra generella förmåner och ersättningar som individen kan ha rätt till då bistånd enligt SoL skall utgöra individens yttersta skyddsnät.
6
Aktivt arbetssökande
Socialnämnden bör i regel kunna kräva att den enskilde står till arbetsmarknadens förfogande på heltid då denne är arbetslös, det vill säga, att individen är aktivt arbetssökande (SoS 2003). I detta krav ingår att individen skall vara anmäld som arbetssökande på Arbetsförmedlingen samt att denne skall vara beredd att ta lämpligt anvisat arbete, även utanför det yrkesområde där man tidigare arbetat (SoS 2004).
I ett fall där den biståndssökande ansåg sig oförmögen att arbeta på grund av sjukdom avslogs ansökan med hänvisning till att hon varken varit sjukskriven eller sökt jobb (RÅ84 2:92). Avslagsmotiveringen gick då att härleda till socialnämndens krav om att den sökande skall stå till arbetsmarknadens förfogande. I ett annat fall avslogs biståndsansökan med hänvisning att den sökande endast sökt arbete som discjockey (RÅ 1991 not 326). Avslagsmotiveringen var i detta fall kopplat till kravet om att söka arbeten utanför sitt yrkesområde.
Tillgångar
Socialtjänsten måste också göra en bedömning om huruvida den sökande kan tillgodose sitt behov genom egna tillgångar innan rätt till bistånd träder in (SoS 2004). Av socialstyrelsens
stöd för rättstillämpning och handläggning av ekonomiskt bistånd (2004) framgår att det är
viktigt att göra en helhetsbedömning i varje enskilt fall där hänsyn bör tas till om hjälpbehovet bedöms bli kort- eller långvarigt, till vad som anses skäligt samt konsekvenserna av ett eventuellt avslag. Dock framhålls att det i första hand är förhållandena vid ansökningstillfället som skall vara avgörande för bedömningen.
Tillgångar som i första hand påverkar rätten till ekonomiskt bistånd är tillgångar av sådant slag som lätt kan realiseras såsom; kontanter, bankkonton, aktier och obligationer (SoS 2003). Andra lätt realiserbara tillgångar, som exempelvis bil, bör bedömas från fall till fall. Bedömningen ska bygga på de grundläggande principer som sägs i SoL 1:1 och SoL 4:1, att biståndet skall syfta till att hjälpa den enskilde att leva ett självständigt liv och att bidra till att hitta långsiktiga lösningar på försörjningsproblemen (SoS 2004). Exempel på fall då bilinnehav ej bör vara ett hinder för ekonomiskt bistånd kan vara då den enskilde måste ha bil för att ta sig till och från sitt arbete, eller annan daglig sysselsättning, då allmänna kommunikationsmedel ej har rimlig turtäthet eller finns inom rimligt avstånd från bostaden (SoS 2003). Dessutom bör socialnämnden även i vissa fall kunna kräva att bilen skall bytas ut mot en billigare om bilens värde är högre än ett basbelopp. Dock har inte socialstyrelsen tagit ställning till vilket värde en bil kan få ha utan att räknas som en realiserbar tillgång (SoS 2004).
Beräkningsgrunder för ekonomiskt bistånd enligt SoL
Rätten till ekonomiskt bistånd beräknas normalt genom att lägga ihop hushållets utgifter, dvs., riksnormen (se bilaga 2) och den enskildes övriga kostnader som bedömts vara skäliga, t ex boende, hushållsel och hemförsäkring (SoS 2004). Därefter dras hushållets samtliga inkomster från summan av utgifterna. Resultatet visar således hushållets behov av försörjningsstöd.
I beräkningen skall samtliga inkomster av faktisk karaktär medräknas dvs. inkomster som den enskilde kan förfoga över (SoS 2004). Det kan vara inkomster i form av lön, avgångsvederlag, arbetslöshetsersättning, sjukpenning, föräldrapenning, pension, underhållsstöd, barnbidrag och efterlevandestöd till barn etc.
Inkomstperiod och beräkningsperiod
Ekonomiskt bistånd till försörjning är avsett att betalas ut månadsvis (SoS, 2004). Vid beräkningen bör de inkomster som hushållet haft under kalendermånaden före
7
ansökningsmånaden räknas med (SoS 2003). Socialtjänsten bör därför, vid beräkning av ekonomiskt bistånd, räkna med samtliga inkomster under exempelvis maj månad då biståndsansökan avser juni månad (SoS, 2004).
I de fall då hushållet haft inkomster tidigare än månaden före ansökningsperioden (dvs. före maj månad enligt ovanstående exempel) bör dessa i regel inte påverka beräkningen (SoS 2003; SoS 2004). Dock finns vissa undantagsfall exempelvis då beloppen varit mycket höga eller avsedda för en viss längre tidsperiod (SoS 2004). Dessutom kan en person, som anses ha god kännedom om kommunens normer och regler, få högre krav ställda på sig avseende ekonomisk planering. Samtidigt kan lägre krav ställas på en person som görs sin första ansökan eller inte ansökt på länge. Det som bör vara avgörande för bedömningen är dock hur mycket den enskilde har känt till om sin framtida ekonomi och därmed har kunnat planera för denna.
Eftersom försörjningsstödets syfte är att tillfälligt träda in vid kortare perioder av försörjningsproblem är också biståndsnivån utformad efter detta (SoS 2004). Därmed bör det i bedömningen beaktas att den sökande måste ha möjlighet att leva på en högre ekonomisk nivå, än vad biståndet avser, både före och efter biståndsperioden. Eftersom den enskilde kan ha behov som faller utanför försörjningsstödets ram är det nödvändigt att acceptera inkomster över försörjningsstödsnivå under de perioder då den enskilde ej är beroende av bistånd för sin försörjning.
8
KAPITEL 3
Tidigare forskning
Inledning
I följande avsnitt redovisas en genomgång av forskningsläget. Flera studier visar på att både organisatoriska faktorer och individuella faktorer hos både handläggare och klient har betydelse för beslutsfattandet i ärenden gällande ekonomiskt bistånd. Därför är föreliggande kapitel uppdelat efter dessa faktorer för att få en överskådlig blick av kunskapsläget. Slutligen följer en internationell utblick för att belysa forskningsläget ur ett internationellt perspektiv. Dock finns, som ovan nämnt, en kunskapslucka angående hur kommunernas riktlinjer påverkar beslutsfattandet om ekonomiskt bistånd, vilken denna studie avser att fylla.
Faktorer som påverkar beslut om ekonomiskt bistånd
Det är många och komplexa faktorer som påverkar beslutsfattandet kring socialbidrag och den faktiska bidragssumman (Hydén, 1996). Trots då grundförutsättningarna är desamma vid beslut om ekonomiskt bistånd visar flera studier, både i Sverige och övriga Norden, (Gustafsson et al, 1990; Hanssen, 1998; Holmberg, 1996; Hydén, 1990, 1996; Hydén et al, 1995; Mosesson, 1993; Terum, 1986, 1997, 2002, refererat i Stranz, 2007) på att bidragsbesluten skiftar avsevärt mellan både handläggare och kommuner. Beslutsvariationerna gäller inte enbart bifall eller avslag utan även beloppens nivå har visat sig till stor del bero på i vilken kommun individen gör sin ansökan samt vilken handläggare som beslutar i ärendet. Individspecifika förutsättningar har också visat sig spela roll för handläggarens bedömning av ekonomiskt bistånd. Exempel på sådana faktorer kan vara klientens kön, ålder och hur den egna situationen presenteras (Kullberg, 1994, refererat i Stranz, 2007).
Organisatoriska faktorer
Den organisatoriska faktorn som i första hand påverkar handläggningen vid ekonomiskt bistånd är socialtjänstlagen, vilken hela socialtjänstens verksamhet grundar sig på (Stranz, 2007). Denna kompletteras i sin tur av lagförarbeten och rättspraxis. Sedan 1998 finns också riksnormen (Bilaga 2) som ytterligare ett komplement till socialtjänstlagen med syfte att minska utrymmet för variationer i bedömningar och beslut om ekonomiskt bistånd (SoS, 2004). Dessutom har, som ovan nämnt, kommunerna stort utrymme att också utforma egna riktlinjer för handläggningen som till stor del styrs av politiska mål. Dessa riktlinjer gäller i första hand för de poster som faller utanför riksnormen. Hur den enskilda kommunen har utformat de riktlinjer som ska gälla för kostnader utanför riksnormen har visat sig vara en avgörande faktor i beslutsprocessen (Hydén et al, 2007). De kommuner som är mer generösa än andra gällande dessa poster tenderar också att i högre utsträckning ge bifallsbeslut (Hydén et al, 2007). Sedan riksnormen trädde i kraft 1998 är det, i första hand, för kostnader utanför riksnormen som forskningen påvisar lokala skillnader i beslutsfattandet (SoS, 2004; Hydén et al, 2007).
De variationer som framkommit av tidigare studier har förkommit såväl inom som mellan kommuner samt mellan olika kommundistrikt (Hydén et al, 2007). Dock är det främst mellan olika kommuner som variationerna har visat sig vara störst då socialsekreterare inom samma kommun/kommundistrikt tenderar att fatta mer samstämmiga beslut. Med utgångspunkt i ovanstående resonemang ser Byberg (2002) indikationer på att kommunernas policy, organisering och / eller arbetsmetoder har stor betydelse för de lokala skillnaderna gällande
9
bedömningar och beslutsfattande om ekonomiskt bistånd. De utgör tillsammans ett komplement till den nationella lagstiftningen som kan fungera deprofessionaliserande i takt med en ökad detaljstyrning (Larsson, 1977; Svensson, 1998 refererat i Stranz, 2007). En sammanställning av länsstyrelsernas granskningar av socialtjänsten 2006 och 2007 visar att de kommunala riktlinjerna i vissa fall också begränsar och försvårar möjligheterna att anpassa insatserna till de individuella behoven hos klienten (SoS, 2008). Resultatet blir då att den enskildes rättigheter begränsas av de kommunala riktlinjerna i motsats till dess syfte, vilket är att bidra till en ökad rättsäkerhet genom att de skall fungera som ett stöd för handläggarna vid rättstillämpningen (SoS, 2008).
Byberg (2002) finner inte i sin forskningsgenomgång något mönster som förklarar vad de skilda besluten beror på och hon oroar sig över vad detta kan betyda ur ett rättsäkerhetsperspektiv. Utöver de skillnader som redovisas ovan gällande ekonomiskt bistånd utöver riksnormen är det dock fortfarande oklart hur skillnader i kommunernas övriga riktlinjer påverkar beslutsfattandet. Stranz (2007) drar slutsatsen att betydelsen av lokala normer ändå kan vara marginell och att tjänstemännen tenderar att välja bort de lokala riktlinjerna till förmån för de nationellt giltiga direktiven.
Individuella faktorer hos handläggaren
Forskningen visar att det finns andra faktorer som kan bidra till variationer i samband med beslut om ekonomiskt bistånd (Stranz, 2007). Som framgått tidigare möjliggör socialtjänstlagen ett relativt stort handlingsutrymme för den enskilde handläggaren. Det är oftast upp till socialsekreteraren själv att, i samband med själva bidragsbeslutet, avgöra om klienten anses vara berättigat bistånd eller ej (Hydén, 1991; Kullberg, 1994 refererat i Stranz, 2007). Detta medför att olika typer av personliga egenskaper hos handläggaren kan vara betydelsefulla för skillnaderna i variationerna (Stranz, 2007).
Flera studier visar på att en högre ärendebelastning hos handläggaren samvarierar med en ökad generositet i bidragsärenden (Hydén et al, 1995; Gustafsson et al, 1990 refererat i Stranz, 2007). Eftersom ett avslag i många fall kräver en mer noggrann beslutsmotivering samt medför en ökad risk för överklagande kan detta leda till en ökad arbetsbörda hos handläggaren (Stranz, 2007). Den samvariation som påfunnits mellan ärendebelastning och generositet tros därför kunna hänföras till en strävan efter att försöka minska den egna arbetsbördan. Det har också visat sig att ärendebelastningen i sig samvarierar med vilken typ av tjänst handläggaren har (Hydén, 1990; Hydén et al, 1995 refererat i Stranz, 2007). Eftersom typen av tjänst oftast är kopplad till handläggarens utbildningsnivå tros detta också vara en viktig faktor för skillnader i bedömningar. Det har exempelvis påfunnits samband mellan vidareutbildning och mer generösa beslut (Hydén et al, 2007).
Ytterligare en faktor som har visat sig vara kopplad till skillnader i bidragsärenden är handläggarnas ålder (Stranz, 2007). Dock är det svårt att utläsa några entydiga samband i de tidigare studier som gjorts, då generositeten ökar i takt med handläggarnas ålder i vissa studier medan den minskar i andra. Samma slutsats går att dra gällande socialsekreterarens yrkeserfarenhet (Gustafsson et al, 1990; Hydén et al, 1995; Mosesson, 1993; Terum, 1986 refererat i Stranz, 2007). De mönster som går att utläsa av studierna är dock att bifallsbenägenheten ökar då handläggaren och klientens ålder ligger varandra nära (Hydén et al, 2007). Dock kan Stranz (2007) endast se ett återkommande samband, knutet till handläggarnas profession; att längre yrkeserfarenhet generellt genererar något lägre bidragssummor.
Vissa studier visar på att personliga uppfattningar och moraliska värderingar hos socialsekreterarna kan spela roll för bedömningar och beslut (Gustafsson et al, 1990; Hydén, 1996; Hydén et al, 1995; Mosesson, 1993; Kullberg, 2005; Broadkin, 1997; Handler, 1992; Hasenfeld, 2000, refererat i Stranz, 2007). Exempelvis uppvisar handläggare som själva kan
10
tänka sig att söka socialbidrag en högre generositet. Liknande resultat går att finna hos de handläggare som anser att socialbidragen är underutnyttjade (Stranz, 2007). Dessutom drar Stranz (2007) slutsatsen att de socialsekreterare som har önskemål om ökade krav och kontrollmöjligheter av klienterna också tenderar att ge avslag i högre grad. Inom ramen av Stranz (2007) undersökning påvisas inga övriga samband kopplade till handläggarnas personliga uppfattningar och moraliska värderingar, varpå Stranz drar slutsatsen att dessa faktorer inte spelar någon avgörande roll för biståndsbedömningarna.
Tidsaspekten har också visat sig ha betydelse för variationer i bedömningar och beslut. Dels har det visat sig att generositeten i bidragsärenden tenderar att minska över tid då handläggarna verkar vara mer avslagsbenägna i de senare än de äldre studierna (Gustafsson et al, 1990; Holmberg, 1996; Hydén, 1996; Hydén et al, 1995; Mosesson, 1993; Terum, 1986, 1997, 2002 refererat i Stranz, 2007). Dessutom tyder mycket också på att beloppsvariationerna är större mellan enskilda handläggare i de nyare än i de äldre studierna.
Individuella faktorer hos klienten
Synen på huruvida en klient är berättigad ekonomiskt bistånd eller ej varierar mellan olika socialkontor och handläggare (Gustafsson et al, 1990; Hanssen, 1998; Holmberg, 1996; Hydén, 1990, 1996; Hydén et al, 1995; Mosesson, 1993; Terum, 1986, 1997, 2002, refererat i Stranz, 2007). Det har visat sig att handläggare som anser att den bidragssökande själv är ansvarig för sin ekonomiska situation i större grad tenderar att avslå ansökan (Kullberg, 1994, refererat i Stranz, 2007). Därmed har presentationen av klientens situation en avgörande roll för biståndsbedömningen.
Andra faktorer som har visat sig samvariera med skillnader i beslut om ekonomiskt bistånd är bl a klientens kön och föräldraskap (Kullberg, 2005 refererat i Stranz, 2007). Bland annat tenderar ensamstående fäder att bedömas hårdare än ensamstående mödrar samt att fäderna i högre grad själva anses vara ansvariga för sin ekonomiska situation.
Ett internationellt perspektiv
Som svar på de utmaningar som olika länder ställts inför ur ett historiskt perspektiv, har en mångfald av välfärdsmodeller (Deakin et al 1995) och socialförsäkringssystem (Googh et al, 1997 refererat i Stranz, 2007) utvecklats. Eftersom dessa varierar kraftigt mellan de olika länderna är det också svårt att göra internationella jämförelser med det svenska systemet (Byberg 2002). Jämförande studier har dock ändå gjorts mellan länder gällande socialt stöd i form av ekonomiskt bistånd (Eardley et al, 1996a; 1996b refererat i Byberg, 2002). Socialbidragssystemen i de Nordiska länderna liknar varandra mest då de lägger stor vikt vid individuella behovsbedömningar och kravet om deltagande i åtgärder (Bradshaw & Terum, 1997 refererat i Stranz, 2007). Dock har de allra flesta industriländer krav om aktivt arbetssökande för att rätt till bistånd skall föreligga även om innebörden av detta begrepp varierar mellan länderna (Eardley et al, 1996). En minoritet av länderna har ej specificerat aktivt arbetssökande som ett krav. Dock fokuserar dessa länder på att den sökande skall utnyttja sin fulla kapacitet för att bli självförsörjande innan rätt till bistånd inträder. Dessutom har flera läder utanför norden en tradition av att släktingar och andra närstående får bistå med ekonomiskt stöd innan offentligt stöd kan träda in (Eardley et al, 1996).
Huruvida rätten till bistånd är centralt eller lokalt reglerad skiljer sig också åt mellan länderna (Eardley et al, 1996) liksom regelverken i förhållande till detta (Gustafsson, 2000 refererat i Byberg, 2002). Faktorer som har visat sig variera mellan länderna är exempelvis krav om minimiålder på den sökande, grad av generositet, tidsbegränsning av biståndet samt förhandlingsutrymme med handläggaren (Eardley et al, 1996a; 1996b refererat i Byberg, 2002).
11
KAPITEL 4
Utgångspunkter för analys
Inledning
I föreliggande kapitel beskrivs de utgångspunkter som kommer att ligga till grund för studiens analys, bestående av vilka juridiska och organisatoriska faktorer som styr handläggningen av ekonomiskt bistånd i de enskilda kommunerna.
I det första avsnittet beskrivs kommunens uppbyggnad enligt den demokratiska rättsstatens princip samt vilka rättssäkerhetsaspekter som är kopplade till denna vid bl a rättstillämpningen av SoL.
I andra avsnittet behandlas organisationsteori med utgångspunkt i institutionella organisationer, kopplat till ett nyinstitutionellt perspektiv. Detta utifrån de påverkansfaktorer som finns i organisationens omgivning samt utifrån gräsrotsbyråkraten som är verksam i den institutionella organisationen.
Den kommunala självstyrelsemodellen
Idén om den kommunala självstyrelsen består i huvudsak av två övergripande värden; demokrativärden och effektivitetsvärden (Bengtsson, 2002 refererat i Montin, 2004). Demokrativärdena bygger på en grundläggande princip om att kommunmedborgarna skall vara självstyrande. Effektivitetsvärdena, å andra sidan, syftar till att den kommunala förvaltningen ska bli billigare och mer ändamålsenlig, än om den hade skötts av staten, eftersom besluten fattas nära dem de berör (Stjernquist & Magnusson, 1988 refererat i Montin, 2004).
Rättsäkerhetsaspekter
Sveriges kommuner bygger också på den demokratiska rättstatens princip (Montin, 2004). Denna princip innebär att de offentliga organisationernas verksamheter och arbetssätt i huvudsak formas av statens lagar och rättsliga regler. Ett exempel på hur principen genomsyrar alla förvaltningsmyndigheters verksamheter är kravet om att, i det praktiska arbetet, beakta allas likhet inför lagen (Regeringsformen 1:9 refererat i Montin, 2004). Detta innebär att ingen särbehandling eller diskriminering av medborgarna får förekomma inom de offentligt kontrollerade verksamheterna (Blomqvist & Rothstein, 2000 refererat i Montin, 2004).
Medborgarna torde kunna ställa åtminstone två krav på myndigheternas verksamheter (Törnblom, 1993 refererat i Byberg, 2002). Eftersom de kommunala verksamheterna bedrivs med allmänna medel är det, å ena sidan, sannolikt att kommunmedborgarna har ett stort intresse i att de också förvaltas på ett effektivt sätt. Å andra sidan är det också viktigt att den enskilde medborgarens rättsäkerhet beaktas i verksamheterna.
Principerna om rättslikhet, förutsebarhet, integritet och rättstillgänglighet brukar benämnas som rättssäkerhetens mest grundläggande byggstenar (Rothstein, 1995 refererat i Byberg, 2002). Genom att medborgarna behandlas med likhet inför lagen ges också möjlighet för dem att förutse myndigheternas handlande i andra liknande fall. På så sätt fungerar rättsäkerheten som en garant för att ingen orättvisa skall uppstå mellan individer eller grupper (Hetzler, 1994; Holmberg & Holmberg, 1998; SOU 1990:44 refererat i Byberg, 2002).
Rättssäkerhetens grundtanke utgörs av allas likhet inför lagen, vilket rent konkret innebär att lagar skall tillämpas på ett likartat sätt för olika personer i jämförbara situationer (Byberg, 2002). Särskilt starkt är detta krav vid myndighetsutövning, då den enskilde individen
12
befinner sig i en beroendeställning till myndigheten (Holmberg, 1995; Petersson, 1998; Sjöberg, 1996 refererat i Byberg, 2002). För att undvika att myndigheter behandlar medborgare godtyckligt, utan hänsyn till rättssäkerheten, är det nödvändigt att beslut verkställs utifrån vissa givna mallar (Hetzler, 1994; Holmberg & Holmberg, 1998; SOU 1990:44 refererat i Byberg, 2002). Därmed har handläggningen av ett enskilt ärende stor betydelse för den enskildes rättsäkerhet.
Rättssäkerheten grundläggs eller ödeläggs under handläggningen av ett ärende (Sjöberg 1996:38 refererat i Byberg 2002:44).
För att upprätthålla rättssäkerheten inom socialtjänsten finns ett lagstadgat regelsystem som har till uppgift att vägleda handläggningen (Byberg, 2002). Förvaltningslagen (1986:223 refererat i Byberg, 2002) behandlar regler för hur offentliga myndigheter skall hantera sina ärenden. Det kan vara regler om tillgänglighet, handläggningstider och effektivitet men också att den enskilde skall ges tillgång till bra, enkel och konkret information om den specifika verksamheten (Byberg, 2002). Inom socialtjänsten skulle detta kunna utgöras av exempelvis informationsbroschyrer om organisationen, arbetssätt, bedömningsgrunder etc.
Kommunal rättstillämpning av SoL
I socialtjänstlagens portalparagraf (SoL 1:1) uttrycks den grundläggande principen om människors lika värde och lika rätt till social trygghet, vård och omsorg. Som framgår av kapitel 2 är socialtjänstlagen en målinriktad ramlag vars syfte är att tjäna som ett ramverk för de kommunala socialtjänsterna (SoS, 2004). Dock måste ett mål vara klart och tydligt preciserat för att det skall vara möjligt att uppnå (Byberg, 2002). Då varken mål eller medel är preciserade i socialtjänstlagen kan socialarbetarnas tillvägagångssätt skilja sig åt, handläggare emellan (Byberg, 2002). Därmed blir förutsättningarna för att uppnå socialtjänstlagens mål begränsade och lika så förutsättningarna för att göra en bedömning om huruvida detta har gjorts. Eftersom lagens utformning öppnar upp för olika tolkningar av både mål och medel krävs en god kännedom, hos socialsekreterarna, om förarbeten, allmänna råd och rättspraxis för att inte rättssäkerheten skall äventyras (Holmberg, 1995; Sjöberg, 1996 refererat i Byberg, 2002). Dock kan rättsäkerheten redan i viss mån ha satts på spel i och med lagens vaga formulering gällande rätten till bistånd (Holmberg, 1995 refererat i Byberg, 2002).
Även om Socialtjänstlagens utformning ger stort tolkningsutrymme finns det möjlighet för kommunerna att precisera handläggningsrutiner och riktlinjer närmare (Holmberg, 1995; Sjöberg 1996 refererat i Byberg, 2002). Dock har bedömningen gjorts att det är svårt att precisera socialtjänstlagens mål ytterligare då de sökandes situationer, resurser och behov har visat sig vara alltför skiftande i bidragsärenden (Prop 1979/80:1; SoS, 1992 refererat i Byberg, 2002). Sunesson (1985 refererat i Byberg, 2002) menar dessutom att det finns en motsättning mellan det professionella behandlingsarbetet och det juridiska ramverket eftersom socialarbetarnas möjligheter att åstadkomma en social förändring minskar i takt med rättslig reglering.
Organisationsteori
Begreppet organisation är mycket brett men avser vanligtvis olika typer av formella sammanslutningar som består av ett antal personer som agerar med en strävan att nå gemensamma mål (Stranz, 2007). Det finns många typer av organisationer, dock brukar det som kallas formella organisationer vanligtvis delas in i institutionella eller tekniska organisationer. De verksamheter som bedriver vård-, omsorgs- och undervisningsarbete brukar klassificeras som institutionella organisationer (DiMaggio & Powell, 1983; Johansson, 2002,2006; Meyer & Rowan, 1977; Scott & Meyer, 1992 refererat i Stranz, 2007). Dessa
13
organisationer karakteriseras av att de erbjuder en tjänsteproduktion vars kvantitet och kvalitet är svår att mäta.
För att en organisation ska kunna fungera som en kraftfull aktör, och på så sätt uppnå de givna målen, krävs fyra samverkande förhållanden; tillhörighet, resurser, kontroll, utbytbarhet (Ahrne, 1990,1994 refererat i Stranz, 2007). Det mest grundläggande förhållandet är tillhörighet i organisationen vilket t ex kan vara en anställning i organisationens verksamhet. Tillhörigheten ger i sin tur tillgång till nästa förhållande; resurser (Ahrne, 1990, 1994; Johansson, 1997 refererat i Stranz, 2007). Resurserna varierar mellan medlemmarna t ex beroende av tjänst och medför därför också en varierande grad av status. Organisationstillhörigheten genererar också ett visst mått av kontroll vilken i stor utsträckning utövas av organisationens ledning. Genom graden av kontroll kan medlemmarnas individuella handlingsfrihet både minskas och ökas. Olika regler och formaliserade rutiner inom organisationen utgör medel för detta. Förhållandet utbytbarhet avser i vilken utsträckning en medlem i organisationen är utbytbar dvs. kan ersättas av en annan medlem.
Ett nyinstitutionellt perspektiv
Sättet att betrakta organisationers förhållande till sin omgivning utgör nyinstitutionalismens mest centrala fokus (Meyer & Rowan, 1977 refererat i Ekermo, 2002). En organisations omgivning genomsyras av föreställningar och regler som ofta är omedvetna och för givet tagna (Grape et al, 2006). Dessa fungerar i sin tur som ett mönster för verksamhetens organisering. Därmed är organisationens formella strukturer således också en produkt av de institutionaliserade föreställningar som finns i dess omgivning. Detta resulterar i att, institutioner i sig, kan beskrivas som en för givet tagen social ordning med rutiniserade och standardiserade interaktioner och handlingar.
Omgivningens föreställningar kommer allmänt till uttryck genom lagar och föreskrifter som stöds av den allmänna opinionen (Meyer & Rowan, 1977 refererat i Ekermo, 2002). Genom att dessa institutionaliseras i den formella organisationen vinner organisationen legitimitet gentemot omgivningen och blir således mer framgångsrik och livskraftig (Meyer & Rowan, 1991 refererat i Grape et al, 2006). I och med att organisationen uppfattas som legitim ifrågasätts dess verksamhet sällan. Detta medför att föreställningar, som inte alltid är sanna, påverkar organisationens uppbyggnad och verksamhet utan att ifrågasättas.
Omgivningsfaktorer som påverkar organisationen
Förutom de förhållanden som föreligger inom organisationen finns det flera utanförliggande omgivningsfaktorer som är av betydelse för förståelsen av formella organisationer (Hatch, 1997). Sociala faktorer i organisationens omgivning är förknippade med traditionella sociala institutioner i samhället som t ex utbildning, religion, handel och professioner (Hatch, 1997). Dessutom har klasstruktur, migrationsmönster och livsstilar en påverkan. Faktorer som rör historia, traditioner, samhälleliga normer och värderingar samt förväntningar på beteenden är exempel på kulturella omgivningsfaktorer kring organisationen. Dock är det svårt att separera de sociala och kulturella faktorerna då de ofta överlappar varandra.
Organisationer påverkas också till stor del av juridiska faktorer (Hatch, 1997). Detta kan vara lagar och rättspraxis som gäller för den givna organisationen. Dessa styrs i sin tur av politiska faktorer vilka därför också är viktiga för förståelsen av organisationer. Politiska faktorer är också starkt sammankopplade med ekonomiska faktorer såsom arbetsmarknad, finansmarknad och de marknader som rör varor och tjänster. Ytterligare viktiga ekonomiska faktorer är fördelningen mellan offentligt och privat ägande, skattepolitik samt centralisering kontra decentralisering.
14
Gräsrotsbyråkraten
Inom begreppet institutionella organisationer ingår ofta även begreppet Gräsrotsbyråkrati, vars ursprungsbetydelse är ”tjänstemannastyre” (Stranz, 2007). Kännetecknande drag för Gräsrotsbyråkratier är att de utgörs av en hierarkisk, specialiserad struktur som ansvarar för någon form av service. Den specificerade servicen, som omgärdas av formella regler, utgår direkt till människor vilket är ett unikt särdrag för gräsrotsbyråkratier. De formella reglerna är oftast omfattande och komplicerade till sin karaktär då de tillämpas på faktiska ärenden. Dock finns fortfarande ett behov av formaliserade regler då ärendebelastningen hos organisationerna är stor.
De anställda i gräsrotsbyråkratier fungerar som verksamheten arbetsredskap och har en relativt långtgående handlingsfrihet (Evans & Harris 2004; Hasenfeld, 1983, 1992; Johansson, 1992; Lipsky, 1980; Prottas 1979; Schierenbeck, 2003 refererat i Stranz, 2007). Deras uppgift är att utifrån vissa givna egenskaper, standardisera och kategorisera klientens information (Johansson, 1992; Lipsky, 1980 refererat i Stranz, 2007). Detta för att kunna handlägga individen som ett ärende samt för att kunna göra en matchning mot organisationens inre gränser. Dock kan gränsdragningarna i processen bli relativt godtyckliga pga. handläggarnas långtgående handlingsfrihet (Johansson, 1992; Lipsky, 1980: Prottas, 1979 refererat i Stranz, 2007). Således är det upp till gräsrotsbyråkraten själv att tolka och omsätta regelverkens bestämmelser i praktiken (Bleiklie, 1997; Hasenfeld, 1983, 1992; Prottas, 1979 refererat i Stranz, 2007).
15
KAPITEL 5
Metod
Inledning
I föreliggande avsnitt kommer studiens material och tillvägagångssätt redogöras och diskuteras. Inledningsvis presenteras en översikt av studiens material vilket följs av ett avsnitt där studiens tillvägagångssätt redogörs mer i detalj. Slutligen förs en diskussion kring etiska överväganden som gjorts i studien samt aspekter kopplade till validitet, reliabilitet och representativitet.
Material
Studien genomfördes hösten 2009 och är av tvärsnittskaraktär. En vinjett, som utgör grunden för studien, skickades ut till samtliga kommuner i Västra Götalands län med undantag för Göteborgs kommun, totalt 48 kommuner. Vinjettekniken är en användbar metod vid komparativa studier och kan utgöras av ett fall eller ett ärende som förekommer inom en myndighet (Kullberg & Brunnberg, 2007). Vinjetten i föreliggande studie utgjordes således av ett typfall (bilaga 1) som konstruerats med avsikten att spegla en verklig ansökan om ekonomiskt bistånd. Forskning (Hydén, 1996) påvisar att många faktorer har betydelse för bedömningar och beslut om ekonomiskt bistånd. För att illustrera bedömningsvariationer inom socialtjänsten har vinjettstudier ofta använts, vilket visar sig genom tidigare studier i både Sverige och Norge (Stranz, 2007). Eftersom vinjetter också strävar efter att belysa samspelet mellan viktiga faktorer som kännetecknar en viss situation eller person (Merriam, 1994), valdes därför metoden som tillvägagångssätt.
Ett sätt att göra vinjetten trovärdig, och så lik ett verkligt fall som möjligt, är att utforma den på ett sådant sätt att den liknar den typ av dokument som respondenterna är vana vid att läsa (Kullberg & Brunnberg, 2007). För att få en stor verklighetsförankring är typfallet därför uppbyggt efter en rubrikmall från dataprogrammet Procapita, vilket är ett vanligt förekommande utrednings- och dokumentationsprogram inom socialtjänsten (Tieto, 2009). Under rubrikerna beräkning, bedömning och beslut har utrymme lämnats för socialsekreteraren att slutföra utredningen (bilaga 1). Respondenterna uppmanades att motivera sina svar utifrån den egna kommunens riktlinjer och direktiv. Detta för att besvara frågeställningen om huruvida organisationens riktlinjer och direktiv påverkar bedömningarna och besluten mellan olika kommuner.
För att kunna säkerställa validiteten i studien är det viktigt att typfallet uppfattas som trovärdigt (Jergeby, 2007). Därför utfördes även en pilotstudie där en socialsekreterare fick möjlighet att komma med konstruktiv kritik angående typfallet.
Tidigare forskning (Kullberg, 2005 refererat i Stranz, 2007) pekar på att individuella faktorer hos den sökande, såsom kön, kan ha betydelse för utfallet av beslutet om ekonomiskt bistånd. För att eliminera risken för faktorn kön, hos klienten, att inverka på resultatet i föreliggande studie valdes medvetet att specificera könet på den sökande i typfallet. Om typfallet istället hade varit könsneutralt hade en tolkningsmöjlighet, gällande könsbestämning, för kommunerna uppstått. Det hade då varit svårt att avgöra huruvida de eventuella skillnaderna i resultatet skulle ha berott på skillnader i kommunernas riktlinjer eller skillnader som uppstått pga. könstolkningen.
Det konstruerade fallet innehåller även tre medvetna dilemman kopplade till SoL 4:1, att rätt till bistånd endast föreligger då individen själv inte kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt. Det är vanligt att vinjetter innehåller sådana typer av moraliska
16
dilemman som respondenterna får göra en professionell bedömning av (Kullberg & Brunnberg, 2007). En av författarna till denna studie har, genom erfarenhet av handläggning av ekonomiskt bistånd vid två olika kommuner, upptäckt att de kommunala riktlinjerna i vissa avseenden skiljer sig åt. Tre vanligt förekommande skillnader mellan kommunerna var frågor kopplade till aktivt arbetssökande, avyttring av realiserbara tillgångar samt beräkningsperiod vid nybesök respektive löpande ärenden. Studiens ovan nämnda dilemman valdes därför utifrån dessa frågeställningar. Detta gör informationen i typfallet trovärdig för respondenterna vilket är en viktig faktor vid konstruerandet av vinjetter (Jergeby, 2007). Dessa kategorier har även legat till grund för vissa delar av studiens utgångspunkter för analys där de också förklaras och förtydligas närmare.
Tillvägagångssätt
Urval
Studien har avgränsats till att omfatta de kommuner som ingår i Västra Götalands län med undantag för Göteborgs kommun. Anledningen till att Västra Götalands län har valts som urvalsgrupp är att länet innehåller många kommuner på ett relativt stort geografiskt område. Vidare innehåller länet samtliga kommungrupper som redovisas i Sveriges Kommuner och Landstings kommungruppsindelning (Bilaga 3). Dock har vi även valt att utesluta Göteborgs kommun, eftersom kommunen innehåller 21 stadsdelar med separata socialkontor. Detta för att jämförelser mellan de olika stadsdelarna också skulle innebära jämförelser inom samma kommun. Då studiens syfte är att jämföra bedömningar och beslut mellan olika kommuner hade en sammanställning av samtliga svar från Göteborgs kommun varit nödvändig för att kunna inkluderas i resultatet. En sådan sammanställning skulle dock vara svår att få representativ för hela Göteborgs kommun. Dessutom finns det endast tre storstadskommuner i hela Sverige (Bilaga 3) med specifika förutsättningar vilka är svåra att jämföra med övriga kommuner i landet.
För att resultatet skulle bli så verklighetsförankrat som möjligt gjordes bedömningen att socialsekreterare, som i sin vardag arbetar med handläggning av ekonomiskt bistånd, torde vara mest lämpade att slutföra den konstruerade utredningen. Dock valdes att skicka vinjetterna via enhetscheferna, ansvariga för ekonomiskt bistånd, vid de olika kommunernas socialtjänster. Detta för att de borde ha bäst kompetens att avgöra vilken handläggare som både har tid och resurser för att avsluta utredningen. Dessutom torde en enhetschef ha större möjlighet att initiera deltagandet i hela arbetsgruppen vilket i sin tur gör studien mer verklighetsförankrad samt minskar risken för bortfall.
Datainsamling
Det första utskicket av vinjetterna gjordes med post till samtliga enhetschefer, ansvariga för ekonomsikt bistånd, i hela Västra Götalands län (Göteborg undantaget). Typfallet med svarsutrymme kodades innan utskick. Till typfallet bifogades ett brev där studiens syfte förklarades tillsammans med svarsinstruktioner för respondenterna. I brevet angavs att respondenterna hade lite drygt två veckor på sig att besvara vinjetten. Då denna tid gått ut gjordes ett andra utskick, via mail, till de kommuner som inte svarat. Detta möjliggjordes genom den kodning som tidigare skett. Sammanlagt har 16 svar från olika kommuner erhållits.
Bortfallsanalys
Om man ser till Sveriges Kommuner och Landstings kommungruppsindelning är samtliga kommungrupper representerade i materialet som erhållits (se tabell 4:1). Dock med undantag för kommungrupp 1, vilken, som ovan nämnts, medvetet uteslutits från urvalet.
17
Tabell 4:1. Svarsfrekvens och bortfall efter kommungrupp.
Kommungrupp, se Bilaga 3 Urval, antal Erhållna svar, antal Bortfall, procent
Grupp 2 10 1 90 Grupp 3 2 2 0 Grupp 4 6 2 66,67 Grupp 5 1 1 0 Grupp 6 9 3 66.67 Grupp 7 6 2 66,67 Grupp 8 5 3 40 Grupp 9 9 2 77,78 Totalt 48 16 66.67
Som framgår av tabellen ovan ligger det totala bortfallet på 66.67 %. Då flera kommuner avböjt deltagande i brist på tid tros det stora bortfallet kunna bero på en hög arbetsbelastning. Eftersom tidigare forskning tyder på att en hög arbetsbelastning till viss del samvarierar med generösare bedömningar och beslut om ekonomiskt bistånd (Hydén et al, 1995; Gustafsson et al, 1990 refererat i Stranz, 2007), kan bortfallet därav tänkas ha inverkan på resultatet.
Databearbetning
När svarstiden gått ut transkriberades materialet till elektroniskt form. Samtidigt tillfördes uppgifter om den svarande kommunens storlek utifrån invånarantal enligt kategorierna stor, medelstor och liten kommun. Genom en normalfördelning av kommunernas invånarantal i urvalet (samtliga kommuner i Västra Götalands län med undantag för Göteborg) framtogs dessa kategorier. Till kategorin medelstor kommun hör såldes de kommuner med ett invånarantal mellan 10 000 – 32 200, vilket utgör 50 % av urvalet. Vidare har 25 % av kommunerna i urvalet ett invånarantal under 10 000 och klassificeras då som liten kommun samtidigt som de 25 % med ett invånarantal över 32 200 klassificeras som stor kommun.
Efter transkribering och klassificering efter kommunstorlek kategoriserades materialet efter beslutstyperna bifall, delvis bifall och avslag. Därefter eftersöktes mönster i kategorierna vilka redovisas i resultatets första del. Dessa mönster gav i sin tur upphov till ytterligare en kategorisering efter beslutsgrunder, vilket tydliggjorde ännu fler mönster i materialet. Denna kategorisering utgör resultatets andra del.
Studiens resultat analyserades sedan utifrån de utgångspunkter för analys som presenterats i kapitel 5. Detta med ett inledande avsnitt om rättstillämpningen av SoL, samt rättssäkerhetsaspekter i samband med detta, följt av en analys av organisatoriska faktorers betydelse för beslutsvariationerna.
Metoddiskussion
Det faktum att respondenterna vid en vinjettstudie utgår från identisk information, medför att svaren blir mer tillförlitliga än vad som är möjligt med andra metoder (Kullberg & Brunnberg, 2007). En begränsning i metodens tillämpbarhet är dock att bedömningssituationen lätt kan komma att uppfattas som konstruerad, då vinjetter bygger på en fiktiv prövning (Hydén et al, 2007). Då många respondenter uppgett att de saknat information och/eller möjligheten att fördjupa utredningen ytterligare på vissa områden kan detta ha påverkat resultatet. Ett verkligt ärende skulle ha gett handläggarna ytterligare uppgifter och därmed en rikligare information att knyta an till de lokala riktlinjerna (Terum 1997, 2002 refererat i Stranz, 2002).
Källor och källkritik
För att finna relevant litteratur har databaserna Örebro Universitetsbibliotek och LIBRIS använts. Dessutom har sökningar gjorts på socialstyrelsens hemsida. Ytterligare material har
18
erhållits genom att studera källhänvisningar samt genom stöd från handledaren. Sökord som legat till grund för litteratursökningen är: socialbidrag, organisationsteori, nyinstitutionell*, fallstudie, variation + socialbidrag, beslut* + socialbidrag, vinjett* + socialbidrag, ekonomiskt bistånd, ekonomiskt bistånd + allmänna råd, ökning + ekonomiskt bistånd + 2009. Då samma källor har använts vid flera studier på området anses föreliggande studies källor vara tillförlitliga.
Vi har valt att fördjupa oss i tre studier som gjorts på det närliggande området. Först och främst Stranz (2007) avhandling Utrymme för variation – om prövning av socialbidrag som behandlar variationer i bedömningar och beslut om ekonomiskt bistånd enligt SoL. Även Bybergs (2002) och Hydéns (et al, 2007) studier har använts, då med fokus på organisatoriska och individuella faktorer, både hos klienter och handläggare, som påverkar bedömningarna. Även om Hydéns (et al, 2007) studie kan anses vara ålderdomlig, då den genomfördes år 1995, återfinns hans resultat både i Bybergs (2002) och Stranz (2007) avhandlingar, vilket motiverar fortsatt användning av resultaten. Dessutom har socialstyrelsen publicerat Hydéns (et al, 2007) i en CUS-skrift år 2007 vilket styrker antagandet om att materialet fortfarande är relevant. Även Bybergs (2002) resultat återfinns i Stranz (2007) avhandling. Detta gör att vi tror oss ha skapat en tillförlitlig överblick av forskningsfältet.
En svaghet i litteraturvalet är det stora användandet av sekundärkällor. Med hänvisning till att en samtida sekundärkälla är att föredra framför en sentida primärkälla (Thurén, 2005) motiveras dock användandet av sekundärkällor i denna studie.
Utgångspunkterna för analysen baseras på tre faktainriktade avsnitt samt ett teoretiskt. För att få förståelse för hur juridiska, kommunala och organisatoriska förutsättningar påverkar variationer i bedömningar och beslut om ekonomiskt bistånd krävs en blandning av dessa utgångspunkter. Det räcker således inte att enbart analysera resultatet ur en teoretisk ansats.
Etiska överväganden
Vetenskapsrådet (2002) informerar om fyra grundläggande forskningsetiska principer som bör följas inom humanistisk och samhällsvetenskaplig forskning. Dessa principer är;
Informationskravet, Samtyckeskravet, Konfidentialitetskravet och Nyttjandekravet vars syfte
är att skydda samhällsmedborgarna mot oetisk forskning.
Genom att respondenterna i föreliggande studie har informerats om studiens syfte och användningsområde via ett brev som bifogats till det utskickade typfallet, har informationskravet och nyttjandekravet beaktats (jmf Vetenskapsrådet, 2002). Då data insamlas via post krävs ej samtycke i förhand utan samtycket anses vara lämnat när vinjetten returneras ifylld (Vetenskapsrådet, 2002). Dock meddelades respondenterna om att medverkan var frivillig och kunde avbrytas när som helst. I brevet tydliggjordes även att den insamlade datan skulle komma att behandlas konfidentiellt. Personlig information om respondenterna var inte av intresse för föreliggande studie, dock fanns ett behov av att identifiera vilka kommuner som deltagit då en påminnelse skulle skickas till de kommuner som ej svarat. För att besvara studiens syfte anses det inte vara relevant att känna till vilka specifika kommuner som svarat, varför dessa ej heller har redovisats i resultatet.
Validitet och reliabilitet
Den mest centrala frågan gällande studiens validitet är huruvida typfallet faktiskt mäter det som den avser att mäta (jmf Jergeby, 2007). Då tidigare studier, liknande denna, använt sig av samma metod (se tex Gustafsson et al, 1990; Hanssen, 1998; Holmberg, 1996; Hydén, 1990, 1996; Hydén et al, 1995; Mosesson, 1993; Terum, 1986, 1997, 2002 refererat i Stranz, 2007) stärks således validiteten genom att metoden är väl beprövad. Dock är vinjetten som metod inte helt oproblematisk gällande validiteten, då respondenterna är medvetna om att de ej tar ställning till ett autentiskt fall (Kullberg & Brunnberg, 2007). För att minska detta problem är
