Studien syftade till att undersöka hur en mer tillitsbaserad styrning och ledning kan gestalta sig inom socialtjänstens verksamheter. Resultaten visar att styrning och ledning med fokus på verksam- hetens syfte och brukarens behov innebär att de lagar som reglerar verksamheten har en given plats i styrningen och utgör en självklar grund mot vilken verksamheten diskuteras. Grunduppdraget, det vill säga det ansvar som verksamheten förväntas ta gentemot med- borgarna utifrån lagstiftningen har stort utrymme i styrningen snarare än mål, som de för tillfället styrande politikerna formulerar. Kvantitativa mått kompletteras med kvalitativa verksamhetsbeskriv- ningar och en kontinuerlig dialog om verksamhetens kvalitet, brister och utvecklingsbehov. Fokus på verksamhetens syfte och brukarnas behov, liksom samverkan och helhetsperspektiv gynnas också av en organisering av arbetet som innebär att snäva ansvarsavgränsningar bryts upp, som exempelvis mellan myndighetsutövning och verk- ställighet eller mellan olika specialiseringar inom myndighetsutöv- ningen. Ansvarsavgränsningar som inte gynnar klientens bästa kan
motverkas genom hur ekonomistyrningen används. Här framstår det som väsentligt att undvika konkurrens, incitament och repres- salier i styrningen som leder till fokus på den egna enhetens eko- nomi snarare än verksamhetens kvalitet.
Resultaten visar också att styrning och ledning som söker säker- ställa förmåga, integritet och hjälpvillighet hänger intimt samman med arbetsmiljöfrågorna. När organisationen identifierar och åt- gärdar reella hinder som försvårar ett professionellt socialt arbete är det tydligt att organisation tar ansvar för både verksamhetskvalitet och arbetsmiljö. Adekvata förutsättningar för de professionella att utföra sitt arbete, i form av exempelvis en rimlig arbetsbelastning eller tillgång till olika typer av stöd, är lika viktiga för en god verk- samhetskvalitet som för en god arbetsmiljö.
Resultaten visar också att en tillitsbaserad styrning och ledning som säkerställer integritet och hjälpvillighet innebär en konsekvent hållning till principer och värderingar som speglar ett offentligt ämbetsmannaetos. Via öppenhet och dialog i organisationen är det de gemensamma värdena som bidrar till ett gemensamt ansvar för verksamhet och verksamhetsutveckling.
Oavsett styrmodell är givetvis kvaliteten som kan åstadkommas beroende av de resurser som tilldelas verksamheten. Ur ett arbets- miljöperspektiv är det nödvändigt att lyfta bort ansvaret för oba- lans mellan krav och resurser i arbetet från medarbetare och första linjens chefer genom att konsekvenser av denna obalans på ett tyd- ligt sätt kan redovisas till dem som är ytterst ansvariga. Att säkra öppenheten i organisationen på så sätt att de kvalitetsbrister, bort- prioriteringar och andra tillkortakommanden givet kravet att hålla budget kommer till politikernas kännedom möjliggör ett ansvars- utkrävande där det hör hemma.
Även om framställningen ovan i huvudsak har berört hur verk- samhetsstyrning, i linje med de styrningsidéer som konstituerar tillitsbaserad styrning och ledning, verkar främja ett hållbart och kvalitativt arbetsliv inom socialtjänstens verksamheter vill vi även belysa en annan positiv yttring – nämligen de välfärdsprofessionel- las stärkta relation till sin organisation. Det är nämligen rimligt att anta att när en organisation bistår med villkor och förutsättningar som är i linje med de välfärdsprofessionellas etik, stärks banden dem emellan (se Welander 2017). Att säkerställa förmåga genom ade- kvata resurser samt att säkerställa integritet och hjälpvillighet genom
organisatorisk öppenhet och ämbetsmannaetos medför i sig goda förutsättningar för att de välfärdsprofessionella kan komma att ut- veckla, eller kanske återupprätta, tillit till sin organisation och arbetsgivare. Tillitens reciprocitet, organisation – välfärdsprofessio- nella emellan, kan mycket väl vara det som krävs för att förbättra de offentliga organisationernas personalstabilitet, kontinuitet och ytterst kvaliteten för dem som verksamheten är till för.
Referenser
Allvin, M., Aronsson, G., Hagström, T., Johansson, G. & Lundberg, U. (2011). Work without boundaries: Psychological perspectives on
the new working life. Chichester: John Wiley & Sons.
Alvesson, M. (2006). Tomhetens triumf: om grandiositet, illusions-
nummer och nollsummespel. Stockholm: Atlas.
Arbetsmiljöverket. (2016). Arbetsorsakade besvär 2016. Stockholm: Arbetsmiljöverket.
Aronsson, G. & Karlsson, J. Ch. (2001). Tillit och tillitsproblem. I Aronsson, G. & Karlsson, J. Ch. (red.) Tillitens ansikten. Lund: Studentlitteratur, s. 13–25.
Astvik, W. (2003). Relationer som arbete: Förutsättningar för om-
sorgsfulla möten i hemtjänsten. Akad. avh. Stockholm: Psykolo-
giska institutionen, Stockholms Universitet och Arbetslivs- institutet (Arbete och Hälsa 2003:8).
Astvik, W., Melin, M. & Allvin, M. (2014). Survival strategies in social work: a study of how coping strategies affect service qual- ity, professionalism and employee health. Nordic Social Work
Research, 4(1), s. 52–66.
Astvik, W., Welander, J. & Isaksson, K. (2017). Sorti, tystnad och lojalitet bland medarbetare och chefer i socialtjänsten, Arbets-
marknad & Arbetsliv, 23(3), s. 41–61.
Blomberg, S. & Dunér, A. (2015). Biståndshandläggarens yrkesroll och handlingsutrymme inom äldreomsorgen. I Johansson, S., Dellgran, P. & Höjer, S. (red.) Människobehandlande organisa-
tioner – villkor för ledning, styrning och professionellt välfärds- arbete. Stockholm: Natur & Kultur, s. 194–208.
Bolin, M. & Höckertin, C. (2010). Organiseringens betydelse för sociala relationer. I Härenstam, A. & Bejerot, E. (red.) Sociala
relationer i arbetslivet. Malmö: Gleerup, s. 69–81.
Bringselius, L. (2017). Tillitsbaserad styrning och ledning: Ett ram-
verk. Stockholm: Regeringskansliet, Finansdepartementet.
Eliasson Lappalainen, R. & Nilsson Motevasel, I. (1997). Ethics of care and social policy. International Journal of Social Welfare, 3(6), s. 189–196.
Evetts, J. (2003). The sociological analysis of professionalism: occupational changes in the modern world. International
Sociology, 18(2), s. 395–415.
Frick, K. & Johanson, U. (2013). Systematiskt arbetsmiljöarbete –
syfte och inriktning, hinder och möjligheter i verksamhetsstyr- ningen. En analys av svenska fallstudier. Stockholm: Arbets-
miljöverket.
Härenstam, A. (2010). Den samspelande och tydliga organisationen – förutsättningar för chefer och anställda att skapa goda jobb. I Härenstam, A. & Bejerot, E. (red.) Sociala relationer i arbets-
livet. Malmö: Gleerup, s. 193–202.
Lindgren, L. (2012). Granskning för utveckling och kontroll i socialt arbete. I Johansson, S., Dellgran, P. & Höjer, S. (red.)
Människobehandlande organisationer – villkor för ledning, styr- ning och professionellt välfärdsarbete. Stockholm: Natur &
Kultur, s. 272–291.
Lundquist, L. (1998). Demokratins väktare: Ämbetsmannen och vårt
offentliga etos. Lund: Studentlitteratur.
Lundquist, L. (2001). Tystnadens förvaltning. I Utan fast punkt: om
förvaltning, kunskap, språk och etik i socialt arbete. Stockholm:
Socialstyrelsen, s. 13–29.
Lundquist, L. (2013). NPM och demokrati. Futuriblerne, 41(3–4), s. 53–61.
Mayer, R. C., Davis, J. H. & Schoorman, F. D. (1995). An integrative model of organizational trust. Academy of Management Review, 20(3), s. 709–734.
Mänttäri-van der Kuip, M. (2014). The deteriorating work-related well-being among statutory social workers in a rigorous econo- mic context. European Journal of Social Work, 17(5), s. 672–688. Rothstein, B. (2003). Sociala fällor och tillitens problem. Stockholm:
SNS förlag.
Socialstyrelsen. (2014). Lex Sarah. Handbok för tillämpningen av
bestämmelserna om lex Sarah. Stockholm: Socialstyrelsen.
SOU 2000:114. Samverkan – om gemensamma nämnder på vård och
Szebehely, M. (1995). Vardagens organisering: om vårdbiträden och
gamla i hemtjänsten. Akad. avh. Lund: Arkiv förlag.
Welander, J. (2017). Trust issues: Welfare workers relationship to
their organization. Akad. avh. Västerås: Akademin för hälsa, vård
och välfärd, Mälardalens högskola.
Welander, J., Astvik, W. & Hellgren, J. (2017). Stressrelaterad ohälsa och arbetstrivsel hos medarbetare och chefer i social- tjänsten. Arbetsmarknad & Arbetsliv, 23(2), s. 8–26.
Welander, J., Astvik, W., & Isaksson, K. (2017). Corrosion of trust: Violation of psychological contracts as a reason for turn- over amongst social workers. Nordic Social Work Research, 1(7), s. 67–79.
Förpliktigande samspel som
vardagsrutin – en fallstudie
av Borlänge kommun
Susanna Alexius
Docent vid Stockholms universitet SCORE
Tiziana Sardiello
Fil dr vid Stockholms universitet SCORE
Sammanfattning
Förändringsarbetet mot mer tillitsfulla relationer i den kommunala förvaltningen i Borlänge initierades 2008 och pågår fortfarande aktivt ett decennium senare. Studien belyser centrala förutsättningar för att bygga och underhålla tillitsfulla relationer inom den kommunala förvaltningen. Teoretiska utgångspunkter är dels teori om med- arbetarskap och ömsesidigt ansvar genom ”förpliktigande samspel”, dels teori om förändringsarbete som vardagsrutin. Metodologiskt har dokumentstudier, deltagande observationer, intervjuer och fokus- gruppsintervjuer genomförts. En fördjupning har gjorts till upplevel- ser hos personalen på Individ- och familjeomsorgen (IFO) inom socialtjänsten. En central slutsats är att tillitsfulla relationer tar tid, både att utveckla och att underhålla. Ambitionen att minska miss- tro och öka tillit kräver både uthållighet i en kultur- och organisa- tionsförändring över tid och en mellanmänsklig tillgänglighet i vardagen. I Borlänge har ett framgångsrikt värdegrundsarbete skapat goda förutsättningar för detta.
Tackord
Ett stort varmt tack till alla informanter i Borlänge kommun! Sär- skilt tack till Lilian Gistö, Tomas Ahlin och Åsa Granat. Tack till alla medverkande vid Tillitsdelegationens träffar, tack till redak- tören Louise Bringselius för kollegial feedback som utvecklat våra resonemang.
Rekommendationer
• Skapa förutsättningar för samsyn kring det gemensamma upp-
draget, t.ex. genom erfarenhetsutbyte (t.ex. regelbundna work- shopar där politiker och tjänstemän får möjlighet att diskutera sina roller och sitt ömsesidiga beroende) och ett gott och uthål- ligt värdegrundsarbete (som även inbegriper rekryteringsarbetet).
• Uppvisa sårbarhet och mod att ompröva (t.ex. politikers mod
att rekrytera och befordra chefstjänstemän som i sin tur vågat ifrågasätta verksamheten i syfte att utveckla den).
• Skapa förutsättningar för tillgänglighet för dialog i vardagen –
att som individ göra sig psykologiskt och fysiskt närvarande och beredd att dela ansvaret för informell samordning med andra i ett ”förpliktigande samspel”.
• Förtydliga roller och arbetsbeskrivningar för att möjliggöra ett
delat ansvar utan onödigt dubbelarbete (eller risk att något ham- nar mellan stolarna).
• Avlasta mellanchefer (t.ex. enhetschefer) från administration som
upplevs demotiverande, alternativt att skapa incitament eller på andra sätt motivera mellanchefer att finna mening i att avlasta andra.
7.1
Inledning
Förpliktigande samspel är den bästa formen för hur medarbetarskap kan utövas. Det börjar med en förpliktelse i förhållande till uppdraget, det vill säga det som alla tillsammans ska få till, och det fortsätter med en förpliktelse i förhållande till varandra i syfte att bidra till att alla ska lyckas i sin roll och inom sitt ansvarsområde. Velten et al. (2017), s. 75 I de senare årens samtal, studier och debattinlägg om en ökad tillit till och inom den offentliga förvaltningen, har mycket uppmärksam- het ägnats de medborgarnära tjänstemännens villkor. Regeringen menar att det behövs utvecklade former för styrning och uppfölj- ning inom förvaltningen som balanserar behovet av kontroll med tillit till medarbetarna och deras verksamhetsnära kunskap och er- farenhet (Statskontoret 2016).
En central fråga har varit hur förvaltningen kan organiseras och arbetssätt introduceras för att möjliggöra en decentralisering och administrativ avlastning för tjänstemännen närmast medborgarna (Ivarsson Westerberg 2004, Lindgren 2006). I skrivande stund sätter många sitt hopp till ett utvecklat ”medarbetarskap” som känne- tecknas av minskad chefskontroll och ett delat ansvar mellan med- arbetare och chef (Andersson och Tengblad 2015, Velten et al. 2017). Filosofin bakom medarbetarskap har en lång historia i den nordiska kontexten. Ändå var det först från 2000-talet det blev ett uttalat organisations- och managementideal (Velten et al. 2017). De uttalade ambitionerna om att avlasta och flytta beslutsmakt och ansvar till medarbetare hos många förvaltningar i dag föranleder emellertid en närmare analys av hur arbets- och ansvarsfördelningen faktiskt ser ut och upplevs i praktiken.
Den här studien syftar till att belysa centrala förutsättningar för att kunna bygga och underhålla tillitsfulla relationer mellan chefer och medarbetare inom den kommunala förvaltningen. Vad fordras
av styrning, kultur och organisation/arbetssätt för att bygga och under- hålla tillitsfulla relationer?
Styrning definierar vi här som verksamhetsstyrning, dvs. som de åtgärder som ledningen på olika nivåer vidtar, t.ex. i form av mål- sättning, regler och planer, för att uppnå ett visst resultat. Kultur definierar vi som inlärda föreställningar, t.ex. värderingar, som delas av en viss grupp människor (Schein 2010). I definitionen av organi- sation/arbetssätt tar vi här särskilt fasta på arbets- och ansvarsför-
delning samt formerna för samordning och lärande inom förvalt- ningen (Forssell och Ivarsson Westerberg 2007).