Professor Stellan Lundström introducerar finansieringskapitlet med att kortfattat beskriva det ramverk som gäller för bostadsfinansieringsfrågor i allmänhet samt mer specifikt för landsbygdsområden. De två grundläggande frågor som kan sägas fånga marknadens risk-bedömning inför finansiering av bostäder är subjektsrisk-bedömning och objektsrisk-bedömning.
Det förstnämnda är en bedömning av låntagarens ekonomi, dvs. möjligheter att sköta be-talningar av räntor och amorteringar. Det sistnämnda handlar om säkerheten i objektet, dvs. husets marknadsvärde. Om något oförutsett skulle hända och låntagaren inte förmår fullgöra sina åtaganden, vilket värde kan då huset bedömas ha på en öppen marknad vid försäljning?
Lundström menar att landsbygdens bostadsmarknad skiljer sig väsentligt från storstadens.
En tydlig skillnad är att prisnivåer och prisutveckling försvårar nyproduktion och skapar trögheter på bostadsmarknaden. En diskussion om detta kräver att finansieringsfrågorna sätts in i ett större sammanhang tillsammans med frågor om planering, byggande och för-valtning.
Lundström identifierar fyra risker förknippade med bostäder och byggande i glesbygd:
likviditetsrisk, kapitalrisk, kreditrisk samt en hyres- och vakansrisk för hyresfastighetsäga-ren. För att hantera dessa risker ser Lundström fem tänkbara lösningar: (i) Den nypro-duktion som sker, förläggs till så attraktiva lägen som möjligt (naturläge, service, kommu-nikationer etc.) för att säkra marknadsvärdet. (ii) Minska osäkerheten i riskbedömningar genom en enkel och tydlig plan- och byggprocess. (iii) Utgå från det befintliga bostadsbe-ståndet och anpassa regelverk och skattesystem så att incitamenten för optimalt nyttjande ökar. (iv) Förbättra incitament och regelstrukturer med syftet att reducera finansiella ris-ker, t.ex. premiera ökad andel eget kapital, införa amorteringskrav på topplån, införa stat-liga kreditgarantier för ny- till- och ombyggnad, införa privata eller statstat-liga försäkringar
184 Regeringens åtgärdsprogram, publicerat på: Statens Miljöförvaltning, ”Bostadspolitiska programmet”, sid:1 och sid: 6. Se: http://www.ymparisto.fi/default.asp?node=227&lan=sv
för kraftiga prisfall/hyreshöjningar etc. (v) Ett inträde av näringslivet själv genom att lokala företag sluter sig samman och bildar ”industribostadsbolag”. Motivet skulle vara företa-gens arbetskraftsbehov, vilket i sin tur kräver ett utbud av bostäder som kvantitativt och kvalitativt svarar upp mot efterfrågan. Ett sådant åtagande ligger utanför företagens kärn-verksamhet, men engagemanget skulle kunna motiveras med att nyttan av tillkommande arbetskraft värderas högre än riskerna för kapitalförluster.
Trots stora olikheter när det gäller typer av risker är de institutionella systemen i regel likartade för landsbygd och stad samt ”ofta tankemässigt utformade för stadens förhål-lande”, menar Lundström. En iakttagelse som han menar ställer krav på ett institutionellt system som hanterar dessa olikheter i förutsättningar.
Sammanhangets betydelse
Ett av rapportens syften är att beskriva och jämföra de deltagande ländernas ”system” (i detta kapitel bostadsfinansiering) och därmed skapa förutsättningar till lärande. Detta kan dels ske genom att intressanta delar från andra länders strukturer tankemässigt prövas i det egna landets miljö, dels genom att reflektera på det inhemska finansieringssystemets för- och nackdelar i ljuset av motsvarande lösningar i andra länder. Men konkreta regler och åtgärder kan inte betraktas helt isolerade ur sitt sammanhang. När det gäller finansiering måste t.ex. banksystemens utformning finnas med i bilden. Viktiga aspekter är t.ex. hypo-teksdelen, sparandemönster, amorteringstider, bankernas riskbedömning (som kan påver-kas både av nuvarande finansiell styrka eller av historiska orsaker). Även kulturella skill-nader mellan länderna kan påverka finansieringssystemen, t.ex. förväntningar och värde-ringar som faktiskt finns när det gäller sparande och egeninsatser. Ovanstående är viktiga frågor, men i en rapport som denna, med tre separata sakområden i tre länder, blir bredden för stor för att medge den detaljerade uppmärksamhet som sådana kontextuella faktorer egentligen förtjänar.
Landstexterna
I de tre beskrivande landstexter som följer efter Lundströms introduktion finns många in-tressanta detaljer. Några av de likheter och olikheter som framträder kommer att kommen-teras i detta avsnitt. Andra överlämnas till den intresserade läsaren att fördjupa sig i, t.ex.
genom de referenser till relevanta dokument som genomgående lämnats i rapporten.
I de bostadspolitiska målen som presenteras i kapitel tre särskiljer Norge sig med sin expli-cita betoning av att ”ge folk reell frihet til å velge hvor de vil bo” och därmed även ”til-gang til boligfinansiering i hele landet”. Intressant är att de även har ett formulerat mål (även om det primärt torde avse markplanering) som till stor del sammanfaller med den slutsats Lundström drar i sin sakområdesintroduktion: ”De må legges til rette for at virke-midler kan brukes olikt i distrikt og i byområder”.
I Norge finns inget system för statliga kreditgarantier, i gengäld finns den statliga Hus-banken. Husbanken har ett antal verktyg till sitt förfogande t.ex. ”startlån” och ”grunnlån”
som underlättar finansieringssituationen.185 Det förstnämnda tilldelas via kommunerna som
185 Räntenivån på dessa lån är i genomsnitt lägre än hos privata banker. Räntan fastställs efter räntan på stats-papper i stället för att följa de övriga marknadsräntorna som ofta utgår från 3MND NIBOR. Exempelvis var räntenivåerna per 28 maj 2012 i Husbanken 2,080, medan övriga banker sätter sin ränta utifrån en marknads-ränta på 2,32 (3MND NIBOR). I praktiken betyder det en utlåningsmarknads-ränta till kund i storleksordningen 3,5 (be-roende på respektive banks prisregler utifrån bedömd risknivå). Se: http://www.husbanken.no/rente/slik-fastsettes-rentene/
ger lån med en genomsnittlig lägre ränta än privata banker till bostadsköpare, framförallt till unga och andra som har svårt att få lån i vanliga banker. ”Grunnlån” är ett verktyg för att säkra tillgång till bostadsfinansiering i hela landet, med en indirekt geografisk dimens-ion då låneräntan inte differentieras med hänsyn till pantrisk, vilket ger fördelar till områ-den med låga marknadsvärområ-den. Ett annat intressant exempel från Norge är områ-den snabba stat-liga reaktionen på en nyligen (2010) presenterad forskningsrapport om osäkra bostads-marknader. Rapporten pekade på att ungefär hälften av Norges kommuner hade en sådan struktur på sin bostadsmarknad att den riskerade att hindra utveckling och tillväxt. I stats-budgeten för år 2012 presenterades, med direkt hänvisning till rapporten, en treårig för-sökssatsning på ”Tilskudd til boligetablering i distriktene”.
I Sverige är intrycket att diskussionen om finansieringsproblem för bostäder i landsbygder i huvudsak förs på en lokal och regional nivå. Möjligen därför att problemen blir tydligast på lokal nivå när konkreta händelser i samband med arbetskraftsförsörjning eller in- och utflyttning synliggörs. Lokal bostadsbrist i områden där den generella bilden är bostadsö-verskott är kanske svårare att kommunicera i en nationell diskurs där storstädernas ”växt-värk” och bostadssituation av naturliga skäl står i centrum.
Statliga initiativ för att underlätta finansieringen av nya bostäder på svaga bostadsmark-nader hanteras i Sverige huvudsakligen av Statens bostadskreditnämnd (BKN) och deras kreditgarantisystem. Omfattningen är dock blygsam, under perioden 1992-2011 har endast 569 garantier utfärdats för nybyggnad av egnahem. Anledningen till det svaga intresset är oklart. Tänkbara förklaringar kan vara låg faktisk efterfrågan, ogynnsam villkorsutform-ning eller bristande kunskap om systemet. Det förstnämnda går inte att uttala sig om då underlag saknas. Indikationer skulle kunna fås t.ex. genom uppgifter om antal förfråg-ningar eller låneansökförfråg-ningar till banker där för låga säkerheter (lågt marknadsvärde i jäm-förelse med produktionskostnad) medfört negativa besked/konkreta avslag eller motsva-rande förfrågningar/ansökningar om kreditgarantier till BKN.
När det gäller villkorsutformning pekar vissa på att kraven på säkerhet har satts så höga att garantierna sällan nyttjas av två skäl. Å ena sidan tillstyrks inte garantier om inte fullgoda säkerheter föreligger. Om, å andra sidan, fullgoda säkerheter föreligger är även privata banker villiga att låna ut (utan garantiavgifter). En annan aspekt är att kreditgarantier en-bart lämnas vid nybyggnad, inte vid om– och tillbyggnad. Takbeloppet för kreditgarantier beräknade utifrån schablonmetoden i områden med låga marknadsvärden var tidigare lågt och låg betydligt under de faktiska produktionskostnaderna. Det är oklart vad den höjning av schablonbeloppet som regeringen nyligen beslutat får för praktiskt genomslag. Ambit-ionen är i vart fall någon form av utökad stimulans för nybyggnad av bostäder i landsbyg-den. Slutligen kan finnas skäl att fundera över vilken kunskap som egentligen finns om kreditgarantisystemet. De banker som Tillväxtanalys kontaktat uppger att kontakter med BKN aldrig eller mycket sällan sker.
Utifrån de uppgifter Tillväxtanalys tagit del av förefaller diskussionen om finansierings-problem för bostäder i landsbygder inte vara lika utpräglad i Finland som i Sverige och Norge. I de fingerade exemplen som presenterades i 4.2.4, 4.3.4 resp. 4.4.4 markerar de finska bankerna att de (låga) marknadsvärden på nybyggda hus som anges känns främ-mande i deras kontext där ”nybyggena bibehåller sitt värde betydligt bättre”. Inga sådana reaktioner kan noteras från de andra länderna. En svensk bank menar t.ex. att ”oftast ligger marknadsvärdet långt under produktionskostnaden” för fastigheter i glesbygd. En möjlig
delförklaring till detta som har angetts är att prisnivån i Finland hålls uppe av hög efterfrå-gan på fritidshus, dvs. befintliga hus för permanentboende (med rätt läge) är eftertraktade på en annan delmarknad som fritidshus.
En annan iakttagelse är att Finland har valt en transparent metod med statsborgen för ägar-bostäder. Vem som helst som köper en bostad eller bygger en egen villa får statsborgen för sitt lån. Ansökningarna hanteras (beviljas) av bankerna, behöver inte ansökas separat och har inga inkomst- eller förmögenhetsgränser. Det statliga borgensåtagandet är inte så stort i varje individuellt ärende (normalt 20 procent av 85 procent av köp- eller byggkostnaden), men har i stället en mycket större omfattning i antal ärenden, jämfört med den svenska modellen. År 2011 beviljades t.ex. 21 600 garantier varav 1 600 i landsbygdskommuner.
Finland har även ett system för bostadssparande (BSP) avsett som stöd för unga människor mellan 18 och 30 år som har tecknat ett bostadssparavtal med banken för att köpa sin första bostad. Alla i denna ålder kan börja bostadsspara inom BSP-systemet, och där ingår ingen social behovsprövning.
Diskussion
Utgångspunkten är bostäders betydelse för tillväxt och utveckling. Bostadsbrist, oavsett var den uppstår, riskerar att försvåra arbetskraftsförsörjning till befintliga och nya företag samt påverka flyttströmmarna negativt. Olika faser i livet föder dessutom olika behov av bostäder. Unga människor behöver boende när de lämnar föräldrahemmet - för studier eller arbete. Familjer bildas och växer. Äldre människor har andra behov än tonåringar. Ett rim-ligt mål att diskutera mot är således en välfungerande bostadsmarknad. En bostadsmark-nad i balans innebär mer än att utbud och efterfråga rent numerärt är i jämvikt. Läge, stor-lek, planlösning, standard och pris är också betydelsefulla aspekter. Bostadsfinansiering är ett medel, bland flera att nå ett sådant bostadsmål. Planering, byggprocesser, effektivt ut-nyttjande av befintligt bestånd är exempel på andra viktiga beståndsdelar.
Även på bostadsmarknader med generellt låga marknadsvärden finns behov av om- och tillbyggnader samt i vissa fall nyproduktion. Kan våra institutionella system hantera detta?
Lundström fångar detta i en relevant, grundläggande fråga: ”hur ska vi långsiktigt bygga, förvalta och finansiera bostäder utanför storstadsregionerna på ett sätt som understödjer strävandet efter en positiv landsbygdsutveckling?”.
I ”normalfallet” klarar marknaden att hantera finansiering och riskbedömningar för bo-stadsförsörjning. För objekt i landsbygder kan däremot svårigheter uppstå. Vad beror då detta på? Den subjektsbedömning som bankerna utför, gäller och måste gälla oavsett bo-stadsobjekt eller geografiskt läge. En låntagare måste givetvis ha en återbetalningsförmåga.
Snarare är det objektsbedömningen som kan behöva diskuteras och problematiseras. Ban-kerna behöver ha en rimlig säkerhet för sitt risktagande, vilket normalt klaras via bostadens marknadsvärde. Med andra ord försöker långivarna bedöma vilket värde huset kan ha för andra än den ursprunglige låntagaren. Är det tillräckligt för att kunna fungera som säkerhet för lånet?
Givet att marknadsvärdet får en central betydelse kan en geografisk dimension vara rele-vant att addera. Kan ett marknadspris bedömas likvärdigt i städer och landsbygder? I städer sker många transaktioner vilket ger ett fylligt statistiskt underlag. I landsbygder kan det vara mycket få försäljningar att jämföra med. I tätbebyggda områden är det sannolikt att det finns tämligen uniforma, jämförbara objekt, t.ex. radhus eller lägenheter, avseende ålder, storlek, standard och läge. I landsbygder är sannolikheten snarare större att varje objekt är speciellt. Standard, ålder, teknisk utformning, tomtstorlek, läge,
ekonomibyggna-der, kommunikationsmöjligheter, jakt- och fiskemöjligheter är bara några av de egenskaper som kan variera avsevärt mellan de fåtal objekt som ska jämföras. I tillägg kan även mer subjektiva skäl ”störa” värderingarna, t.ex. känslomässiga bindningar som närhet till fa-miljemedlemmar eller släktingar. Sammantaget försvårar detta när ett framtida marknads-värde ska bedömas.
Bankernas fysiska närvaro kan även vara en faktor att beröra. Under senare år har det lo-kala banknätet tunnats ut i landsbygdsområden pga. rationaliseringar, teknisk utveckling och förändrat befolkningsunderlag. Möjligheterna till kvalitativ information om potentiella låntagare har därmed rimligen försvårats, vilken kan ha betydelse i de fall där marknads-värdet är lågt och individuell bedömning av kunder blir betydelsefull. Med få banker följer även att konkurrensen på kreditmarknaden lokalt har försämrats.
Förenklat kan en diskussion föras kring tre grupper av bostadstransaktioner: Nyproduktion av småhus och flerbostadshus, finansiering av om- och tillbyggnader i befintliga bestånd samt köp av äldre bostäder.
Det förstnämnda, att finansiera ett nybygge där produktionskostnaden är betydligt högre än marknadsvärdet, är det svåraste. I kapitlets finansieringsexempel (se sid: 37, 51 samt 74) är också bankerna i Sverige (med ett undantag) och Finland generellt avvisande. Situ-ationen är kanske något ljusare i Norge där nyttjande av ”grunnlån” och eventuell kommu-nal medverkan med ”startlån” nämns som möjligheter.186
Typfall två, renoveringar och tillbyggnader av befintliga hus kan vara något lättare. Ur ett strikt ekonomiskt perspektiv saknas anledning att kvalitetshöja sitt hus om inte marknaden bekräftar investeringen genom (minst) motsvarande värdehöjning. Det kan dock finnas situationer där bostadsinnehavaren i praktiken inte väljer en åtgärd av ekonomiska eller estetiska skäl utan snarare inte ser sig ha andra alternativ. Det kan röra sig om hastigt upp-komna skador, akuta energiåtgärder, förändrad familjesituation, otillfredsställande sanitär standard etc. Om bostaden är lågt belånad kan ett banklån med fastigheten som säkerhet fungera. Skulle bostaden redan vara fullt belånad kan problem uppstå. Endera nekas kun-den helt eller också kan det möjligen lösas med dyrare blancoutlåning. Banksvaren i våra finansieringsexempel visar störst finansieringsmöjlighet i Norge och mer tveksamheter i Finland och Sverige.
För typfall tre förefaller det rimligt att anta att inga större problem med pantvärde normalt borde uppstå vid köp av ett befintligt, ”begagnat”, hus. Om både köparen och säljaren är välinformerade om den lokala prisnivån och agerar rationellt borde rimligen banken inte göra någon annan bedömning om marknadspris än det faktiska försäljningspriset. Lån med bostaden som pant kan därför vara en fungerande lösning. Bankernas svar i de finansieringsexempel som redovisats bekräftar också att detta exempel är det som bankerna hade lättast att finansiera.
Finansieringssvårigheterna ovan kan inte betraktas som ett bankproblem. Bankerna resone-rar logiskt utifrån sin objektsbedömning och sina spelregler, där t.ex. rekommendationer från respektive lands Finansinspektion och Baselregler ingår. Ur en ren marknadssynpunkt är det upp till den enskilde bostadsköparen att öka sin egeninsats och/eller tillföra andra
186 Om lågt pantvärde är ett hinder för finansiering är utgångspunkten att det är ”grunnlån” som ska användas.
Startlån är i huvudsak inriktat mot ”svaga” grupper (vanskeligstilte) på bostadsmarknaden. I princip är det dock bara nya bostäder som kan finansieras via ”grunnlån”. Om lånet avser köp av befintlig bostad kan kommunerna i vissa fall överväga att använda ”startlån” även om låntagarna inte tillhör ”svaga” grupper på bostadsmark-naden.
starka säkerheter om han/hon vill bygga nytt i områden med låga marknadsvärden. Poli-tiskt kan emellertid även andra avvägningar tillföras. Dels kan politiken som i Norge ha som mål att upprätthålla ett spritt bosättningsmönster och ge invånarna en reell frihet att välja var de vill bo. Dels kan lokal bostadsbrist betraktas som ett hinder för tillväxt och utveckling och som ett sådant vara något som politiken kan välja att försöka undanröja eller reducera oavsett var i landet det inträffar.
Samtidigt finns anledning att påminna om att en fastighetens marknadsvärde inte stiger med en kreditgaranti. En flytt och husförsäljning innan lånen amorterats ner till ett mark-nadsvärde kan medföra en kvarstående låneskuld på mellanskillnaden. Skulle något oförut-sett hända och fastighetspanten måste realiseras (huset ”tvångssäljas”) blir egendomen ofta såld för ett pris som riskerar att klart understiga produktionskostnad eller inköpspris.
Slutsatsen blir alltså att marknaden inte kan förväntas lösa bostadsfinansiering i områden med låga marknadsvärden. Om politiken som Lundström skriver har en långsiktig ambit-ion att: ”…bygga, förvalta och finansiera bostäder utanför storstadsregambit-ionerna på ett sätt som understödjer strävandet efter en positiv landsbygdsutveckling” krävs ett institutionellt system som hanterar dessa olikheter i förutsättningar. Utmaningen blir då att skapa ett sy-stem som utnyttjar marknadslösningar där så är möjligt, samtidigt som möjligheter ges för kompletterande finansieringslösningar där marknaden inte kan hantera det på egen hand.
Kapitlets landstexter indikerar olika försök i den riktningen.
5 Planering och regelverk
Kapitlet inleds med en kort sakområdesintroduktion av Ole Reiter, tidigare adj. professor i stadsutveckling vid Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU), Alnarp. Efter detta avsnitt följer en landsbeskrivning av ”planeringssystem” för bostadsbyggande i Norge, Sverige och Fin-land. Varje lands text är uppdelat i en introducerande del följt av avsnitt om plane-ringsinstrument, markägarens rättigheter, uppgifts- och ansvarsfördelning, fyra konkreta planeringsexempel och en kort orientering om vilka frågor som är aktuella i debatten. Där-efter följer fem exempel (case) på lokalt planeringsarbete med koppling till boendefrågor i landsbygder. Kapitlet avslutas med en sammanfattning.
5.1 Introduktion187
Den offentliga planeringen i de nordiska länderna, de politiska systemen, befolknings-strukturerna samt de naturgivna och geografiska förhållandena är - vid jämförelse med andra länder i Europa – relativt likartade.188 I det följande ska jag försöka identifiera en del av de utvecklingsprocesser för landsbygden som förenar de nordiska länderna och som i viss mån skiljer ut dem i den europeiska kontexten.
Landsbygdsländer
De nordiska länderna var för ca 150 år sedan i allt väsentligt landsbygdsländer. Städerna var små och i flertalet nordiska länder uppgick stadsborna till endast ca en tiondel av be-folkningen. Utvecklingen av de nordiska städerna till de städer vi idag känner, skedde jäm-förelsevis sent. Urbaniseringen i Norden är intimt förknippad med industrialiseringen – och vice versa. 1900-talets organisering av industristädernas befolkning i folkrörelser, fackliga organisationer, hyresgästorganisationer och nya politiska partier innebar att dessa redan tidigt kunde få ett stort inflytande på städernas planering och utveckling.
Stadsplaneringen blev således ett medel att tillgodose behoven av sociala reformer i sam-hället, med bostadsbrist, trångboddhet och bristande hygien. Vi fick i Norden en i huvud-sak social bostadspolitik och planering. Allt sedan dess har den fysiska planeringen setts som en förutsättning för välfärdspolitiken. Det betyder att bostadsbyggandet hade en hög prioritering och bostadsförsörjningsfrågorna utgjorde starka allmänintressen i nordisk pla-nering. Det svenska begreppet ”folkhemmet” kan utgöra en samlande metafor för en nor-disk rationalistisk och positivistisk samhällssyn med stark legitimitet för politikens och allmänintressets övertag i offentlig planering.189
Landsbygden – en motsats till staden
Landsbygdens kraftiga befolkningsökning under främst 1880-talet medförde en stor ökning av landsbygdens egendomslösa och stora sociala problem. Det moderna industrisamhällets behov av livsmedel innebar krav på rationalisering av ägostrukturen på landsbygden och effektivisering av produktionsmetoderna. Samhällsmål för beredskap och för självförsörj-ning med livsmedel präglade under decennier uppfattsjälvförsörj-ningen av landsbygden som ett om-råde förbehållet för produktion av ”föda och fiber”. Dess föråldrade sociala system och
187 Avsnittet är skrivet av Ole Reiter, tidigare adj. professor (stadsutveckling) vid SLU, Alnarp
187 Avsnittet är skrivet av Ole Reiter, tidigare adj. professor (stadsutveckling) vid SLU, Alnarp