Ole Reiter introducerar planerings- och regelverkskapitlet med att kortfattat identifiera en del av de utvecklingsprocesser för landsbygden som förenar de nordiska länderna och som i viss mån skiljer ut dem i den europeiska kontexten. Genom olika perspektiv visas hur synen på landsbygden förändrats över tid.
Den offentliga planeringen i de nordiska länderna, de politiska systemen, befolknings-strukturerna samt de naturgivna och geografiska förhållandena är relativt likartade. De nordiska kommunerna har av tradition haft stor självständighet med bland annat egen be-skattningsrätt. Kommunerna har också en betydelsefull roll i planeringen med exempelvis rätt att med vissa undantag avgöra var, när och hur ny bebyggelse kan medges. Utveck-lingen av planlagstiftningen och synen på utveckUtveck-lingen i landsbygden i Norden är också likartad.
Fram till 70-talet låg tyngdpunkten i den kommunala planeringen på utbyggnaden av stor-skaliga bostads- och andra infrastrukturprojekt. Landsbygdens ekonomiska och sociala strukturer betraktades som problem i samhällsbyggandet, fortsätter Reiter. Kunskapen om människors livsvillkor i urbana miljöer blev normerande medan landsbygden blev en slags
”restprodukt”. Planering av landsbygden skedde främst som ett uttryck för behovet att skydda natur- och kulturmiljöer, råvarutillgångar samt områden av betydelse för fritid och rörligt friluftsliv. Områden som den urbana människan har behov av.
Den i växande grad förändrade synen på landsbygden har sin bakgrund i ökad rörlighet, växande förorter och pendlarsamhällen (”urban sprawl”), men också i en förändrad jord-brukspolitik. Detta var en utveckling som i hög grad saknade stöd i den kommunala plane-ringen där frågor om landsbygdens utveckling i regel lyste med sin frånvaro. Det hittillsva-rande fokus på tätortsexpansion och avsaknaden av ett bredare utvecklingsperspektiv, miljö- och landsbygdsfrågor, ledde till kritik av den kommunala planeringen.
Reiter menar att motsatsen mellan stad och land nu är på väg försvinna. Planering och ini-tiativ till planering av landsbygden sker numera ofta i ett ”underifrånperspektiv”. Öns-kemålen om att behålla rester av privat och offentlig service och motverka vikande befolk-ningsunderlag leder till en landsbygdspolitik med uppgift att stimulera företagande på landsbygden. Denna politik leder i sin tur till att bosättning och byggande på landsbygden ses i ett nytt perspektiv och att de nordiska ländernas lagstiftning och planeringssystem anpassas till detta, fortsätter Reiter.
Norden är sent urbaniserad och har tydlig landsbygdskaraktär. De nordiska städerna är små vid jämförelse med övriga Europa, där tätorter med mindre än 10 000 invånare inte räknas som städer. I de nordiska länderna är det därför naturligt att införliva ett landskapsper-spektiv som en del i övervägandena om utvecklingen av det ”urbana landskapet” bl.a. ge-nom ett ökat landsbygdsboende.
I perspektivet av de utvecklingsprocesser för landsbygden som ägt rum kan landskapsfrå-gor komma att bli nyckelfrålandskapsfrå-gor i diskussionen om utveckling och tillväxt i den nordiska kontexten, menar Reiter avslutningsvis.
Sammanhangets betydelse
Planeringsfrågor för landsbygdsboende måste sättas i relation till vilka övergripande nat-ionella mål som finns inom bostadspolitiken.
Norge har ett tydligt mål för bibehållet spritt bosättningsmönster som säkrar värdeskap-ande i hela lvärdeskap-andet och tar tillvara viktiga kulturella och historiska värden som är centrala för egenarten i landet. Alla ska ha möjlighet att bosätta sig var de vill.
Sverige har bland annat målet att ge alla människor i alla delar av landet en ur social syn-punkt god livsmiljö där en långsiktigt god hushållning med naturresurser och energi främ-jas samt där bostadsbyggande och ekonomisk utveckling underlättas.
Finland uppmärksammar särskilt bostadspolitiken i tillväxtcentrum och metropolområden.
Inom dessa områden ska produktionen av hyresbostäder till rimliga priser öka. I områden där befolkningen minskar betonas vikten av att upprätthålla livskraften och att skaffa nya invånare. Där ska statens stödåtgärder utvecklas.
Landstexterna
En skillnad mellan planeringssystemen i de jämförda länderna gäller den regionala nivån, där både Norge och Finland har en utvecklad regional planering som drivs av mellankom-munala organ. I Sverige finns inget system för regional planering, med undantag av de två största storstadsområdena. Den regionala planeringen är inte bindande för kommunerna i någon av länderna.
I Norge har fylkeskommunerna ett tydligt planeringsansvar. Det innebär bland annat att fylkeskommunerna under varje valperiod ska ta fram en regional planstrategi. Planstrategi-erna blev infört som nytt verktyg i den regionala planläggningen genom plan- och byg-ningsloven 2008. Planstrategin ska redovisa regionala utvecklingsmöjligheter och ut-maningar samt ta ställning till vilka frågor som bör tas upp genom vidare regional plan-läggning. Nationella förväntningar på regional och kommunal planläggning utgör viktiga utgångspunkter i arbetet. Ett av motiven till de regionala planstrategierna är att de ska ge möjlighet att identifiera utmaningar för länen tvärs över kommungränser, förvaltningsni-våer och sektorer. Regionala planer kan omfatta hela länet (fylket), delar av länet eller omfatta tematiska samhällsuppgifter. Flera län kan också samarbeta om gemensamma frå-geställningar. För att arbetet ska bli lyckosamt betonas vikten av en god process samt att arbetet sker parallellt med kommunernas arbete med de kommunala planstrategierna.
I Finland har de kommunala landskapsförbunden ansvaret både för regionalpolitisk plane-ring och för markanvändningsplaneplane-ring. Planeplane-ring på landskapsnivå omfattar en land-skapsöversikt, en landskapsplan som styr annan områdesplanering och ett regionalt ut-vecklingsprogram. Landskapsplanerna fastställs av miljöministeriet. Landskapsförbunden kan ses som ”samkommuner” som bevakar sina medlemskommuners intressen samt svarar för landskapsplaneringen m.m. Även om kommunerna har ansvaret för general- och detalj-planläggning, ska kommunerna beakta landskapsplanen och de nationella målen för områ-desanvändningen. De statliga närings- trafik- och miljöcentralerna (NTM-centralerna) har bl.a. till uppgift att styra områdesanvändningen och byggandet, vilket sker genom myndig-hetsförfaranden och utlåtanden. NTM centralen kan också överpröva kommunala beslut om godkännande av general- eller detaljplan om de står i strid med nationella mål för om-rådesanvändning eller annars strider mot lagens mening.
I Sverige ligger ansvaret för den fysiska planeringen helt på kommunal nivå. Dock måste kommunerna i sina översiktsplaner ta hänsyn till regionala mål. Länsstyrelsen lämnar un-derlag, bevakar nationella intressen och kommunal samordning. Kommunal regionplane-ring saknas utom i undantagsfall om regionplaneorgan finns, så som i Göteborg och
Stock-holm. Planeringsunderlag tas däremot fram av vissa regioner och kommunala samverkans-organ.
I all tre länder finns lagstadgade krav på en aktuell kommunal kommun-plan/översiktsplan/generalplan. Den största skillnaden mellan länderna är att den svenska översiktsplanen inte till någon del är juridiskt bindande. I Norge är kommunplanens areal-del bindande och i Finland är generalplanen bindande för bebyggelseregleringen. I Finland kan kommunerna dessutom reglera byggandet i sin lokala byggnadsordning. Kraven på översiktsplanernas innehåll skiljer sig också mellan länderna. I Norge krävs en samhällsdel med genomförandeplan, en ekonomiplan och en bindande arealdel. I Sverige ges stora friheter för kommunerna att utforma sin översiktsplan individuellt utifrån vissa grundkrav, till exempel tillgodoseendet av riksintressen. I Finland har generalplanen betydelse till exempel för att kunna ge bygglov i anslutning till byar.
I Finland har ändringen av markanvändnings- och bygglagen år 2009 inneburit större möj-ligheter att använda generalplaner som grund för bygglov i landsbygd. En generalplan som berättigar till direkt beviljande av bygglov kan nu även utarbetas för landsbygdsbyar, där trycket att bygga inte är så kraftigt. Syftet med den nya föreskriften är att underlätta små-skaligt bostadsbyggande i sådana områden samt att uppmuntra kommunerna till att styra byggandet på landsbygden till byområden. Bygglov för uppförande av ett bostadshus med högst två bostäder kan nämligen beviljas, om det särskilt bestäms i en generalplan med rättsverkningar (MBL 44 §). Bestämmelsen kan vara i kraft högst 10 år åt gången.
Utöver de planer som definieras i markanvändnings- och bygglagen finns olika informella planeringsmetoder. Ett exempel på en informell planeringsmetod är ”Byplan” (Finland).
Även om de inte har någon bindande rättslig verkan kan de bidra till att utveckla byn ge-nom att avspegla invånarnas gemensamma vision om byns framtid, beskriva utvecklings-målen och föreslå lösningar för att uppnå dem. När kommunerna utarbetar sina general-planer är det vanligt att bygeneral-planerna beaktas som en av utgångspunkterna för planen.
Ett generellt förbud mot byggande vid stränder finns i samtliga tre länderna. En stor skill-nad är att kommunerna i Norge och i Finland av tradition har möjlighet att avgränsa strandskyddet i sina översiktsplaner och också att planlägga för bebyggelse i strandzon. I både Norge och Sverige finns dokument som differentierar strandskyddet geografiskt och ger olika möjligheter att bygga på stränderna beroende var i landet det är.
I Norge har kommunerna under 2011 indelats i tre zoner/grupper beroende på vilken efter-frågan kommunerna har på byggande i strandzonen. Detta avgörs i sin tur mycket hur långt de ligger från stora befolkningskoncentrationer/städer. Det ska vara lättare att bygga i om-råden med liten efterfrågan och svårare i omom-råden med stor ”press” enligt det aktuella do-kumentet från Miljövärndepartementet.
I Sverige finns generella strandskyddsregler och för hela landet preciserade ”särskilda skäl” som måste vara uppfyllda för att en kommun ska kunna ge strandskyddsdispens eller upphäva strandskyddet i ett område. Den differentiering som är möjlig är att kommunerna i översiktsplanen kan peka ut mindre områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS). Där finns ytterligare möjlighet att ange ”särskilda skäl” för dispens eller strand-skyddsupphävande.
Finland har inga geografiskt differentierade strandskyddsbestämmelser utan regelverk och föreskrifter är lika i hela landet.
En stor skillnad mellan länderna är att Norge tillämpar ett regelverk med vissa restriktioner i samband med köp av fastigheter. Det norska systemet bygger på de två lagarna ”Konses-jonsloven” och ”Jordlova” som hanterar bestämmelser vid köp av fast egendom. Vid köp av vissa fastigheter måste köpare söka tillstånd (konsesjon) från kommunen i samband med förvärv. I praktiken verkar de båda lagarna i samma riktning, nämligen att lantbrukse-gendom och permanentbostäder inte ska omvandlas till fritidsbostäder/second homes. För lantbruksegendom över en viss storlek finns också bestämmelser om att köparen måste driva aktivt jordbruk vidare på fastigheten, för att få tillstånd att köpa fastigheten. Det norska systemet har dock varit omdebatterat i Norge.
Diskussion
Potentialen att erbjuda nya hus eller befintliga bostäder i attraktiva lägen är i grunden ge-nerellt god i de nordiska landsbygderna. Natursköna lägen och gott om utrymme kan för vissa grupper ses som attraktiva konkurrensfördelar. Å andra sidan finns anledning att skydda och bevara känsliga miljö- och landskapstyper samt väga in framtida behov av markanvändning och kommunikationsmöjligheter. Argument för dessa båda synsätt kan i olika grad identifieras och prioriteras beroende på vilket perspektiv som anläggs och var i systemet man befinner sig. Ett konkret exempel kan vara strandskyddsregler. En generell lagstiftning kan uppfattas onyanserad i glest bebyggda områden med hundratals mil av obebyggda stränder. Här blir spänningen mellan lokal utveckling, attraktiva tomter och bevarandehänsyn ställd på sin spets. Viktigt är att planeringssystemet har en flexibilitet som uppmärksammar de olika förutsättningar som finns inom länderna.
I detta kapitel har de tre ländernas ”system” när det gäller planeringsfrågor för byggande i landsbygdsområden diskuterats. En annan viktig aspekt är i vilken grad alla kommuner har möjlighet att använda sig av de planeringsverktyg som faktiskt finns. I Norge finns under-sökningar som tyder på att många små landsbygdskommuner (”distriktskommuner”) har svårigheter med både kompetens och kapacitet i dessa frågor. I Sverige har Tillväxtanalys i en tidigare rapport noterat en likartad utmaning avseende resurser i små kommuner när det gäller lokalt och regionalt tillväxtarbete312. Det finns anledning att tro att detta gäller även i planeringsfrågor, t.ex. föråldrade översiktsplaner som inte anpassats till den aktuella efter-frågan. I Sverige hade t.ex. år 2008 över 30 procent av kommunerna en översiktsplan som var 15 år eller äldre.313 De flesta av dem var kommuner med en befolkning mindre än 25 000 invånare och flera med ”svaga kommunala resurser för fysisk planering”.314 Ovanstående landsbeskrivningar visar också att det finns pågående aktiviteter och befint-liga strukturer för frågor inom landsbygdsboende. Finland har t.ex. en nationell temagrupp för landsbygdsboende och en hel del specifika styrdokument framtagna. I Norge lanserar nu Kommunal- og regionaldepartementet en treårig satsing för att stimulera ett ökat bo-stadsutbud i distriktskommuner. Frågorna diskuterades även av över hundra deltagare vid en nationell konferens ”Boligetablering i distriktene” som arrangerades i Bodø i december 2011. I Sverige har Nationella Landsbygdsnätverkets arbetsgrupp för fysisk planering un-der drygt två år (2009-2012) på olika sätt arbetat med planeringsfrågor i landsbygun-der. Syf-tet har varit att få kommunala politiker och planerare att se planering i alla typer av lands-bygder som ett verktyg för att använda samhällsresurser på bästa sätt.
312 Tillväxtanalys, (2011), ”Utvecklingskraft i kommuner och regioner”
313 Boverket, (2009), ”Uppsikt enligt plan- och bygglagen”
314 Ibid, sid:10
Reiter antyder i sin sakområdesintroduktion en positiv framtidssyn på landskapsfrågornas position i en utvecklings- och tillväxtkontext. Möjligen kan ovanstående iakttagelser vara tecken i den riktningen.
6 Översiktsbilder second homes
I följande kapitel presenteras kvantitativa data för ”second homes” (fritids-hus/delårsbostäder), nedan ofta förkortat till SH. Statistiken visas på riksnivå, kommunivå samt i vissa fall utifrån indexklass (se avsnitt 2.1.4) och som interpolerad karta. Kapitlet tar upp förekomsten av SH samt uppdelning i ägarkategorier och ägarnas permanentboende-adress. Sist kommer en beräkning av vistelsedygn per kommun där delårsboende jämförs med permanentboende.