6. l RPS dubbelroll
Det är uppenbart att det inom polisen behövs centrala funktioner både för polisväsendets förvaltning i vid mening och för viss kvalificerad polisoperativ verksamhet.
Mot bakgrund av redovisningen i tidigare kapitel kan emellertid konstateras att förändringar behöver ske i den centrala polisorganisa-tionen. Behovet av förändringar kan bl.a. motiveras med den förändrade roll som centrala förvaltningsmyndigheter i allmänhet får
och
när ansvar befogenheter decentraliseras och en mål- och resultat-styrning införs i statsförvaltningen. Till detta kommer att det inom RPS - förutom traditionella förvaltningsuppgifter - också bedrivs operativ polisverksamhet. Detta innebär att i dag ingen utanförstående förvaltningsmyndighet - bortsett från JO och JK -har tillsyn över den operativa polisverksamhet som RPS bedriver. Detta är en allvarlig olägenhet med nuvarande organisation med hänsyn inte minst till att den polisoperativa verksamheten vid RPS är av särskilt kvalificerat slag och inte sällan kräver känsliga avvägningar i juridiska och integritetsmässiga frågor.
Problemet med RPS dubbelroll som förvaltningsmyndighet och operativ polismyndighet accentueras genom att den nya mål- och resultatstyrningen inom polisen ställer krav på att den centrala förvalt-ningsmyndigheten intar en stabsliknande roll i förhållande till regeringen när det gäller exempelvis mälformulerings- och upp-följningsfrågor. Operativ polisverksamhet är däremot en verksamhet vilken regeringen i princip inte tar befattning med eller där regeringen i vissa fall - nämligen beträffande myndighetsutövning mot enskild
38 SOU1993:92
eller mot kommun eller lagtillämpning - rentav är förbjuden att in-gripa enligt regeringsformen. Också när det gäller det europeiska
frågor rörande förhållandet till främman-integrationsarbetet och andra
roll i de makt har centrala förvaltningsmyndigheter en stabsLiknande förhållande till regeringen, en uppgift som kommer att få ökad betydelse under de närmaste åren.
Dessa förhållanden gör det helt nödvändigt att på något sätt separera och den centrala myndighetens roll som förvaltningsrryndighet
från operativ polismyndighet.
tillsynsorgan rollen som
lämpligen bör skall analysera vilka uppgifter
Jag närmast som
kapitel 7 nivå inom polisen. Därefter behanclas i
hanteras på central
polisorganisationen.
frågan om lämplig organisation för den centrala
den centrala diskussionen vilka uppgifter
En utgångspunkt för om
sig bl.a. det behov polisorganisationen skall utföra måste basera på av
lokala regionala och dels regeringen, dels den
stöd och service som
naurligt i detta sammanhang
polisorganisationen har. Det är att göra
huvuduppgifter utgångspunkt från de
indelning med tre som
nu-en
för förvaltningsmyndighet
nämligen central
varande RPS har, att vara
bedriva verksfunktioner,
polisen i det följande också benämnt att
Rikskrimi-central nivå
kvalificerad kriminalpolisverksamhet på mm.
säkerhet
avslöja rikets
nalpolisen samt att förebygga och brott mot SÄPO.
SÄPO jag mig, i enlighet med vad jag
det gäller begränsar När
SÄPO:s relation till frågor
tidigare redovisat, till att ta upp om övrigt.
polisverksamheten i
polisen nivå inom
Framtida uppgifter på central 6.2
Verksfunktioner 6.2.1
regering-har uppgifter del; för
förvaltningsmyndigheten centrala
Den
polisorganisatonen. Det är lokala
dels för den regionala och en,
varandra.
viss går in i naturligt att dessa uppgifter i mån
och resultatsyrningen och med
mâl-det budgetsystemet
I nya som
sou 1993:92 39
instrument förutsätts att den centrala förvaltningsmyndigheten med-verkar i arbetet med att följa upp och utvärdera att de av riksdag och regering fastställda målen uppnås. Häri ingår att utveckla och driva de administrativa och andra system som krävs för att en effektiv uppföljning och utvärdering skall kunna komma till stånd. Uppfölj-ningen och utvärderingen måste avse såväl verksamhet som ekonomi inom polisen.
Den centrala förvaltningsmyndigheten måste också bedriva tillsyn traditionellt slag. Tillsynen kan från systematisk utgångspunkt av
delvis ses som en del av uppföljningen och kan bl.a. ge underlag för arbetet med att följa upp hur målen nås. Den blir särskilt viktig mot bakgrund av länsstyrelsernas utökade ansvar och befogenheter, något också understrukits i Riksdagens revisorers Polisen i
som rapport
samhällets tjänst 199293: l. Tillsynen av polismyndigheterna i länet bör i första hand ske genom länspolismästarens försorg. Tillsynen av länspolismästarmyndigheten bör i huvudsak ske genom den centrala förvaltningsmyndighetens försorg. Detta gäller redan i dag enligt föreskrifter i polisförordningen. Den centrala förvaltningsmyndigheten bör också haansvaret för tillsynen av den centralt bedrivna polisverk-samheten. I dag saknas som nämnts i stort sett tillsyn över den
centra-polisverksamheten.
Den centrala förvaltningsmyndigheten bör vidare ha uppgiften att, med utgångspunkt från riksdagens och regeringens beslut, fördela medlen avseende polisen till länsstyrelserna.
Uppföljning, utvärdering och tillsyn är nödvändigt som ett led i riksdagens och regeringens kontroll över hur verksamheten inom polisen bedrivs och över att de uppställda målen nås.
Länsstyrelsernas utökade ansvar och befogenheter innebär också att länsstyrelserna - och de lokala polisdistrikten - behöver stöd i olika avseenden. Det gäller bl.a. inom områdena ekonomi- och personalad-ministration. Där krävs det ett löpande utvecklingsarbete som medger
så små möjligt behöver i anspråk för uppgifterna
att resurser som tas
samtidigt som länsstyrelserna och polisdistrikten får det
uppföljnings-40 SOU1993:92
och planeringsstöd som de behöver. Det kan också gälla såväl kort-siktiga som långsiktiga personalutvecklings- och kompetensutveck-lingsfrågor för polisorganisationen som helhet, liksom frågor om personalförsörjningen över huvud taget inom polisen.
Den centrala förvaltningsmyndigheten bör också svara för de arbetsgivarfunktionerna inom polisen.
gemensamma
Härutöver behöver länsstyrelserna och polisdistrikten stöd med vad kan benämnas operativ service. Det gäller bl.a.
som gemensamma
datasystem, register, arbetsmetoder, teknik och utbildning. Inom dessa områden krävs det dels att den löpande produktionen fungerar väl och störningsfritt, men också att det sker ett ständigt utvecklingsarbete.
Detta måste ske i nära samspel med avnämarna och med stor lyhördhet för deras behov. Utvecklingsarbetet inom dessa områden måste dessutom ske i samverkan dels med företrädare för
Polishögsko-dels med utanför polisen.
utveck-lan, expertis Det är också viktigt att
lingsarbetet sker integrerat och att inte varje sektor bedriver sitt exempel utvecklingsarbete oberoende av de andra sektorerna. Som ett
i
metodutveck-på hur de olika delarna går in varandra kan nämnas
lingsområdet där den tillsyn som bedrivs fältet kan ge impulser till innebära utveckling av nya arbetsmetoder. Denna utveckling kan i sig
förändring krav på teknisk utveckling av mätinstrument, krav på av anmälningsrutiner, register och datasystem och, inte minst, krav på Polishögsko-samverkan med forsknings- och utvecklingsfunktioner på
lan eller andra högskolor.
förvaltningsmyndig-dessa stödfunktioner bör den centrala
Utöver
utredningar utvecklings-heten även ha till uppgift att utföra och
arbete inom sitt kompetensområde t.ex. på uppdrag av regeringen.
finnas den centrala förvaltningsmyndigheten bör också
Inom en
internationellt icke-polisoperativa
funktion för samarbete avseende
informationsfunktion.
frågor, liksom en
6.2.2 Rikskriminalpolisen
helt
lokala och regionala polisorganisationen på sätt
Den är, ett annat
41 SOU 1993:92
vid polisens förstatligande
än år 1965 självbärande i operativt
hän-seende. Utvecklingen har gått i riktning mot att också mycket kvalificerade polisuppgifter kan lösas inom ramen för länens polis-organisation.
Samtidigt har brottsutvecklingen lett till att nya behov av operativt stöd på central nivå har vuxit fram. Det gäller framför allt utveck-lingen inom den internationella brottsligheten, som gör det nödvändigt
utveckla former för internationellt polissamarbete på central nivå.
att
Den grova brottsligheten som ofta är internationell gör det också nödvändigt att på central nivå utveckla en kriminalunderrättelsetjänst med syfte att geunderlag för brottsbekämpningen både på central och lägre nivå inom polisen. Sådan kriminalunderrättelsetjänst håller på att
fram på central nivå inom de flesta jämförbara
växa länder och anses
allmänt utgöra en nödvändig förutsättning för att i framtiden effektivt kunna förebygga och avslöja brottslighet av särskilt kvalificerat slag,
internationell narkotikahandel och ekonomisk brottslighet.
t.ex.
Genom att samla in och analysera uppgifter om brottslighet och om samhällsförhållanden i allmänhet kan kriminalunderrättelsetjänsten också ge ett underlag både för statsmakterna och för
polisorganisatio-det gäller bedöma brottslighetens
när att framtida utveckling och
nen
det gäller
när inriktningen av den framtida polisverksamheten.
De nu nämnda uppgifterna, kriminalunderrättelsetjänst och in-ternationellt polissamarbete på central nivå bör enligt min mening vara huvuduppgifter för Rikskriminalpolisen i framtiden. Det är därför naturligt att Interpol-funktionen lokaliseras hit.
Härutöver är det oundvikligt att Rikskriminalpolisen också i fortsättningen svarar för visst stöd den regionala och lokala polisen i form av bl.a. kriminalpolisförstärkning, exempelvis när det gäller spaning mot och utredning av mycket omfattande narkotikabrottslig-het. Kriminalpolisförstärkning innebär i detta fall att polisledningen
den lokala eller
utövas av regionala polischefen och att Rikskriminal-polisen endast ställer personal, utrustning och kompetens till denna chefs förfogande. Utvecklingen bör dock fortsätta i riktning mot att
42 SOU1993:92
länen blir mer självbärande och oberoende av sådan förstärkning från central nivå. Därmed skapas ett utrymme för en önskvärd renodling
den centrala polisverksamheten.
av
För närvarande diskuteras på många håll att organisera länsvisa kriminalavdelningar för särskilt kvalificerad kriminalpolisverksamhet.
i linje utveckling fråga
En sådan utveckling ligger med den i om den
polisorganisationen jag har förordat.
läns-centrala som nyss En
kriminalavdelning bör kunna ha förutsättningar att klara de flesta utredningsuppgifter lokalt, samtidigt
spanings- och som inte löses som
samarbetet underlättas med Rikskriminalpolisen i de fall förstärkning
från då samverkan
allt måste begäras central nivå eller
trots annars
exempelvis den centrala funktionen för kriminalunder-behövs med
ytterligare bör
rättelsetjänst. För att underlätta samarbetet man
rådgivande nämnd eller på sätt knyta
överväga att genom en annat ett
Rikskriminalpolisen.
antal länspolismästare till
också det nödvändigt Rikskriminalpolisen
viss utsträckning
I är att
dvs. för spaning fortsättningen leder kriminalpolisverksamhet,
i svarar
fall under ledning utredning i regi, i förekommande
eller egen av
har inte anledning förundersökningsledare. Jag
åklagare såsom att
uppgifter Rikskriminalpolisens
föreslå någon exakt avgränsning av
dock huvuddelen Rikskriminalens
härvidlag. Uppenbarligen bör av
inom området för internationell eller
kriminalpolisledning falla annars
och eko-narkotikabrottslighet
särskilt kvalificerad brottslighet, såsom
i berört län
viktigt länspolismästaren är
nomisk brottslighet. Det är att
i kriminalpolisverksamhet Rikskriminalpolisen leder
informerad när länet.
innebär inriktningen Rikskriminalpolisen
förordade
Den nu av att
specia-operativt
grad i dag kommer
denna i än högre än att vara ett
personalpolitiska krav.
delvis listorgan inom polisen. Detta ställer nya
och samhällsvetare
bl.a. nödvändigt knyta
Det kommer att vara att
an-i Rikskriminalpolisen för medverka
icke-polisiär expertis till att
nan
fråga den framtida inter-övergripande analysarbetet, i
det t.ex. om
icke-utveckling beträffande brottsutvecklingen. En sådan
nationella
SOU 1993:92 43
polisiär specialistkompetens pågår för övrigt sedan några âr inom SÄPO med lyckat resultat.
Också när det gäller bekämpandet av ekonomisk brottslighet är det nödvändigt att utveckla kompetens utöver den rent polisiära. Jag vill i detta sammanhang endast peka på möjligheten att knyta kvalificerade
med lång erfarenhet revisorer till myndigheten. Utan
personer som en
sådan kraftfull satsning på att skaffa polisen kompetens som ligger på hög nivå lär Rikskriminalpolisen inte kunna leva upp till
statsmakter-krav i fråga att bekämpa den ekonomiska brottsligheten på ett
nas om
effektivt sätt.
I detta sammanhang vill jag kort ta upp en fråga som endast delvis berör området för min utredning, nämligen samarbetet med åklagarna i deras roll som förundersökningsledare. All spaning och utredning syftar ytterst till att få fram ett underlag för lagföring i domstol. Det innebär att samverkan mellan åklagare och polis är mycket viktig, såväl när det gäller metodutveckling och allmän utveckling av polisverksamheten som när det gäller att driva konkreta brottsutred-ningar.
Vid utredning av sådan kvalificerad brottslighet som är aktuell pá central nivå inom polisen leds förundersökningen regelmässigt av åklagare jfr 23 kap. 3 § rättegångsbalken. Att förundersökningen leds effektivt har stor betydelse för att resultatet skall bli framgångs-rikt. Det gäller att skapa så bra förutsättningar som möjligt för detta.
kan ske
Detta bl.a. genom att
åklagare och polis får utbildning och träning när det gäller förunder
-sökningsledarskap och samverkan,
åklagarorganisationen och kriminalpolisorganisationen anpassas till
-varandra så att en viss kriminalpolisenhet så långt möjligt arbetar under ledning av en viss åklagarmyndighet och att åklagare vid olika åklagarmyndigheter alltså inte behöver konkurrera om samma utred-ningsresurser,
åklagarmyndighet och motsvarande kriminalpolisenhet sarnlokalise
-ras.
44 SOU 1993:92
På central nivå är dessa frågor särskilt aktuella när det gäller utredning av ekonomisk brottslighet. Här sker redan i dag ett nära
mellan
samarbete Statsåklagarmyndigheten för speciella mål och Riks-kriminalpolisens eko-rotel. Det finns enligt min mening goda skäl att
hur detta samarbete kan fördjupas i linje vad
överväga med
närmare
anfört. och
jag nyss Det kan därvid också finnas skäl att överväga om hur ett sådant närmare samarbete i fråga om bekämpning av ekono-misk brottslighet kan innefatta också expertis från exempelvis Riksskatteverket.
har inte anledning djupare in dessa samverkansfrågor
Jag att gå
Åklagarutredningen på central nivå, vilka f.ö. ligger i linje med vad
- Åklagarutred-90 SOU 1992:61 redan har förespråkat. I likhet med
ningen anser jag inte att det bör organiseras någon särskild eko-nivå både åklagare och polis. En brottsmyndighet på central med
sådan organisation innebär risk för att åklagar- och polisrollerna samordning sammanblandas - och de bör hållas åtskilda. Erforderlig
vid berörda myndigheter bör, jag varit inne
verksamheten som nyss
av
grundläggande förändrar den
kunna åstadkommas
på, utan att man
exempelvis möjligt låta
myndighetsstrukturen. Det bör vara att
SÄPO, med vad fallet beträffande
Rikskriminalpolisen, i likhet som är
rättsväsendet bredare erfarenheter
ledas av en person med av än
polisbakgrund för underlätta samarbetet.
enbart att på så sätt
vad diskuterats här, Rikskriminalpolisen finns,
Inom utöver som en
kriminalpolisverksamhet.
del operativa funktioner som inte avser
prak-hör polisflyget till Rikskriminalpolisen. Detta
Bland annat är en
polis-alla och övrigt lämplig ordning. Principen bör
tisk i vara att
SÄPO:s faller inom
uppgifter central nivå inte
operativa på som
Rikskriminalpolisen och ledas
Riks-område skall hänföras till av
kriminalchefen.
6.2.3 SÄPO
SÄPO:s uppgifter och organisation faller utanför mitt utrednings-kommit vissa frågor
uppdrag. Under utredningsarbetet har dock upp
SOU 1993:92 45
betydelse för hur SÄPO organisatoriskt
kan ha hänger samman
som
centrala polisorganisationen i övrigt.
med den
olika i dag utveckling viss brottslighet på
Det pågår en av som sätt
SÄPO:s
faller område.
samband med sådan brottslighet inom
har som
narkotikabrottslighet, i vissa fall bedrivs i former
Det gäller bl.a. som
till
eller tjänar
liknar terroristgruppers arbetssätt rent att
som som av
har i flera länder lett till
finansiera terroristverksamhet. Detta att
polisen luckras mellan säkerhetspolisen och den
gränserna öppna upp
med säkerhetstjänsten i viss utsträckning arbetar också och att
brottslighet som traditionellt faller inom den öppna polisens verksam-hetsområde. En konsekvens härav är att underrättelser som är av
kvalificerad brottslighet den
betydelse för bekämpande av inom öppna
planet polisens verksamhet i viss utsträckning på det internationella
länders hanteras inom ramen för informationsutbytet mellan olika
in sakfrågan vill jag under-säkerhetspolis. Utan att gå närmare på
polis-vikten fungerande samarbete mellan den
stryka av ett väl öppna
SÄPO i dessa frågor. Det också betydelse
verksamheten och är av att
underlättar den centrala polisorganisationen är så organiserad att den
samarbete förutsätter också
sådan samverkan. Ett sådant att man
en
SÄPO.
polisutbildad personal inom Det fortsättningsvis har
även
förutsätter också ett lokalmässigt samband som underlättar samverkan.
SOU 1993:92 47
7