centrala Den polisorgaxüsationen Betänkande KFS-utredningen SOU 1993:92

centrala

Den

polisorgaxüsationen

Betänkande

KFS-utredningen

SOU

1993:92

h

Statens offentliga utredningar 199999

Justitiedepartementet

Den centrala

polisorganisationen

Betänkande _av ;QS-utredningen Stockholm 1993

i C E Fritzes AB. .Allmänna Förlaget ingår

från Allmänna Ds köpas

SOU och kan som

förvaltningskontor.

Regeringskansliets ombesörjer också, uppdrag

Förlaget av

SOU och Ds.

remissutsändningarav

kundtjänst Fritzes

Beställningsadress:

Stockholm 106 47

50 Fax: 08-20 2l

08-690 90 90 Telefon:

REGERINGSKANSLIETS

91-38-13450-O oFFsErcENTnAL ISBN

0375-25OX Stockholm1993 ISSN

SOU 1993:92

Till

och chefen

Justitiedepartementet

Genom beslut den 6 maj 1993 uppdrog regeringen till hovrätts- presidenten Håkan Winberg att utreda vissa frågor rörande den centrala polisorganisationen.

Chefen för Justitiedepartementet förordnade den 13 maj 1993 Öhrström

ärnnessakkunnige i Justitiedepartementet Mats att vara sek- utredningen.

reterare i

Utredningen har antagit namnet RPS-utredningen.

Betänkandet Den centrala polisorganisationen SOU 1993:92 över- lämnas härmed. Uppdraget är slutfört.

Stockholm i oktober 1993

Håkan Winberg

Öhrström Mats

SOU 1993:92

Innehållsförteckning

Sammanfattning 7

. . . .

Bakgrund 11

. . . .

RPS översynsrapport 11

. . . .

Regeringens uppdrag 12

. . . . Avgränsning av utredningsuppdraget . . . 12

Utredningsarbetets bedrivande 13

. . . . förhållanden

Nuvarande 15

. . . .

RPS organisation och uppgifter 15

. . . . Länsstyrelsemas

.2 utökade ansvar på polisområdet . . . 16

3 Mål - och resultatstyming i en decentraliserad

organisation 19

. . . .

. . . .

3.1 Ett nytt styrsystem för statsförvaltningen 19

. . . . Konsekvenser

3.2 inom polisen 21

. . . . EG-perspektivet

4 och det internationella perspektivet

i övrigt

. . . . Bakgrund

4.1 25

. . . . statsförvaltningen

4.2 och EG 26

.

. . . . Konsekvenser

4.3 inom polisen 27

. . . . Utredningens

5 intervjuer 29

. . . . beträffande

6 Slutsatser behovet avförändring . . . 37 6.1 RPS dubbelroll

. . . . 6 2 Framtida uppgifter pá central nivå inom polisen

. . . . . Verksfunktioner

6.2.1

. . . . Rikskriminalpolisen

6.2.2 6.2.3 SÄPO

. . . .

6 SOU 1993:92

centrala strukturer för den

möjliga Diskussion

7 om

polisorganisationen 47

. . . . . . . .

. . . .

47 myndigheter

flera eller 7.1 En

. . . . . . . .

. . . .

49 modell

för RPS A

organisation Nuvarande

7.2 - . . . .

med undantag för organisation för RPS

Nuvarande

7.3 att

SÄPO utgör en självständig myndighet - modell B . . . . 50 modell C 50

myndigheter självständiga

7.4 Tre - . . . .

och verksfunktioner myndighet med

självständig

7.5 En en

funktioner myndighet med operativa

självständig -

modell D 51

. . . . . . . .

. . . . . . . . .

och med med verksfunktioner

myndighet enda

7.6 En

SÄPO självständiga och

Rikskriminalpolisen som

modell E 52 inom myndigheten

enheter

operativa - . . . . .

polisorganisa- den centrala

Lekmannainflytandet inom 8

tionen 53

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . .

centrala polis- den

struktur för Förslag till

9 ny

organisationen 55

. . . . . . . .

. . . . . . . . .

Genomförandefrágor 59

10 m.m. . . .

Bilagor

Direktiven 63

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . .

roller i polisorganisationens

centrala

2. Den ett

internationella frågor. PM

EG-perspektiv - ut-

arbetad av RPS . . . 65 regerings-

utanför Sammanställning över personer

RPS-utredningen 77 intervjuats

kansliet som av . . . .

79 Polisverket

för instruktion med

förordning Utkast till

. . rikspolis- för

instruktion 1989:773 med

Förordning styrelsen 89

. . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . .

1993:92 7 SOU

Sammanfattning

Regeringen uppdrog i juni 1992 till Rikspolisstyrelsen RPS att genomföra en översyn av den egna organisationen. RPS redovisade sitt uppdrag till regeringen i mars 1993. RPS skulle enligt direktiven bl.a. belysa behovet av förändringar av den centrala polisorganisatio-

skulle ske

Det mot bakgrund den förändrade roll och det

nen. av

ökade ansvar som landets länsstyrelser fått på polisområdet och som blivit följden av införandet av ett nytt budgetsystem med ramanslag och ett ökat inslag av mál- och resultatstyrning också på polisens omrâde.

maj

I 1993 uppdrog regeringen till hovrättspresidenten Håkan Winberg att komplettera RPS egen utredning. Kompletteringen skulle

den centrala polisorganisationen dels i ett statsmaktsperspektiv, avse

dels i ett EG-perspektiv. Utredningen har antagit namnet RPS- utredningen.

RPS-utredningen har som bakgrund för sina bedömningar bl.a. haft RPS översynsrapport och ett särskilt underlag från RPS rörande EG- perspektivet. Härutöver har utredningen genomfört ett drygt trettiotal intervjuer med personer inom och utom polisen.

I stark sammanfattning kan resultatet av utredningens intervjuer uttryckas i följande tre punkter:

behövs

Det en stark central förvaltningsmyndighet inom polisen.

-

RPS har inte kunnat leva upp till rollen som central förvaltnings- myndighet. Man har inte koncentrerat uppgiften de funktioner av stöd- och servicekaraktär som en central förvaltningsmyndighet har att utföra inom ramen för en mål- och resultatstyming av modernt snitt.

den

Genom nuvarande konstruktionen av myndigheten RPS har -

Rikskriminalpolisen inte stått under löpande tillsyn från någon annan

8 SOU 1993:92

egentlig

det inte någon

vilket i praktiken innebär

myndighet att utövats

Rikskriminalpolisen.

tillsyn över

i Rikskriminalpolis med hög kompetens

stark behövs

Det en som

-

kriminalunderrättelsetjänst och sin verksamhet på

första hand inriktar

stödjande andra hand bör den

polissamarbete. I

internationellt vara en

Rikskriminalpolisen regionalt och lokalt.

polisen funktion gentemot

därför inte och har bl.a.

med dessa konkurrerat

har delvis organ

behövs.

det stöd

kunnat utgöra som

har nuvarande organisationen i den

svagheter Samtliga dessa tre

i förvaltningsmyndighetens roller centrala

samband med att den ett

tydliga.

tillräckligt statsmaktsperspektiv inte varit

konstaterade intervjuerna

de bl.a.

bakgrund

Mot av genom svag-

välfungerande kriterier för

valdes fem organisation

heterna i RPS en

heltäckande

ehuru inte är

Kriterierna polisorganisation

central ut. - -

organisa- mellan de olika

skillnaden tydligt skall belysa

valda såatt de

som

tionsmodeller diskuteras. är

bästa dvs. de

verksfunktionerna, uppgiften pâ

l Koncentrerar ger

och till den regeringen

erfordras till det stöd

möjligheterna att ge som polisorganisationen.

lokala regionala och

huvudin- med

med hög kompetens Rikskriminalpolis

stark Ger en

kriminalunderrättelse- och

polissamarbete internationellt

riktning

regionala polisen.

lokala och med den och inte konkurrerar

tjänst som

tillsyn.

verksamhet och polisoperativ

Skiljer på III

polisorganisation.

enda central Medger

IV en

Är organisationsmodell är lättbegriplig för allmänheten.

V en som

organisationsmodel- sedan fem olika

kriterier värderades Utifrån dessa

ler.

centrala den

bakgrund denna

RPS-utredningen föreslår mot att

förvaltnings- skall bestå enda

hittills

polisorganisationen liksom av en

1993:92 9 SOU

SÄPO.

Rikskriminalpolisen innehåller såväl

i sig

myndighet som som

SÄPO skall dock helt självständiga i

Rikskriminalpolisen och vara

frågor.

polisoperativa

SÄPO självständiga på detta och

Rikskriminalpolisen är

Genom att

verks- sig på myndigheten koncentrera

förvaltningsdelen

sätt kan av

personaladministration, tillsyn, och

ekonomi-

funktionerna - upp-

teknisk utveckling på helt utvärdering,

följning och m.m. - ett annat

för uppgifter, och

betydelsen dessa markera

hittills. För

sätt än att av

centrala väsentlig del den

mycket stryka under att de utgör

att en av

visar Polisverket. Det myndigheten benämnas

polisorganisationen bör

Som polisen i riket.

uppgift inte myndighetens

också att är att styra en

general- ha tjänstetiteln

för Polisverket följd av detta bör chefen

generaldirektör- lekmannastyrelse med

Polisverket bör ha

direktör. en

och Rikskriminalpolisen

får också ordförande. Därigenom

en som

SÄPO det erforderliga lekmannaintlytandet.

organisationsmodellen föreslagna

innebär den Sammanfattningsvis

ställning säkras självständiga

polisverksamhetens operativa

att den

samtidigt polisorganisationen. Detta sker

den centrala

också inom som

förutsättningar får de

förslaget polisorganisationen

den centrala genom

servicerollema i både stabs- och

för fungera

behöver att kunna man

ledningsprinciper.

moderna i enlighet med

kraft den juli 1994.

föreslås träda i 1

organisationen Den nya

SOU 1993:92 11

Bakgrund

1

1.1 RPS översynsrapport

Rikspolisstyrelsen RPS juni 1992 till

uppdrog den 25

Regeringen att

1992 organisationen. I december den

genomföra en översyn av egna

kriminalpolis- delar

också vissa

kompletterades uppdraget att avse av

redovisade RPS sin

31 1993 över-

verksamheten i landet. Den mars

bl.a.

Enligt direktiven skulle

till regeringen. rapporten

synsrapport

polisorganisationen.

centrala förändringar den

belysa behovet av av

roll förändrade

bakgrund den

Uppdraget skulle genomföras mot av

polisomrádet länsstyrelser fått

ökade landets

och det ansvar som

budgetsystem med

blivit införandet

och som följden av av ett nytt

också pâ resultatstyming

och inslag mäl- och

ramanslag ett ökat av

polisens område.

förbättrad förslag till

kriminalpolisomrádet skulle RPS lämna

På en

regionala nivån.

organisation, i första hand pá den

bör vid

följande: En ledstjäma

direktiven sades bl.a. översynen

I

uppgifter till Rikspolisstyrelsens

i högre grad koncentrera vara att

säkerställa för

områden där en effektiv verksledning behövs att att ekonomiskt polisverksamheten i landet operativt, administrativt och

regeringens med riksdagens och

bedrivs och utvecklas i enlighet

enheter möjligheten

och beslut. skall belysas

intentioner Vidare att ge

servicebeto- med operativa eller

centrala polisorganisationen inom den

lednings- uppgifter självständigare ställning enligt moderna

nade en

principer.

behandlar fyra delar

innehåller

RPS översynsrapport som

organisation, RPS uppgifter och

-

vid RPS, dataverksamheten

register- och -

och Förvaltningskontoret Kronoberg verksamheten vid

-

12 SOU 1993:92

den regionala kriminalpolisverksamheten samt Rikskriminalpolisens -

uppgifter och organisation.

Regeringens

1.2 uppdrag

Regeringen uppdrog den 6 maj 1993 till mig att utreda vissa frågor rörande den centrala polisorganisationen bilaga I. Utredningen skulle utgöra en komplettering till den organisationsöversyn som RPS genomfört. Kompletteringarna skulle avse den centrala polisorganisa- tionen dels i ett statsmaktsperspektiv, dels i ett EG-perspektiv.

1.3 Avgränsning _av utredningsuppdraget

analysera har uppfattat regeringens uppdrag sá det gäller

Jag att att

roll och lämna förslag beträffande den centrala polisorganisationens och uppgifter mot den här skisserade bakgrunden. Det innebär attjag

och avhandlar register- inte tar upp de delar av översynsrapporten som

dataverksamheten respektive verksamheten vid Förvaltningskontoret Säkerhetspoli- Kronoberg. Beträffande kriminalpolisverksamheten och

betydelse för verksamhet tar jag dem endast i de delar de har

sens upp

hur polisverksamheten centralt organiseras.

Enligt uppdraget skall utredningen som nämnts i första hand avse statsmaktsperspektivet och EG-perspektivet.

endast Innebörden av detta skulle kunna uppfattas som att det är

förvaltningsmyndig-

mellan och den centrala

relationerna regeringen

också i

skall belysas. dock nödvändigt någon

heten som Det är att

nivån och belysa relationerna mellan den centrala mån ta upp

förvaltningsmyndigheten, sidan,

regeringen och den centrala å ena

tanke andra sidan, med och länsstyrelserna och polismyndighetema, â

nivån det är dessa myndigheter i samspel med den centrala

att som

de arbetsupp-

för genomförandet av huvuddelen av konkreta svarar

följd- den centrala nivån får gifterna inom polisen. Förändringar på

verkningar lokalt och regionalt och vice versa.

haft sina utgångs- har lämnat har naturligen

Den rapport som RPS

sou 1993:92 13

i hur själv

punkter RPS ser sin nuvarande och kommande position inom polisen mot bakgrund av den nyss beskrivna utvecklingen. RPS uppfattningar och värderingar har självfallet betydelse för stats-

slutliga

makternas ställningstagande till de aktuella frågorna. Min uppgift har inte varit att ta ställning till RPS översynsrapport utan att från ett statsmaktsperspektiv komplettera översynsrapporten.

framgår i följande jag i

Som det har vissa frågor kommit till andra

resultat och dragit andra slutsatser är vad RPS själv har gjort. Jag har, med utgångspunkt i mitt utredningsuppdrag, kunnat sepå och värdera omständigheter och förhållanden på ett något annat sätt än RPS. Till dessa frågor hör utvecklingen av den offentliga förvaltningen på ett generellt plan samt myndigheternas ställning och uppgifter i ett internationellt perspektiv. Jag kommer i det följande att närmare redovisa hur jag har resonerat i dessa översiktligt angivna frågor.

SÄPO:s

Enligt direktiven för RPS-utredningen faller uppgifter och organisation utanför utredningsuppdraget. Uppdraget innebär emeller- tid samtidigt att RPS organisation bör belysas från principiella ut- gångspunkter och innehålla en analys av RPS framtida roll i första hand i förhållande till statsmakterna. Jag har tolkat detta som att utredningen är fri att lämna förslag när det gäller frågan om hur SÄPO organisatoriskt skall förhålla sig till övriga delar av RPS.

Utredningsarbetets bedrivande 1.4

Utredningen har genomförts under en begränsad tid.

RPS översynsrapport, som vissa punkter är mycket omfattande, har varit ett betydelsefullt underlag för arbetet. När det gäller EG- perspektivet har RPS medverkat med särskilt underlag för utredningen bilaga 2. Tillsammans med författningstexter och förarbeten samt det omfattande material som finns när det gäller de centrala förvalt- ningsmyndigheternas uppgifter i ett system med mål- och resultatstyr- ning har detta utgjort det skriftliga underlaget för utredningen.

Härutöver har utredningen genomfört ett antal intervjuer, sekapitel 5 och bilaga

i

å

SOU 1993:92 15

2

Nuvarande

2.1 ^RPS organisation ^och uppgifter

Rikspolisstyrelsens RPS uppgifter faller inom ett mycket brett verksamhetsfält. Detta är utförligt beskrivet i RPS översynsrapport.

I grova drag kan verksamheten indelas i operativa uppgifter, itraditio- förvaltningsuppgifter

nella och i serviceuppgifter i vid mening. Den

operativa verksamheten bedrivs dels av Rikskriminalpolisen, dels av SÄPO.

Säkerhetspolisen Förvaltningsuppgiftema bedrivs inom vad RPS i sin översynsrapport benämner egentliga RPS och inne- som

fattar sådana funktioner som ingår i en central förvaltningsmyndighet i traditionell mening. Serviceuppgifterna är många och av varierande slag. De omfattar i huvudsak den verksamhet som bedrivs vid Polishögskolan PHS, Registerbyrån, Databyrån och Förvaltnings- kontoret Kronoberg. Verksamheten vid Statens kriminaltekniska laboratorium SKL såsom central funktion inom polisväsendet kan också karakteriseras som en servicefunktion, men ingår inte organisa- toriskt i RPS.

De överväganden och förslag jag redovisar i det följande avser i första hand förvaltningsuppgiftema och de operativa uppgifterna.

Dessa uppgifter är de mest väsentliga när det gäller att analysera den centrala polisorganisationens roller i det statsmaktsperspektiv och det EG-perspektiv som jag enligt utredningens direktiv skall anlägga.

Serviceuppgifterna berör jag inte mer än i vissa särskilda fall.

En annan viktig förutsättning för mina överväganden och förslag är, tidigare nämnts, den vidgade roll och det utökade

som ansvar som

länsstyrelserna numera har när det gäller polisen.

För att i någon mån belysa RPS breda verksamhetsfált redovisas här nuvarande uppgifter:

nâgra av RPS

16 SOU1993:92

serviceuppgifter Förvaltnings- och

anställda personaladministration för 26 000

-

bud- polismyndigheter i

ekonomiadministration för 117 det nya

-

getsystemet metodutveckling teknikutveckling central utbildning

internationella arbete svenska polisens

utvecklandet av den

för polisväsendet utvärdering

uppföljning och tillsyn,

andra ADB-rutiner och flertal

centrala polisregister

drift av ett

ADB-utveckling

uppgifter Operativa

kriminalunderrättelsejänst -

kriminalpolisverksamheten kvalificerade

den mest

säkerhetsskydd och

säkerhetsunderrättelsetjänst kontakter internationella

polisflyget med flyg

polisverksamhet fjällräddning och annan

förstärkningsfrâgor FN-poliser

SÄPO.

exkl.

omkring 100

personal till 1

RPS uppgår personer

förvaltningsmyndighet central

personalmässigt

RPS är alltså en stor

krav särskilda ställer

verksamhetsfält. Detta mycket brett

har ett som

härutöver myndigheten

minst därför ledning, inte

myndighetens

pâ att

roller iriket

polisverksamheten gäller

olika roller det flera

har när -

svåra förena.

delvis är att som

polisomrâdet

utökade pâ

Länsstyrelsernas

2.2 ansvar

gäller det förändringar

betydande rär

har det skett Under senare år

föräxrlringarna innebär

Sverige. I korthet

polisen i att

styrningen av

innebär polisen i länet

för fått utökat

länsstyrelserna ett ansvar sorn att

länsstyrelserna beslutar om

SOU 1993:92 17

fördelningen av medel för polisen inom länet, -

inriktningen av polisens verksamhet i länet och -

indelningen av länet i polisdistrikt.

-

Härtill har samtliga länsstyrelser regeringens uppdrag att utarbeta en plan för rationaliseringar inom länets polis under tiden t.o.m.

budgetåret 199596. Länsstyrelserna har också ansvaret för genomför- andet av rationaliseringsplanerna. Se polisförordningen 1984:730, omtryckt 1993:993; regleringsbrev för budgetåret 199394 avseende anslag för polisväsendet.

Detta kan också uttryckas så att länsstyrelserna direkt under regeringen har fått ett odelat ansvar för såväl verksamheten som resursanvändningen inom polisen.

Samtidigt som detta skett har systemet med mål- och resultatstyming statsmyndighetema vuxit fram och börjat tillämpas också på av

polisens område. Systemet innebär bl.a. att detaljstyrningen av myndigheterna på alla nivåer minskar och att ansvaret för att uppnå de av riksdagen och regeringen uppsatta målen för verksamheten förs

till de verksamhetsansvariga myndigheterna.

ut

Vad nu i korthet har redovisats har självfallet stor betydelse för vilka uppgifter och vilket ansvar som i fortsättningen skall falla på den centrala nivån inom polisen.

19 SOU 1993:92

3 Mål-

och resultatstyrning ⁱ

decentraliserad organisation

3.1 Ett nytt styrsystem för statsförvaltningen

Under senare århar det i den svenska offentliga förvaltningen skett en decentralisering avmånga uppgifter. Det handlar dels om endecentra- lisering från staten till kommunerna, dels om en decentralisering från centrala statliga förvaltningsmyndigheter till regionala statliga sådana.

Det handlar också om att regeringen överlåter uppgifter till regionala statliga myndigheter, exempelvis länsstyrelserna. Det är sannolikt att

fortsatt utveckling i denna riktning kommer att ske, bl.a. därför

en att

decentralisering innebär fördelar både effektivitetsmässigt och när en

det gäller medborgarnas inflytande på verksamheten. Denna ut- veckling torde inte komma att brytas om Sverige blir medlem i EG förstärkas, eftersom den ligger i linje med den inom utan snarare att

EG gällande subsidiaritetsprincipen som innebär att beslut inte skall fattas på högre nivå än vad som är nödvändigt.

svensk

Inom statsförvaltning pågår sedan några âr införandet av vad benämns mål- och resultatstyrning. Det innebär i korthet att

som en

den traditionella detaljreglering av centrala, regionala och lokala myndigheters verksamhet som tidigare tillämpats successivt begränsas för att delvis ersättas av en styrning som innebär att regeringen, grundval av riksdagens beslut, sätter upp mål för verksamheten hos myndigheterna. Myndigheterna har sedan ansvaret för att de upp- ställda målen för verksamheten uppfylls - inom ramen för det re- gelverk som givetvis gäller och som anger de formella ramarna inom vilka målen skall uppnås. Regeringen har sedan ett ansvar för att det sker en uppföljning av att målen uppfylls. De mål som på detta sätt

övergripande

sätts upp är av en karaktär och måste pâ olika sätt pre-

20 SOU1993:92

uppföljnings- målen blir

sådant

måste på

ciseras. Det göras ett sätt att

bara.

får treåriga också myndigheterna

viktig del i

En systemet är att

fördjupad s.k.

lämnar tredje år

budgetramar och att de vart en

endast lämnar vad mellanliggande två åren

anslagsframställning och de

traditionella anslagsframställning.

enkel I

benämns en styrsystem

som

till verksamheten uppföljningen

kunnat begränsa

har man av att avse

ofta förordningar och andra huruvida gällande lagar,

frågan om -

har följts. Man bestämmelser har

regler och mycket detaljerade

-

målet eller underliggande syftet med

följt det

långtifrån alltid upp att

resultatstyrning och

med mål- reglerna har uppnåtts. Ett

för system

huvud- styrningen

innebär anslagsperioder

princip treåriga

och i att

myndighet

och den

just målet begränsas till

sakligen att avse att som

uppnå må-

välja för

själv får

verka för målet uppnås vägar

skall att att

gällande lagar och för

självfallet ske inom

let. Detta måste ramen

mål- och med dessa kan alltså i

bestämmelser,

andra men ett system

varit har till vad

i förhållande

resultatstyrning begränsas som

traditionella

nödvändigt i styrsystem.

krav på de emellertid också

ställer

Det nya sättet att styra nya

författ- utfärdat

Från ha förvaltningsmyndigheterna.

centrala att egna

tillämpningsföre- detaljerade

mycket alltså ningar och många gånger

stödja skilda

till på

övergå sätt

regler får

skrifter och andra man att

Samtidigt för- målen.

uppnå arbete för

myndigheterna i deras att

uppföljning också

resultatstyrning med mål- och

utsätter systemet en

traditionella.

slag än den annat

av

komplicerad kan många gånger

Uppföljningen är en process som

material statistiskt

och analys bearbetning

innefatta såväl

behöva av

måste skilda slag. Den tillsyn

inspektioner och

resultaten från av

som

bedömningar. För kvalitativa

fall innefatta mått

i de flesta ett stort av

centrala medverkan från de

regeringen uppföljningen behöver

regeringen naturligt

det Dels

förvaltningsmyndighetema. är att

inriktningen, politiska

sina beslut den sig till

begränsar att genom ange

använder sig de uppföljningen

regeringen i det naturligt

dels är att av

21 SOU 1993:92

centrala förvaltningsmyndigheterna exempelvis för att utarbeta lämpliga resultatmått. Detta krävs för att göra det möjligt att ge de regionala och lokala myndigheterna de styrsignaler som behövs för att de skall kunna bedriva sin verksamhet i linje med riksdagens och regeringens intentioner. Detta arbetssätt förutsätter naturligtvis att regeringen och de centrala förvaltningsmyndigheterna arbetar ien nära samverkan som innebär att den centrala förvaltningsmyndigheten i för- hållande till regeringen har en slags stabsroll och därmed tänker och arbetar i ledningens anda Marknadsanpassade service- och stabs- funktioner; SOU 1991:40. Arbetssättet inkräktar inte på myndig- heternas självständighet i fråga om myndighetsutövning mot enskilda

enligt ll kap. 7 § regeringsformen.

m.m.

Den centrala förvaltningsmyndigheten måste alltså förändra sin styrning från att formellt reglera verksamheten i detalj till att stödja regeringen i mål- och resultatstyrningsprocessen. Det kan gälla att medverka när det gäller att utarbeta preciserade mål för verksamheten och att biträda regeringen med att följa upp att de uppsatta målen nås.

Dessutom bör de centrala myndigheterna på olika sätt stödja de regionala och lokala myndigheterna i deras arbete - och i större utsträckning i en dialog med dem. De centrala myndigheterna har också ett ansvar för att uppmärksamma regeringen på erforderliga regelförändringar. Detta hindrar naturligtvis inte att de centrala för- valtningsmyndighetema även fortsättningsvis har föreskriftsrätt, men då i begränsad omfattning.

3.2 Konsekvenser inom polisen

De förändringar som under senare år skett när det gäller styrningen polisens verksamhet ligger väl i linje med de allmänna decentralise- av

ringssträvandena för vilka nyss har redogjorts. Länsstyrelserna har fått uppgifter som innebär att de när det gäller polisen har ansvaret för att fördela medel, besluta om verksamhetsinriktningen och om in- delningen i polisdistrikt i länet. Samtidigt har länsstyrelserna fått ett

22 SOU1993:92

polisen i ekonomiadministrationen för

utökat ansvar när det gäller

har Härtill den s.k. länspolismästarmodellen

länen. kommer att

polischefen genomförts i hela landet den l juli 1992. Det innebär att

polischef i den

i också regional och

i det största distriktet länet är

polisfrågor.

föredragande eller beslutande i länsstyrelsen i egenskapen

länssty- också i juni 1992 uppdragit

Regeringen har, som nämnts,

rationaliseringsprogram för relserna att utarbeta och genomföra

polisen i länen.

länsstyrelsernalänspolismästama i de betyder detta

Sammantaget att

helt och styrmöjligheter på

24 länen har resurser, kompetens ett annat

polisdistrikten för sig kunnat flertalet de f.n.

vad 117

sätt än av vart

polisväsendets radikalt annorlunda vid

ha. Situationen är alltså än

central förvaltningsmyn- inrättades

förstatligande âr 1965 dä RPS som dighet för polisen.

RPS utvecklingen få konsekvenser för

redovisade måste

Den

1980-talet under

också skett och verksamhet. I viss utsträckning har så

successivt polisens verksamhet

befogenheter

har RPS att styra

hänseende i kvarvarande uppgifter i detta

minskats. RPS avser

budgetreformen bl.a.

administrativ styrning. Genom huvudsak endast

skapats förutsättningar

länspolismästarmodellen har och införandet av

har nämnda reformema riktning.

för att taytterligare steg i denna De

RPS påverkat begränsad utsträckning

endast i emellertid ännu

heller i RPS

och storlek. Inte översynsrapport Verksamhetsinriktning

rimligen bort ske.

det

har de fått genomslag sätt som

resul- och innebär mâl- verksamhetsområde

polisens När det gäller

tatstymingen följande.

mål formulera uppgift i

Riksdagens och regeringens systemet är att

minskad Med

möjligt följa dem.

sådant det

pâ ett sätt att är att upp en

relativt får dessa

detaljstyrning av myndigheterna ett stort utrymme att förvaltningsmyndighetens centrala

för målet. Den

välja vägarna att nå

medverka i beslut,

för statsmaktemas

uppgift blir att ge underlag att

med regeringen och föra dialog

precisering av målen, att en en

regeringens

syftet, på vägnar,

bl.a. i det

länsstyrelserna samt att,

SOU1993:92 23 .

för uppföljningen att målen näs.

svara av

Den centrala förvaltningsmyndigheten måste också svara för att de ekonomiadministrativa och andra administrativa system som erfordras för att möjliggöra en meningsfull uppföljning och utvärdering byggs

Detta kan ibland ske att redan existerande

upp. genom system

efter de behoven ibland kan det också krävas helt

anpassas nya men

för uppföljning och utvärdering. Det centrala

system är

nya att

måste stödjande för den regionala och lokala organisa-

systemen vara

tionen och därför utarbetade för den och i samråd med den. Upp- följningen och utvärderingen ställer också krav på att andra än rent kvantitativa metoder för uppföljning och utvärdering på motsvarande

utvecklas.

sätt

Den centrala förvaltningsmyndigheten bör härutöver ha till uppgift stödja länsstyrelserna utveckla arbetsmetoder och

att genom att svara

för tekniskt utvecklingsarbete. Även detta arbete bör ske i nära samverkan med länsstyrelserna och metoder och system får därefter ställas till deras förfogande. Valet av arbetsmetoder och tekniska metoder kan därefter - med vissa undantag - överlåtas till länsstyrel- serna.

Sammantaget kan sägas att det centrala verkets uppgift förändras i riktning från att styra med paragrafer till att styra med argument.

Samtidigt måste det ske en utveckling så att det centrala verkets tjänster kommer att efterfrågas från myndigheterna på grund av den erkända kompetens verket besitter.

Genom att genomförandet av politiken på detta sätt delegeras till länsstyrelserna är det självfallet nödvändigt att det på olika sätt sker kontroll att länsstyrelserna arbetar i enlighet med statsmaktemas

en av

intentioner och i riktning mot uppsatta mål. Tillsyn, uppföljning och utvärdering blir alltså mycket centrala uppgifter för den centrala förvaltningsmyndigheten.

Som framgår av kapitel 5 finns det kritik mot RPS för att man ännu inte inriktat sin verksamhet efter de nya förutsättningar som systemet med mål- och resultatstyming anger. Jag vill också redan här peka på

24 SOU1993:92

myndighet be- och

problem det innebär inom

det att man en samma

tillsynen den.

samtidigt har

operativ verksamhet och över

driver en

SOU 1993:92 25

4

EG-perspektivet ^och det internationella

perspektivet ⁱ övrigt

4. l Bakgrund

Den internationella utvecklingen har stor betydelse för polisens verksamhet i framtiden. Jag kan dock konstatera att internationellt samarbete polisomrâdet har funnits under en lång följd av år och inom många av polisens uppgiftsområden. Det som nu kan bedömas komma att medföra en väsentlig ökning av det internationella samarbetet - varav EG-samarbetet är en del - är som jag ser det i första hand tre faktorer. De gäller den ökande internationella brottsligheten, förhandlingarna inför ett medlemskap i EG samt de nya förutsättningar vid ett medlemskap som innebär att gränskontrollen i dess nuvarande form upphör.

De nämnda faktorerna innebär att nya och varierande krav ställs på den centrala polisorganisationens internationella arbete. Det handlar

samverkan i kriminalunderrättelsetjänstfrâgor, samverkan i om

polisoperativ verksamhet, samt om medverkan i det pågående förhandlingsarbetet. Härtill kommer att samverkan kan komma att behöva utvecklas inom alla de olika fackområden på polisområdet där sedan länge samarbetar med kolleger ofta specialister i andra

man - -

länder.

RPS är s.k. nationell byrå inom den internationella kriminalpolisor- ganisationen Interpol. Interpolsamarbetet beskrivs ibland som ett samarbete av brevlådekaraktär, varmed avses att det inte är direkt operativt. Som jag ser det bör emellertid Interpolverksamheten i detta

betraktas

sammanhang som operativ verksamhet eftersom den i många fall syftar till eller har nära samband med operativa insatser. För- handlingsarbetet liksom kunskaps- och erfarenhetsutbyte på metodom-

26 sou 1993:92

rådet och när det gäller exempelvis teknisk utveckling har emellertid karaktären samverkan mellan traditionella centrala för-

mera av

valtningsmyndigheter.

den diskussion

I som förts inför EG-förhandlingarna har ifrågasätts den svenska modellen med förhållandevis små regeringsdeparte- om

och med centrala förvaltningsmyndigheter kan fungera även vid ment

EG-medlemskap. Denna fråga har nyligen inom för

ett utretts ramen

kommittéväsendet och redovisats i betänkandet statsförvaltningen och EG SOU 1993:80. Frågan behandlas i följande avsnitt.

RPS har på begäran från RPS-utredningen utarbetat en PM Den centrala polisorganisationens roller iett EG-perspektiv -internationella frågor bilaga 2. I denna PM behandlas RPS nuvarande kontakter med internationella organ och med andra länder, en bedömning av utvecklingen kort och lång sikt, olika handlingslinjer vid ett

uppgiftsfördelningen

svenskt medlemskap i EG, samt mellan rege-

polisorganisationen.

ringskansliet och

statsförvaltningen ^och

4.2 EG

diskuteras betänkandet statsförvaltningen och EG

I det nyss nämnda

förvaltningsmyndig- rollfördelningen mellan regeringen och dess

bl.a.

f.:

EG-arbetet. Följande citat hämtat utredningen s. 16

heter i är ur

för har varit huruvida det inom för

En fråga utredningen ramen nu

svenska grundlagsbestämmelser och med bibehållande den

gällande av

utforma effektiva och korrekta förvaltningsmodellen är möjligt att

förvaltningsmyndig- samverkansformer mellan regeringen och dess

EG-arbetet.

heter i

vår fristående myndigheter innebär, enligt med

Systemet upp-

gäller

problem det

konstitutionell synvinkel inte några

fattning, ur när

lyder Förvaltningsmyndigheterna

regeringens ansvar gentemot EG.

förverkliga de intentioner kommer till

under regeringen och skall som

regeringens regeringens beslut. I

utryck genom riksdagens och

förvaltningsmyndigheter- funktion ingår skyldighet leda

styrande en att

förvaltningsmyndigheterna har, förutom svenska

verksamhet. De nas

27 SOU 1993:92

i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller lagtillämpning, en motsvarande lydnadsplikt gentemot regering- Inom för regeringsformen och riksdagens beslut är det

en. ramen

regeringen som på egen hand har att bedöma i vilken utsträckning den önskar styra sin förvaltning.

Förvaltningsmyndighetema har inte någon egen befogenhet att meddela föreskrifter. De föreskrifter som myndigheterna beslutar har sin grund i bemyndiganden från riksdagen eller regeringen.

Regeringen kommer att i EG-arbetet behöva medverkan av personal från förvaltningsmyndigheterna. Detta kan komma att medföra vissa påfrestningar på dagens organisationsmodell och ställa delvis andra krav på verksledningama. Regeringens styrning avverksamheten inom dessa områden kommer enligt vår bedömning att bli tydligare än tidigare.

viktig fråga

En för osshar varit hur regeringen, med beaktande av konstitutionella aspekter, bör hantera arbetet med att forma och driva regeringens politik i de olika EG-organen och hur berörda myndig- heter sinsemellan skall samordna sin verksamhet.

Vi bedömer att regeringen i dag har de möjligheter att styra för- valtningsmyndighetema som behövs i EG-arbetet. Här liksom inom andra områden krävs det dock att regeringen, för att säkerställa att förvaltningsmyndigheterna driver sin verksamhet i enlighet med regeringens intentioner och inte låter aktiviteterna präglas avsektoriel-

särintressen, genom normgivning, tydliga myndighetsdirektiv och riktlinjer klart anger kraven på förvaltningsmyndighetemas verksam- het. Vidare måste man från regeringskansliets sida tydliggöra ansvarsfördelningen mellan departement och myndighet.

viktig

En del av regeringens styrning också inom detta område är formerna för uppföljning, granskning och bedömning avden offentliga verksamheten. Denna styrning bör huvudsakligen kunna ske inom

för budgetprocessen med krav på ständig dialog, fullständiga

ramen en

redovisningar, fortlöpande rapporter inom särskilda områden etc.

4.3 Konsekvenser inom polisen

Ovanstående citat anger väl de förutsättningar som gäller beträffande

28 SOU1993:92

samverkan mellan regeringen, RPS och polisväsendet i Övrigt. Jag särskilt att utredningen markerar vikten tydliggöra

noterar av att

ansvarsfördelningen mellan departement och myndighet.

Sammantaget innebär länsstyrelsemas ökade ansvar pâ polisens internationella omrâde, systemet med mål- och resultatstyrning och det

perspektivet att de roller som regeringen, länsstyrelserna och den förvaltningsmyndigheten spelar förändras. Vikten

centrala av att

kan understrykas.

tydliggöra ansvaret för de skilda aktörerna inte nog

skall, på beskrivas enligt följande. Regeringen

I korthet kan rollerna

målen för länsstyrelsemas grundval av riksdagens beslut, sätta upp

för polisverksamheten verksamhet såsom högsta polisorgan i länen och

och

för uppnås

Länsstyrelserna har målen

i länen. ansvaret att

verksamheten och resursanvändningen. Den för den operativa

ansvarar

stödja regeringen har uppgiften

centrala förvaltningsmyndigheten att

länsstyrel- och förmedla dem till

arbete med utarbeta målen

i dess att

vid den uppföljning och utvärdering medverka

samt att som

serna

uppnås. Den kontrollera målen

erfordras för att man skall kunna att

kompe- också medverka med

centrala förvaltningsmyndigheten bör

administrativa utveckla olika

tensförsörjning och med att gemensamma

länen för polisens verksamhet i

metoder och teknik samt

system, svara

den omrâde. I arbetsgivarroll inom polisens

behovet central

mot av en

bedriva uppgift ligger också

centrala förvaltningsmyndighetens att

traditionell tillsyn.

förenlig med den beskrivna rollen

kan diskuteras den är

Det om att

polisverk- bedriver operativ

förvaltningsmyndigheten också centrala

i kapitel återkommer till den frågan

samhet. Jag

SOU 1993:92 29

5

Utredningens intervjuer

Ett viktigt underlag för utredningens överväganden och förslag har varit de intervjuer som utredningen genomfört. Som framgår av förteckningen i bilaga 3 har intervjuer genomförts med ett antal lands- hövdingar, länspolismästare och polismästare. Vidare har general- direktörerna för Riksrevisionsverket, Statskontoret och Statistiska centralbyrån intervjuats liksom professorn i Statskunskap Nils Stjernquist. Bland de övriga som intervjuats kan nämnas Riksåklaga-

andra företrädare för åklagarväsendet. Intervjuer med ren samt

Rikspolischefen har skett vid två tillfällen. Utredningen har besökt Justitsministeriet och Rigspolitichefen i Danmark samt Justis- og politidepartementet i Norge, samt skriftligen inhämtat upplysningar

polisens organisation i Finland.

om

Intervjuerna har haft karaktären av samtal med de intervjuade och har därför inte varit hårt strukturerade. Utgångspunkten för inter- vjuerna har varit de i utredningsdirektiven angivna statsmakts- och EG-perspektiven.

I det följande redovisas i sammanfattning resultatet av intervjuerna.

En allmän reflektion är att många av de intervjuade har en gemen- uppfattning i flera de frågor utredningen haft behandla. Det

sam av att

gäller exempelvis frågan om lämpligheten av att - som nu i RPS - i myndighet ha såväl polisoperativa uppgifter tillsynen över

samma som

sådana uppgifter. Praktiskt taget alla de intervjuade menade att en sådan blandning av roller inte är lämplig. Det gäller också frågan om benämningen av den centrala förvaltningsmyndigheten inom polisen, där det råder nästan total samstämmighet om att namnet Rikspolissty- relsen är mindre lämpligt eftersom det lätt kan leda tanken fel.

Namnet kan nämligen uppfattas som om RPS skulle leda den svenska polisen, när det i stället förhåller sig på det sättet att polisverksam-

30 SOU1993:92

heten i landet under regeringen till följd av decentraliseringen leds av länsstyrelserna i deras roll som högsta polisorgan i länen.

det följande

I är intervjusvaren systcmatiserade under åtta rubriker A t.o.m. H.

A Allmänt

Intervjuerna ger vid handen att RPS inte fullt ut har accepterat att dess roll måste förändras när ansvaret för många viktiga uppgifter decentraliserats till landets länsstyrelser. Man har inte heller tagit konsekvenserna av decentraliseringen genom att föreslå någon reducering av RPS egen verksamhet När det gäller RPS roll att förmedla riksdagens och regeringens beslut till polismyndigheterna

flera att RPS, exempelvis i sina s.k. manifest, dragit alltför anser

långtgående slutsatser och därmed skapat en osäkerhet om vad som är riksdagens och regeringens politik området och vad som är RPS intentioner. Det finns också de att manifesten fyller

egna som anser

funktion, de uppfattas

viktig under förutsättning att rätt sätt.

en

roll

Flera av de intervjuade anser att den som RPS gavs genom propositionen

riksdagsbeslutet med anledning av 1989902155

inom RPS inte fullt

Förnyelse polisen är väl avvägd men att ut har

ned intentionerna

förändrat sin verksamhet i enlighet i rikdagsbe-

slutet.

förvaltnngsmyndighet RPS uppgifter

B som central

det behövs finns

Det en bestämd allmän uppfattnng om att en stark

polisen. Den skall i första

central förvaltningsmyndighet inom hand

i deras âfbêtê. Den skall

stödja länsstyrelserna och polisdistriktm göra

det genom att svara för gemensamna behov när det gäller t.ex.

ekonomiadministration, annan administration, personalpolitik, metod- utveckling, teknisk utveckling och förande av centrala register men också genom att driva och medverka i:n uppföljning och utvärdering

verksamheten och del häri bedriva traditionell tillsyn

av som en av

sou 1993:92 31

polismyndighetema. Den skall ha ett särskilt ansvar för att inspektera länspolismästarmyndigheterna och fullgöra centrala arbets givarfunktio-

för polisorganisationen.

ner

Den centrala förvaltningsmyndigheten skall alltså ha centrala uppgifter i det nya budgetsystemet och huvuddelen av de intervjuade

också att den skall ha uppgiften att fördela medel till länsstyrel- anser

Någon att regeringen bör fördela medlen på förslag

serna. anser av

RPS.

Det har riktats kritik mot RPS för att RPS inte i tillräcklig ut- sträckning ägnat kraft dessa för polisorganisationen mycket centrala stödfunktioner. Målfrågor, redovisningsmetoder och rådgivning i ekonomiadministrativa frågor har angivits vara väsentliga frågor för den centrala förvaltningsmyndigheten under flera år framåt och dessa

-

frågor bör i hög grad vara frågor för förvaltningsmyndighetens chef.

budgetsystemet

Inte minst det nya förutsätter detta. Det framgår också intervjuerna att RPS inte har utarbetat de instrument länspolis- av

skulle behöva för effektivt

mästarna att kunna driva sin verksamhet i

länen och att RPS inte tillräckligt har stött länsstyrelserna i det rationaliseringsarbetet.

pågående

framgår intervjuerna

Av uppfattningen att det har varit svårt för

till

leva kraven

fullt

RPS att ut upp på en central förvaltningsmyndig-

grund i RPS

het på av att man även har operativa funktioner som i utsträckning kräver

betydande ledningens uppmärksamhet. Man menar

operativa frågorna

också att de prioriterar sig själva och att detta är problem

generellt det är svårt komma till rätta med. I

ett som att

har det

intervjuerna framkommit

några av att en uppdelning av RPS

myndigheter självständiga

i tre - en förvaltningsmyndighet, Riks-

66h Säkéfhétspolisen

kriminalpolisen - skulle kunna vara en väg att

det förvaltningsmyndigheten sig de

göra möjligt för att koncentrera på

betydelsefulla utvecklings- och stödfunktionerna som nu är eftersatta.

Betydelsen av dessa frågor skulle också markeras genom att chefen för förvaltningsmyndigheten skulle ha tjänstetiteln generaldirektör och inte rikspolischef. Man menar också att en sådan uppdelning skulle göra

32 SOU 1993:92

möjligt

det att från regeringen delegera ytterligare uppgifter till för- valtningsmyndigheten. Detta skulle vara av värde, då det anses att regeringen styr polisorganisationen alltför mycket i detalj och i högre grad än man styr verksamheten inom andra områden. Andra inter- vjuade hävdar att det ärviktigt att det finns endast en central myndig- het inom polisen i Sverige. Åter andra menar att om man organiserar den centrala polisorganisationen i tre självständiga mynd:gheter så bör förvaltningsmyndigheten ha till uppgift att förmedla anslagsfram- ställningarna från Rikskriminalpolisen och SÄPO till regeringen på

- beträffande anslagsframställningama motsvarande sätt som sker

avseende polisen från länsstyrelserna.

polismyndighet Rikskriminalpolisen

C RPS uppgifter som central -

stark

finns uppfattning det behövs

Det en bestämd allmän om att en

begränsade Rikskriminalpolis med hög kompetens som har vissa

operativa uppgifter.

uppfattning de intervjuade

finns i hos

Det en stort sett gemensam att

Rikskriminalpolisen nuvarande ordningen, innebär

den som att

myndighet, löpande tillsyn

egentligen inte står under av någon annan

praktiken inte någon olycklig eftersom den leder till det i utövas

är att

drar detta slutsatsen

tillsyn över Rikskriminalpolisen. Många av att

föras och i framtiden

Rikskriminalpolisen bör ut ur RPS utgöra en

finnas inte det framtiden bör myndighet. Detta hindrar att i

egen

förvaltningsmyndigheten.

Rikskriminalpolisen och någon länk mellan

alltför har Flera av de intervjuade anser att Rikskriminalpolisen

utsträckning borde i

omfattande arbetsuppgifter och att dessa stor

länsstyrelserna.

från Rikskriminalpolisen till kunna decentraliseras

skulle kunna uppgifterna mindre fullständigt

Andra anser att mer eller

ytterliga- i storstadslänen :ch

decentraliseras till länsstyrelserna de tre

Rikskriminalpolisen: verksamhet några län. På det sättet skulle

re

skötas uppgifter oundgängligen måste kunna renodlas till sådana som

riksomfattande och

på central nivå, såsom hanteringen av brottslighet intervjuade Flera

det snabbt växande internationella samarbetet. av de

SOU 1993:92 33

pekar också behovet av att Rikskriminalpolisen breddar sin kompetens och rekryterar exempelvis ekonomer, sociologer, krimino- loger och jurister i högre utsträckning än för närvarande.

D Förhållandet mellan Rikskriminalpolisen och SÄPO

Flera av de intervjuade anser att SÄPO borde brytas ut ur nuvarande RPS och bli en helt självständig myndighet. Andra menar att gränsen

SÄPO:s

mellan Rikskriminalpolisens och verksamhet håller på att bli mindre markerad. Man motiverar detta med att viss brottslighet kan komma att utvecklas så att den också blir ett hot mot rikets säkerhet i vid bemärkelse. Det kan gälla omfattande ekonomisk brottslighet och gängbrottslighet av olika slag. Också terrorism och brottslighet som har samband med politisk extremism kan i praktiken falla inom både SÄPO:s och den öppna polisens verksamhet. En sådan utveckling skulle, hävdar man, i stället tala för att Rikskriminalpolisen och SÄPO läggs samman. Vikten av en nära samverkan mellan Rikskriminalpoli-

och SÄPO markeras bl.a. denna bakgrund flera de

sen mot av av

intervjuade, liksom betydelsen av att man även fortsättningsvis har SÄPO.

polispersonal i

E Internationella frågor inom polisen

Det råder en stor samstämmighet bland de intervjuade om att det internationella samarbetet på polisornrådet kommer att expandera som

följd den pågående intemationaliseringen. Det råder också

en av en

samstämmighet om att så kommer att bli fallet oavsett om Sverige blir medlem i EG eller inte. Utvecklingen av den internationella brottslig- heten kommer att leda till ett behov av utökat operativt samarbete.

Även det icke-operativa samarbetet bedöms öka. Inför ett svenskt EG- medlemskap krävs det därtill särskilda insatser under förhandlings- skedet. Flera av de intervjuade markerar att många av de internatio- nella frågorna är av politisk karaktär och måste skötas av regeringen eller på direkt uppdrag från regeringen. Man markerar också att det är viktigt att det i regeringskansliet finns kapacitet och kompetens för

34 SOU1993:92

dessa uppgifter. En av de intervjuade personerna uttrycker det frågor

följande sätt: Detta är djupt politiska som regeringen måste sköta.

Flera av de intervjuade markerar vikten av att det i internationella finns högste företrädare för svensk polis det

sammanhang en samt att

finns en enda adress för svensk polis. Interpol-funktionen anses av brevlådefunktion har också uppfattningen

flera som en , men man att

syftar polisoperativa åtgärder och därför bör den i huvudsak till

verksamhet. den bakgrunden

betraktas som operativ Mot anser man

fortsättningen bör finnas inom Interpol-funktionen också i

att

blir myndighet eller inte.

Rikskriminalpolisen -oavsett om denna egen

renodlad uppfattning

finns också allmän

Det en om att även en

för internationellt behöver ha funktion

förvaltningsmyndighet en sam-

arbete inom sitt verksamhetsfält.

den centrala polisorganisationen Lekmannainflytande inom

F

för den lekmannainflytande också

intervjuerna har vikten

Vid av

SÄPO:s gäller särskilt för

polisorganisationen markerats. Det centrala

Rikskriminalpoli- förvaltningsmyndigheten och

för verksamhet. Också

med lekmannainflytande med det är angeläget

sen anser man att

och särskilda på insyn

verksamhet ställer krav

till polisens hänsyn att

betänkandet

förslag finns i

inflytande. Detta helt oavsett de som nu

i 1993:58

statliga myndigheter SOU

Effektivare ledning i om att

enrådighetsmyndigheter.

till s.k.

utsträckning övergå större

Övriga synpunkter G

faller under synpunkter, inte

följande redovisas några

I det som

den inter- eller några

framförts någon

rubrikerna ovan, som av av

utredningens förslag.

betydelse för vjuade, men som är av

polisorganisationen måste den centrala

synpunkt

En sådan är att vara

tydligt för allmänheten

sådant det

organiserad på ett sätt att är vem

polisverksam- den centrala

för hela och delar

har ansvaret av

som heten.

sou 1993:92 35

En annan synpunkt är att den svenska modellen med relativt sett små departement i regeringskansliet och med centrala förvaltnings- myndigheter kommer att stå sig även vid ett svenskt EG-medlemskap.

Ytterligare en sådan synpunkt är att det är angeläget att åklagarna möjligheter

bättre att prioritera när polisresurser skall ställas till ges

åklagarnas förfogande för utredningar och även vilken kompetens poliserna skall ha.

H Sammanfattning

I stark sammanfattning kan resultatet av utredningens intervjuer uttryckas i följande tre punkter:

Det behövs en stark central förvaltningsmyndighet inom polisen.

-

RPS har inte kunnat leva upp till rollen som central förvaltnings- myndighet. Man har inte koncentrerat uppgiften på de funktioner av stöd- och servicekaraktär som encentral förvaltningsmyndighet har att utföra.

Genom den nuvarande konstruktionen av myndigheten RPS har -

Rikskriminalpolisen inte stått under löpande tillsyn från någon annan myndighet vilket i praktiken innebär att det inte utövats någon egentlig tillsyn över Rikskriminalpolisen.

Det behövs en stark Rikskriminalpolis med hög kompetens som i -

första hand inriktar sin verksamhet på kriminalunderrättelsetjänst och internationellt polissamarbete. I andra hand bör den vara en stödjande funktion gentemot polisen regionalt och lokalt. Rikskriminalpolisen har delvis konkurrerat med dessa organ och har bl.a. därför inte kunnat utgöra det stöd som behövs.

Samtliga dessa tre svagheter i den nuvarande organisationen har samband med att den centrala förvaltningsmyndighetens roller i ett statsmaktsperspektiv inte varit tillräckligt tydliga.

sou 1993:92 37

6

Slutsatser

behovet

förändring

6. l RPS dubbelroll

Det är uppenbart att det inom polisen behövs centrala funktioner både för polisväsendets förvaltning i vid mening och för viss kvalificerad polisoperativ verksamhet.

Mot bakgrund av redovisningen i tidigare kapitel kan emellertid konstateras att förändringar behöver ske i den centrala polisorganisa- tionen. Behovet av förändringar kan bl.a. motiveras med den förändrade roll som centrala förvaltningsmyndigheter i allmänhet får

och

när ansvar befogenheter decentraliseras och en mål- och resultat- styrning införs i statsförvaltningen. Till detta kommer att det inom RPS - förutom traditionella förvaltningsuppgifter - också bedrivs operativ polisverksamhet. Detta innebär att i dag ingen utanförstående förvaltningsmyndighet - bortsett från JO och JK -har tillsyn över den operativa polisverksamhet som RPS bedriver. Detta är en allvarlig olägenhet med nuvarande organisation med hänsyn inte minst till att den polisoperativa verksamheten vid RPS är av särskilt kvalificerat slag och inte sällan kräver känsliga avvägningar i juridiska och integritetsmässiga frågor.

Problemet med RPS dubbelroll som förvaltningsmyndighet och operativ polismyndighet accentueras genom att den nya mål- och resultatstyrningen inom polisen ställer krav på att den centrala förvalt- ningsmyndigheten intar en stabsliknande roll i förhållande till regeringen när det gäller exempelvis mälformulerings- och upp- följningsfrågor. Operativ polisverksamhet är däremot en verksamhet vilken regeringen i princip inte tar befattning med eller där regeringen i vissa fall - nämligen beträffande myndighetsutövning mot enskild

38 SOU1993:92

eller mot kommun eller lagtillämpning - rentav är förbjuden att in- gripa enligt regeringsformen. Också när det gäller det europeiska

frågor rörande förhållandet till främman- integrationsarbetet och andra

roll i de makt har centrala förvaltningsmyndigheter en stabsLiknande förhållande till regeringen, en uppgift som kommer att få ökad betydelse under de närmaste åren.

Dessa förhållanden gör det helt nödvändigt att på något sätt separera och den centrala myndighetens roll som förvaltningsrryndighet

från operativ polismyndighet.

tillsynsorgan rollen som

lämpligen bör skall analysera vilka uppgifter

Jag närmast som

kapitel 7 nivå inom polisen. Därefter behanclas i

hanteras på central

polisorganisationen.

frågan om lämplig organisation för den centrala

den centrala diskussionen vilka uppgifter

En utgångspunkt för om

sig bl.a. det behov polisorganisationen skall utföra måste basera på av

lokala regionala och dels regeringen, dels den

stöd och service som

naurligt i detta sammanhang

polisorganisationen har. Det är att göra

huvuduppgifter utgångspunkt från de

indelning med tre som nu-

en

för förvaltningsmyndighet

nämligen central

varande RPS har, att vara

bedriva verksfunktioner,

polisen i det följande också benämnt att

Rikskrimi- central nivå

kvalificerad kriminalpolisverksamhet på mm.

säkerhet

avslöja rikets

nalpolisen samt att förebygga och brott mot SÄPO.

SÄPO jag mig, i enlighet med vad jag

det gäller begränsar När

SÄPO:s relation till frågor

tidigare redovisat, till att ta upp om övrigt.

polisverksamheten i

polisen nivå inom

Framtida uppgifter på ^central 6.2

Verksfunktioner 6.2.1

regering- har uppgifter del; för

förvaltningsmyndigheten centrala

Den

polisorganisatonen. Det är lokala

dels för den regionala och en,

varandra.

viss går in i naturligt att dessa uppgifter i mån

och resultatsyrningen och med mâl-

det budgetsystemet

I nya som

sou 1993:92 39

instrument förutsätts att den centrala förvaltningsmyndigheten med- verkar i arbetet med att följa upp och utvärdera att de av riksdag och regering fastställda målen uppnås. Häri ingår att utveckla och driva de administrativa och andra system som krävs för att en effektiv uppföljning och utvärdering skall kunna komma till stånd. Uppfölj- ningen och utvärderingen måste avse såväl verksamhet som ekonomi inom polisen.

Den centrala förvaltningsmyndigheten måste också bedriva tillsyn traditionellt slag. Tillsynen kan från systematisk utgångspunkt av

delvis ses som en del av uppföljningen och kan bl.a. ge underlag för arbetet med att följa upp hur målen nås. Den blir särskilt viktig mot bakgrund av länsstyrelsernas utökade ansvar och befogenheter, något också understrukits i Riksdagens revisorers Polisen i

som rapport

samhällets tjänst 199293: l. Tillsynen av polismyndigheterna i länet bör i första hand ske genom länspolismästarens försorg. Tillsynen av länspolismästarmyndigheten bör i huvudsak ske genom den centrala förvaltningsmyndighetens försorg. Detta gäller redan i dag enligt föreskrifter i polisförordningen. Den centrala förvaltningsmyndigheten bör också haansvaret för tillsynen av den centralt bedrivna polisverk- samheten. I dag saknas som nämnts i stort sett tillsyn över den centra-

polisverksamheten.

Den centrala förvaltningsmyndigheten bör vidare ha uppgiften att, med utgångspunkt från riksdagens och regeringens beslut, fördela medlen avseende polisen till länsstyrelserna.

Uppföljning, utvärdering och tillsyn är nödvändigt som ett led i riksdagens och regeringens kontroll över hur verksamheten inom polisen bedrivs och över att de uppställda målen nås.

Länsstyrelsernas utökade ansvar och befogenheter innebär också att länsstyrelserna - och de lokala polisdistrikten - behöver stöd i olika avseenden. Det gäller bl.a. inom områdena ekonomi- och personalad- ministration. Där krävs det ett löpande utvecklingsarbete som medger

så små möjligt behöver i anspråk för uppgifterna

att resurser som tas

samtidigt som länsstyrelserna och polisdistrikten får det uppföljnings-

40 SOU1993:92

och planeringsstöd som de behöver. Det kan också gälla såväl kort- siktiga som långsiktiga personalutvecklings- och kompetensutveck- lingsfrågor för polisorganisationen som helhet, liksom frågor om personalförsörjningen över huvud taget inom polisen.

Den centrala förvaltningsmyndigheten bör också svara för de arbetsgivarfunktionerna inom polisen.

gemensamma

Härutöver behöver länsstyrelserna och polisdistrikten stöd med vad kan benämnas operativ service. Det gäller bl.a.

som gemensamma

datasystem, register, arbetsmetoder, teknik och utbildning. Inom dessa områden krävs det dels att den löpande produktionen fungerar väl och störningsfritt, men också att det sker ett ständigt utvecklingsarbete.

Detta måste ske i nära samspel med avnämarna och med stor lyhördhet för deras behov. Utvecklingsarbetet inom dessa områden måste dessutom ske i samverkan dels med företrädare för Polishögsko-

dels med utanför polisen. utveck-

lan, expertis Det är också viktigt att

lingsarbetet sker integrerat och att inte varje sektor bedriver sitt exempel utvecklingsarbete oberoende av de andra sektorerna. Som ett

i metodutveck-

på hur de olika delarna går in varandra kan nämnas

lingsområdet där den tillsyn som bedrivs fältet kan ge impulser till innebära utveckling av nya arbetsmetoder. Denna utveckling kan i sig

förändring krav på teknisk utveckling av mätinstrument, krav på av anmälningsrutiner, register och datasystem och, inte minst, krav på Polishögsko- samverkan med forsknings- och utvecklingsfunktioner på

lan eller andra högskolor.

förvaltningsmyndig- dessa stödfunktioner bör den centrala

Utöver

utredningar utvecklings- heten även ha till uppgift att utföra och

arbete inom sitt kompetensområde t.ex. på uppdrag av regeringen.

finnas den centrala förvaltningsmyndigheten bör också

Inom en

internationellt icke-polisoperativa

funktion för samarbete avseende

informationsfunktion.

frågor, liksom en

6.2.2 Rikskriminalpolisen

helt

lokala och regionala polisorganisationen på sätt

Den är, ett annat

41 SOU 1993:92

vid polisens förstatligande

än år 1965 självbärande i operativt hän-

seende. Utvecklingen har gått i riktning mot att också mycket kvalificerade polisuppgifter kan lösas inom ramen för länens polis- organisation.

Samtidigt har brottsutvecklingen lett till att nya behov av operativt stöd på central nivå har vuxit fram. Det gäller framför allt utveck- lingen inom den internationella brottsligheten, som gör det nödvändigt

utveckla former för internationellt polissamarbete på central nivå.

att

Den grova brottsligheten som ofta är internationell gör det också nödvändigt att på central nivå utveckla en kriminalunderrättelsetjänst med syfte att geunderlag för brottsbekämpningen både på central och lägre nivå inom polisen. Sådan kriminalunderrättelsetjänst håller på att

fram på central nivå inom de flesta jämförbara

växa länder och anses

allmänt utgöra en nödvändig förutsättning för att i framtiden effektivt kunna förebygga och avslöja brottslighet av särskilt kvalificerat slag,

internationell narkotikahandel och ekonomisk brottslighet.

t.ex.

Genom att samla in och analysera uppgifter om brottslighet och om samhällsförhållanden i allmänhet kan kriminalunderrättelsetjänsten också ge ett underlag både för statsmakterna och för polisorganisatio-

det gäller bedöma brottslighetens

när att framtida utveckling och

nen

det gäller

när inriktningen av den framtida polisverksamheten.

De nu nämnda uppgifterna, kriminalunderrättelsetjänst och in- ternationellt polissamarbete på central nivå bör enligt min mening vara huvuduppgifter för Rikskriminalpolisen i framtiden. Det är därför naturligt att Interpol-funktionen lokaliseras hit.

Härutöver är det oundvikligt att Rikskriminalpolisen också i fortsättningen svarar för visst stöd den regionala och lokala polisen i form av bl.a. kriminalpolisförstärkning, exempelvis när det gäller spaning mot och utredning av mycket omfattande narkotikabrottslig- het. Kriminalpolisförstärkning innebär i detta fall att polisledningen

den lokala eller

utövas av regionala polischefen och att Rikskriminal- polisen endast ställer personal, utrustning och kompetens till denna chefs förfogande. Utvecklingen bör dock fortsätta i riktning mot att

42 SOU1993:92

länen blir mer självbärande och oberoende av sådan förstärkning från central nivå. Därmed skapas ett utrymme för en önskvärd renodling

den centrala polisverksamheten.

av

För närvarande diskuteras på många håll att organisera länsvisa kriminalavdelningar för särskilt kvalificerad kriminalpolisverksamhet.

i linje utveckling fråga

En sådan utveckling ligger med den i om den

polisorganisationen jag har förordat. läns-

centrala som nyss En

kriminalavdelning bör kunna ha förutsättningar att klara de flesta utredningsuppgifter lokalt, samtidigt

spanings- och som inte löses som

samarbetet underlättas med Rikskriminalpolisen i de fall förstärkning

från då samverkan

allt måste begäras central nivå eller

trots annars

exempelvis den centrala funktionen för kriminalunder- behövs med

ytterligare bör

rättelsetjänst. För att underlätta samarbetet man

rådgivande nämnd eller på sätt knyta

överväga att genom en annat ett

Rikskriminalpolisen.

antal länspolismästare till

också det nödvändigt Rikskriminalpolisen

viss utsträckning

I är att

dvs. för spaning fortsättningen leder kriminalpolisverksamhet,

i svarar

fall under ledning utredning i regi, i förekommande

eller egen av

har inte anledning förundersökningsledare. Jag

åklagare såsom att

uppgifter Rikskriminalpolisens

föreslå någon exakt avgränsning av

dock huvuddelen Rikskriminalens

härvidlag. Uppenbarligen bör av

inom området för internationell eller

kriminalpolisledning falla annars

och eko- narkotikabrottslighet

särskilt kvalificerad brottslighet, såsom

i berört län

viktigt länspolismästaren är

nomisk brottslighet. Det är att

i kriminalpolisverksamhet Rikskriminalpolisen leder

informerad när länet.

innebär inriktningen Rikskriminalpolisen

förordade

Den nu av att

specia- operativt

grad i dag kommer

denna i än högre än att vara ett

personalpolitiska krav.

delvis listorgan inom polisen. Detta ställer nya

och samhällsvetare

bl.a. nödvändigt knyta

Det kommer att vara att an-

i Rikskriminalpolisen för medverka

icke-polisiär expertis till att

nan

fråga den framtida inter- övergripande analysarbetet, i

det t.ex. om

icke- utveckling beträffande brottsutvecklingen. En sådan

nationella