Den första forskningsfrågan besvaras redan i studiens referensram frågan lyder som följer; Hur beskrivs kommunens utvärderingsarbete i litteraturen enligt lag och praxis? Slut- satserna struktureras utifrån de övriga forskningsfrågorna eftersom dessa också skall besvaras i uppsatsen. Slutsatserna är i sin tur sprungna ur analysen där det empiris- ka materialet ställts mot studiens referensram. Slutsatser som utifrån studien är av särskild vikt har markerats med understrykning.
Hur utvärderas anbuden för byggprojekt av kommunerna?
Respondenterna angav att de tror att de anbud de får in är baserade på exakta beräk- ningar, detta motsägs av den teoretiska referensramen som anger att anbuden ofta skulle basera sig på överslagsberäkningar. Om både den upphandlande enheten och anbudslämnarna gör överslagsberäkningar så visar studien att den slutliga kostna- den för projektet borde bli högre än om alla inblandade parter skulle göra exakta be- räkningar. Fastställande av kontraktsvärdet för att avgöra om projektet ligger ovan gränsvärdet är enligt studien ingen svår uppgift. Detta fastställs i ett tidigt skede då finansiärerna avgör om de har råd att uppföra byggnaden och påverkar sedan vilka regler som skall tillämpas vid upphandlingen. Det enda läge då det är svårt att fast- ställa kontraktsvärdet är då det ligger nära gränsvärdet. Den ekonomiska osäkerhet som gör sig påmind vid användande av överslagsberäkningar stävjas alltså inte vid fastställande av kontraktets värde eftersom den upphandlande enheten i ett tidigt skede endast behöver avgöra om kontraktssumman ligger över eller under gräns- värdet.
Ur studiens referensram framgår inte vad som avgör valet av upphandlingsform. Men studien visar att entreprenadformen är den huvudsakligt avgörande faktorn för valet av upphandlingsform. Tabell 1 på sida 59 illustrerar lämplig upphandlingsform utifrån val av entreprenadform.
Att den som arbetar på en upphandlande enhet med upphandling av byggentrepre- nader bör vara väl bekant med byggbranschen framgår tydligt av studien. Detta framgår dock inte explicit ur studiens referensram så det kan anses vara för studien ny kunskap. Vidare konstateras att den som författar förfrågningsunderlaget bör ar- beta på den upphandlande enheten därför detta arbete kräver en kombinerad kun-
75
skap om LOU och byggbranschen. Ytterligare anledning till detta är att LOU inte till- låter att ansvar delas ut innan kontrakt är skrivet, en annan anledning är att de kon- sulter som annars arbetar med att framställa denna typ av bygghandlingar inte fram- står vara nog insatta i tillämpningen av LOU. Studien pekar även mot att den som utvärderar anbuden inte behöver vara lika insatt i byggbranschen som den som ut- formar förfrågningsunderlaget.
Studien visar på att de upphandlande enheterna i egenskap av byggherrar redan vid planering och projektering tar hänsyn till det kommande byggskedet så som lagen föreskriver.
Som tidigare nämnts avgörs valet av upphandlingsform av valet av entreprenad- form. Valet av entreprenadform avgörs i sin tur främst av tidsåtgång (genomförande -tid, projekterings -tid, start -tid). Men även av följande faktorer eller en kombination av dessa: Erfarenhet, Behov av styrning, Frihetsgrad för entreprenören. Valet av tids- åtgång avgörs främst av hur tiden beräknas. Men även av följande faktorer, eller en kombination av dessa: Noggrann -beräkning, Överslagsberäkning, Erfarenhet, Yttre faktorer t.ex. skolstart. Studien visar alltså att valet av entreprenadform styrs av ett antal faktorer vilka återgivits ovan. Valet av entreprenadform är viktigt för upphand- lingen och den som väljer entreprenadform bör väl bekant med hur detta påverkar den kommande upphandlingen. Endast en överslagsberäkning eller en kombination av en överslagsberäkning med erfarenhet bör inte ge ett lika exakt svar som en nog- grannare tidsberäkning. Härav bör den som skall göra valet av entreprenadform för- se sig med så noggranna tidsberäkningar som möjligt för att öka sina odds till att göra ett korrekt beslut.
En fjärdedel av respondenterna hade provat någon av de nya entreprenadformerna, och flera respondenter förhöll sig positiva och tänkte prova någon av dessa entre- prenadformer i kommande projekt. Att testa nya entreprenadformer kan vara branschdrivande samtidigt som det kan utgöra ett risktagande. Enligt studien bör nya entreprenadformer inte testas bara för att prova en nyhet utan det skall finnas ganska stora anledningar till att ta det risktagande som en ny entreprenadform ger upphov till. En sådan anledning kan vara att komma förbi LOU´s stelhet för att till exempel öka möjligheterna till förhandling. Studien visar också att det är lämpligt med externa projektledare vid byggskedet men att de inte är lämpliga under projek- teringen. Den som leder projekteringen och sammanställer förfrågningsunderlaget bör också arbeta på den upphandlande enheten. Det empiriska materialet visar att den som leder projektet ofta är samma person som den som leder projekteringen och sammanställer förfrågningsunderlaget. Respondenterna avviker alltså till det bättre och utgör ett bra exempel eftersom det optimala enligt studien är att samma projekt-
76
ledare är med under hela processen från beslut om att starta projektet till dess att det är avslutat.
Teori och empiri konvergerar på den punkten att det för den som arbetar på en upp- handlande enhet är en svår uppgift att följa med och vara insatt i all den bygg- bransch -specifik lagstiftning som denne behöver för sitt tjänsteutövande. All hjälp som finns att få inom det juridiska fältet är därmed bra att ta del av. Det kan vara kommun -jurister eller fortbildningskurser som den som arbetar på den upphand- lande myndigheten kan tillgå. De projektledare som får vara med under hela projek- tet kommer då få en bättre träning än de som ersätts av externa projektledare i bygg- skedet. Svårigheten i att följa med på det juridiska området är alltså ännu en anled- ning till att samma projektledare bör vara med under hela processen från beslut om att starta projektet till dess att det är avslutat. Användningen av standardavtal mins- kar det ekonomiska risktagandet genom att minska risken för juridiska dispyter och är därav bra att tillämpa. Detta var också något som respondenterna gjorde. Studien visar därmed att användningen av standardavtal verkar ekonomiskt stabiliserande för projekten och att dessa typer av avtal idag är frekvent tillämpade.
Användningen av BAS-P och BAS-U (vilken är lagstadgad) verkar utifrån studien haft en positiv inverkan på hur lätt det är för byggherren att ta det arbetsmiljöansvar som arbetsmiljölagen ålägger denna att ta även under byggskedet. Det positiva med att överlåta ett ansvar är att det i alla fall inte glöms bort eller faller mellan stolarna. Den entreprenör eller konsult som tar på sig arbetsmiljösamordningsansvaret i de olika skedena förefaller i de undersökta fallen tagit uppgiften på allvar. Intressant att notera är att den upphandlande enheten lyder under LOU som inte tillåter en
överskrivning av ansvaret förrän kontraktet med konsulten eller entreprenören är skrivet. En viss förväxling råder hos respondenterna mellan begreppen riskhantering och arbetsmiljö. De har förvisso ett immanent samband som gör dem svåra att skilja åt, men oftast kan en bra riskhantering utgöra grunden för en god arbetsmiljö och inte vice versa. Bra arbetsmiljö är en konsekvens av bra riskhantering därav läggs grunden för en god arbetsmiljö när riskhantering beaktas tidigt i planeringsproces- sen. Vad som också framgår av studien är att en fara för den upphandlande enheten kan finnas i att förlita sig på att BAS-U och PAS-P arbetar med riskhantering, medan de egentligen arbetar med arbetsmiljösamordning. Ju bättre möjligheter till riskhan- tering som ges i ett tidigt skede desto lägre risk i projektet och därmed desto högre ekonomisk stabilitet.
En del respondenter gjorde generellt noggranna tidsberäkningar medan andra inte gjorde det. Något som finns väl förankrat i studiens referensram är att det är viktigt att genomföra noggranna tidsberäkningar eftersom tid påverkar mycket vid upp- handling och i projektet. Vad som också stöds av referensramen är att det är kom-
77
plext att göra noggranna tidsberäkningar. Möjligheten till god riskhantering beror till stor del av den tid som finns avsatt för arbetets genomförande. En slutsats är att ju noggrannare tidsberäkning som genomförs desto bättre för att minska den ekono- miska risken. Respondenterna angav att de upplever att de fem grundläggande prin- ciper som skall prägla all offentlig upphandling går bra att tillämpa medan resten av lagen är för komplex. De nämnde även lagens oföränderlighet som anledning till att den får så lov att gå bra att tillämpa och att de därmed inte ifrågasätter lagen. De principer som ligger till grund för regelverket håller alltså på att tappas bort i regel- verkets komplexitet.
Enligt LOU kan en matematisk utvärderingsmodell användas för att avgöra vilket som blir det vinnande anbudet, men detta är inget tvingande påbud. Respondenter- na undviker att värdera mjuka parametrar i de matematiska modellerna. En teknik som framkom i studien för att komma förbi användningen av matematiska beräk- ningsmodeller är genom att välja utvärderingsgrunden det ekonomiskt mest fördel- aktiga anbudet och där konstatera vilket anbud som har det lägsta priset. På så vis skapar den upphandlande enheten sig utrymme för egna bedömningar. Det bör här påtalas att denna teknik utifrån skattebetalarnas perspektiv kan ses som aningens mindre pålitlig.
Att det går bra för respondenterna att tillämpa regelverket be- kräftas av att de fått in få ansökningar om överprövningar av tilldelningsbeslut. Det- ta faktum om lagen som komplex styrker att de som arbetar med utformning av för- frågningsunderlag och upphandling av byggentreprenader bör vara de som arbetar heltid med tillämpningen av LOU.
Studien visar att upphandling av byggentreprenader är ett område inom offentlig upphandling där beräkningsmodeller tillämpas i en mindre omfatt- ning än vid övriga områden. Ur studien framkom ny och värdefull kunskap om hur den som är bekant med entreprenadformerna kan optimera valet av utvärderingskri- terium. Valet av bedömningskriteriet beror grovt indelat på entreprenadformen en- ligt följande tabell:
Entreprenadform
utförandeentreprenad
Bedömningskriterium
anbudet med det lägsta priset funktionsentreprenad det ekonomiskt mest fördelaktiga
anbudet
Tabell 2 Val av bedömningskriterium utifrån entreprenadform.
Studien pekar mot att krav av icke-ekonomisk karaktär är svårare att bedöma (vid värdering av anbud) än de krav som är av rent ekonomisk natur. Tid anses lättast, varpå miljö följer och efter det som svårast att bedöma hamnar kvalitet. Om tiden används som ett definitivt skallkrav som kan sortera bort en anbudslämnare så ökar detta behovet för noggranna tidsberäkningar.
78
– Hur resoneras förfrågningsunderlaget fram?
Studien visar klart att förfrågningsunderlagets utformning har stor påverkan på möj- ligheterna till en korrekt värdering av anbuden. Detta konstateras utifrån analysen av materialet i studien och kan inte utläsas explicit i studiens referensram, så det kan sägas vara för studien ny kunskap. Exakt hur förfrågningsunderlaget skall utformas för att möjliggöra en så korrekt värdering som möjligt framgår dock inte av denna studie. Ur det studerade materialet kan konstateras att det i förfrågningsunderlagets kvalificerande kriterier kan ställas krav gällande riskhantering och arbetsmiljö. Detta gör att anbudslämnarna i ett tidigt skede kan sorteras bort om de inte kan uppvisa erforderliga bevis på t.ex. riskhantering. Detta i sig leder till att den upphandlande myndigheten har ett kraftfullt redskap i de kvalificerande kriterierna för att i ett ti- digt skede avgöra vilka entreprenörer som är de rätta även ur ett riskhanteringsper- spektiv. En för den upphandlande myndigheten speciellt gynnsam egenskap hos de kvalificerande kriterierna är att dessa inte behöver jämföras mellan de olika anbuds- givarna. Denna detalj framkom i studien och visade sig göra en stor skillnad för vär- deringen av anbud. Detta eftersom de krav som ställts i själva förfrågningsunderla- get och därmed speglas i anbudet bör jämföras mellan de olika anbudslämnarna, om inte annat så sammanräknas de i en beräkningsmodell. Att detta är möjligt är även intressant utifrån att både riskhantering och arbetsmiljö kan klassas som mjuka pa- rametrar och därmed klassas som svåra att bedöma i själva förfrågningsunderlaget. Om svårigheten i att skriva ett korrekt underlag rådde delade meningar. Men de som ansåg att det inte var så svårt pekade också på att det inte går att göra ett underlag helt perfekt för det skulle ta för lång tid och för mycket resurser i anspråk. Medan de som ansåg att det var svårt såg ett korrekt underlag som synonymt med ett perfekt underlag. Studien visar alltså att respondenterna ser det som en fin balansgång att gå för att skriva ett korrekt underlag, det får inte ta för lång tid och för mycket resurser i anspråk. Studiens referensram indikerar detsamma.
Men en jämförelse mellan teori och empiri säger att den upphandlande enhet som vill vara på den säkra sidan bör lägga så stora resurser som möjligt på projektering och skrivande av ett korrekt un- derlag. Detta eftersom ett misstag på ritbordet är mycket billigare att rätta till där än ute på byggarbetsplatsen.
Vilka svårigheter och motsättningar möter den upphandlande enheten?
Det finns fyra upphandlingsformer varav två endast skall användas vid särskilt komplicerade upphandlingar. När de exakt ska användas och vad som utgör en komplex entreprenad var inte helt entydigt definierbart enligt studien. Vad som stod än mer klart utifrån det studerade materialet var att respondenterna på de upphand- lande enheterna inte ansåg att behovet av förhandling var allt för överhängande vid en normal upphandling. Detta var intressant eftersom respondenterna i övrigt tyckte att lagen var för komplex. Studien visade att behovet av förhandlingsutrymme var
79
som störst under pågående projekt och alltså inte innan projektet då den huvudsak- liga upphandlingen genomförs. Att det förhåller sig så här beror främst på att tids- brist infinner sig när projektet väl är igång och någon ytterligare upphandling måste göras.
Studien visade att sammanslagningar av mindre företag i konsortier är ovanligt för- kommande vid anbudslämning på entreprenader över tröskelvärdet. Eftersom detta är fullt legalt och skulle öka konkurrensen så framstår det utifrån studien märkligt att inte konsortier är mer vanligt förekommande. En möjlig förklaring som framkom i studien var att det verkar finnas en stor okunskap om bildandet av konsortier bland mindre byggföretag. LOU vilar på fem grundläggande principer som åsidosätts vid en dysfunktionell konkurrens. Studien visade att byggentreprenader ovan tröskel- värdet är de stora företagens marknad. Detta pekar mot att konkurrensen på vissa orter är nära på obefintlig eftersom det i Sverige idag inte finns så många olika stora byggföretag som är representerade över hela landet.
Studien visade även på att projektet kommer bli mer prisvärt ju mer genomarbetat förfrågningsunderlaget är. En slutsats här är att den som arbetar med att ta fram ett förfrågningsunderlag därför behöver stor kunskap om byggbranschen o.s.v. Upp- handlaren gör därför klokt i att ta den hjälp som finns att tillgå, det kan vara externa experter i svåra frågor eller datorprogram så som t.ex. BIM. Om den tekniska utveck- lingen leder till förbättrade möjligheter för framställning av- och granskning av handlingar så kommer förmodligen projekteringskostnaden minska och möjligheten till både kvalitetssäkring och påverkansmöjlighet öka i ett tidigt skede av projektet. Studien visade att det för respondenterna var svårt att värdesätta riskhantering vid värdering av anbud och därmed svårt att förhålla sig till detta vid författande av för- frågningsunderlag. Vad som också framkom var att arbetsmiljöfrågor framstod som att de beaktades i större utsträckning än riskhanteringsfrågor. Respondenterna visa- de å ena sidan på god medvetenhet då de angav att teknikkonsulternas lösningar påverkade möjligheterna till en god riskhantering, men å andra sidan framstod de som att de försmådde frågan eftersom de menade på att arbetsmiljösamordnaren ax- lade detta ansvar. Studien visade att miljökrav är vanligt förkommande som krav vid upphandling av byggentreprenader över tröskelvärdet. De upplevs relativt sett lätta att konkretisera och tillämpas därför av respondenterna. Sociala krav framstod där- emot som okända för respondenterna som inte kunde relatera till vad de var och hur de skulle kunna tillämpas vid upphandling. Studien visar att det är tillåtet enligt LOU att ställa sociala -krav men exakt vad dessa kan ge för mervärde åt anbudet är inte utrett i studien. En specificering av hur sociala -krav bör utformas och vilken lagstiftning som den upphandlande enheten har att luta sig på efterfrågas utifrån att studien inte lyckats gå till botten i dessa frågor.
80
Förslag på utvärderingsverktyg
Det framkom under studien som svar på en fråga att ett dåligt underlag kan ge många reservationer och att reservationer i sin tur är svåra att värdera. Detta fram- kommer inte i den teoretiska referensramen utan utgör för studien ny kunskap som tillför ett användbart utvärderingsverktyg för att avgöra förfrågningsunderlagets kvalité. Om anbudet är korrekt skrivet ger det inga eller få reservationer eller frågor. Förslag på smidig utvärderingsmodell
Genom att ställa tuffa, kristallklara och väldigt specifika skallkrav kunde responden- terna använda skallkraven som en ribba. De entreprenörer som då tagit sig över den och därmed uppfyller kraven konkurrerar då endast med anbudspriset. Exempelvis kan genomförande-tid ställas som ett skallkrav, (trots att det är en icke-ekonomisk parameter). Detta går att kombinera med att välja utvärderingsgrunden det ekono- miskt mest fördelaktiga anbudet och där konstatera vilket anbud som har det lägsta priset. Förfaringssätt förutsätter att den upphandlande enheten explicit anger att de kommer ta hänsyn till priset som en faktor. Detta kan utgöra ett förslag från författa- ren på en smidig utvärderingsmodell för upphandlande enheter.