Värdering av anbud vid kommunala upphandlingar av byggprojekt

Örebro universitet

Självständigt arbete 30hp, Avancerad Nivå Handledare: Olle Westin

Examinator: Hans Englund

Värdering av anbud vid kommunala

upphandlingar av byggprojekt.

Författare

II

Abstract

The thesis deals with evaluation of tenders for communal construction procurement. Each year the public procurement equals the value of mil-lions of Swedish kronors, of which construction projects makes up a large proportion. These projects tend to often exceed their budgets. The aim with the thesis is to investigate if there are faults in the tender evaluation process. The theoretical framework for the study partly consists of a re-view on how the communal evaluation work is described in law and prac-tice. A qualitative methodology is applied in the study where four pro-curement workers are interviewed. Similarities and differences between evaluation work in practice and what is described in the study's theoreti-cal framework is been analyzed. One of several conclusions of the study is that the choice of contractual form for the construction work often deter-mines the choice of procurement form. Hence the person that works with modeling of tender documents should be well acquainted with the con-struction industry. A boundary that was set for the study is that it geo-graphically covers Sweden exclusively. Suggestions for further research include investigating why international construction companies bidding in Sweden on communal construction projects do not seem to function properly.

Keywords: evaluation, tender, communal, procurement, construction, project.

III

Innehållsförteckning

2.3 EG-rätten och LOU ... 18

2.4 Förfrågningsunderlaget ... 21

2.5 Tilldelning av kontrakt (utvärdering av anbud) ... 24

2.6 Svårigheter och motsättningar ... 26

2.7 Sammanfattning och analysmodell ... 33

3 Vetenskaplig metod ... 36 3.1 Kvalitativ metod ... 36 3.2 Tillvägagångssätt ... 36 3.2.1 Studiens Referensram ... 37 3.2.2 Urval... 37 3.2.3 Intervjuer / Empiri ... 38 3.2.4 Teknik för analysarbetet ... 39

3.3 Induktion och deduktion ... 39

3.4 Förförståelse ... 40

3.5 Kvalitet ... 41

3.5.1 Reliabilitet och validitet ... 41

3.5.2 Generaliserbarhet ... 42

4 Empiri ... 43

4.1 Upphandlingsprocessen ... 43

4.2 Byggprocessen ... 44

4.3 EG-rätten och LOU ... 49

4.4 Förfrågningsunderlaget ... 50

4.5 Tilldelning av kontrakt ... 51

4.6 Svårigheter och motsättningar ... 53

5 Analys ... 57

5.1 Upphandlingsprocessen ... 57

5.2 Byggprocessen ... 59

5.3 EG-rätten och LOU ... 65

5.4 Förfrågningsunderlaget ... 65

5.5 Tilldelning av kontrakt ... 67

5.6 Svårigheter och motsättningar ... 69

6 Slutsatser och diskussion ... 74

6.1 Slutsatser ... 74

6.2 Förslag till fortsatt forskning ... 80

Referenser ... 82

1

1 Inledning

I detta inledande kapitel ges först en bakgrund till studien för att sätta in läsaren i området, detta följs av en problematisering. Sedan behandlas forskningsfrågorna som ligger till grund för studien tillsammans med syfte och uppsatsens bidrag. Ka-pitlet avslutas med studiens avgränsningar.

1.1 Bakgrund

Följande exempel illustrerar den problematik som omger den offentliga upphand-lingsprocessen och värderingen av anbud.

Sundsvalls kommunfullmäktige tog beslut om byggnation av ett nytt äventyrsbad år 2007, den beräknade kostnaden var 203 miljoner kronor. ”Badet kom dock att kosta mer än dubbelt så mycket – när hela projektet nu är sammanräknat hamnar notan på 437 miljoner kronor.” (Idg 2011).

Frågan är hur projektet kunde överstiga budgeten så mycket? Byggnationerna av äventyrsbadet genomfördes enligt partneringprincipen (Idg 2011) med det kom-munalt helägda bolaget Sundsvall Arena AB som beställare. Entreprenörerna får ett fast arvode utifrån en budget och samarbetar därefter med projektörerna för att hitta den tekniskt bästa lösningen. ”Lärdomen av projektet är att saker alltid är billigare på rit-bordet än i verkligheten. Och att vi kanske skulle ha haft ett bättre underlag innan vi körde igång”, säger Maria Åslin Projektledare till Sundsvalls Tidning (Jonsson 2010, decem-ber 10). Att det blir så här stora förändringar av byggprojektens kostnader är inte ovanligt och i ärendet med byggprojektet av äventyrsbadet kom Konkurrensverket fram till att Sundsvall Arena AB brutit mot Lagen (SFS 1992:1528) om Offentlig Upp-handling.

Varje år utförs offentliga upphandlingar av byggprojekt till värden av mångmiljon-belopp. Den offentliga upphandlingen berör 10 000-tals upphandlande myndigheter och enheter. En myndighet är ett offentligt styrt organ, beslutande församlingar i kommun och landsting, eller statliga myndigheter. En kommun utgörs av många en-heter så som socialförvaltning, skola och fritidsförvaltning, de olika enen-heterna kan behöva utföra upphandlingar av byggprojekt. Kommunfullmäktige tar i så fall beslut om att utföra en offentlig upphandling av byggprojektet. Dessa upphandlingar byg-ger på att anbud lagts av entreprenörer och att anbuden värderats. Det är skattebeta-larnas pengar som används till att bygga skolor, badhus, äldreboenden och liknande byggnader.

Hur anbuden värderats får i sin tur stor påverkan för entreprenörerna eftersom be-dömningen av vilket företag som skall få utföra jobbet beror av anbudsvärderingen. ”Offentliga upphandlingar utgör således en mycket viktig marknad för företagen i Sverige” (SOU 2006:28 sid. 225). Den entreprenör som lagt det bästa, billigaste eller i övrigt mest överensstämmande anbudet med vad som efterfrågades får kontrakt. Värderingen av anbud är också viktig för kommunerna då de för att avgöra vilken entreprenör som är den lämpligaste, bör värdera anbuden så bra som möjligt.

Upp-2

handlingsprocessen är omfattande och komplex och värdering av anbud utgör en viktig del i den processen. (SOU 2006:28; Konkurrensverket 2011).

Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) ålägger upphandlande myndig-heter och enmyndig-heter att göra en så kallad offentlig upphandling då de behöver låta upp-föra ett byggnadsverk. Med offentlig upphandling menas de åtgärder som vidtas av en upphandlande myndighet för att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal för varor, tjänster eller byggentreprenader (2 kap. 13 § LOU). Alla upphandlingar ska som huvudregel föregås av en annons.

En springande punkt vid upphandling enligt LOU är att kontraktets totala värde måste beräknas. Beräkningen av värdet syftar till att fastställa hur kontraktets totala värde förhåller sig till det så kallade tröskelvärdet, som avgör vilka regler inom LOU som ska tillämpas. Om värdet av upphandlingskontraktet överstiger tröskelvärdet ska annonsering till exempel ske inom hela EU. För innevarande år är tröskelvärdet för Byggentreprenader enligt LOU 48 193 215 sek.

En offentlig upphandling inleds med en identifiering av ett behov och en analys av hur behovet kan tillgodoses (se Figur 1 upphandlingsprocessen nedan). Därefter pla-neras upphandlingen och en beräkning av kontraktets totala värde görs.

Figur 1 Upphandlingsprocessen, källa Fryksdahl & de Jounge 2010 sida 10.

Området för denna uppsats spänner från Planering genom hela Upphandlingspro-cessen fram till tilldelningsbeslutet. Lagens (LOU) struktur följer upphandlingspro-cessen.

1.2 Problematisering

Regeringen beslutade den 7 april 2004 att tillkalla en utredning med uppdrag att lämna förslag till hur två EG-direktiv skall genomföras i svensk rätt. Ett av förslagen gällde Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster. Den 7 april 2005 beslutade regeringen att ge utredningen tilläggsdirek-tiv, dessa utreddes i Upphandlingsutredningen år 2006 (SOU 2006:28). Så det tog re-geringens utredningsgrupp totalt sett över två år att fastställa sitt förslag på hur de

3

nya EG -direktiven skulle tillämpas i svensk rätt. Det är alltså ett omfattande arbete som ligger till grund för hur LOU framställts. I regeringens expertgrupp ingick över 30 personer med olika expertkunskap som alla gav sin åsikt i frågorna. När regering-en arbetat in EG direktivregering-en så ersattes Lagregering-en om offregering-entlig upphandling SFS 1992:1528 med den med samma namn men med SFS nummer 2007:1091. Denna lag har sedan fått påfyllning och/eller ändring år 2010 med SFS 2010:571 Lag om ändring i lagen (SFS 2007:1091) om offentlig upphandling; utfärdad den 3 juni 2010.

Under de fyra år som EG-direktiven funnits inarbetade i LOU har upphandlings-ärenden misskötts. Varför har då upphandlings-ärendena inte behandlats korrekt? Rapporter och utredningar har gjorts av statliga myndigheter och instanser gällande dessa missköt-ta ärenden. Bland annat av Konkurrensverket som kommit fram till att upphandlan-de myndigheter brutit mot LOU (Konkurrensverket 2011). De flesta utredningar stannar dock vid konstaterandet om att reglerna brutits och går inte in så djupt på varför det blivit så. Kanske att mer kunskap behövs gällande hur reglerna i LOU ska tillämpas? Eftersom tillämpningen av LOU är relativt ny i Sverige så finns inte en gedigen erfarenhetsdatabas att ta av gällande hur upphandlingar skall göras. De många ändringar och utbyten av lagar på området offentlig upphandling har gjort att kommuner och landsting haft svårt att ta till sig lagstiftningen under de senaste tio åren. Bristande kunskap kan leda till att stora upphandlingar av byggentreprena-der görs i strid mot gällande regler. Det konstaterar Konkurrensverket i en rapport. ”Från anbudsgivarsidan framförs kritiska synpunkter på tillämpningen och ankla-gelser om godtycke i urvalet av leverantörer” (Molander 2009 sid. 13). Om urvalet av entreprenörer är godtyckligt gjort, vilka är i så fall orsakerna bakom detta?

Förr fanns en tillsynsmyndighet vid namn Nämnden för offentlig upphandling, den ingår numera i Konkurrensverket. Konkurrensverket jobbar med att övervaka upp-handlingar, men de ger inte rådgivning i enskilda ärenden (Konkurrensverket 2011). Kommuner och andra upphandlande myndigheter kan använda sig av information från Konkurrensverket och deras hemsida. Då en upphandling väl startat har inte kommunen någon myndighet att vända sig till för rådgivning utan de blir då even-tuellt belastade med böter om upphandlingen går fel till. Även om anbuden värderas korrekt i det enskilda fallet så hinner oftast inte kommunerna sedan utvärdera arbe-tet med värderingen av anbuden. Är det för kommunerna möjligt att lära av sina egna och av varandras misstag?

Stora mängder av skattebetalarnas medel används till entreprenader över tröskel-värdet. Det ligger således i skattebetalarnas intresse att hela upphandlingsprocessen går rätt till. Och värderingen av anbuden utgör en viktig del i den processen. För fö-retagen är det också av vikt att anbuden utvärderas korrekt eftersom detta avgör om de får jobbet eller inte. Tanken bakom reglerna i LOU är bland annat att de skall bi-dra till en korrekt användning av skattemedel. En fråga är om principerna som ligger bakom regelverket för offentlig upphandling tappas bort i regelverkets komplexitet? ”Regelverket för offentlig upphandling är under ständig debatt. Av representanter för upphandlarsidan kritiseras det ofta för att vara komplicerat och försvåra en

ratio-4

nell hantering av uppköpen i den offentliga sektorn” (Molander 2009 sid. 13). Att lagstiftningen kring upphandlingsprocessen är så komplex kan leda till ”judikalise-ring” av processen. Det betyder att processen i växande utsträckning domineras av juridiska perspektiv och krav på bekostnad av de materiella. Om lagarna blir för komplexa kan de praktiska byggnadstekniska faktorerna bli åsidosatta så även de rent ekonomiska principerna.

1.3 Problemformulering/Undersökningsfråga

Den ovan presenterade problemdiskussionen leder fram till forskningsfrågorna vilka skall besvaras i uppsatsen. Den första frågan rör litteraturstudien som skall utreda hur kommuner bör utvärdera anbud för byggprojekt över gränsvärdet enligt Lagen om offentlig upphandling.

1. Hur beskrivs kommunens utvärderingsarbete i litteraturen enligt lag och praxis? För att förstå vilka grundläggande faktorer som påverkar anbudsutvärderingsarbetet i praktiken och varför det eventuellt inte överensstämmer med förfaringsättet be-skrivet i litteraturen ställs följande frågor.

2. Hur utvärderas anbuden för byggprojekt av kommunerna? a) Hur resoneras förfrågningsunderlaget fram?

3. Vilka svårigheter och motsättningar möter den upphandlande enheten? 1.4 Syfte

Uppsatsen syftar till att beskriva hur kommuner i praktiken värderar anbud för byggprojekt över gränsvärdet samt att analysera och jämföra detta med hur anbuds-värdering är beskrivet i litteraturen utifrån tillämplig lag och praxis för att urskilja eventuella brister i anbudsförfarandet.

1.5 Uppsatsens bidrag

Denna uppsats är tänkt att bidraga med kunskap inom värderingen av anbud vilken utgör en del av upphandlingsprocessen. Som nämnts ovan finns många hinder på vägen till att kunna värdera anbuden korrekt. Regelverket är relativt nytt och kom-plext härav har inte upphandlande myndigheter hunnit sätta sig in i hur det skall till-lämpas korrekt. Detta leder till att enskilda delar av upphandlingsprocessen inte stu-derats i tillräcklig omfattning. Uppsatsen kommer bidraga med information om hur anbudsutvärdering kan utföras ur en ekonomisk synvinkel och hur olika beteenden vid planering påverkar upphandlingsprocessen.

Att kommuner och andra upphandlande myndigheter värderar anbuden på ett så korrekt och ekonomiskt sätt som möjligt ligger i skattebetalarnas intresse. Upphand-lingar över tröskelvärdet skall annonseras på en databas som täcker hela EU så det kan främja den nationella konkurrensen att veta mer om hur anbud värderas. Stu-denter och forskare inom ekonomi och rättsvetenskap skulle kunna dra lärdom från

5

en uppsats som denna och använda den för fortsatt arbete eller som språngbräda för liknande studier.

1. 6 Avgränsningar

Uppsatsen behandlar hela upphandlingsprocessen från planering till tilldelningsbe-slut (se Figur 1 Upphandlingsprocessen ovan på sida 2), dock utgår skrivandet från utvärderingen av anbud. Närliggande områden behandlas i viss utsträckning efter-som de påverkar anbudsutvärderingen på ett eller annat sätt. Uteslutande kommer anbudsutvärdering vid kontrakt över tröskelvärdet att behandlas. Tyngdpunkt kommer ligga på ekonomiska aspekter och inte på juridiska, härav har inte en rätts-dogmatisk metod tillämpats. Under skrivandets gång kom ett intresse att utkristalli-seras mot att behandla de olika faktorer som påverkar anbudsutvärderingen, för att begränsa uppsatsens omfattning kom de matematiska beräkningsmodellerna som skall användas vid värdering av anbud att utelämnas.

6

2 Studiens referensram

Detta kapitel presenterar först en litteraturöversikt som redogör för betydelsefulla områden från litteratursökningen. Vidare presenteras upphandlingsprocessen med fokus på upphandlingsförfarandet över tröskelvärdet. Efter detta presenteras bygg-processen och den grundläggande nomenklaturen i byggbranschen gällande entre-prenader och upphandlingsformer, detta för att läsaren skall kunna följa med i be-skrivningen av kopplingen mellan byggprocessen och själva upphandlingsprocessen. Sedan beskrivs upphandlingsprocessens ursprung ur EG rätten, detta utgör tillsam-mans med de grundläggande principerna för all offentlig upphandling en bakgrund till regelverket som utgör LOU. Förfrågningsunderlaget utgör en viktig del för an-budsutvärderingen därav ägnas det särskild uppmärksamhet med en egen rubrik. På detta följer den faktiska utvärderingen av anbud med en beskrivning av de två olika utvärderingskriterierna varav ett av dem skall användas vid anbudsvärdering. Slut-ligen behandlas svårigheter och motsättningar som uppstår vid upphandling av byggentreprenader enligt LOU.

Den nuvarande lagstiftningen på området (LOU) trädde ikraft 1994. Sedan dess har den reviderats ett antal gånger och den version som gäller idag trädde i kraft år 2010 (Jönsson 2006). Det har därmed inte hunnit produceras så mycket skrivet material på det givna området som utgår från den nya reviderade formen av LOU. Vid val av litteratur har det material som bedömts som obsolet fått stå tillbaka för den nyare lit-teraturen som med större säkerhet fångar in de nya delarna av lagstiftningen på om-rådet. Lärdomarna från det studerade materialet är många. Ett exempel är att de fles-ta böcker framstår som att de har en juridisk tyngdpunkt, här kan Forsbergs Offent-lig upphandling i praktiken skriven år 2004 och Thoressons Analys av risker i offer-ter och kontrakt skriven år 1995 nämnas som exempel på sådana böcker. Ett annat är att de olika rapporter som gjorts upplevs utgöra de tidsenligaste källorna tillsam-mans med studentuppsatser. Maria Vilhelmssons (2009) uppsats Konkurrensanalys i anläggningsbranschen är ett av få funna arbeten som behandlar just byggprojekt över tröskelvärdet. Rapporten Skriften Upphandlingsreglerna en introduktion be-ställd av Konkurrensverket författad av Fryksdahl och de Jounge (2010) behandlar även den byggprojekt över tröskelvärdet.

De lagar som reglerar upphandlingsprocessen utgör en grund i arbetet, de skall gå att kombinera med de lagar som reglerar byggprocessen varför dessa redogörs för. Vidare utmanas och förklaras den lagstiftning som reglerar upphandlingsprocessen med hjälp av nya rön så som de ovan nämnda men även med hjälp av klassisk litte-ratur gällande projektledning och byggbranschspecifik littelitte-ratur. Boken Projektled-ningsmetodik av Jansson och Ljung (2004) utgör exempel på vedertagen projektled-ningslitteratur och boken Byggprocessen av Uno Nordstrand (2008) utgör en pålitlig källa gällande byggbranschspecifik litteratur.

7

2.1 Upphandlingsprocessen

Denna rubrik utgör en introduktion till upphandlingsprocessen och placerar an-budsutvärderingen i sin kontext. De regler som enligt LOU omger anbudsprocessen redogörs för, detta för att ge förståelse för entreprenörens och den upphandlande myndighetens roller vid upphandling.

Anbudsprocessen för entreprenören enligt LOU

Då byggprojekt utförs åt kommunen och staten skall anbudsinfordran vara offentlig, detta enligt LOU (lagen om offentlig upphandling). Offentlig upphandling annonse-ras i databasen Tenders Electronic Daily och entreprenören besitter valfrihet i att avge anbud (Söderberg 2005). En förutsättning för att entreprenören skall finna lämpliga projekt att lägga anbud på är att denna söker aktivt i tidskrifter och på da-tabaser och på sätt blir ”inbjuden” till anbudslämningen (Nordstrand 2008).

Entreprenören skall lämna in det skriftliga anbudet före anbudstidens utgång. De in-komna anbuden skall av den upphandlande myndigheten förvaras oöppnade på ett säkert ställe till anbudsöppningssammanträdet. Syftet med detta förfarande är att bi-behålla den sekretess som lagen föreskriver. Vidare skall anbudsöppningen ske utan dröjsmål efter anbudstidens utgång (Söderberg 2005). Det är sedan byggherren som vid anbudsvärderingen avgör vilket anbud som är det bästa. Byggherren meddelar entreprenören som lagt det förmånligaste anbudet så denne kan starta detaljprojekte-ringsarbetet.

Den upphandlande myndigheten

De som enligt lag är ålagda att upphandla byggprojekt enligt LOU kallas upphand-lande myndigheter. Exempel på sådana myndigheter är statliga och kommunala myndigheter, beslutande församlingar i kommuner och landsting. Men även kombi-nationer och sammanslutningar av en eller flera upphandlande myndigheter lyder under LOU. Ytterligare en typ av upphandlande myndighet är det offentligt styrda organet. Ett exempel på ett offentligt styrt organ är ett bolag som tillgodoser behov i det allmännas intresse, behovet får inte vara av kommersiell karaktär och så måste en upphandlande myndighet till största delen kontrollera eller finansiera verksamheten (Fryksdahl & de Jounge 2010). För att de offentligt styrda organen skall räknas som upphandlande myndigheter måste följande villkor vara uppfyllda (Pedersen 2008):

• Kommun, landsting, staten eller en annan upphandlande myndighet är den störste finansiären av verksamheten.

• Kommun, landsting, staten eller en annan upphandlande myndighet har kon-troll över verksamheten.

• Kommun, landsting, staten eller en annan upphandlande myndighet innehar mer än hälften av ledamöterna i styrelsen eller ett liknande ledningsorgan.

8

Den upphandlande myndighetens prövning av anbuden

Innan den faktiska värderingen av anbuden startar så prövar den upphandlande myndigheten anbuden utifrån de krav som specificerats i förfrågningsunderlaget. Prövningen skall göras i tre faser enligt följande (Fryksdahl & de Jounge 2010 sid. 17);

1. kontroll av eventuell grund för uteslutning av leverantör, 2. kontroll av leverantörens lämplighet (kvalificering), 3. tilldelning av kontrakt (utvärdering av anbud).

När den upphandlande myndigheten utför kontroll av eventuell grund för uteslutning av leverantör så kontrollerar de bland annat att entreprenören inte är dömd för eko-nomisk brottslighet. Detta skall göras för att på ett internationellt plan säkerställa den Europeiska Unionens ekonomiska intressen. Den upphandlande myndigheten skall även kontrollera sådant som att anbudsgivaren inte är försatt i konkurs eller likvida-tion, det fyller på ett nationellt plan funktionen att säkra det enskilda projektets framgång. Denna fas motsvaras av Uteslutning av leverantörer i Figur 1 Upphand-lingsprocessen på sida 2.

Kontroll av leverantörens lämplighet är den andra fasen och där kontrollerar den upp-handlande myndigheten att entreprenören motsvarar de krav som ställts i förfråg-ningsunderlaget. Förfrågningsunderlagets olika delar beskrivs mer ingående på sida 22. De är de följande; Kravspecifikation, Administrativa bestämmelser, Kommersiella villkor, Utvärderingskriterier och Kvalifikationskrav (Forsberg 2004). Bland annat granskas alltså anbudsgivarens ekonomiska ställning, tekniska kapacitet och yrkes-mässiga kapacitet. Detta motsvaras av rutan kvalificering av leverantörer i Figur 1 Upp-handlingsprocessen på sida 2.

Den tredje fasen (tilldelning av kontrakt) utgörs av själva utvärderingen av anbuden, här tilldelar den upphandlande myndigheten kontraktet utifrån den utvärderings-grund som angetts i förfrågningsunderlaget och annonsen. Antingen är det anbudet med det lägsta priset eller det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga som blir det vinnande utifrån vad som efterfrågats. Något som först inte efterfrågats i för-frågningsunderlaget får inte vägas in vid valet av entreprenör även om det är något som skulle kunna ses som gagnade för projektet. Slutligen motsvaras denna fas av tilldelning av kontrakt i Figur 1 Upphandlingsprocessen på sida 2.

Funktionskrav i bruksstadiet och entreprenörens anbudsframtagning

En byggnads bruksstadium infaller när byggnaden är uppförd och det faktiska bru-kandet (produktanvändningen) tar vid. Hur byggnaden skall fungera och se ut när den är klar specificeras av byggherren. Detta benämns som att byggherren fastställer funktionskrav, prestandakrav eller hänvisar till olika standarder. Funktionskrav och prestandakrav kan sägas vara motsatsen till detaljerade tekniska specifikationer. Dessa krav utgör sedan ett rättesnöre för vad entreprenören skall åstadkomma vid utförandet av byggprojektet (Nordstrand 2008; Fryksdahl & de Jounge 2010).

9

”Om det rör sig om komplicerade objekt (vilket ofta är fallet med en bro eller tunnel) har entreprenören emellertid varken tid eller pengar att, i detta stadium, fullständigt projektera objektet, varför överslagsberäkningar görs.” Johansson & Stöllman 2007 sid. 17

Förfrågningsunderlaget med dess ingående delar som beskrivningar och ritningar utgör underlag för entreprenörens mängdberäkningar. Dessa kan som framgår ur citatet ovan ibland vara överslagsberäkningar, speciellt om det rör sig om stora och komplicerade projekt. Syftet med mängdberäkningar är att fastställa hur mycket ar-bete och material som kommer gå åt. Det normala är att varje entreprenör som vill lämna anbud själv får utföra mängdberäkningarna. Men beräkningen av mängderna kan även köpas från en konsult (Produktionsstyrning på bygget 1995).

För att stävja den ekonomiska osäkerhet som överslagsberäkningar ger upphov till används ekonomiska risktillägg i anbudet. Mängdberäkningarna sammanställs till mängdförteckningar som sedan ligger till grund för beräkningen av projektkostna-den. Detta görs med hjälp av á-pris som betyder pris per enhet, t.ex. så fastställer ent-reprenören vad en kubikmeter betong kostar eller vad ett ton armering kommer kos-ta. Därefter multipliceras materielmängderna med a´-priset och utförandekostnaden läggs på. På så vis har entreprenören sammanställt den beräknade kostnaden för att utföra en del av entreprenaden. För att beräkna den slutgiltiga anbudssumman mås-te kostnaden för alla ingående delar i entreprenaden summeras och eventuella tillägg adderas (Söderberg 2005).

Tröskelvärdet

Beroende på vilket värde byggprojektets kontrakt fastställs till så gäller olika regler i LOU om kontraktssumman hamnar ovan eller under tröskelvärdet. Det är alltså av största vikt att värdet på kontraktet beräknas på ett korrekt sätt. Hur LOU förskriver att detta ska gå till presenteras under denna rubrik för läsaren. Att gränsvärdet är satt till ett så pass högt belopp som 48 193 215 sek påverkar också konkurrensmöjlig-heterna för små och mindre företag och gynnar därmed de större byggföretagen. Ef-tersom uppsatsen uteslutande behandlar entreprenader ovan tröskelvärdet utgör denna rubrik även ett förtydligande till avgränsningarna.

Fastställande av kontraktets värde

Tröskelvärdet är centralt i avgörandet av vilka regler inom LOU som skall tillämpas. Det är det beräknade förväntade värdet av kontraktet som avgör vilka regler som skall tillämpas. Om det beräknade förväntade värdet av kontraktet för byggentre-prenaden överstiger 48 193 215 sek så skall de regler som är gemensamma för EU:s hela inre marknad användas. Företagen förväntas här vara intresserade av att bevaka anbudsmarknader och affärsmöjligheter i andra länder än hemlandet (Fryksdahl & de Jounge 2010).

10

För att beräkna det förväntade värdet av kontraktet föreskriver Fryksdahl och de Jounge följande:

”Kontraktsvärdet ska beräknas exklusive mervärdesskatt och för avtalets hela löptid. Även eventuella optioner och förlängningsklausuler ska räknas in som om de kommer att utnyttjas. Premier eller ersättningar som anbudssökande eller anbudsgivare kom-mer att erbjudas ska också räknas in.” Fryksdahl & de Jounge 2010 sid. 13

Dessutom får inte upphandlingen delas upp och något syfte i beräkningen om att komma under gränsvärdet får inte förekomma. Samma typer av varor och tjänster under ett budgetår skall sammanräknas.

Upphandlingsförfarandet över tröskelvärdet

Fyra olika typer av förfarande finns vid upphandling över tröskelvärdet, de är öppet förfarande, selektivt förfarande, förhandlat förfarande och konkurrenspräglad dialog (Fryksdahl & de Jounge 2010; Pedersen 2008). De olika förfaringssätten förklaras var för sig under de följande punkterna.

• Det öppna förfarandet karaktäriseras av att alla som är intresserade av för-frågningsunderlaget får tillgång till det och är välkomna att lämna anbud. Upphandlaren går sedan igenom anbuden och värderar dem för att bedöma vilka leverantörer som lever upp till kvalifikationerna. Under det öppna förfa-randet får den upphandlande myndigheten inte utföra ytterligare förhand-lingar med anbudsgivarna.

• Vid det selektiva förfarandet blir leverantörerna inbjudna av den upphand-lande myndigheten till att lämna anbud, detta sker genom annonsering. Sedan måste leverantören ansöka om att få lämna anbud, varpå en gallring sker av leverantörerna där de som ansetts kvalificerade slutligen får lämna anbud. I det selektiva förfarandet får den upphandlande myndigheten inte utföra ytter-ligare förhandlingar med anbudsgivarna.

• Vid ett förhandlat förfarande bjuder den upphandlande myndigheten in ut-valda leverantörer och förhandlar om kontraktsvillkoren med en eller flera av dem. Vid upphandling av byggprojekt får dock det förhandlade förfarandet endast användas i undantagsfall.

• Konkurrenspräglad dialog är ett nytt upphandlingsförfarande som infördes i den svenska lagstiftningen år 2009, det får endast användas vid särskilt kom-plicerade kontrakt då bedömningen gjorts att varken öppet eller selektivt för-farande kan leda till tilldelningen av ett kontrakt. Precis som vid förhandlat förfarande bjuds anbudsgivarna in till att lämna anbud och sen för den upp-handlande myndigheten en dialog med leverantörerna. Syftet med upphand-lingsformen är att skapa flexibilitet och att öka konkurrensen.

11 Val av upphandlingsförfarande över tröskelvärdena

Vid upphandling av byggprojekt (klassisk sektor) skall främst öppet eller selektivt förfarande användas. Ett exempel på undantag till denna regel som Pedersen (2008) ger är om det bara skulle finnas en leverantör. Ett annat exempel på undantag är om inga anbud kommit in vid öppet eller selektivt förfarande. Om det är fallet får inte förfrågningsunderlaget ändras från de öppna- eller de selektiva upphandlingarna till den förhandlade upphandlingen.

2.2 Byggprocessen

Denna rubrik behandlar byggprocessen och de vanligast förekommande entrepre-nadformerna. Vanliga termer och benämningar inom byggbranschen förklaras och ger på så sätt språket inom LOU en koppling till vardagligt språkbruk. Vidare följer en definition av byggentreprenad enligt LOU. På så vis blir läsaren insatt i nomen-klaturen och kan tillgodogöra sig kommande kapitel bättre.

Byggprocessen

Figur 2 som illustrerar byggprocessen i stora drag är tagen ur Uno Nordstrands bok Byggprocessen från 2008. Det är under planeringen och projekteringen (vilka mot-svaras av de två första rutorna i Figur 1 Upphandlingsprocessen på sida 2) som för-utsättningarna skapas för det kommande byggskedet (Bohgard 2005; Björklund 2009). Byggherren är den som låter uppföra ett byggnadsverk. Konsulter jobbar med produktbestämningen under ett skede som också kallas projektering. Entreprenörer arbetar med produktframställningen vilken motsvaras av den tredje rutan i Figur 2.

Figur 2 Byggprocessen i stora drag Entreprenadformer

Entreprenadformen utgör samarbetssättet mellan parterna som är inblandade i byggprojektet. Begreppet byggentreprenader syftar till uppförandet av byggnader och konstruktioner så som, kontor, bostäder och andra hus, men det kan också vara

12

industrianläggningar, vägar, broar och järnvägar som byggs. Begreppet innefattar även begränsade entreprenader inom byggsektorn som schaktning, borrning, gräv-ning, taklägggräv-ning, ventilation med mera. Entreprenören är den som enligt entrepre-nadavtalet åtagit sig att utföra ett visst arbete. Beroende på hur entrepreentrepre-nadavtalet är utformat så har entreprenören fått i uppdrag att utföra endast ett moment i en myck-et större entreprenad och i andra situationer har entreprenören fått som uppdrag att utföra och leverera en hel fabriksanläggning som ska vara komplett och färdig för drift. Ett kännetecken för byggentreprenader är att de oftast pågår under en lång tidsperiod (Höök 2008).

Det upphandlaren eller beställaren vill uppnå med entreprenadarbetet existerar inte innan avtalets ingående, därför måste beställaren definiera mycket konkret och tyd-ligt vad som skall upphandlas. Detta underlättar för beställaren då denna sedan skall utvärdera de olika anbuden för att se vilket som är mest fördelaktigt (Höök 2008). Begreppet entreprenadform anger det sätt som ett projekt ansvarsmässigt organise-ras mellan byggherre, byggledare, projektörer, entreprenörer och leverantörer (Sö-derberg 2005 sid. 22).

Entreprenadformen bestäms av beställaren som väljer denna utifrån vilka bedöm-ningsgrunder som skall användas. Faktorer så som ekonomi, risktagande och pro-jekttid vägs in vid valet av entreprenadform. De vanligaste entreprenadformerna i Sverige de följande (Höök 2008; Söderberg 2005; Liman 1997):

• Mycket delad entreprenad • Delad entreprenad

• Generalentreprenad

• Samordnad generalentreprenad • Totalentreprenad

Två stycken nyare entreprenadformer som börjar vinna allt mer mark är funktions-entreprenaden och partneringprincipen.

Mycket delad entreprenad

Vid en mycket delad entreprenad upphandlar beställaren själv alla de olika delarna i entreprenaden. Härav kommer beställaren inneha ett avtal med varje entreprenör och ett avtal med projektören. Projektören är den som utför projekteringen. Entre-prenörerna kommer då vara sidoentreprenörer och var och en svarar direkt mot be-ställaren. Vid denna entreprenadform ställs stora krav på beställarens förmåga att organisera och samordna arbetet för de olika entreprenörerna. Entreprenadformen anses ge beställaren den bästa kontrollen över prisbilden, därmed är det inte säkert att den resulterar i den lägsta totalkostnaden (Höök 2008).

13 Delad entreprenad

Vid delad entreprenad köper byggherren upp de vanliga byggentreprenaderna ge-nom att upphandla en huvudentreprenör. Byggherren har i denna entreprenadform ansvar för projektering medan entreprenören ansvarar för utförandet. Huvudentre-prenören kan sedan komma att tillhandahålla vissa arbeten till andra så kallade sido-entreprenörer (Höök 2008).

Generalentreprenad

Vid en generalentreprenad har byggherren bara ett avtal med en entreprenör för de arbeten som ska utföras på arbetsplatsen. Sedan får generalentreprenören i sin tur upphandla underentreprenörer. Byggherren har i denna entreprenadform ansvar för projektering medan entreprenören ansvarar för utförandet. Ett annat begrepp som även kan användas för denna entreprenadform är utförandeentreprenader (Höök 2008).

Samordnad generalentreprenad

I denna entreprenadform utförs upphandlingen i två steg, först upphandlar beställa-ren de olika entrepbeställa-renörerna. Sedan ingår beställabeställa-ren och generalentrepbeställa-renöbeställa-ren ett avtal där generalentreprenören åtar sig att överta de redan kontrakterade entrepre-nörerna från beställaren. Den samordnade generalentreprenaden har likheten med en generalentreprenad att beställaren ansvarar för projekteringen och bara har avtal med en entreprenör för utförandet av arbetena (Höök 2008).

Totalentreprenad

Vid totalentreprenad har byggherren endast ett avtal med en entreprenör som be-nämns totalentreprenör. Denne står då för både projektering och utförande. Bygg-herren sammanställer funktionskrav i förfrågningsunderlaget, utifrån dessa ansvarar sedan totalentreprenören för att projektet utförs enligt gällande lagar och normer (Höök 2008). Kritik som framförs mot totalentreprenaden är att den kan ge en fördel till de stora bygg- och anläggningsföretagen som har tillräckliga ekonomiska resurser att klara av projekteringen i samband med anbudsgivningen (Söderberg 2005 sid. 33). Positivt med totalentreprenaden är att den kan skapa ett större utrymme för be-ställaren att ta till vara på utförarens kompetens.

Funktionsentreprenaden

En ny form av entreprenad som ännu inte är så vanligt förekommande är funktions-entreprenaden. I denna entreprenadform ansvarar entreprenören för skötsel och un-derhåll av byggnaden under en tidsperiod av brukstiden (Söderberg 2005 sid. 44). Fördelarna med denna entreprenadform är att den inte enbart tar hänsyn till kostna-den för att uppföra byggnadsverket (investeringskostnakostna-den), utan även driftskost-naden och underhållskostdriftskost-naden för byggnadsverket värderas i anbudet. Traditionellt

14

sett tar byggherren över ansvaret för drift och underhåll när ett byggnadsverk är av-slutat.

Partneringprincipen

Vid utförandet av ett projekt med partneringprincipen samarbetar alla parter för att uppnå den för beställaren bästa lösningen på projektet. Denna entreprenadform har bland annat tillämpats på mycket komplexa projekt så som stora fängelser där det varit svårt att fastställa noggranna beskrivningar och ritningar på grund av sekretess och användning av stora mängder ny och komplex övervakningsutrustning (Special-fastigheter 2011). Incitamentet för parterna är att de gemensamt delar på alla bespa-ringar som kan göras utan att ge avkall på kvalitén i projektet.

Byggentreprenad enligt LOU

Ovan har definierats hur byggentreprenader ses på i klassisk bemärkelse. Men för att tydliggöra hur LOU ser på byggentreprenader följer här en definition av byggentre-prenad enligt LOU. Henriksson och Sandelius (2011) kommenterar en rapport Kon-kurrensverket sammanställt utifrån ett tillsynsprojekt; de anser att tillsynsärendena visar att upphandlande myndigheter inte alltid har klart för sig vad som är en bygg-entreprenad och när en offentlig upphandling måste genomföras. Det står att läsa i det 2 kapitlet 3 § i LOU att ett byggentreprenadkontrakt är ett kontrakt som avser ut-förandet av eller både projektering och utförande av ett arbete som avser sådan verk-samhet som anges i första bilagan till LOU. Denna bilaga är ganska tydlig om vilka typer av kontrakt som gäller, t.ex. utförande av schaktning för grundläggning. Centralt för avgörandet om ett byggentreprenadkontrakt skall omfattas av LOU:s be-stämmelser är om byggnadsverket realiseras enligt krav som ställts upp av en upp-handlande myndighet. Någon betydelse fästs inte vid om den uppupp-handlande myn-digheten skall äga byggnadsverket eller om en entreprenör skall äga det och i sin tur hyra ut det till den upphandlande myndigheten (Pedersen 2008).

”Det som krävs för att kontraktet skall omfattas av bestämmelserna i LOU är dock att byggnaden skall uppföras i enlighet med den upphandlande myndighetens specifika-tioner eller krav.” Josephson 2010 sid. 13

Vid utförandet av mindre entreprenader kan gränsdragningen mellan tjänster och entreprenader vara klurig. Utförande av bygg- och anläggningsarbeten omfattar näs-tan alltid utförandet av tjänster. Entreprenadkontrakt och tjänstekontrakt omfattas av olika bestämmelser i LOU, därmed blir även olika rättsliga principer tillämpbara för de olika kontraktstyperna. Kontraktets primära syfte måste fastställas och för att göra detta finns olika tillvägagångssätt. Ett sätt är att se till vilket som har det största eko-nomiska värdet, tjänsterna eller entreprenaden. Ett annat är att se till vilken del av arbetena som är accessoriska, d.v.s. underordnade de andra. Ett byggentreprenad-kontrakt som understiger tröskelvärdet skall i princip endast tillämpa

bestämmelser-15

na i 15 kapitlet LOU. Bestämmelserna i LOU skall däremot tillämpas fullt ut om byggentreprenadens kontraktsvärde överstiger tröskelvärdet (Pedersen 2008). Den upphandlande myndigheten som byggherre

Enligt den klassiska nomenklaturen i byggbranschen benämns den som för egen räkning utför eller låter uppföra byggnadsverk som byggherren i projektet. Den upphandlande myndigheten blir således ofta byggherre i projekt som omfattas av offentlig upphandling. Det vanligaste tillvägagångsättet är att ta hjälp av en projekt-ledare för att organisera och leda projektet (Nordstrand 2008).

Gällande standarder och lagstiftning

Den upphandlande myndigheten måste vara insatt i de standarder och den lagstift-ning som gäller i byggbranschen. Fryksdahl & de Jounge (2010) accentuerar detta och menar att det i vissa fall vid upphandling av byggentreprenader över tröskelvärdet är obligatoriskt att hänvisa till en standard. ”Det finns utarbetade standarder vid byggentreprenad-, varu- och tjänstekontrakt.” skriver de på sidan 14 i skriften Upp-handlingsreglerna en introduktion.

Att själva utförandet av byggprojekt ofta regleras av standardavtal har dels sin grund i tradition och branschpraxis men det kommer också av att det är praktiskt att det finns standardsätt att organisera byggprojekt på (Liman 1997). Om ett standard-avtal inte används så får ett separat kontrakt utarbetas som reglerar standard- avtalsförhållan-dena mellan parterna. Ett exempel på ett standardavtal som vanligen används vid utförandeentreprenader, d.v.s. entreprenader där beställaren tillhandahåller projek-teringen, är AB 04. AB 04 står för Allmänna bestämmelser för byggnads-, anlägg-nings- och installationsentreprenader 2004 (AB 04 2004). Intressant att notera är att de flesta standardavtalen (även AB 04) som används i byggbranschen ser mindre ändringar som en naturlig del i byggprojektets livscykel (Liman 1997).

Byggherrens arbetsmiljöansvar

Arbetsmiljöverket (2011) har på sin hemsida publicerat en sammanfattning av en skrift de tidigare gett ut med titeln; vem är ansvarig för vad? Sidan redogör för an-svarsförhållanden i byggbranschen. De betonar att byggherrens arbetsmiljöansvar gäller såväl vid projektering som vid utförandet av arbetena i byggskedet. Ofta är den upphandlande myndigheten byggherre och måste då ta arbetsmiljöansvaret så som det föreskrivs i tillämplig lagstiftning. Det framgår ur AML 3:6 (arbetsmiljöla-gen) som återges nedan att byggherren skall planera för riskhanteringsarbetet redan på ett projekteringsstadium.

”Den som låter utföra ett byggnads- eller anläggningsarbete ska under varje skede av planeringen och projekteringen se till att arbetsmiljösynpunkter beaktas när det gäller såväl byggskedet som det framtida brukandet.”

16

Föreskriften Byggnads- och anläggningsarbete (AFS 1999:3) vilken utgör en del av Arbetsmiljöverkets (de hette tidigare Arbetarskyddsstyrelsen) författningssamling reviderats år 2009 med syftet att öka byggherrens arbetsmiljöansvar. Nedan presen-teras några utvalda lagrum ur AFS 1999:3 som reglerar arbetsgivarens arbetsmiljöan-svar.

”§ 5 Byggherren ska under varje skede av planeringen och projekteringen se till att arbetsmiljön under byggskedet särskilt uppmärksammas när det gäller:

− objektets eller anläggningens placering och utformning − val av byggprodukter

− val av konstruktioner för grundläggning, stomsystem - andra bärande element − val och utformning av stomkomplettering

− val av installationer, deras placering och infästning − val av inredningar”

”§ 5a Byggherren ska under varje skede av planeringen och projekteringen se till att byggtiden och tiderna för del etapperna är så väl tilltagen att arbetena kan utföras i sådan takt att risk för ohälsa och olycksfall undviks.”

”§ 5b Byggherren ska se till att planering och projektering sker i så god tid före arbe-tenas utförande att det är möjligt att samordna arbetena utan att arbetsmiljörisker uppstår på grund av tidsbrist vid samordningen.”

Byggherren kan under vissa förutsättningar överlåta hela sitt arbetsmiljöansvar på en uppdragstagare, överlåtelsen måste i så fall ske skriftligen (Svenska Byggdirektiv AB 2010). Om en upphandlande myndighet väljer att överlåta ansvaret till en uppdrags-tagare så är det viktigt att ingen information försvinner vid överlåtelsen. Det kan i så fall leda till att möjligheterna till en bra riskhantering på byggarbetsplatsen minskar. Riskhantering i byggprojekt

Enligt Kululanga och Witness (2010) är byggbranschen över hela världen generellt konservativ och dålig på att ta till sig nya idéer. Björklund (2009) konstaterar vid en historisk tillbakablick att de problem som är aktuella i byggbranschen idag och de som var aktuella för ca trettio år sedan är desamma och att bristerna i arbetsmiljön är desamma nu som då. Samuelsson (2009) har för Byggindustrins Centrala Arbetsmil-jöråd sammanställt de arbetsskador som under 2009 anmälts till Försäkringskassan. ”Det registrerade antalet olyckor år 2009 minskade till 1509 medan frekvensen (antal olyckor/1000 sysselsatta) minskade till 10,2.” (Samuelsson 2009 sid. 3). Dessa fakta nyanserar bilden om byggbranschen som konservativ eftersom olycksfrekvensen år 2009 var den lägsta någonsin noterade i Sverige med en minskning på ca 10 % från 2008.

17

Dilemmat med att branschens konservativitet hämmar utvecklingen av arbetsmiljö-frågor är tyvärr till fördel för de som skriver förfrågningsunderlag, speciellt om per-sonerna har jobbat i branschen de senaste trettio åren. De kan då göra som de alltid gjort och det kommer fungera, men för att åstadkomma en förändring till det bättre bör tankar om en sund riskhantering arbetas in redan i förfrågningsunderlaget. På detta område föreskriver inte LOU något speciellt branschdrivande förfaringssätt och är på så sätt till viss del med och hämmar utvecklingen av säkerhet och arbetsmiljö-frågor i byggbranschen. Faktorer gällande säkerhet bör kanske tas med i utvärde-ringen av anbuden och på så sätt vara av vikt att nämna redan vid författandet av förfrågningsunderlaget?

Björklund (2009) har under arbetet med den rapport som Ledarna och Svenska Byggnadsarbetareförbundet beställt intervjuat flera hundra entreprenörer, bygg-nadsarbetare och tjänstemän angående arbetsmiljö och arbetsmiljöbrott. Han har ut-ifrån dessa intervjuer sammanställt ett antal punkter på vad respondenterna ansett nödvändigt för att förbättra förhållandena i byggbranschen. En av punkterna gäller en efterfrågan om en höjning av branschens generella kunskapsnivå om arbetsmiljö och säkerhetsfrågor. Fall från höjd är den vanligaste källan till olyckor i byggbran-schen (Arbetsmiljöverket 2010).

”En byggarbetsplats är en farlig arbetsplats och skillnaden mellan en bra och dålig ar-betsmiljö kan vara skillnaden mellan liv och död.” Björklund 2009 sid. 1

Här följer två av de i byggbranschen centrala lagarna och författningarna ur ett risk-hanteringsperspektiv.

• Arbetsmiljölagen (1977:1160) och dess kompletterande regler i arbetsmiljöför-ordningen är den lagstiftning som reglerar arbetsmiljön på en byggarbets-plats. Lagens ändamål är att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att i övrigt uppnå en god arbetsmiljö.

• Arbetsmiljöverkets författningssamling (AFS) är en samling föreskrifter som Arbetsmiljöverket ger ut på uppdrag av regeringen. Det finns ca 40 föreskrif-ter som gäller byggbranschen, de behandlar bland annat arbete med stegar och bockar. Varav föreskriften Byggnads- och anläggningsarbete (AFS 1999:3) redan nämnts i kontexten av arbetsgivarens arbetsmiljöansvar, den är en av de centralare även för riskhantering.

Planering av byggprojekt

Planeringen av byggprojekt är väl avhandlat i projektledningslitteraturen, flera för-fattare accentuerar vikten av själva planeringen av projektet bland annat Jansson och Ljung (2004), Ottosson (2009) och Westland (2006) för att nämna några. Själva plane-ringsarbetet i sig är viktigt, så är även det resultat det ger så som tydliga beskriv-ningar och planer. Den kunskap om det aktuella projektet som planeringen ger upp-hov till är sen till stor användning under själva utförandet av projektet. Att

verklig-18

heten alltid bjuder på oväntade händelser och överraskningar betonar bland annat Jansson och Ljung (2004) men några som går ett steg längre och accentuerar den konstant närvarande osäkerheten i projekt

Själva tidsplaneringen eller tillverkningen av en tidplan föregås ofta av annan plane-ring så som mängdberäkning eller indelning i arbetspaket (aktiviteter) inom projek-tet. Tidplanen bygger på uppskattningar av resursåtgång utifrån arbetspaketens av-gränsningar (Ottosson 2009). Att just uppskattningar oftast ligger till grund för arbe-tet med tidsplaner är intressant att notera, Jansson och Ljung (2004) poängterar att erfarenhet är den bästa grunden för att göra rimliga uppskattningar. Böcker och digi-tala planeringsverktyg finns till projektledarens hjälp, men som även Ottosson (2009) betonar bygger de flesta tidsberäkningar för byggprojekt på erfarenheten hos den som utför planeringsarbetet.

är Christensen och Kreiner (1997).

Flera anledningar kan nämnas till varför en tidsuppskattning kan bli felaktig eller i alla fall skilja väsentligt mellan två olika skattande personer. Dessa typer av skatt-nings-fel benämns inom projektledningslitteratur som uppskattningsfällor och en enkel förklaring på varför det kan skilja mycket mellan två personers skattning kan vara att de har olika sätt att se på tid (Jansson & Ljung 2004). En annan förklaring kan vara att företagsmiljön påverkar synen på misslyckanden. Goldratt (1997) menar att en låg tolerans för misslyckanden kommer medföra att större säkerhetsmarginaler (tidsbuffertar) läggs på i tidsuppskattningarna.

Jansson och Ljung (2004) har en hypotes om att ett arbetspaket skulle genomföras nog många gånger så skulle det till slut gå att med stor sannolikhet gå att veta hur lång tid det tar att genomföra. Detta resonemang kan vändas e-kontrario för att bely-sa att en osäkerhet gällande tidsåtgång finns närvarande de första gångerna ett ar-betspaket genomförs. I byggprojekt är detta särskilt påtagligt eftersom de flesta byggnader ser olika ut och även om det byggs flera liknande byggnader så kommer de första vila under denna osäkerhet.

Vidare utgör mängden korrekt information som den planerande personen har till-gång till en faktor för hur korrekta skattningar av tidsåttill-gången denne kommer kun-na utföra (Jansson & Ljung 2004). Ottosson (2009) nämner även att faktorer så som underskattning och missbedömning påverkar hur korrekta tidsuppskattningarna blir. Vilken teknik som valts för själva utförandet av arbetet med tidplanerna så kal-lade inre faktorer påverkar förutsättningarna för att göra korrekta tidsuppskattning-ar. Så gör även yttre faktorer så som externa intressenters beslut.

2.3 EG-rätten och LOU

Detta stycke utgör en bakgrundsbeskrivning till vad LOU bygger på, samt hur och varför lagen kommit till stånd. Kopplingen till EG-rätten med fri handel och en fri rörlighet av tjänster utgör grunden till LOU detta ger tillsammans med de fem grundläggande principerna genklang i hur anbud skall värderas och vilka typer av krav som går att ställa i förfrågningsunderlaget. Vidare beskrivs de fem grundläg-gande principer som utgör grunden för all offentlig upphandling.

19 EG-rätten

När Sverige gick med i ESS (EU-länderna samt Island, Norge och Liechtenstein) be-slutades att införa och tillämpa de gemenskapsrättsliga reglerna i den nationella lag-stiftningen (Johansson & Kahlström 2009 sid. 12).

Rättsområdet, offentlig upphandling, har nära anknytning till EG-rätt, det regleras dels av EG-direktiv dels av LOU. Värt att poängtera är att EG-fördraget inte innehål-ler bestämmelser som direkt reginnehål-lerar offentlig upphandling, men generella drag som kan hänföras till offentlig upphandling finns upptagna i EG-fördraget. Inga specifika regler för offentlig upphandling finns alltså i EG-fördraget.

En offentlig upphandling inom EU lyder under primärrätt (EG-fördraget) och se-kundärrätt (upphandlingsdirektiven). Vidare är delar av WTO-avtalet genom GPA (Government Procurement Agreement) införlivade i upphandlingsdirektiven (Mikic 2004). Följande citat av Mikic illustrerar hur reglerna kring offentlig upphandling är sprungna ur EG-fördraget och därmed förankrade i primärrätten.

”Exempel på bestämmelser i EG-fördraget som kan hänföras till den offentliga upp-handlingen är artikel 12 om ickediskriminering, artikel 28 om fri rörlighet för varor, artikel 43 om fri etableringsrätt och artikel 49 om fri rörlighet för tjänster.” Mikic 2004 sid. 10

De artiklar (artikel 12, 28, 43, 49) som Mikic tar upp omnämns även i Prop.

2006/07:128 sid. 131 som de EG-direktiv som utgör grunden till den svenska lagstift-ningen om offentlig upphandling.

Upphandlingsdirektiven är del av sekundärrätten utgör också en del av grunden till de nationella reglerna om offentlig upphandling (Johansson & Kahlström 2009 sid. 12). Det är fyra direktiv som anses ligga till grund för LOU och de är de följande (prop. 2006/07:128):

• 93/36/EEG om upphandling av varor

• 93/37/EEG om upphandling av byggentreprenader • 92/50/EEG om upphandling av tjänster

• 93/38/EEG om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och te-lekommunikation

Dessa direktiv som upprättades i början av 90-talet har sedan genomgått ett antal re-videringar, två större ändringar var de följande: Genom direktiv 2004/18/EG slogs de tre första direktiven samman på så vis skedde en sammanslagning av förfaranden vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster. Senare kom di-rektiv 2004/17/EG gällande samordning av förfarandet vid upphandling inom områ-dena vatten energi, transporter och telekommunikation (prop. 2006/07:128).

En fri handel och en fri rörlighet av tjänster och varor kännetecknar grundtanken med regelverket som rör offentlig upphandling. Avsteg från dessa grundläggande

20

principer får endast göras i undantagsfall av det enskilda medlemslandet. Exempel på undantagsfall är om det framgår av EG-domstolens praxis att en lokal inskränk-ning av den fria rörligheten av varor och tjänster är godtagbar. Detta kan ibland in-träffa vid t.ex. lokalt höjda miljöskyddskrav (Prop. 2001/02:142).

Mikic har studerat förarbeten till LOU och i förarbetena framgår att den grundläg-gande uppfattningen om hur en upphandling skall genomföras inte skiljer mellan Sverige och EG. En upphandling skall enligt båda dessa regelverk ske öppet, i kon-kurrens, affärsmässigt och på ett icke-diskriminerande sätt. Inom EG-rätten finns fyra friheter som är direkt beroende av den öppna gemensamma marknaden, dessa är; fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital.

De grundläggande principerna

Tidigare fanns en huvudregel i LOU som sa att affärsmässighet skulle prägla all of-fentlig upphandling. Denna huvudregel togs bort i och med en lagändring 2007 och ersattes med de principer som finns i direktiven (prop. 2006/07:128).

EG-direktiven säger att all den offentliga upphandlingen skall präglas av fem stycken grundläggande principer dessa är: principen om icke-diskriminering, principen om likabehandling, principen om transparens, proportionalitetsprincipen och principen om ömsesidigt erkännande (Fryksdahl & de Jounge 2010 sid. 9-10). Principernas huvuddrag förklaras var för sig i följande punktlista.

• Principen om icke diskriminering säger att det är förbjudet att direkt eller indi-rekt diskriminera en leverantör på grund av nationalitet. Lokala företag får inte heller ges fördel på grund av dess lokala läge. Ett exempel på diskrimine-ring som Pedersen (2008) nämner är om kraven är sådana att endast ett svenskt företag kan känna till dem eller klarar att realisera dem.

• Av principen om likabehandling följer att alla leverantörer ska behandlas lika och ges lika förutsättningar. Den upphandlande myndigheten måste t.ex. lämna ut samma information vid samma tillfälle till alla leverantörer.

• Principen om transparens säger att den upphandlande myndigheten är skyldig att skapa öppenhet och förutsägbarhet, detta görs bland annat genom att läm-na tydlig information det praktiska tillvägagångsättet kring upphandlingen. Att alla leverantörer ges samma förutsättningar genom ett klart och tydligt förfrågningsunderlag, alla krav på det som skall upphandlas ska specificeras i förfrågningsunderlaget.

• Proportionalitetsprincipen gör gällande att kraven i kravspecifikationen och kraven på leverantören måste ha ett naturligt samband och stå i rimlig propor-tion till det som ska upphandlas. Det alternativ som är minst belastande eller ingripande bör väljas.

• Principen om ömsesidigt erkännande innebär att intyg, certifikat och annan do-kumenterad behörighet som har utfärdats av en medlemsstats behöriga myn-digheter ska gälla också i övriga EU/EES-länder.

21

2.4 Förfrågningsunderlaget

Utformningen av förfrågningsunderlaget påverkar vilket sätt anbudet kan värderas på och sätter riktningen för hela byggprojektet då det utgör grunden till vad entre-prenören ombeds göra. Under denna rubrik förklaras förfrågningsunderlagets olika delar och hur det skall utformas. Byggnadstekniska faktorer som påverkar ekonomin i byggprojekt tas upp i förhållande till förfrågningsunderlaget, t.ex. så berörs arbets-miljöansvar och risktagande utifrån förfrågningsunderlagets utformning.

Förfrågningsunderlagets olika delar

Ett förfrågningsunderlag ligger till grund för leverantörens prissättning av sitt an-bud. Förfrågningsunderlaget skall innehålla tilldelningskriterierna. Det vill säga de kriterier som ligger till grund för värderingen av anbuden. Det framgår i LOU att kri-terierna om möjligt ska anges efter angelägenhetsgrad med det viktigaste kriteriet först. Lagen omnämner dock inte hur kvalitativa egenskaper ska jämföras med var-andra, inte heller hur de ska relateras till priset (Nilsson & Sandlund 2007). Enligt Forsberg (2004) skall förfrågningsunderlaget vara tydligt utformat och innehålla föl-jande delar: • Kravspecifikation. • Administrativa bestämmelser. • Kommersiella villkor. • Utvärderingskriterier. • Kvalifikationskrav.

Den upphandlande enheten anger i kravspecifikationen vad den avser att upphandla. Det finns vanligen två typer av krav, skallkrav och börkrav, där skallkraven ovillkor-ligen måste uppfyllas medan börkraven är mer av frivillig karaktär. Börkraven ska-par dynamik och spelrum i förfrågningsunderlaget och kan om de utnyttjas rätt av anbudsgivaren ge mervärde åt anbudet.

De administrativa bestämmelserna anger bland annat adresser- och tidpunkter för in-lämningar och eventuella särskilda villkor för dem som deltar i anbudsgivningen. Vidare anger de kommersiella villkoren de affärsmässiga förutsättningarna som omger anbudsgivningen. De kan vara leveransvillkor, garantier, försäkringar och metoder för kvalitetssäkring.

Utvärderingskriterierna beskriver hur anbudsvärderingen kommer gå till. De grunder på vilka utvärderingen kommer göras skall specificeras och den upphandlande enhe-tens förhållning till de krav som ställts skall tydligt framgå ur denna del av förfråg-ningsunderlaget. Detta beskrivs mer ingående under rubriken Tilldelning av kontrakt. Fortsatt behandlar kvalifikationskraven de krav som ställs på leverantören gällande t.ex. viss årlig omsättning, likviditet, teknisk och yrkesmässig kapacitet, personaltill-gång o.s.v. (Forsberg 2004).

22

LOU:s syn på ändringar under upphandling och efter det att projektet satt igång

Under själva upphandlingen finns generellt ingen möjlighet till ändring i handling-arna (Fryksdahl & de Jounge 2010), detta är LOU:s huvudregel. Mindre ändringar kan tillåtas men om kraven i handlingarna måste ändras i väsentlig utsträckning måste hela upphandlingen göras om från början. David Sundgren (2003) har skrivit en licentiatavhandling som behandlar ändringar i handlingarna under pågående upphandling och han kom fram till att LOU inte är väl anpassad till komplexa upp-handlingar. Följande citat belyser problematiken vid upphandlingar av komplexa IT-system utifrån hur Sundgren tolkat LOU.

Praktisk hantering av upphandlingar av komplexa IT- system kräver emellertid många gånger att villkoren för upphandlingen justeras under upphandlingens förlopp. Det är denna konflikt mellan lagens strävan att undvika ändringar, och det praktiska behovet av ändringar som avhandlingen behandlar. Sundgren 2003 sid. 2

Att däremot ändra i handlingarna efter det att projektet satt igång, är att betrakta som mer tillåtet enligt LOU. Detta följer av att när kontraktet är skrivet så är upp-handlingsprocessen avslutad, detta motsvaras av rutan med namnet kontraktsskriv-ning i Figur 1 Upphandlingsprocessen som återfinns på sida 2. Då går upphand-lingsprocessen över i den faktiska avtalsperioden och inom avtalsperioden är det av-talet som reglerar ändringar i det pågående projektet.

Kvalificering av leverantör utifrån riskhantering

Vid författandet av de kvalificerande kriterierna i förfrågningsunderlaget finns möj-lighet för den upphandlande myndigheten att ställa krav på anbudslämnarna. Om det går att ställa krav gällande riskhantering och arbetsmiljö är en befogad fråga ut-ifrån byggherrens behov av att sörja för en erforderlig riskhantering. Som framgår av citatet nedan ur Vilhelmsson (2009) så kan leverantörerna kvalificeras utifrån ett an-tal faktorer så som t.ex. teknisk eller yrkesmässig kapacitet.

”Vidare sker kvalificering av leverantörer med avseende på uppgifter för registrerings- och skattekontroll, leverantörernas ekonomiska ställning, samt tekniska och yrkesmäs-siga kapacitet.” Vilhelmsson 2009 sid. 13

Flera utav förfrågningsunderlagets delar tillåter den upphandlande myndigheten att ställa krav, det viktiga är här att kraven inte strider mot någon av de grundläggande principerna nämnda under föregående rubrik. Fryksdahl och de Jounge (2010) beto-nar också att kraven måste ha ett naturligt samband med det som skall upphandlas och att de skall stå i rimligt förhållande till det som skall upphandlas. Huruvida krav på riskhantering och arbetsmiljö i byggprojektet har ett naturligt samband till själva byggprojektet kan vara en svår fråga som får olika svar beroende på vem man frågar. De kommersiella villkoren kan bland annat omfatta metoder för kvalitetssäkring och det skulle då skulle kunna sägas att det finns ett utrymme för att säkra upp kvalitén

23

på arbetsmiljön. Vidare kan kvalifikationskraven röra t.ex. teknisk och yrkesmässig kapacitet vilket också skulle kunna innefatta den yrkesmässiga professionaliteten att hålla med en erforderlig riskhantering i projektet. Dessa antaganden har inte gått att befästa i någon litteratur, men de följer av byggherrens lagstadgade behov av att sör-ja för arbetsmiljön på byggarbetsplatsen. Sundgren (2003) beskriver hur pass otydli-ga riktlinjer som finns i LOU gällande vilka krav den upphandlande enheten kan ställa på leverantörerna då han hänvisar till 1 kap 18 §, 2 st. där det står om att den upphandlande enheten skall ange vilka bevis den vill ha på leverantörens tekniska förmåga och yrkesmässiga kapacitet.

Av detta torde man kunna utläsa att den upphandlande enheten kan ställa vissa mi-nimikrav på leverantörerna i fråga om deras ekonomiska och finansiella ställning samt tekniska förmåga och kapacitet. Sundgren 2003 sid. 38

Hur svårt är det att skriva ett korrekt underlag?

Som framgått under rubriken Planering av byggprojekt så är planering viktigt i projekt, främst eftersom den förbereder inför de oväntade händelser som verkligheten alltid bjuder på (Jansson och Ljung; Christensen och Kreiner 1997). Författandet av ett för-frågningsunderlag kan ses som en planeringsprocess inför ett byggprojekt som skall realiseras, dilemmat vid upphandling enligt LOU är att dem som är med och förfat-tar underlaget inte blir desamma som dem som är med vid utförandet av projektet. Därmed kommer ett mer genomarbetat förfrågningsunderlag bidra till att entrepre-nören blir bättre förberedd på de överraskningar som verkligheten kommer bjuda på vid genomförandet av projektet.

Sundgren (2003) uttrycker det som omöjligt att skriva en kravspecifikation som är komplett och entydig samtidigt som den är både lösnings- och leverantörsneutral. Det är alltså ganska svårt att skriva ett korrekt underlag och eftersom ett mindre bra underlag därmed mest troligen når entreprenören så kommer denne stå mindre väl förberedd att möta utmaningarna projektet. Följande citat från Sundgrens avhand-ling sätter ord på vilka utmaningar som den upphandlande enheten (kunden) står inför vid författandet av underlaget:

Kunden måste vid utformningen av kravspecifikationen göra en avvägning mellan de två motsatserna fullständighet och lösningsneutralitet. Sundgren 2003 sid. 20 I denna kontext står fullständighet för en fullständig beskrivning av objektet som av-ses att upphandlas. Detta kan medföra att den upphandlande enheten beskriver så ingående vad de vill upphandla att de utelämnar alternativa lösningar som kanske hade varit godtagbara, eller till och med bättre. Vidare så syftar Sundgren här med lösningsneutralitet till att den upphandlande enheten skall vara öppen för förslag gällande alternativa lösningar på hur det de avsåg att upphandla kan utformas eller genomföras. Sundgren (2003) konkluderar med konstaterandet att den

upphandlan-24

de enheten får söka göra en lämplig avvägning mellan fullständighet och lösnings-neutralitet.

2.5 Tilldelning av kontrakt (utvärdering av anbud)

Detta område beskrivs initialt mer översiktligt under rubriken upphandlingsproces-sen. Denna rubrik går lite djupare och beskriver mer ingående hur LOU föreskriver att utvärderingen skall gå till utifrån två olika utvärderingskriterier. LOU säger inte något explicit om användning av beräkningsmodeller, men domar och praxis anty-der att de kan användas. Stycket behandlar inte mer ingående hur modellerna skall användas utan fokuserar på användningen av de två kriterierna.

De två utvärderingskriterierna

Enligt LOU finns det bara två olika utvärderingskriterier att utgå ifrån vid bedöm-ning av vilket anbud som blir det vinnande och dessa kriterier är antingen det anbud med det lägsta priset eller det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga

”Med beräkningsmodell menar vi en matematisk modell som på något sätt kan tolka pris och kvalitativa kriterier, och numeriskt beräkna och rangordna anbud. Dessutom ska beräkningsmodellen kunna rangordna kardinalt, det vill säga förutom att rang-ordna också kunna påvisa hur mycket bättre ett anbud är än ett annat.” Nilsson & Sandlund 2007 sid. 12

(Mo-rin & Dahlström 2008, sid. 14; LOU 12 kap § 1). För att avgöra vilket anbud som blir det vinnande går det att antingen använda en matematisk beräkningsmodell eller så kan utvärderingen ske utan beräkningsmodell.

LOU föreskriver att den upphandlande myndigheten skall utföra upphandlingen med de fem grundläggande principerna i åtanke och principen om likabehandling säger att samma information måste lämnas ut vid samma tillfälle till alla anbudsgi-vare. Forsberg (2004) anger att upphandlingen blir ogiltig om den upphandlande en-heten bryter mot denna grundläggande princip. I värsta fall kan ett sådant lagbrott leda till skadeståndskrav.

Utvärdering utan beräkningsmodell

Om en beräkningsmodell inte används är inte utvärderingen buden till någon mate-matisk formel, utan bedömningen sker utifrån icke matemate-matiska faktorer. Här kan faktorer som riskhantering och miljökrav nämnas som exempel, d.v.s. sådant som är svårt att uttrycka med matematiska formler. Andersson och Lunander (2004) ger oli-ka exempel på varför en upphandlande enhet skulle vilja använda en utvärderings-modell som inte baseras på matematiska formler. De nämner bland annat att denna metod kan vara gynnsam om den upphandlande enheten vill öka sina möjligheter till att göra en egen utvärdering. Nutek (2005) skriver i rapporten Hinder och möjligheter för små företag att delta i offentliga upphandlingar att om utvärderingen utgår från kra-vet om det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska utvärderingen baseras på

fak-25

torer så som driftskostnader, service och miljöpåverkan. Det vill säga faktorer som inte är lätt mätbara i monetära termer och som inte heller är så lätt preciserade med matematiska formler.

Utvärdering med beräkningsmodell

Det kanske vanligaste sättet att värdera anbud på är utifrån en matematisk beräk-ningsmodell. Själva lagen om offentlig upphandling innehåller ingen föreskriven be-räkningsmodell men praxis utifrån domar, yttranden i mål, forskningsrapporter och böcker på temat ger en god fingervisning om vilken typ av beräkningsmodeller som är adekvata att använda vid olika typer av upphandlingar (Andersson & Lunander 2004).

Bedömningskriteriet det lägsta priset

Om den upphandlande enheten väljer denna princip istället för det ekonomiskt mest fördelaktiga, ska det lägsta priset bland ingivna anbud vara avgörande vid tilldel-ningsbeslutet (Jönsson 2006).

Bedömningskriteriet det ekonomiskt mest fördelaktiga

Fryksdahl och de Jounge (2010) skriver att vid användande av bedömningskriteriet det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet så ska den upphandlande myndigheten ange vilka utvärderingskriterier den kommer att ta hänsyn till vid utvärderingen. Konkreta exempel på utvärderingskriterier som nämns i LOU är bland annat kvali-tet, genomförande-tid och miljöegenskaper. Jönsson (2006) har valt att exemplifiera med fler mjuka faktorer och nämner estetiska och funktionella egenskaper, service och underhåll vid beskrivning av vad den upphandlande myndigheten kan använda som utvärderingskriterier. Han accentuerar vikten av att utvärderingskriterierna formuleras tydligt och begripligt, detta framgår av följande citat.

”Kriterierna/villkoren ska vara tydligt och begripligt angivna i förfrågningsunderlaget om den upphandlande enheten valt att utvärdera det ekonomiskt mest fördelaktiga an-budet.” Jönsson 2006 sid. 12

Att det förhåller sig som angivits ovan var inte självklart utifrån LOU för ca 5 år se-dan. Men följande citat visar hur regeringens experter uttalade sig i SOU 2006:28 om kopplingen mellan EG-domstolens praxis exemplifierad genom centrala domar och icke-ekonomiska bedömningskriterier.

”Enligt utredningens uppfattning innebär domarna att en upphandlande enhet får ställa krav på en leverantör som inte är av renodlat ekonomisk karaktär och att krav av sådant slag får användas vid bedömningen av vad som är ekonomiskt mest fördelak-tigt.” SOU 2006:28 sid. 22