I detta avsnitt besvaras frågeställning (1) och (2). Här kartläggs således Socialdemokraternas migrationspolitiska problemformuleringar och lösningar samt förändringar därav.
6.1 Problemformuleringar och lösningar åren 2000/01
Problemformuleringen omfattar en granskning av (a) den nuvarande situationen såväl som av (b) den ’ideala’ situationen där syftet är att överbrygga klyftan mellan a och b. Problemet är således synonymt med skillnaden mellan (a) och (b) (Jorgensen 2011: 29). I vårt fall och med fokus på åren 2000/01 innefattar problemformuleringen stipulationen att det inom EU och i relation till migrationsområdet, råder bristande samordning. Fördelningen av flyktingar är därtill orimlig (mot. 2000/01: Sf630). För en adekvat problemformulering menar Jorgens att beslutsfattarna måste urskilja följande: (i) problemets observerbara symptom och manifestationer, (ii) patologin, det vill säga ’’defekten’’ som ger upphov till symptomen och (iii) etiologin som orsakar patologin (Jorgensen 2011: 76). Samtidigt som
Socialdemokraterna utröner manifestationerna och den bakomliggande patologin som föranlett migrationspolitiska symptom, kan den etiologiska aspekten tolkas som bristande. Partiet talar om anammandet av ett
helhetsperspektiv samt införandet av ’’förebyggande insatser /…/ i ett rättviseperspektiv’’ (mot. 2000/01: Sf630) men några tydliga definitioner eller tal om orsakssamband förekommer inte.
Samtidigt som det betonas att det inom EU måste antas gemensamma direktiv och migrationspolitiska definitioner, är partiet emellertid skeptiskt till att skapa en barriär runt EU och skriver att en så kallad ’’europeisk fästning’’ vore ohållbar och i anslutning oönskad (mot. 2000/01: Sf630). Här kan man urskilja att Socialdemokraterna har en tämligen reduktionistisk syn på problemet och förbiser att ta hänsyn till multidimensionella aspekter som exempelvis den heterogena konstellationen av åsikter, värderingar och resurser bland EU:s medlemsstater.
Omformulering av ett problem kan istället betraktas som en kreativ process där den nya problemformuleringen ger upphov till en originell och värdefull
idéutformning (Jorgensen 2011: 31). Den här kreativa processen omfattar ett samspel mellan de kreativa aktörerna och omgivningen. Samtidigt måste de nya idéerna accepteras inom partiet för att därigenom möjliggöra ett
paradigmskifte (ibid: 75) och därmed en övergång till problemrum 2 (se figur 1). Någon sådan process kan inte urskiljas i det utvalda materialet för år 2000/01. Med tanke på att ingen omprövning och omformuleringen av problemet sker, blir Socialdemokraterna fast i ett problemrum med redan utstakade lösningar – exempelvis de ovannämnda gemensamma europeiska direktiven och migrationspolitiska definitionerna - utan möjlighet att tillgå nya problemrum och lösningar. Därmed kan lösningarna likväl tolkas som endimensionella.
Konkurrensfördelarna för partiets förda politik kan i början av 2000-talet bedömas som låga. Hinnfors, Spehar & Bucken-Knapp skriver att ’hotet’ från högerpopulistiska partier var lågt under denna period (2012: 597). Därtill fanns det inget större stöd bland allmänheten för högerpopulistiska partier eller något större agg gentemot invandrarpopulationen. Tvärtom sjönk gradvis ressentimentet gentemot immigranter från 1990 och fram till 2005 (ibid: 598).
6.2 Problemformuleringar och lösningar åren 2007/08
Socialdemokraterna kritiserar den borgerliga regeringen på grundval av dess förslag om att gå med i Frontex. Inom ramen för Socialdemokraternas problemformulering framkommer det att Frontex betraktas som en
obetänksam myndighet som prioriterar gränsbevakning framför mänskliga liv, båtflyktingars liv. Lösningen inkluderar en större betoning på asylrätten inom EU såväl som inom Frontex (prot. 2007/08: 27 anf. 24) samt en klarläggning att livräddning går före gränskontroller (prot. 2007/08: 27 anf. 30). Vid en första anblick förekommer en viss antydan till en
ytterligare en aspekt, nämligen det faktum att västerländska stater välkomnar billig arbetskraft samtidigt som en hård överbevakning av gränserna påvisas (prot. 2007/08: 27 anf. 24). Fastän denna omformulering har skett och partiet i enlighet med Jorgensens termer rört sig från ett ’problemområde’
(gränsbevakning framför livräddning) till ett annat problemområde (EU staters motsägelsefulla migrationspolitik) (2011: 32). Här förekommer det emellertid inte någon expansion av antalet eventuella lösningar till det ursprungliga problemet, gränskontroller framför livräddning. Således dras slutsatsen att en omformulering inte har skett utan enbart en avgränsning av ett närliggande problemrum som dock inte utforskats på djupet av partiet. Därmed kvarstår den ursprungliga problemformuleringen och dess lösningar. Till skillnad från föregående mätpunkt (2000/01) kan partiets
problemformulering betraktas som multidimensionell och holistisk, vilket framkommer ovan i samband med kartläggningen av det andra
problemrummet. Frontex och dess koppling till olikartade migrationskoncept diskuteras, vilket gör att det inte sker någon förskjutning av det komplexa problemets dimensioner.
Därtill kan ytterligare två problemformuleringar med tillhörande lösningar urskiljas. Först kan Socialdemokraternas åsikt om ’felaktiga’ tolkning av utlänningslagen nämnas och då specifikt i vad gäller rätt till
uppehållstillstånd när verkställighetshinder föreligger. Någon direkt lösning specificeras inte men med tanke på att ’’/…/ någonstans måste humaniteten träda in.’’ (skriftlig fråga 2007/08: 1613), uttyds det att lösningen innefattar en ’humanare’ eller mer liberal tolkning av utlänningslagen. Därefter kan problematiken kring avställning av irreguljära migranter nämnas. Precis som i ovanstående stycken antas ett multidimensionellt förhållningssätt. Samtidigt som illegala vistelser i landet fördöms, menar Socialdemokraterna att det är arbetsgivaren som är ansvarig. Här anges ett förslag om att arbetsgivare som
anställer papperslösa skall kunna bli krävd på skadestånd (Socialförsäkringsutskottets betänkande 2007/08 SfU6: 76).
Med hänsyn till konkurrensfördelar rådde det under denna period ett de facto ’hot’ från högerpopulister (Hinnfors, Spehar & Bucken-Knapp 2012: 596). Sverigedemokraternas stöd hade ökat i samband med valet 2006 och fastän partiet inte kom med i riksdagen, fick det kommunala mandat i cirka hälften av Sveriges kommuner (SVT 2006). Samtidigt menar Hinnfors, Spehar & Bucken-Knapp att det inte råder någon entydig korrelation mellan å ena sidan inriktningen på Socialdemokraternas policy (restriktiv respektive liberal) och å andra sidan höga respektive låga nivåer av hot från
högerpopulistiska partier (2012: 597). Genom att gå tillbaka till tabell 4, urskiljs dock att det råder en markant skillnad mellan Socialdemokraternas politik 2000/01 och 2007/08 där den senare mätpunkten karakteriseras av mer liberala policyer. Allmänhetens skepsis gentemot invandring var lägre, vilket kan ha bidragit till förändringen. En eventuell påverkan från de mer migrationspolitiskt liberala Miljöpartiet och Vänsterpartiet kan också ha inverkat såväl som en vilja från Socialdemokraternas sida att distansera sig från Sverigedemokraterna.
6.3 Problemformuleringar och lösningar åren 2012/13
Inom ramen för Socialdemokraternas problemformulering för åren 2012/13 urskiljs att den nuvarande lagstiftningen kring anställning av migrerad arbetskraft sammankopplas med ’’exploatering’’. Rättssäkerheten anses vara bristande och det antyds att dåliga villkor och lönenivåer för
arbetskraftsinvandrarna förekommer. Situationen betraktas därmed som instabil för migranter såväl som för arbetsplatser (Socialförsäkringsutskottets betänkande 2012/13 SfU7:84). Någon omformulering kan inte uttydas i det utvalda materialet. Det förefaller således att känslan för problemet
partiet ifråga, kognitivt sett blir fast i ett problemrum. Genom att inte ifrågasätta problemformuleringen kan inte heller en omformulering ske (2011: 35). Problemformuleringen avgränsar och möjliggör i sin tur lösningen (ibid: 31) och i detta sammanhang betonas striktare regler kring arbetsgivaransvaret som avgörandet. I praktiken innebär detta att
Migrationsverket ska ha skyldigheten att utföra så kallade
’’seriositetsgranskningar’’ av anställningserbjudandet såväl som av arbetsgivaren. För att ytterligare fastställa ett rättssäkert system föreslås arbetsgivare med skatteskulder eller tidigare anmärkningar gällande systemmissbruk, inte ska ha möjlighet att anställa arbetskraftsinvandring (Socialförsäkringsutskottets betänkande 2012/13 SfU7:84).
Den bästa strategin och således lösningen är den som kan bidra till konkurrensfördelar (Jorgensen 2011: 40). Med utgångspunkt i Hinnfors, Spehar och Bucken-Knapps kriterier om hot från högerpopulistiska partier samt påtryckningar från den allmänna opinionen (2012: 595) tolkas det här att Socialdemokraterna faktiskt upplevde konkurrensfördelar. Folkets attityder gentemot invandrare var stabila och någon ökad xenofobi har inte noterats under denna mätpunkt (Ahmadi et al 2020: 31). Med undantag för arbetskraftsinvandring som partiet kontinuerligt har velat begränsa, skönjas i tabell 4 att åren 2012/12 karakteriseras av en starkt liberal prägel, både i jämförelse med tidigare mätpunkter och den kommande mätpunkten 2017/18.
I det utvalda materialet identifieras därtill ytterligare två
problemformuleringar respektive lösningar. Ett utav problemformuleringarna följer med från 2007/08, nämligen framhävningen av Frontex hindrar
värnandet av asylrätten genom att hindra människor från att ta sig in i EU. Även lösningen liknar den från föregående mätpunkt men här har man lagt till förslaget om att ge UNCHR en utökad roll i Frontex gränsarbete (mot. 2012/13: Sf364). Brist på rättssäkerhet vad gäller papperslösas tillgång till
vård urskiljs som den tredje problemformuleringen där antagandet av gemensamma riktlinjer för landstingen vad gäller vård till papperslösa ses som lösningen (mot. 2012/13: So10). Fastän mot. 2012/13: Sf364 ger en delvis annorlunda bild av Frontex än prot. 2007/08: 27, där motionen
exklusivt betonar hindrandet av migranter från ankomsten till Europa medan protokollet istället accentuerar gränsbevakning framför livräddning, kan självaste problematiken betraktas som likvärdig. Någon
problemomformulering har således varken skett från 2007/08 till 2012/13 eller under självaste mätpunkten 2012/13.
I likhet med Jorgensen (2011) menar Söderbaum (2020: 2) att en
multidimensionell problemsyn är att föredra för att därigenom möjliggöra en mångfacetterad problemanalys. En reduktionistisk approach är istället en sådan där tankesättet inte går ihop med verklighetens komplexitet. Aktörerna övertalar sig själva till att förenkla situationen, vilket kan ses som en slags kognitiv försvarsmekanism där man hanterar komplexiteten genom
antagandet att denna inte finns (Söderbaum 2020: 2). Samtidigt som Socialdemokraternas resonemang vad gäller regelverket kring
arbetskraftsinvandring (Socialförsäkringsutskottets betänkande 2012/13 SfU7:84) och Frontex (mot. 2012/13: Sf364) kan ses som just reduktionistisk med en ensidig diskussion, urskiljs en mer multidimensionell argumentation med hänsyn till vård för papperslösa11 (mot. 2012/13: So10). Således kan en Förändring urskiljas gentemot föregående mätpunkt (2007/08) där synen på Frontex var mer komplex samt mångfacetterad.
11 I mot. 2012/13: So10 bedöms frågan om vård till papperslösa ur olika synvinklar. Det
6.4 Problemformuleringar och lösningar åren 2017/18
Samtliga problemformuleringar som urskilts i materialet för åren 2017/18 betonar gränskontroller och olika former av ökad säkerhet. Fastän det inte står uttryckligen att den inre säkerheten samt den allmänna ordningen är undermåliga, framkommer denna problemformulering genom tal om att ’’/…/ bättre hantera de ökande flykting- och migrationsströmmarna vi ser i dag.’’ (svar på skriftlig fråga 2017/18: 1478) samt genom att betona att den allmänna ordningen och inre säkerheten bör stärkas (svar på skriftlig fråga 2017/18: 643). Beträffande europagränserna ses det istället som
problematiskt att det inte råder någon samstämmighet mellan
Utlänningslagen å ena sidan och EU:s gränskodex å andra sidan. I detta fallet är Socialdemokraternas lösning att i enlighet med gränskodex införa en nationell lagstiftning kring samtliga utlänningars skyldighet att lämna fingeravtryck samt låta sig bli fotograferade i samband med anländandet (prop. 2017/18: 35). I anslutning till detta menar partiet därtill att
asylsystemet numera är påfrestat, vilket hanteras genom att begränsa möjligheten till uppehållstillstånd i Sverige (svar på skriftlig fråga 2017/18: 152).
Några omformuleringar kan inte urskiljas; partiet är fast i sina respektive problemrum. Däremot är diskursen multidimensionell vad gäller samtliga problemformuleringar. Genom att exempelvis accentuera att de tillfälliga uppehållstillstånden inte är en permanent lösning (prot. 2017/18: 30 anf. 75), medges situationens komplexa och volatila karaktär. Beträffande
utlänningslagen sker en liknande multidimensionell diskussion kring
relationen mellan nationella bestämmelser och EU rättsakter (prop. 2017/18: 35).
Efter 2015 har toleransen till mångfald och andra levnadssätt sjunkit. Synen på flyktingmottagande har likväl förändrats och 2018 ansåg 53 procent av
Sveriges befolkning att det vore bra att ta emot färre flyktingar (Jarnestad & Höjer, 2020). Därmed kan det tolkas som att påtryckningar från den
allmänna opinionen kan ha motiverat partiet till att ändra sin politik. Åren 2017/18, det vill säga perioden post migrationskrisen, präglas av en märkbart mer restriktiv migrationspolitisk linje än vid föregående år (se tabell 4).
Tabell 5. Resultat: problemformuleringar och lösningar 2000–2018 År
Processteg
2000/01 2007/08 2012/13 2017/18
Problemformulering Demografisk obalans. Orimlig fördelning av flyktingar. Bristande samordning inom EU på migrationsområdet Oroväckande utveckling av Frontex där gränsbevakningen börjat gå före livräddning. En ’felaktig’ tolkning av utlänningslagen vad gäller rätt till uppehållstillstånd när verkställighetshinder föreligger. Anställning av irreguljära migranter. Frontex hindrar människor från att komma in i EU, vilket innebär att asylrätten inte värnas. Hållningslösa regler för arbetsgivare som föranlett ’exploatering’ av utländsk arbetskraft. Brist på rättssäkerhet vad gäller papperslösas tillgång till vård. Undermålig inre säkerhet och allmän ordning. Brist på samstämmighet mellan Utlänningslagen och EU:s gränskodex. Ett påfrestat asylsystem som uppstått till följd av migrations- krisen. Omformulering av problemet?
NEJ NEJ NEJ NEJ
Multidimensionell (M) eller reduktionistisk (R) problemsyn?
R M Delvis M M
Syn på lösningar Uppöppning för specifika kategorier av arbetskraftsinvandrare. Antagandet av
gemensamma riktlinjer och
definitioner inom EU.
En tydligare förankring av asylrätten inom EU och klargörandet att livräddning går före gränskontroller En ’humanare’ tolkning av utlänningslagen Förslag om skadestånd från arbetstagare som anställer papperslösa. Utvärdering av Frontex. UNCHR bör ges en större roll i Frontex gränsarbete. Skärpta regler kring arbetsgivaransvaret, inklusive en ’seriositetsgranskning’ av arbetsgivaren samt anställningen. Antagandet av gemensamma riktlinjer för
landstingen vad gäller vård till papperslösa.
En förlängning av
gränskontroller vid Sveriges inre gräns. Samtliga utlänningar ska ha skyldigheten att lämna fingeravtryck och låta sig bli fotograferade. Begräsningarna vad gäller möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige.
Konkurrensfördel(ar)? NEJ JA JA JA
Kommentar: Efter 2015 års migrationskris har Socialdemokraterna i sina
problemformuleringar lagt större tonvikt på asylsystemet samt relaterade säkerhetsfrågor framför den tidigare betoningen på arbetsrätt och arbetskraftsinvandring. Genomgående saknas omformulering av problemet och partiet verkar vara fast i sina respektive problemrum med tillhörande lösningar, utan kognitiva möjligheter att ta sig vidare. Icke desto mindre kan en förskjutning urskiljas, dels vad gäller den
multidimensionella/reduktionistiska dimensionen och dels vad gäller konkurrensfördelar. I resultatet framkommer likväl att det eventuellt finns en korrelation mellan dessa två dimensioner, då avsaknaden av konkurrensfördelar verkar vara ihopkopplad med ett reduktionistiskt synsätt, och tvärtom. Inom ramen för partiets lösningar kan en märkbar förändring skönjas där ordval i stil med ’’livräddning före gränskontroller’’ och ’’humanare tolkning av utlänningslagen’’ byts ut mot striktare säkerhetskontroller.